1Les travaux sur la recomposition de la gouvernance publique dans le champ de l’éducation se multiplient depuis les années 1990 au niveau international. Parmi eux, nombreux sont ceux qui, dans l’espace francophone et en forte connexion avec les débats internationaux anglophones sur le sujet, soulignent l’importance prise désormais par un nouveau gouvernement de l’éducation par les nombres (Felouzis et Hanhart, 2011), par les comparaisons internationales et les instruments de mesure (Normand, 2011) ou par les mesures d’accountability, d’évaluation ou d’assurance qualité (Grek, Lawn et Ozga, 2011 ; Maroy et Pons, 2019).
2Cette évolution vers une action publique de plus en plus fondée sur des indicateurs statistiques conduit un nombre croissant de chercheurs à interroger l’avènement de nouvelles formes de « pilotage » (Bodergat et Peyronie, 2008 ; Mons, Emin et Santana, 2009 ; Grek et al., 2011 ; Pelletier, 2015). Cependant, de manière concomitante, cette notion est massivement utilisée par des élites administratives et les gouvernants eux-mêmes comme en témoigne l’archéologie de la notion de « pilotage par les résultats » en France (Pons, 2014, 2017). Le paysage se complexifie encore lorsque certains chercheurs, pas forcément spécialistes de cette thématique, assument une posture normative dans des revues d’interface et plaident pour un pilotage « par l’aval » de l’école (Dubet, 2000) ou « par les objectifs et les résultats » (Dubet, 2003).
3Sommes-nous alors en présence d’une catégorie d’analyse scientifique ou d’une catégorie d’action publique ? Cette question en appelle beaucoup d’autres selon la réponse qu’on lui donne. Dans le premier cas, quelles sont les spécificités et la plus-value d’une telle catégorie ? Quelles en sont les différentes approches et comment dialoguent-elles ? Assistons-nous à l’émergence d’un nouveau champ de recherche ? Dans le second cas, n’est-ce pas la capacité de la recherche sur les politiques d’éducation à construire des catégories d’analyse de manière autonome qui est en jeu ? Et si les deux cas coexistent, quels sont les possibles malentendus entre auteurs et que nous apprennent ces derniers, par exemple des liens entre la recherche et la sphère politique ou administrative ?
4Pour répondre à ces questions, nous interrogeons dans cet article les définitions et les usages scientifiques de la notion de pilotage par des chercheurs en éducation publiant dans un espace de recherche francophone. Plutôt que d’amorcer une réflexion épistémologique sur la construction d’un tel concept – qui dépasse nos compétences – ou de chercher à catégoriser de manière abstraite les différentes philosophies du pilotage – catégorisation qui existe dans la littérature dès les origines de cette notion (De Ladsheere, 1994) –, nous proposons une analyse résolument empirique fondée sur une revue de littérature des définitions et des usages concrets de cette notion.
5Pour cela, nous procédons en trois temps. Nous présentons d’abord le corpus de 61 publications sur lequel se fonde cette analyse. Nous mettons ensuite en évidence les trois approches principales de la notion de pilotage identifiées dans ce corpus, ainsi que leurs portées et leurs limites : le pilotage comme boîte noire, comme modélisation normative et comme objet empirique de recherche. Nous terminons en interrogeant l’éventuelle structuration d’un champ de recherche autour d’un concept faible.
6Notre revue de littérature se fonde sur un corpus de 61 publications, l’écrasante majorité d’entre elles étant des articles publiés dans des revues de recherche. Même si l’ouvrage monographique reste une publication de référence dans la recherche en éducation dans certains pays, par exemple en France (Thibault et Garbay, 2017), cette focalisation sur des articles présente le double avantage de travailler à partir de productions ayant reçu une validation scientifique par les pairs et voyageant plus facilement que d’autres supports d’un contexte académique à l’autre à travers différentes bases de données bibliographiques.
7Nous avons interrogé quatre de ces bases connues pour la richesse de leur fonds en croisant deux séries de mots-clés : l’une autour de la notion de pilotage, l’autre de celle d’éducation (voir tableau 1). Nous avons eu recours à la troncature quand ces bases le permettaient (cas de Cairn et d’Érudit) ou avons décliné ces termes sinon. Les champs interrogés sont similaires d’une base à l’autre, sauf pour la base GoogleScholar pour laquelle nous avons dû réduire la recherche aux seuls titres, la seule autre modalité prévue – une recherche des termes « à n’importe quel endroit de l’article » – donnant accès à un nombre trop important de résultats (plus de 40 000). Nous n’avons jamais défini de borne chronologique. Précisons enfin que certaines notices renvoyaient à des numéros spéciaux dont nous avons consulté tous les articles.
| Bases |
Mots-clés |
Champs |
Nombre de notices |
Nombre de contributions |
| Cairn |
Pilot* + éducat* |
Résumés, titres (articles, numéros, ouvrages, chapitres) |
73 |
30 |
| OpenEdition |
Pilotage/piloter + éducation/éducatif/éducative |
Revues et ouvrages Résumés, titres |
83 |
10 |
| Érudit |
Pilot* + éducat* |
Titres, résumés, mots-clés, articles savants, tous les fonds disponibles (dont Persée) |
67 |
10 |
| GoogleScholar |
Pilotage/piloter + éducation/éducatif/éducative |
Titres uniquement |
71 |
11 |
| Total |
|
|
294 |
61 |
Tableau 1 : bases de données bibliographiques, par ordre de consultation
- 1 Ont été écartés les articles consacrés au pilotage dans l’enseignement supérieur et la recherche, (...)
- 2 Quelques articles évoquent le pilotage de l’apprentissage des élèves dans diverses séquences didac (...)
- 3 Nous avons, par exemple, écarté beaucoup d’articles qui évoquaient, dans le cadre d’une expériment (...)
- 4 Un article évoque, par exemple, « une société civile qui se pilote elle-même ».
8Nous avons ensuite opéré une première sélection des 294 références obtenues : nous avons utilisé, pour chaque article, les outils de recherche bureautiques classiques afin de repérer dans le texte la fréquence et les usages des termes « pilote », « piloter » et « pilotage ». Les motifs de non-sélection furent les suivants : doublons ; mention ponctuelle du terme (inférieure à trois occurrences) sans développement particulier ; autre domaine que celui de l’éducation dans le champ scolaire au sens large1 ; autre sujet que les politiques d’éducation2 et plus globalement, manque de pertinence générale dû soit à des usages précis mais hors-champ des notions3, soit au contraire à un usage très générique4, soit encore à l’absence même du terme dans l’article (alors qu’il apparaît dans le résumé par exemple).
9À cette étape méthodologique, nous avons été surpris de ne pas retenir finalement, en cohérence avec notre recherche par mots-clés, des auteurs que nous attendions sur un tel sujet : tel article de Meuret (2012), par exemple, sur les effets de l’accountability sur les politiques d’éducation aux États-Unis ne mentionne que deux fois le terme de pilotage en note de bas de page, alors que cet auteur s’est questionné à de nombreuses reprises sur les enjeux d’une régulation par les résultats et qu’il a lui-même fortement contribué au développement de nouveaux outils de pilotage en France. Nous avons dû également écarter plusieurs références parlant de fait de gouvernance ou de management stratégique mais qui n’employaient pas le terme de pilotage. Notre recherche souffrirait-elle alors d’un biais nominaliste accordant plus de valeur au mot qu’aux réalités concrètes qu’il peut désigner ? Le risque existe en effet quand on voit que notre méthode de sélection nous a amené à retenir un seul article du numéro spécial de 2008 (n° 4/41) de la revue Les Sciences de l’éducation - Pour l’Ère nouvelle intitulé « Modes de pilotage institutionnel : quel impact sur le travail enseignant ? » et uniquement l’introduction du numéro 28 de 2011 de la revue Éducation et sociétés intitulé « Qualité et pilotage de l’éducation ».
10Néanmoins, nous avons persévéré dans notre démarche pour deux raisons principales. D’une part, notre objectif était d’étudier la construction éventuelle de la notion en catégorie d’analyse scientifique, de sorte qu’il restait pertinent d’analyser en priorité ceux qui utilisent explicitement cette notion. D’autre part, une telle démarche n’était pas incompatible avec la mobilisation de nos travaux antérieurs et de notre connaissance préalable de ce champ d’investigation à une étape ultérieure de l’enquête, au moment de contextualiser les productions identifiées.
11Nous avons regroupé les titres et résumés des articles retenus dans un même fichier source, par ordre chronologique. Nous avons ensuite lu l’ensemble des articles en leur appliquant une première classification distinguant les types d’usage de la notion de pilotage (descriptif/analytique, positif/normatif), le degré de formalisation de cette dernière (mention ponctuelle, boîte noire jamais explicitée, mot parapluie encapsulant différents éléments, conceptualisation empirique, conceptualisation théorique) et l’orientation scientifique générale de l’article (y a-t-il un questionnement de recherche sur le pilotage et si oui, ce dernier correspond-il à un objet de recherche empirique ou théorique ?). Cette classification a mis en évidence les trois approches détaillées dans la section suivante. Pour chacune d’elles, une seconde lecture des textes a été nécessaire. Plus qualitative et plus interprétative, elle visait à entrer dans la spécificité des cadres d’analyse mobilisés et des raisonnements déployés.
- 5 Après quelques années à une ou deux publications par an, on observe une première augmentation sign (...)
- 6 Il y a sans doute là un effet de source important, qui renvoie aussi bien :1) aux bases de données (...)
12Le corpus est ainsi constitué de 61 publications couvrant la période 1993-20205. Si 14 articles abordent la problématique du pilotage de manière transversale, les pays francophones occidentaux restent les principaux représentés : France (25), Belgique (7), Québec (3), Suisse (3) et Luxembourg (2) constituent les deux tiers de l’échantillon. À l’inverse, un seul article évoque le Programme d’analyse des systèmes éducatifs (PASEC) de la Conférence des ministres de l’Éducation des États et gouvernements de la Francophonie (CONFEMEN) (Charton, 2017) et aucun n’évoque la gouvernance d’autres systèmes éducatifs francophones, notamment africains6.
13Ce corpus donne à voir trois approches principales de la notion de « pilotage » dans la recherche en éducation francophone. Avant de les détailler dans la section suivante, précisons pour finir que nous visons deux objectifs par cette revue de littérature : donner à voir les différentes approches retenues par les chercheurs et interroger la portée et les limites de celles-ci. Si le premier objectif implique de rester ouvert à une pluralité d’approches et de n’en privilégier aucune, le second ne peut se faire que d’un point de vue de recherche situé. Le nôtre est clairement celui de la sociologie de l’action publique et nous tenterons de prendre en compte au mieux la particularité de ce point de vue dans la discussion finale.
14La première approche consiste à faire de la notion de pilotage une boîte noire dans l’analyse proposée (sans mauvais jeu de mots aéronautique). Par cette dernière notion couramment employée en sciences sociales, on désigne un mécanisme d’analyse qui consiste à ne pas définir ou conceptualiser une notion ou une unité élémentaire d’une démonstration alors que celle-ci s’avère occuper une place décisive dans la théorie d’ensemble proposée et ce, pour mieux concentrer l’analyse sur d’autres éléments. Développée initialement dans le champ de la cybernétique où elle désigne la représentation d’un système sans prendre en compte son fonctionnement interne pour mieux se concentrer sur les entrées (inputs) et sorties (outputs) de ce système, et donc sur les interactions de ce système avec d’autres éléments, la notion de boîte noire a été reprise dans un grand nombre de domaines (économie, informatique, psychologie, science politique…), le plus souvent pour pointer les insuffisances d’une théorie ou le peu de fondement d’abstractions par ailleurs nécessaires à une démonstration. En sociologie par exemple, Boudon (2006) l’emploie à plusieurs reprises pour critiquer les insuffisances logiques de certains courants sociologiques (durkheimisme, fonctionnalisme, théorie du choix rationnel) au moment de comprendre les bonnes raisons des acteurs sociaux à agir comme ils agissent.
15Dans notre corpus, les 21 articles entrant dans cette catégorie ont en commun de faire du pilotage un élément important de la démonstration, mais sans jamais entrer précisément dans l’analyse de celui-ci, l’essentiel du propos étant ailleurs pour les auteurs.
16La boîte noire du pilotage prend alors quatre formes principales. La première consiste à considérer cette notion comme allant de soi, à en faire parfois l’objet même de l’article mais sans en proposer une définition théorique minimale, l’expérience même de pilotage ainsi décrite dans l’article devant suffire. Ces expériences peuvent renvoyer au pilotage des enseignements généraux et professionnels adaptés dans une circonscription du premier degré en France (Lemoine, 2010), au rôle en matière de pilotage du Conseil de l’éducation et de la formation de la Communauté française de Belgique (Ryelandt, 2010) ou encore au développement du New Public Management dans les administrations scolaires à Dubaï (Fninou, 2015).
17Une deuxième forme de boîte noire consiste à envisager le pilotage par ces outils pour mieux se concentrer sur l’analyse de ceux-ci. Il peut s’agir alors de présenter de nouvelles initiatives en matière d’évaluation (Figari, 2008 ; Levasseur, 1996), de décrire les transformations des pratiques d’inspection (Dickelé, 2005), de réfléchir au passage d’une gestion par planification à une gestion par coordination (Bank, 2016) ou de pointer la sous-utilisation des outils disponibles (Cytermann, 2019).
18Une autre forme encore revient à évoquer le pilotage du domaine étudié comme un élément environnant l’objet plus spécifiquement analysé et à appréhender celui-ci essentiellement à travers les nouvelles injonctions institutionnelles auxquelles il donne lieu. Les objets d’analyse peuvent alors grandement varier : formation des enseignants (Lapostolle, Grisoni et Solomon Tsehaye, 2013 ; Vanhulle, Perréard Vité, Balslev et Tominska, 2010), maîtrise de la langue (Vigner, 2011), transformations du métier de Conseiller principal d’éducation en France (Barthélémy, 2014).
19La dernière forme de boîte noire est plus étonnante dans la mesure où elle concerne des contributions qui portent spécifiquement sur les changements de régulation et de gouvernance des systèmes scolaires. Elle consiste à arrimer la notion de pilotage à ces deux derniers termes (souvent sous la forme d’une énumération), termes qui eux s’appuient sur des cadres théoriques précis (souvent tirés de la sociologie et de la science politique), sans pour autant donner une définition explicite du pilotage. Ce dernier semble alors renvoyer, c’est en tout cas notre lecture, à la contribution des décideurs ou des responsables éducatifs dans cette régulation/gouvernance d’ensemble, à leur éventuel rôle d’impulsion, de conduite ou de contrôle (ce pourrait être la nuance recherchée par ces auteurs) mais sans que cela soit formulé précisément en ces termes (Dutercq, 1993 ; Lusignan et Pelletier, 2009 ; Plassard et Thanh, 2009).
20Cette première approche du pilotage, comme une boîte noire, n’en est finalement pas une dans la mesure où la notion même de pilotage n’est ni explicitée ni définie précisément, encore moins théorisée. Si cet aspect s’explique largement par les objets mêmes de ces articles dont l’essentiel de l’analyse est ailleurs, il reste néanmoins problématique au moment d’interroger la constitution du pilotage en catégorie d’analyse scientifique. Cette approche témoigne en effet d’une dépendance assez forte à l’égard des catégorisations indigènes de l’action publique portées par les élites politiques et administratives, en particulier en matière de formalisation des nouveaux modes de gouvernance à l’œuvre. En jouant sur le pouvoir d’attraction de la métaphore du pilotage, elle peut désigner de fait des choses tout à fait différentes sans qu’aucun travail de clarification conceptuelle soit opéré. Enfin, en faisant dans certains cas du pilotage un élément extérieur ou environnant, elle tend à véhiculer l’idée d’un découplage entre les modes de pilotage et l’évolution des objets étudiés, alors même qu’on peut raisonnablement supposer que ces choix de pilotage ont des effets importants sur les pratiques des acteurs à tous les niveaux.
21La deuxième approche regroupe des travaux (19 dans notre échantillon) qui interrogent les conditions et les modalités d’un pilotage efficace ou performant des systèmes éducatifs (ou d’un segment de ces derniers). La notion de pilotage renvoie alors à une modélisation d’ensemble de la conduite efficace de l’action éducative à privilégier.
- 7 C’est le cas, par exemple, lorsque l’auteur fait remonter l’origine du pilotage aux premières init (...)
- 8 Demeuse et Baye (2001) en distinguent quatre : la prise d’informations sous forme d’indicateurs, l (...)
22Les sources théoriques à l’origine de ces modélisations proviennent de quatre courants d’analyse principaux. Le premier, chronologiquement et numériquement, est celui ouvert par les travaux de Gilbert de Landsheere, notamment son ouvrage de 1994 souvent cité. Envisagé comme une réponse moderne aux différentes crises des sociétés contemporaines, non sans invention d’une tradition parfois7, le pilotage est compris à la fois comme une prise de décision ponctuelle dans un processus sociopolitique complexe, et comme la conduite d’un système informée par différentes techniques et indicateurs supposés apporter aux responsables éducatifs les signaux nécessaires pour orienter leur action. Succédant aux pratiques de planification et de gestion, le pilotage vise plus spécifiquement la qualité des systèmes d’éducation et prend différentes formes : pilotages de conformité, formatif/diagnostique, de performance, macro/micro, etc. (De Landsheere, 1994). Plusieurs auteurs francophones s’inscrivent très directement dans le prolongement de cette conceptualisation et tentent d’en proposer une vision à la fois plus complexe et plus systématique : formalisation des étapes du pilotage8 ; précision des fondements de la qualité (De Ketele et Gerard, 2007) ; approfondissement de la métaphore aéronautique et des niveaux de pilotage (Dierendonck et Martin, 2008)… Ces auteurs s’attachent également à montrer la pertinence de cette approche dans un grand nombre de pays et de cas de politique éducative, comme les politiques curriculaires (Duroisin, Soetewey et Demeuse, 2013), et ils s’appuient fortement sur le réseau de chercheurs autour de l’Association pour le développement des méthodes d’évaluation en éducation (ADMEE).
23Le deuxième courant d’analyse, moins important en nombre dans notre échantillon, est alimenté par des réflexions émanant d’élites administratives (Michel, 1993) ou d’experts (Tiana, 2003), souvent dans des revues d’interface, et parfois sur la base de responsabilités professionnelles exercées dans des organismes en lien avec les mondes de la recherche en éducation et qui permettent aux auteurs de proposer une réflexion macroscopique d’ensemble sur le pilotage d’un système (Behrens, 2011). D’une publication à l’autre, la conceptualisation du pilotage à mettre en œuvre peut s’avérer extrêmement variée selon les trajectoires des auteurs et les réseaux de producteurs de connaissances dans lesquels ils s’insèrent, comme en témoignent par exemple les usages de la notion de « pilotage par les résultats » en France (Pons, 2017).
24Le troisième courant s’inscrit plutôt dans les théories du management au sens large, que celles-ci s’appuient sur la théorie des organisations, la science économique, les sciences de gestion ou le management public. Il s’agit alors essentiellement pour les auteurs d’illustrer par des enquêtes empiriques les apports spécifiques d’une telle approche pour penser le pilotage, notamment en termes d’outils ou de méthodes. Chapon (2008) propose par exemple une analyse « qualimétrique », donc qualitative, quantitative et financière, du pilotage des établissements scolaires pour pointer les dysfonctionnements de ceux-ci, les coûts cachés de leur organisation et envisager différentes remédiations possibles. Jougleux et Pellegrin (2012) mettent en évidence la portée et les limites du recours des autorités académiques françaises à un tableau de bord stratégique pour penser leur action dans un contexte de déconcentration du système scolaire.
25Le dernier courant d’analyse, que nous proposons d’appeler les théories de l’implémentation, regroupe des travaux qui ont en commun de rechercher les conditions d’une mise en œuvre efficace des politiques d’éducation à différents niveaux, l’efficacité étant le plus souvent appréciée au regard de l’objectif de réussite des élèves. S’inscrivant dans le prolongement des policy studies développées en science politique au début du XXe siècle, notamment dans sa traduction opératoire et normative que Lessard et Carpentier (2015) désignent par la policy implementation, ces travaux interrogent, parfois sur la base de protocoles expérimentaux (C. Notebaert et J.-F. Notebaert, 2013), les conditions d’apprentissage collectif des acteurs, l’apport des théories du leadership comme leviers de changement organisationnel (Mauny et Frantz, 2018), ou encore les facteurs qui entravent ou perturbent un pilotage réussi (Dagenais, Janosz, Léonard, Spielvogel et Chabot, 2008 ; Haouet, Hasrouri et Deschamps, 2020).
26Ces travaux n’ont pas exactement les mêmes sources d’inspiration théorique mais ils ont plusieurs points communs. Ils accordent une importance finalement assez grande à la métaphore même du pilotage, qu’ils prennent soin parfois d’approfondir à travers l’exemple du pilotage aérien. Ils insistent sur le rôle central joué par deux outils de pilotage en particulier : les indicateurs statistiques et les évaluations standardisées des acquis des élèves. Ils sont fortement empreints de l’analyse systémique : travail sur les inputs/outputs, représentation du processus d’action publique par des jeux de flèche et en termes de boucles d’information, unité d’analyse fondamentale du « système éducatif », distinction des niveaux de pilotage correspondant à des échelles de ce système ». Enfin, ils assument clairement leur dimension normative et ont pour objectif de contribuer à un pilotage plus performant, l’efficacité tendant à devenir la valeur de référence au fur et à mesure du temps alors que les premiers travaux des années 1990 discutaient de la qualité des systèmes éducatifs sur une base plus large.
- 9 Même la démarche proposée par Dierendonck et Martin (2008), qui à nos yeux sont les auteurs qui on (...)
27Si ces caractéristiques communes donnent une cohérence d’ensemble forte à ces travaux, elles sont aussi à l’origine de deux limites importantes. La première touche au concept même de pilotage, donc au processus de modélisation qui semble perfectible à bien des égards. Le recours à la métaphore, qui n’est pas anecdotique comme en témoigne par exemple la présentation sur cinq pages qu’en proposent Dierendonck et Martin (2008), ne peut constituer qu’une « première approche » comme le précisent d’ailleurs ces auteurs, une approche trompeuse cependant, car le propre d’une métaphore est de pouvoir donner lieu à de nombreuses interprétations. Par ailleurs, la notion est essentiellement appréhendée à travers ses formes pratiques, des typologies empiriques sont souvent présentées selon les périodes historiques ou les niveaux de pilotage, sans que l’on sache précisément en quoi cette notion se distingue d’autres proches, souvent évoquées sous forme d’énumérations par les auteurs : gouvernement, contrôle, régulation, évaluation, monitorage9. La deuxième limite renvoie à la perspective normative clairement assumée par les auteurs dont les modélisations visent explicitement à rationaliser le processus d’action publique, le plus souvent du point de vue des responsables éducatifs et des gouvernants. Le mode de légitimation de l’action publique principal qui est envisagé reste de type rationnel-légal pour reprendre la distinction de Max Weber, comme si d’autres formes de légitimation n’entraient pas dans l’analyse. Ces travaux accordent ainsi très peu de place aux luttes définitionnelles des acteurs pour imposer leur vision du mode de gouvernance légitime, et aux différents processus de traduction en contexte des impératifs de gouvernement, donc à la dimension proprement politique du pilotage. Se pose alors la question de savoir si nous ne sommes pas en présence d’une nouvelle forme de science de gouvernement en éducation, comme il en existe dans le domaine de l’évaluation (Pons, 2010).
28La dernière approche consiste non pas à tenter de modéliser le (bon) pilotage, mais à l’appréhender comme une des formes politiques et institutionnelles prises par les recompositions de la gouvernance des systèmes éducatifs contemporains, par exemple à travers le développement d’un « pilotage par les résultats », donc à en faire un objet empirique de recherche. Là encore, parmi les 18 publications qui s’inscrivent dans cette perspective d’analyse, trois orientations principales peuvent être distinguées, qui dialoguent fortement entre elles.
29Un premier groupe d’articles met en évidence, le plus souvent dans une perspective résolument critique, les effets du développement des comparaisons internationales et des outils d’évaluation des systèmes éducatifs sur les transformations des politiques scolaires et sur la gouvernance de l’éducation, de plus en plus fondée sur des instruments de mesure. Dans ces travaux, le pilotage est essentiellement abordé à travers ces nouveaux outils et instruments qui sont portés par des communautés épistémiques spécifiques (Normand, 2006), qui consacrent l’avènement d’une politique éducative des standards aux niveaux national et international (Mons, 2009 ; Moreau, Nidegger et Soussi, 2006) et qui contribuent, par exemple dans le domaine de l’assurance-qualité, à rendre commensurables, et donc à faire exister, de nouveaux espaces de politique d’éducation, notamment au niveau européen (Grek et al., 2011). Sans être expressément formulé en ces termes, le pilotage apparaît alors comme la manifestation même de ce nouveau mode de gouvernement par les nombres.
30Un deuxième ensemble de travaux interroge ce pilotage à travers ses effets sur les pratiques professionnelles des acteurs et sur le fonctionnement des établissements scolaires. Dans le premier cas, il s’agit de déterminer tour à tour les effets d’une politique des standards sur la formation à l’expertise professionnelle des acteurs de l’éducation, cette formation s’appuyant de plus en plus sur le modèle du praticien réflexif capable de se doter d’outils d’auto-analyse (portfolio, coaching, intervision, etc.) pour améliorer sa performance (Périsset, 2010) ; les effets sur les transformations des modes de légitimation professionnelle des cadres intermédiaires, notamment les chefs d’établissement de plus en plus incités à endosser un rôle de leader pédagogique (Dutercq, 2015) ; ou les effets des types de réformes pédagogiques sur les pratiques professionnelles des enseignants (Enthoven, Letor et Dupriez, 2015). Dans le second cas, les travaux disponibles ne sont pas toujours convergents selon les systèmes étudiés. Si certains d’entre eux mettent en évidence le faible couplage à l’œuvre entre le pilotage par les résultats et l’ampleur des changements curriculaires dans les commissions scolaires et écoles québécoises (Archambault, Lapointe et Dumais, 2012), d’autres concluent à un accueil finalement plutôt favorable des indicateurs de pilotage par les chefs d’établissement belges francophones (Soetewey et Crépin, 2014) tandis que d’autres encore soulignent la difficulté de ce pilotage à faire évoluer les interdépendances compétitives entre établissements, voire son rôle direct dans l’impossibilité de reclasser symboliquement des établissements d’éducation prioritaire stigmatisés (Heurdier, 2017).
31Enfin, un dernier groupe de travaux envisage le pilotage comme une méthode récente de gouvernement dont il s’agit de retracer la genèse et la trajectoire. Cette perspective sociohistorique permet de prendre la mesure des changements introduits (ou non) par le développement de nouveaux modes de pilotage. Elle permet de ne pas en sous-estimer les effets d’entraînement discrets sur le processus d’action publique. Étudiant les recompositions de la gouvernance territoriale induites par la mise en œuvre des contrats éducatifs locaux en France, Voléry (2008) met ainsi en évidence que ce pilotage par les pouvoirs publics ne saurait se réduire à un « laisser-faire institué » selon lequel le pouvoir central laisserait aux acteurs locaux le soin de définir les modalités de coordination efficace de l’action publique, mais que, par sa dimension procédurale forte et non autoritaire, il donne plus d’importance aux négociations partenariales locales et implique pour les acteurs de développer de nouveaux savoir-faire politiques. Mais dans d’autres cas, cette perspective sociohistorique nous invite à ne pas surestimer l’ampleur des changements suscités par les nouvelles modalités de pilotage, soit parce que les acteurs peuvent au bout d’un certain temps prendre une distance certaine avec de nouveaux outils de pilotage pourtant mis en valeur au début du processus de réforme, comme dans le cas de l’éducation prioritaire en France (Heurdier, 2011), soit parce que la réforme institutionnelle dont les nouveaux modes de pilotage sont porteurs peut parfois en rester au stade du discours et peiner à modifier les règles constitutives de certains systèmes scolaires (Pons, 2014).
32Ces trois approches nous amènent à répondre de manière plus que nuancée à nos questions de départ. En effet, la notion de pilotage est encore loin de constituer une catégorie d’analyse scientifique évidente. D’abord, comme le synthétise la figure 1 ci-dessous, plus d’un tiers des articles de notre corpus ayant recours à cette notion ne portent pas précisément sur cette dernière. Parmi les articles qui en font un usage explicite, un autre tiers le fait selon une approche normative qui dans bien des cas n’est pas si éloignée des formalisations du pilotage souhaitable proposées par des gouvernants, des responsables éducatifs ou des élites administratifs. Le dernier groupe de travaux entend se distinguer de cette vision normative mais cette distanciation critique repose le plus souvent sur une analyse exogène du pilotage, à travers ses manifestations empiriques, et non sur une analyse de ses propriétés constitutives endogènes (et encore moins sur une combinaison dans l’analyse des visions exogène et endogène).
Figure 1. Les trois approches du pilotage : une vision synoptique
33Dit autrement, aucune de ces trois approches ne définit vraiment ce qu’est précisément le pilotage. Dans la première, la notion reste une boîte noire. Dans la deuxième, une fois les étapes convenues de l’étymologie et de l’analyse métaphorique, l’analyse se concentre sur « une formalisation de l’agir » pour reprendre l’expression de Demailly (1995, p. 84) au sujet de l’évaluation. Dans la dernière approche, le pilotage est essentiellement étudié à travers ses manifestations empiriques, notamment ses effets et ses formes discursives, sans pour autant que le pilotage lui-même, pourtant objet même de la recherche, soit précisément défini.
34Comment interpréter cette situation ? Faut-il craindre, comme le met en évidence Gaxie (1988) pour certains concepts de la science politique, qu’aucun profit scientifique ne puisse être tiré d’une catégorie d’analyse confuse, équivoque ou non contrôlée ? Le risque reste sérieux que de profonds malentendus s’immiscent dans la discussion scientifique sur le pilotage, et ce d’autant qu’à ces trois approches peuvent être associées des disciplines mères ou des traditions d’analyse qui ne reposent pas toujours sur les mêmes cadres théoriques et épistémologiques. Si au regard de sa diversité, il reste difficile de relier la première approche à une épistémologie ou une théorisation particulière, la deuxième paraît plus proche de l’analyse systémique et d’une épistémologie positiviste tandis que la dernière, plutôt alimentée par la sociologie et la science politique, semble plus proche d’une épistémologie constructiviste.
- 10 C’est le cas par exemple lorsque les auteurs concluent qu’une réforme pédagogique de type culturel (...)
35Néanmoins, ce dernier point nous paraît devoir être tempéré pour au moins deux raisons. La première tient à l’existence, dans notre corpus même, mais aussi plus globalement dans le champ de recherche sur l’évaluation et les recompositions de la gouvernance en éducation, d’auteurs susceptibles de développer deux approches différentes. Demailly par exemple, sociologue ayant étudié à plusieurs reprises les transformations des politiques d’éducation induites par le développement de procédures d’évaluation, qu’il serait donc possible de regrouper dans la troisième catégorie (le pilotage comme objet de recherche), n’a pas hésité à assumer des positions plus normatives dans certains articles dans lesquels elle réfléchissait aux modalités de mise en œuvre d’un pilotage efficace, par exemple en pointant les carences du pilotage institutionnel alors en vigueur (Demailly, 1999), se rapprochant ainsi de la deuxième approche étudiée plus haut. Autre exemple : les travaux de Enthoven, Letor et Dupriez déjà mentionnés au moment de présenter la troisième approche, reposent sur une sociologie des organisations qui amène parfois les auteurs, pour les besoins mêmes de leur démonstration, à poser des questions dans une perspective plus normative, se rapprochant ainsi de la deuxième famille de travaux évoquée plus haut. C’est le cas quand ils interrogent l’efficacité de tel ou tel type de réforme pédagogique à développer l’autonomie professionnelle, avec d’ailleurs parfois des conclusions contre-intuitives10, ou quand ils pointent « l’obstacle » que constitue la structure encore grandement cellulaire des établissements éducatifs belges francophones à la mise en œuvre d’un changement d’ordre pédagogique (Enthoven et al., 2015).
36La deuxième raison renvoie aux limites méthodologiques de notre revue de littérature qui ne permettent pas de prendre en compte certains travaux qui établissent des liens intéressants entre différentes approches. Dans certains cas, ces travaux ne sont pas recensés dans les bases consultées. C’est le cas, par exemple, des analyses récentes de Marcel (2019) lorsqu’il mobilise certains acquis de la sociologie des organisations (systèmes d’action concrets, zones d’incertitude, théorie de la régulation de Jean-Daniel Reynaud) mais aussi diverses définitions du travail éducatif pour penser la division du travail de pilotage de proximité dans des lycées privés autrement qu’à travers les théories du leadership distribué. Dans d’autres cas, ces travaux n’apparaissent pas du fait du biais nominaliste mentionné plus haut. Dans les travaux de Meuret (2012), par exemple, plusieurs conclusions sur les modes de régulation des systèmes scolaires concernent de fait des processus que d’autres auteurs pourraient qualifier de pilotage. De nombreux travaux sur les administrations scolaires de Buisson-Fenet, de Dutercq ou de van Zanten éclairent à leur manière les logiques de pilotage à l’œuvre sans pour autant employer ce vocable.
37Pourrions-nous alors tirer une conclusion plus positive de l’absence de définition conceptuelle forte du pilotage ? Cette polysémie floue ne serait-elle pas le signe d’un champ de recherche en construction, voire une étape nécessaire à la structuration de ce dernier ?
38Là encore plusieurs éléments invitent à une réponse prudente. Il n’est d’abord pas évident, au regard de la richesse conceptuelle actuelle qui caractérise les réflexions internationales sur les recompositions de la gouvernance en éducation ou dans un autre registre celles sur le leadership, que l’ouverture d’un champ de recherche autonome sur le pilotage soit une piste féconde. Pour cela, plusieurs chantiers de recherche d’ampleur, en grande partie interdépendants, doivent encore être ouverts comme 1) une généalogie précise, au sens donné à ce terme par Michel Foucault, de la notion de pilotage, dans le champ de l’éducation et au-delà, 2) un travail de clarification conceptuelle poussée comme certains chercheurs ont pu le proposer pour la notion d’évaluation par exemple, 3) une revue de littérature internationale fine des travaux anglophones sur les notions proches comme « steering » ou de « monitoring » et de leur possible import en contexte francophone.
39En outre, trois pans de recherche majeurs nous paraissent devoir être approfondis pour alimenter un « cadrage conceptuel global », l’un des éléments clés de construction d’une discipline académique (Perriault, 2013). Sans ces approfondissements, la plus-value de la notion de « pilotage » par rapport à celles plus établies de régulation ou de gouvernance nous paraît clairement limitée.
40Le premier pan renvoie aux fondements de la professionnalité des pilotes. Quels sont leurs trajectoires, ethè et identités professionnels ? Est-il possible de distinguer différents mondes sociaux du pilotage et comment s’articulent les différentes juridictions professionnelles en présence ? Quels sont les déterminants et les spécificités du travail professionnel de pilotage engagé ? La sociologie et la science politique ont pu mettre en évidence à plusieurs reprises les savoir-faire spécifiques à la nouvelle gouvernance de l’action publique que les gouvernants sont supposés développer et maîtriser, comme les savoir-faire d’activation des bons interlocuteurs dans des réseaux sociaux complexes, d’orchestration des points de vue pour construire la collaboration, et de modulation des sanctions et des récompenses pour inciter les acteurs à se coordonner (Salamon et Elliott, 2002). Elles ont même documenté de différentes manières le travail de construction des problèmes publics, de couplage d’une solution à ces problèmes et de diffusion des énoncés politiques ainsi forgés dans le débat public comme autant d’éléments clés de la fabrique politique des politiques publiques (Zittoun, 2013). Quels sont alors les savoir-faire, recettes, tours de main, stratégies, ressources, outils employés par les pilotes pour résoudre les problèmes concrets et quotidiens de pilotage qui se présentent à eux ?
41Le deuxième pan concerne les opérations de pilotage proprement dites, pas tant les procédures organisationnelles ni les opérations statistiques (ces points sont en général documentés) mais les opérations proprement cognitives et/ou politiques. Leca (2000), par exemple, définit l’activité de gouvernement par la double tâche d’agrégation de demandes et de direction de court et de moyen terme. Pour lui, gouverner, c’est concrètement prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner les comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses…, bref autant de manifestations empiriques de cette double tâche fondamentale. Qu’en est-il du pilotage ? Quelles sont les tâches fondamentales du « piloter » ?
42Le dernier pan de recherche est celui des déterminants structurels du pilotage. L’une des limites fortes des formalisations existantes du pilotage, que celles-ci émanent de chercheurs souhaitant modéliser cette notion, ou de réflexions d’experts ou d’élites administratives, est que ces formalisations reposent sur un postulat de rationalisation managériale dont on tend parfois à considérer qu’elle est pertinente dans tous les contextes. La question de la gouvernance de l’éducation dans des pays en situation de dette – le mot de gouvernance faisant ici référence à un champ de recherche et non aux injonctions des organisations internationales à mettre en œuvre une « bonne gouvernance » des services publics – le met particulièrement en évidence : dans certains contextes politiques ou culturels, certaines notions ou formalisations ont peu de sens et d’effectivité empirique comme en témoigne en lui-même une autre limite de notre corpus qui ne permet pas de couvrir un nombre important de pays francophones dits du Sud. En est-il de même pour le pilotage ?
43En pointant ces pistes de recherche, notre propos n’est pas d’inviter les chercheurs à (forcément) aller vers la formalisation d’une « science du pilotage » en éducation. Quelle que soit l’approche du pilotage retenue, leur exploration a une valeur en tant que telle et permettra a priori de renforcer l’autonomie de la recherche en éducation dans la définition et l’usage de ses concepts.