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Le pilotage de l’éducation prioritaire en France (1981-2017)

Lydie Heurdier
p. 57-75

Résumés

Le pilotage de la politique d’éducation prioritaire a été discontinu de sa création en 1981 par Alain Savary à la refondation engagée en 2013. Lors des trois périodes fortes de volontarisme politique, les textes de cadrage nationaux explicitent les responsabilités dévolues aux échelons déconcentrés, rectorat et zone prioritaire ou réseau principalement. Les modalités choisies par chacun des ministres s’appuient de manière variable sur les rapports des inspections générales, les études des services statistiques, les travaux des chercheurs. La consultation des équipes engagées dans les territoires classés devient un levier incontournable au fil des décennies, leur implication essentielle.

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Texte intégral

Introduction

1Lorsqu’Alain Savary, nommé ministre de l’Éducation nationale après la victoire de la gauche en mai 1981, crée les zones prioritaires (ZP) le 1er juillet1981, il n’imagine pas que cette politique éducative aura une telle longévité. Quarante ans plus tard, « la démocratisation de la formation scolaire », « la lutte contre l’inégalité sociale », « le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé » sont toujours d’actualité. Si la circulaire fondatrice du 1er juillet impulse la nouvelle orientation, celle du 28 décembre1981 clarifie, cadre, structure l’organisation, fournit des critères externes et des indicateurs internes pour déterminer les choix rectoraux. Pourtant, le terme de pilotage n’est pas encore utilisé. Depuis, progressivement, son usage s’est généralisé et imposé à tous les niveaux hiérarchiques, dans et hors éducation prioritaire. Au-delà de l’usage du mot, comment, en France, cette politique fortement déconcentrée a-t-elle été organisée, suivie, régulée ? Quels ont été les acteurs en charge du pilotage ? Quelles ont été les articulations entre les différents niveaux hiérarchiques ? Ce sera l’objet de cet article historique, puisant ses principales sources aux Archives nationales (AN) ou sur le site du ministère, dans les textes officiels et les rapports des inspections générales, dans les archives des rectorats, inspections académiques et réseaux d’éducation prioritaire (REP), ou encore les études du Centre Alain-Savary (Institut français de l’éducation –École normale supérieure [ENS] Lyon).

  • 1 On parle de ZP ou ZEP de 1981 à 1998, de REP et ZEP de 1999 à 2006, de réseau ambition réussite (R (...)
  • 2 Cette direction a connu plusieurs appellations depuis 1981, nous retenons DEP pour l’ensemble de l (...)
  • 3 Des lycées généraux et technologiques et des lycées professionnels ont été classés dans quelques a (...)

2Les rares études historiques sur le sujet ont pointé l’intermittence du pilotage national, cette discontinuité nuisant au fonctionnement des zones d’éducation prioritaire (ZEP) puis des REP1. Peut-on parler pour autant de sous-administration de cette politique (Lorcerie, 2006) ? Si la politique d’éducation prioritaire a été un laboratoire de nouveaux outils de pilotage (Heurdier, 2011), a-t-elle été aussi un « miroir grossissant des évolutions et des contradictions du système éducatif français » (Laparra, 2011) ? Depuis 1985, la décentralisation – et la déconcentration rendue nécessaire « pour garantir l’existence d’un véritable pouvoir étatique déconcentré » (Pons, 2015, p. 651) –, l’autonomie accordée aux établissements du second degré, ont progressivement modifié le fonctionnement du système éducatif. Le rôle des inspections générales, des recteurs a été transformé, les évaluations systématisées. La Direction de l’évaluation et de la prospective (DEP)2 a connu un développement important dans les années1990, et de nouvelles formes de rendre compte des actions engagées sont apparues. Tous ces acteurs nationaux, complémentaires ou concurrents (Pons, 2010), ont-ils influencé le fonctionnement local ? Car, finalement, un réseau c’est avant tout des écoles et un (ou plusieurs) collège3, avec un principal, un inspecteur de l’Éducation nationale (IEN), un coordonnateur (depuis 1990) et des enseignants. La présence et l’influence des partenaires extérieurs à l’école dans la définition des objectifs et la conduite des actions mériteraient une étude spécifique. Entre le national et le local, il y a l’échelon académique (rectorat) et l’échelon départemental (inspection académique [IA] puis direction des services départementaux de l’Éducation nationale [DSDEN]). La place accordée à la formation, initiale et continue constitue également un paramètre du pilotage non négligeable, avec des intervenants à tous les niveaux hiérarchiques. Cet aspect ne peut cependant être traité en profondeur dans le cadre de cet article, il sera seulement évoqué comme levier retenu ou non. De même, la place de la recherche et des universitaires aux côtés des équipes de terrain reste à interroger comme autre levier.

3Depuis 1981, le pilotage national discontinu a eu des effets sur celui des niveaux hiérarchiques inférieurs. Cependant, au niveau local, la dynamique enclenchée a pu perdurer grâce à des acteurs locaux, responsables de zone et coordonnateurs en particulier. Trois périodes de pilotage national nous semblent particulièrement intéressantes. Les modalités retenues par chaque ministre diffèrent, mais la volonté politique est bien présente. Entre ces trois temps forts, il y a bien sûr la relance de Lionel Jospin en 1990 et la mise en place des RAR par Gilles de Robien en 2006. Mais les décisions ont alors été essentiellement prises par le cabinet et les directions du ministère sans que soient associés les acteurs des autres échelons. Entre ces relances, les silences ministériels se sont traduits diversement, selon les recteurs en poste et surtout la dynamique préexistante dans les ZEP. Pour chacune des trois périodes, en sus du cadrage prescrit, nous présenterons soit des exemples de fonctionnement, soit des témoignages ou regards critiques de ceux qui assurent le pilotage au niveau local. Ainsi, les décalages entre prescrit et réel ou ressenti trouveront une illustration, permettant de pointer les avancées ou blocages persistants en matière de pilotage.

Le ministère Savary (mai 1981 - juillet 1984)

Cadrage national et autonomie locale

4Dès juillet 1981, la question du suivi et de la régulation a été posée par l’équipe du nouveau ministre, notamment par Christian Join-Lambert, chargé de mission dans le cabinet d’Alain Savary et corédacteur des deux circulaires fondatrices. Énarque en poste à la Cour des comptes, auteur d’un ouvrage sur l’école en 1978, actif dans la commission éducation du Parti socialiste, il défend aussi un service public de qualité. S’il s’agit bien d’améliorer l’efficacité générale du système éducatif, la lutte contre l’échec scolaire massif qui touche davantage les enfants de milieux populaires est un objectif prioritaire. La nouvelle équipe fait preuve d’un volontarisme politique affirmé, partage une vision systémique de l’école et la conviction qu’un des leviers du changement attendu repose sur la confiance accordée aux acteurs de terrain. Dans son discours du 17 mai1984 à Gennevilliers, lors de la rencontre nationale « École et quartiers », Alain Savary évoque les convictions et les options qui ont présidé aux décisions prises depuis 1981 :

  • 4 Archives nationales (AN) 20150188/76.

[…] il s’agit pour la première fois d’appréhender le problème éducatif en termes de réalités locales et territoriales, et de développer la collaboration entre tous les partenaires de l’école […] Je ne veux en aucun cas faire des zones prioritaires un système éducatif séparé de l’ensemble […] La rénovation suppose aussi que s’assouplissent les structures, et que s’exerce plus librement la responsabilité de tous les acteurs du système éducatif. Or, c’est bien dans les zones prioritaires que la mobilisation des enseignants, des parents, des élus locaux, bref, de tous les partenaires, témoigne que la démarche politique adoptée est juste et répond à une attente réelle. Le temps est passé des directives nationales étroites et rigides, il faut maintenant qu’existent des projets éducatifs et pédagogiques dans tous les établissements, projets grâce auxquels l’initiative et la responsabilité des acteurs pourront pleinement s’exercer dans le cadre d’orientations nationales.4

5Dans un contexte de déconcentration et de mise en place de la décentralisation, tous les personnels doivent assumer des responsabilités nouvelles, une fois le diagnostic posé et les objectifs déterminés. La place centrale accordée au projet de zone, élaboré une fois terminée l’analyse des informations collectées, montre que la démarche formalisée une décennie plus tard par de Landsheere et d’autres, s’applique sans être théorisée pour autant, car « des décisions prises sans information préalable et sans un diagnostic fin des problèmes ne peuvent être qualifiées de mesure de pilotage » (Demeuse et Baye, 2001, p. 29-30).

  • 5 Circulaire 90-028 du 1er février 1990 : mise en œuvre de la politique des zones d’éducation priori (...)

6En effet, dans la circulaire 81-536 du 28 décembre1981, plusieurs étapes préalables à la rédaction d’un « véritable » projet de zone sont listées : phase de recherche d’informations pour établir le diagnostic, concertation avec les équipes éducatives, les usagers, les élus, les partenaires associatifs. Ce n’est qu’à la suite d’un diagnostic fin que des objectifs précis et adaptés au contexte et aux besoins recensés des élèves peuvent être déterminés. Les moyens à mettre en œuvre peuvent être de « nature multiple ». Tandis qu’au niveau académique la concertation doit associer les représentants du personnel, les élus locaux et « les services régionaux et locaux des autres départements ministériels ». Les annexes proposent des critères et indicateurs externes et internes. Aucun classement en ZEP ne doit être acté « sans qu’un projet spécifique à la zone n’ait été préalablement élaboré ». Le recteur, « personnellement responsable » est chargé en particulier des classements et de l’attribution des moyens. Les autorités académiques devront cependant adresser a posteriori un rapport au ministre. La partie III de cette circulaire entièrement consacrée à l’organisation de la nouvelle démarche est titrée : « La nécessité de mettre en place un dispositif spécifique d’impulsion et d’appui pour les zones prioritaires ». Les consignes sont décrites précisément pour chaque niveau hiérarchique : académique, départemental, local. Les équipes de terrain doivent être composées avec attention, motivées, compétentes, car elles ont « un rôle d’animation, de coordination, de suivi et d’évaluation des actions » ; un responsable peut être désigné, prémices des fonctions de responsable de ZEP et de coordonnateur qui seront instituées dans la circulaire de 19905, lors de la formalisation du dispositif.

  • 6 AN 19930636/3

7Sans reprendre l’ensemble des textes officiels parus sous le ministère Savary, citons-en deux où le pilotage et ses outils apparaissent. La circulaire 82-589 du 15 décembre1982 « Suivi des projets dans les zones et les programmes d’éducation prioritaires », adressée comme les précédentes aux recteurs et aux DSDEN, rappelle les enjeux et les responsabilités, la mise en œuvre de la politique d’éducation prioritaire devant s’accompagner « d’un suivi attentif à tous les niveaux […] Il vous appartient d’aider les équipes à jouer pleinement leur rôle d’impulsion, de coordination et de suivi des actions arrêtées dans les projets retenus ». Un rapport devra être établi et transmis d’une part, aux instances de concertation locales, d’autre part à « la mission de la planification qui assure le secrétariat du groupe de pilotage pour la politique des zones prioritaires, constitué à l’échelon national ». Le cadrage précis proposé n’est pas de l’ordre du contrôle, mais recherche l’efficacité du dispositif. Une politique déconcentrée telle que la conçoit l’équipe réunie autour d’Alain Savary repose sur l’engagement et la responsabilité des échelons intermédiaires, la circulation des informations dans l’académie et vers le national, permettant un travail collectif autorisant des retours et des ajustements. Il s’agit bien là d’une vision systémique. Dès la fin 1982, un groupe de pilotage national de la politique d’éducation prioritaire a fonctionné. Dans un courrier aux recteurs daté du 29 novembre 1982, Jean-Paul Costa, le directeur de cabinet, présente le « Dispositif de travail sur les zones prioritaires à l’échelon ministériel »6, conçu comme « une cellule opérationnelle de travail sur les zones prioritaires ». Les missions de ce groupe comprennent en particulier l’aide « à la méthodologie de la conception des projets et à l’analyse des besoins », l’assistance auprès des échelons déconcentrés. Composé de « membres des différentes directions intéressées, chargées, sous l’égide du cabinet, de conduire depuis le niveau central une politique territoriale » (Émin, 2002, p. 10), il va produire un document de synthèse (non publié) en juin 1983 intitulé : « La politique des zones prioritaires deux ans après ». Sous la responsabilité d’un inspecteur général, un second groupe verra le jour au printemps 1984, à la composition plus large : « deux représentants du groupe de pilotage ministériel, cinq correspondants académiques ZEP, six représentants d’équipes de zones et quatre universitaires-chercheurs » (ibid., p. 19).

8Le dernier texte retenu vise l’ensemble des établissements, pas seulement ceux classés en ZEP. La note de service 84-112 du 28 mars1984 est signée également de Jean-Paul Costa : « Principes et modalités d’utilisation des tableaux de bord des établissements du second degré ». Pour accompagner l’autonomie croissante des établissements et pour « développer en leur sein la concertation entre les différents partenaires de l’action éducative », il devient nécessaire de disposer d’outils recensant les informations « susceptibles d’étayer leurs débats ». Confirmant la démarche engagée dans les ZEP, « les tableaux de bord reposent sur l’idée que des conditions particulières appellent des réponses particulières […] Il convient donc de ne pas tirer des conclusions trop péremptoires de la lecture d’un seul indicateur, mais d’analyser des “circuits d’indicateurs liés” ». Permettant d’objectiver davantage la situation, de disposer d’informations réelles, les tableaux de bord, « en mesurant l’évolution, d’une année sur l’autre, d’une série de données significatives des multiples aspects de l’établissement, décrivent l’évolution de l’équilibre du système, et leur analyse permet d’émettre des hypothèses sur les causes de cette évolution ».

9La période Savary se caractérise par une volonté politique forte de transformation du système éducatif, appuyée sur une organisation et des régulations cadrées, des outils permettant des débats informés. Tous les leviers disponibles sont sollicités pour lutter contre l’échec scolaire.

Des pilotages déconcentrés hétérogènes

10La confiance accordée d’emblée aux acteurs de terrain s’accompagne de l’octroi d’une certaine marge de manœuvre. Tout à fait novateurs alors, des éléments de cadrage pour le fonctionnement d’une zone prioritaire sont précisés dans la note de service 82-600 du 23 décembre1982 :

Instance de concertation et de synthèse au niveau de chaque zone, l’équipe d’animation est responsable du projet de zone. Elle doit également, avec les équipes éducatives des établissements concernés, assurer le suivi et la régulation du projet quand il est approuvé (étapes de la réalisation, analyse des premiers résultats, ajustement des actions prévues).

11Quelques exemples présents dans la thèse Vingt ans de politique d’éducation prioritaire dans trois départements français (Heurdier, 2008) qui couvre la période 1981-2001 témoignent de la diversité des choix opérés.

12Une grande hétérogénéité a prévalu dans le pilotage académique et départemental. Les modalités de détermination des classements ont été différentes : en amont, association plus ou moins importante des IA-DSDEN, des IEN et des chefs d’établissements des collèges pressentis ; consultation ou non des syndicats et des partenaires potentiels ; éléments statistiques plus ou moins élaborés ; présence ou non d’un chargé de mission académique ; prise en compte ou non de l’existence d’un projet de zone sérieux. Engagées l’hiver 1981-1982, les consultations ont débouché au printemps1982 sur l’annonce des ZEP retenues, peu nombreuses dans les trois départements étudiés. Le classement a pu être repoussé d’un an au vu de l’avancement du projet, cas à Orléans-Tours où un séminaire ZEP a rassemblé en octobre 1982 le groupe de pilotage académique et des équipes dont le projet avait été refusé. La procédure était souvent un mixte hiérarchique/participatif, le curseur variant selon l’académie et le moment. Dans l’académie de Créteil, par exemple, après une phase de consultation élargie, le recteur a pris en compte les quartiers retenus en politique de la ville et les dynamiques locales dans les territoires sensibles. Ce qui semble déterminant néanmoins pour la mise en œuvre et le suivi des premières ZEP est l’intérêt porté par le recteur, ou un inspecteur d’académie, à l’éducation prioritaire, et la présence ou non d’un chargé de mission académique. Ainsi, dans l’académie de Rennes, c’est un proche du recteur qui suit ce dossier de 1981 à 1984 avec les quatre inspecteurs de l’orientation départementaux, constituant l’équipe académique d’animation. Le cadrage important est justifié par le chargé de mission qui rend compte régulièrement de la situation aux instances académiques, qui rédige des notes et des synthèses de ses visites dans les ZEP. En phase avec la politique d’Alain Savary, il constate avec regret que « les mentalités bougent peu » (Heurdier, 2008, note 299, p. 193), que les liaisons interdegrés, entre établissements ou avec les partenaires sont rares et difficiles. Pourtant, face aux limites, lenteurs, risques de dérives, il observe aussi des acteurs mobilisés et des actions pédagogiques ou culturelles ambitieuses. Dans cette même académie, la ZEP du quartier de la Découverte à Saint-Malo a fonctionné à partir de 1983 avec une équipe de coordination et d’animation composée de quarante-trois membres dont de nombreux partenaires, la commission restreinte en comprenant quatorze. Jusqu’au départ de l’IEN et du coordonnateur en 1994, la ZEP a maintenu le partenariat entre ZEP et développement social des quartiers (DSQ) en dépit des aléas nationaux, grâce à l’investissement et au volontarisme de l’inspecteur. Dans le Val-de-Marne, la ZEP d’Orly a fonctionné de janvier 1983 à 1989 avec une responsable de l’équipe d’animation, maire-adjointe communiste, parent d’élèves et militante de la Fédération des conseils de parents d’élèves (FCPE). Cette ZEP soutenue par la hiérarchie intermédiaire, les élus locaux, les responsables de la formation initiale et continue, des chercheurs, a pu ainsi mettre en place des actions pédagogiques concertées et un accompagnement éducatif large.

13Une grande diversité dans le fonctionnement des ZEP est apparue partout. L’utilisation des sources locales permet ainsi de mieux comprendre l’appropriation par le terrain des directives nationales, la complexité et l’hétérogénéité des situations locales.

Le ministère Savary (mai 1981 - juillet 1984)

Cadrage national et autonomie locale

14Dès juillet 1981, la question du suivi et de la régulation a été posée par l’équipe du nouveau ministre, notamment par Christian Join-Lambert, chargé de mission dans le cabinet d’Alain Savary et corédacteur des deux circulaires fondatrices. Énarque en poste à la Cour des comptes, auteur d’un ouvrage sur l’école en 1978, actif dans la commission éducation du Parti socialiste, il défend aussi un service public de qualité. S’il s’agit bien d’améliorer l’efficacité générale du système éducatif, la lutte contre l’échec scolaire massif qui touche davantage les enfants de milieux populaires est un objectif prioritaire. La nouvelle équipe fait preuve d’un volontarisme politique affirmé, partage une vision systémique de l’école et la conviction qu’un des leviers du changement attendu repose sur la confiance accordée aux acteurs de terrain. Dans son discours du 17 mai1984 à Gennevilliers, lors de la rencontre nationale « École et quartiers », Alain Savary évoque les convictions et les options qui ont présidé aux décisions prises depuis 1981 :

  • 4 Archives nationales (AN) 20150188/76.

[…] il s’agit pour la première fois d’appréhender le problème éducatif en termes de réalités locales et territoriales, et de développer la collaboration entre tous les partenaires de l’école […] Je ne veux en aucun cas faire des zones prioritaires un système éducatif séparé de l’ensemble […] La rénovation suppose aussi que s’assouplissent les structures, et que s’exerce plus librement la responsabilité de tous les acteurs du système éducatif. Or, c’est bien dans les zones prioritaires que la mobilisation des enseignants, des parents, des élus locaux, bref, de tous les partenaires, témoigne que la démarche politique adoptée est juste et répond à une attente réelle. Le temps est passé des directives nationales étroites et rigides, il faut maintenant qu’existent des projets éducatifs et pédagogiques dans tous les établissements, projets grâce auxquels l’initiative et la responsabilité des acteurs pourront pleinement s’exercer dans le cadre d’orientations nationales.4

15Dans un contexte de déconcentration et de mise en place de la décentralisation, tous les personnels doivent assumer des responsabilités nouvelles, une fois le diagnostic posé et les objectifs déterminés. La place centrale accordée au projet de zone, élaboré une fois terminée l’analyse des informations collectées, montre que la démarche formalisée une décennie plus tard par de Landsheere et d’autres, s’applique sans être théorisée pour autant, car « des décisions prises sans information préalable et sans un diagnostic fin des problèmes ne peuvent être qualifiées de mesure de pilotage » (Demeuse et Baye, 2001, p. 29-30).

  • 5 Circulaire 90-028 du 1er février 1990 : mise en œuvre de la politique des zones d’éducation priori (...)

16En effet, dans la circulaire 81-536 du 28 décembre1981, plusieurs étapes préalables à la rédaction d’un « véritable » projet de zone sont listées : phase de recherche d’informations pour établir le diagnostic, concertation avec les équipes éducatives, les usagers, les élus, les partenaires associatifs. Ce n’est qu’à la suite d’un diagnostic fin que des objectifs précis et adaptés au contexte et aux besoins recensés des élèves peuvent être déterminés. Les moyens à mettre en œuvre peuvent être de « nature multiple ». Tandis qu’au niveau académique la concertation doit associer les représentants du personnel, les élus locaux et « les services régionaux et locaux des autres départements ministériels ». Les annexes proposent des critères et indicateurs externes et internes. Aucun classement en ZEP ne doit être acté « sans qu’un projet spécifique à la zone n’ait été préalablement élaboré ». Le recteur, « personnellement responsable » est chargé en particulier des classements et de l’attribution des moyens. Les autorités académiques devront cependant adresser a posteriori un rapport au ministre. La partie III de cette circulaire entièrement consacrée à l’organisation de la nouvelle démarche est titrée : « La nécessité de mettre en place un dispositif spécifique d’impulsion et d’appui pour les zones prioritaires ». Les consignes sont décrites précisément pour chaque niveau hiérarchique : académique, départemental, local. Les équipes de terrain doivent être composées avec attention, motivées, compétentes, car elles ont « un rôle d’animation, de coordination, de suivi et d’évaluation des actions » ; un responsable peut être désigné, prémices des fonctions de responsable de ZEP et de coordonnateur qui seront instituées dans la circulaire de 19905, lors de la formalisation du dispositif.

  • 6 AN 19930636/3

17Sans reprendre l’ensemble des textes officiels parus sous le ministère Savary, citons-en deux où le pilotage et ses outils apparaissent. La circulaire 82-589 du 15 décembre1982 « Suivi des projets dans les zones et les programmes d’éducation prioritaires », adressée comme les précédentes aux recteurs et aux DSDEN, rappelle les enjeux et les responsabilités, la mise en œuvre de la politique d’éducation prioritaire devant s’accompagner « d’un suivi attentif à tous les niveaux […] Il vous appartient d’aider les équipes à jouer pleinement leur rôle d’impulsion, de coordination et de suivi des actions arrêtées dans les projets retenus ». Un rapport devra être établi et transmis d’une part, aux instances de concertation locales, d’autre part à « la mission de la planification qui assure le secrétariat du groupe de pilotage pour la politique des zones prioritaires, constitué à l’échelon national ». Le cadrage précis proposé n’est pas de l’ordre du contrôle, mais recherche l’efficacité du dispositif. Une politique déconcentrée telle que la conçoit l’équipe réunie autour d’Alain Savary repose sur l’engagement et la responsabilité des échelons intermédiaires, la circulation des informations dans l’académie et vers le national, permettant un travail collectif autorisant des retours et des ajustements. Il s’agit bien là d’une vision systémique. Dès la fin 1982, un groupe de pilotage national de la politique d’éducation prioritaire a fonctionné. Dans un courrier aux recteurs daté du 29 novembre 1982, Jean-Paul Costa, le directeur de cabinet, présente le « Dispositif de travail sur les zones prioritaires à l’échelon ministériel »6, conçu comme « une cellule opérationnelle de travail sur les zones prioritaires ». Les missions de ce groupe comprennent en particulier l’aide « à la méthodologie de la conception des projets et à l’analyse des besoins », l’assistance auprès des échelons déconcentrés. Composé de « membres des différentes directions intéressées, chargées, sous l’égide du cabinet, de conduire depuis le niveau central une politique territoriale » (Émin, 2002, p. 10), il va produire un document de synthèse (non publié) en juin 1983 intitulé : « La politique des zones prioritaires deux ans après ». Sous la responsabilité d’un inspecteur général, un second groupe verra le jour au printemps 1984, à la composition plus large : « deux représentants du groupe de pilotage ministériel, cinq correspondants académiques ZEP, six représentants d’équipes de zones et quatre universitaires-chercheurs » (ibid., p. 19).

18Le dernier texte retenu vise l’ensemble des établissements, pas seulement ceux classés en ZEP. La note de service 84-112 du 28 mars1984 est signée également de Jean-Paul Costa : « Principes et modalités d’utilisation des tableaux de bord des établissements du second degré ». Pour accompagner l’autonomie croissante des établissements et pour « développer en leur sein la concertation entre les différents partenaires de l’action éducative », il devient nécessaire de disposer d’outils recensant les informations « susceptibles d’étayer leurs débats ». Confirmant la démarche engagée dans les ZEP, « les tableaux de bord reposent sur l’idée que des conditions particulières appellent des réponses particulières […] Il convient donc de ne pas tirer des conclusions trop péremptoires de la lecture d’un seul indicateur, mais d’analyser des “circuits d’indicateurs liés” ». Permettant d’objectiver davantage la situation, de disposer d’informations réelles, les tableaux de bord, « en mesurant l’évolution, d’une année sur l’autre, d’une série de données significatives des multiples aspects de l’établissement, décrivent l’évolution de l’équilibre du système, et leur analyse permet d’émettre des hypothèses sur les causes de cette évolution ».

19La période Savary se caractérise par une volonté politique forte de transformation du système éducatif, appuyée sur une organisation et des régulations cadrées, des outils permettant des débats informés. Tous les leviers disponibles sont sollicités pour lutter contre l’échec scolaire.

Des pilotages déconcentrés hétérogènes

20La confiance accordée d’emblée aux acteurs de terrain s’accompagne de l’octroi d’une certaine marge de manœuvre. Tout à fait novateurs alors, des éléments de cadrage pour le fonctionnement d’une zone prioritaire sont précisés dans la note de service 82-600 du 23 décembre1982 :

Instance de concertation et de synthèse au niveau de chaque zone, l’équipe d’animation est responsable du projet de zone. Elle doit également, avec les équipes éducatives des établissements concernés, assurer le suivi et la régulation du projet quand il est approuvé (étapes de la réalisation, analyse des premiers résultats, ajustement des actions prévues).

21Quelques exemples présents dans la thèse Vingt ans de politique d’éducation prioritaire dans trois départements français (Heurdier, 2008) qui couvre la période 1981-2001 témoignent de la diversité des choix opérés.

22Une grande hétérogénéité a prévalu dans le pilotage académique et départemental. Les modalités de détermination des classements ont été différentes : en amont, association plus ou moins importante des IA-DSDEN, des IEN et des chefs d’établissements des collèges pressentis ; consultation ou non des syndicats et des partenaires potentiels ; éléments statistiques plus ou moins élaborés ; présence ou non d’un chargé de mission académique ; prise en compte ou non de l’existence d’un projet de zone sérieux. Engagées l’hiver 1981-1982, les consultations ont débouché au printemps1982 sur l’annonce des ZEP retenues, peu nombreuses dans les trois départements étudiés. Le classement a pu être repoussé d’un an au vu de l’avancement du projet, cas à Orléans-Tours où un séminaire ZEP a rassemblé en octobre 1982 le groupe de pilotage académique et des équipes dont le projet avait été refusé. La procédure était souvent un mixte hiérarchique/participatif, le curseur variant selon l’académie et le moment. Dans l’académie de Créteil, par exemple, après une phase de consultation élargie, le recteur a pris en compte les quartiers retenus en politique de la ville et les dynamiques locales dans les territoires sensibles. Ce qui semble déterminant néanmoins pour la mise en œuvre et le suivi des premières ZEP est l’intérêt porté par le recteur, ou un inspecteur d’académie, à l’éducation prioritaire, et la présence ou non d’un chargé de mission académique. Ainsi, dans l’académie de Rennes, c’est un proche du recteur qui suit ce dossier de 1981 à 1984 avec les quatre inspecteurs de l’orientation départementaux, constituant l’équipe académique d’animation. Le cadrage important est justifié par le chargé de mission qui rend compte régulièrement de la situation aux instances académiques, qui rédige des notes et des synthèses de ses visites dans les ZEP. En phase avec la politique d’Alain Savary, il constate avec regret que « les mentalités bougent peu » (Heurdier, 2008, note 299, p. 193), que les liaisons interdegrés, entre établissements ou avec les partenaires sont rares et difficiles. Pourtant, face aux limites, lenteurs, risques de dérives, il observe aussi des acteurs mobilisés et des actions pédagogiques ou culturelles ambitieuses. Dans cette même académie, la ZEP du quartier de la Découverte à Saint-Malo a fonctionné à partir de 1983 avec une équipe de coordination et d’animation composée de quarante-trois membres dont de nombreux partenaires, la commission restreinte en comprenant quatorze. Jusqu’au départ de l’IEN et du coordonnateur en 1994, la ZEP a maintenu le partenariat entre ZEP et développement social des quartiers (DSQ) en dépit des aléas nationaux, grâce à l’investissement et au volontarisme de l’inspecteur. Dans le Val-de-Marne, la ZEP d’Orly a fonctionné de janvier 1983 à 1989 avec une responsable de l’équipe d’animation, maire-adjointe communiste, parent d’élèves et militante de la Fédération des conseils de parents d’élèves (FCPE). Cette ZEP soutenue par la hiérarchie intermédiaire, les élus locaux, les responsables de la formation initiale et continue, des chercheurs, a pu ainsi mettre en place des actions pédagogiques concertées et un accompagnement éducatif large.

23Une grande diversité dans le fonctionnement des ZEP est apparue partout. L’utilisation des sources locales permet ainsi de mieux comprendre l’appropriation par le terrain des directives nationales, la complexité et l’hétérogénéité des situations locales.

Ségolène Royal et la seconde relance (mai 1997 – avril 2000)

Consultation large avec apports de la recherche et des inspections générales

24Lorsque Ségolène Royal est nommée ministre déléguée chargée de l’enseignement scolaire auprès de Claude Allègre le 4 juin 1997, elle dispose d’une synthèse ample et de qualité directement utilisable. Catherine Moisan (Inspection générale de l’éducation nationale) et Jacky Simon (Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale) ont en effet rendu deux rapports sur l’éducation prioritaire. Le premier, Aménagement de la carte des ZEP : rapport intermédiaire, date de 1996 et n’a pas été publié. Le second, Les déterminants de la réussite scolaire en zone d’éducation prioritaire (Moisan et Simon, 1997), a été remis officiellement à la ministre en septembre 1997. Largement diffusé, ce rapport critique est assorti de propositions et constitue toujours un document essentiel pour appréhender la réalité des ZEP au milieu des années 1990. Catherine Moisan avait été chargée du dossier dans le cabinet d’Alain Savary puis dans celui de Lionel Jospin. Elle l’est à nouveau de l’automne 1997 à l’été 1998. Auteure de la circulaire 97-233 du 31 octobre 1997, elle organise le processus de consultation nationale dont le point d’orgue se déroulera à Rouen en juin 1998. Ainsi outillée, Ségolène Royal s’est engagée fortement sur ce dossier pendant ses trois années au ministère, y compris après le départ du cabinet de Catherine Moisan.

25Que contenaient les rapports des inspections générales sur le pilotage du dispositif ?

26Dès la première étude de la DEP parue en 1985 (Liensol, 1985), une grande hétérogénéité et des disparités dans les classements ont été mises en évidence, tant entre académies qu’entre départements à l’intérieur d’une même académie. Les critères sociaux et scolaires indicatifs des premières circulaires n’ont pas permis une quelconque harmonisation nationale, les tentatives ultérieures de rationalisation par la DEP n’aboutissant pas non plus. En 1996, les observations des inspections générales dans onze académies mettent en évidence « qu’un véritable pilotage, avec groupe de travail, tableau de bord des ZEP, évaluations internes et externes, centre de ressources… » n’a existé que dans six d’entre elles. Parfois, il fut seulement départemental, parfois totalement inexistant. De plus, les articulations entre échelons, national-académique et académique-départemental, ne sont pas satisfaisantes. Pour remédier à cette situation, une révision de la carte à moyens constants, non médiatisée, soutenue par la ministre, est proposée, car « la majorité sinon la totalité des recteurs souhaitent qu’existent des instructions politiques claires du niveau national pour refondre la carte des ZEP ». Pourtant, si Ségolène Royal accepte le principe de révision, elle ne reprend pas à son compte l’ensemble des modalités proposées. Très sensible à l’opinion des acteurs de terrain comme aux demandes des élus (Bongrand, 2001), elle cède volontiers aux pressions politiques. À la rentrée 1999, la nouvelle carte atteste d’une augmentation importante des classements (+ 2147 écoles, + 322 collèges, + 8 lycées d’enseignement général et technologique, + 33 lycées professionnels), bien qu’il y ait eu des sorties (842), plus nombreuses en milieu rural. Les moyens affectés ont donc crû de manière importante sans que cesse l’hétérogénéité, car chaque académie a choisi ses ZEP et ses REP, associés de manière variable. Le réaménagement bien anticipé par le national n’a pas pu limiter une extension importante du dispositif. Deux logiques se sont affrontées, une administrative et une politique.

27Qu’en est-il de la question du pilotage dans le second rapport Moisan-Simon ? Trente inspecteurs généraux ont participé à l’étude de 410 ZEP, soit la quasi-totalité des ZEP de 20 académies, 80 % des ZEP existantes aux rentrées 1994 et 1996. L’approche statistique est privilégiée dans une première partie, 36 monographies de ZEP très diverses composent la seconde. L’impact négatif de la taille de la ZEP sur le score d’évaluation à l’entrée en 6e apparaît comme l’un des principaux résultats de l’enquête : « La seule hypothèse possible réside dans la difficulté du pilotage de tels “monstres”, pilotage qui a des conséquences sur la réussite des élèves » (Moisan et Simon, 1997, p. 17). Les inspecteurs généraux plaident donc pour des ZEP à taille humaine, avec un collège scolarisant entre 500 et 700 élèves. La validation de la composition d’une ZEP est du ressort du recteur, donc bien une question de pilotage.

28Axe fort de la seconde partie du rapport, le pilotage – ou sa défaillance – est mis en avant par les acteurs de terrain qui expriment « une demande de cadrage et de suivi attentif, non bureaucratique […] et aussi une certaine considération » (ibid. p. 32). Pour les inspecteurs généraux, « l’absence de pilotage est aussi préjudiciable qu’un pilotage autoritaire » (ibid. p. 50). Le fonctionnement souvent formel des instances de concertation comme le conseil de zone, les relations aléatoires entre le responsable de la ZEP et le coordonnateur, parasitent le travail et l’implication des équipes. Le choix du coordonnateur et du chef d’établissement est donc essentiel, car « il faut sélectionner de véritables managers éducatifs » (ibid. p. 22). En conclusion, « chaque zone prioritaire a ses caractéristiques propres, y compris dans son environnement et dans son histoire. Ceci montre une fois encore que l’efficacité du pilotage et des projets repose sur un diagnostic le plus précis et le plus complet possible » (ibid. p. 81). À ce pilotage différencié doit s’adjoindre un accompagnement réel des équipes, dans la durée, car les équilibres observés restent fragiles. D’où la proposition d’établir un contrat de réussite entre la ZEP et le recteur, « sur la base du diagnostic et des objectifs des projets, des moyens attribués et des résultats obtenus » (ibid. p. 97). Les tableaux de bord et les évaluations sont indispensables : repères, jalons, mémoire dans la durée, ils objectivent les situations et augurent d’un pilotage efficace et durable.

  • 7 Pour de plus amples développements, se reporter à Bongrand (2001).
  • 8 Ils ont eu lieu en métropole entre le 25 mars et le 6 mai 1998.

29En octobre 1997, Catherine Moisan propose une vaste consultation nationale en trois étapes7. D’abord, il faut tirer les enseignements et le bilan des expériences passées, tout en remobilisant les équipes ; la première étape se déroule donc dans chacun des établissements classés en ZEP. L’état des lieux établi après un temps commun de réflexion est remis au coordonnateur chargé, avec le responsable en titre, IEN ou principal, de synthétiser l’ensemble dans un « état des lieux de la ZEP ». Cette synthèse doit, d’une part, contribuer aux débats et fournir des pistes pour les futurs contrats de réussite lors du forum académique8, d’autre part, nourrir la préparation des Assises nationales de Rouen prévues en fin du processus de consultation. Chaque établissement a reçu trois dossiers d’accompagnement en janvier 1998, apports théoriques élaborés également par le comité de pilotage de la relance des ZEP. En effet, une spécificité de cette relance est la constitution d’une équipe composite chargée de piloter scientifiquement et matériellement la consultation nationale. Composé de seize personnalités ayant une certaine expertise sur le sujet, le comité réunit des membres des corps d’inspection, du centre Alain-Savary et du service d’histoire de l’éducation rattachés alors à l’Institut national de recherche pédagogique (INRP), quatre universitaires, deux membres de la DEP, quelques praticiens, une chargée de recherche au CNRS. L’état des lieux attendu comportait une rubrique sur le pilotage de la ZEP (pages 16 et 17), une autre sur le suivi, le bilan et l’évaluation (pages 17 et 18). La démarche ascendante engagée se caractérise aussi par un fort pilotage sur l’ensemble de l’année scolaire 1997-1998, tant par le cabinet que par le comité de pilotage. Comme annoncé dans la circulaire d’octobre 1997, cette première année devait permettre de reconnaître le travail accompli, l’investissement et les efforts des personnels, leurs difficultés aussi afin de les remobiliser l’année suivante autour de l’élaboration d’un contrat de réussite valable trois ans. La relance pouvait ainsi être mise en œuvre à la rentrée 1999.

  • 9 Animé par Jean-Claude Émin, alors en poste à la DEP et Marc Bablet, futur maître d’œuvre de la ref (...)

30Lors des Assises de Rouen, deux ateliers au moins concernaient le pilotage : « Des outils pour l’évaluation : comment les construire et les utiliser ?9 » ; « L’accompagnement des équipes de terrain ». Lors de la synthèse finale, Anne-Marie Chartier, membre du comité de pilotage, interpelle la ministre vigoureusement à propos des conditions institutionnelles de la réussite scolaire et insiste sur l’aide nécessaire :

La question centrale est celle du pilotage et de l’implication des cadres de l’Éducation nationale, à chaque échelon, dans ce pilotage politique des ZEP. En dépendent directement la question des réseaux, celle des contrats de réussite […] Que seront ces nouveaux dispositifs ? […] Il y a là tous les problèmes relatifs au découpage territorial des zones, aux politiques de sectorisation, à la carte scolaire, aux stratégies d’établissement. Sur cet axe central de votre politique éducative, quelles sont vos perspectives, quelles seront vos décisions ? […] Pour mieux agir, nous avons besoin d’aide. […] Besoin d’outils, besoin aussi de personnes-ressources et de dispositifs d’accompagnement. Comment utiliser au mieux les temps de formation initiale et continue pour aider les acteurs de ZEP ? Comment, à côté des temps de formation, organiser de manière souple, des dispositifs de suivi, et surtout, des temps réguliers de concertation, d’échange et de réflexion sur le travail ? (Ministère de l’éducation nationale, 1998, p. 128-129).

  • 10 Circulaire 98-145 (10 juillet 1998), circulaire 99-007 (20 janvier 1999), circulaire 2000-008 (8 f (...)

31Trois circulaires de cadrage sont publiées les deux années scolaires suivantes10, dans lesquelles la nécessité d’un réel pilotage est rappelée. Un séminaire des recteurs sur l’évolution de la carte des ZEP et la relance est organisé en septembre 1998. Sept réunions inter-académiques présidées par la ministre se tiennent en octobre et novembre de la même année. Les correspondants académiques sont régulièrement réunis, un séminaire sur le contrat de réussite est organisé à Poitiers en mai 1999. Jean-Claude Émin, arrivé à la Direction de l’enseignement scolaire (DESCO) en septembre 1998, participe au lancement d’un site Web consacré aux ZEP. Un séminaire des coordonnateurs a lieu pendant trois jours à Metz en octobre 2000, occasion de réfléchir à cette nouvelle professionnalité. À la rentrée 2001, la DEP et la DESCO proposent aux réseaux des indicateurs communs pour un tableau de bord de l’éducation prioritaire (ICOTEP). Des données fournies par les établissements lors de diverses enquêtes ont été centralisées avant d’être diffusée aux réseaux ; ces indicateurs décrivent la population d’élèves accueillis, et sont à intégrer dans le tableau de bord construit localement.

32La période Ségolène Royal au ministère se caractérise donc par un pilotage national fort avec implication de chercheurs, l’apparition de la contractualisation entre chaque réseau et le rectorat, la prise en compte des expériences et attentes du terrain au début du processus de consultation. Si les critiques sur l’expansion du dispositif et sa manière de faire de la politique sont recevables, il n’en reste pas moins qu’un grand nombre de militants de la cause ZEP ont trouvé à un moment ou un autre de cette période un espace d’intervention pour transmettre les apports de la recherche, améliorer le fonctionnement des ZEP ou accompagner les équipes.

Obstacles et leviers perçus par le terrain

33Un an après la mise en œuvre locale des contrats de réussite, alors que la DESCO et la DEP poursuivaient le pilotage national avec le bureau éducation prioritaire, des retours critiques du terrain se sont exprimés notamment lors des journées de l’Observatoire des zones prioritaires (OZP)11. Dans la synthèse publiée suite aux Journées 2000 intitulées : « ZEP : le troisième souffle », Nicolas Renard, enseignant coordonnateur de REP, alors président de l’OZP, rend compte de deux ateliers qu’il a animés : « Le pilotage académique et départemental », où deux interrogations explicites constituaient le fil conducteur : « Y a-t-il eu un pilote pour les contrats de réussite ? » et « Y a-t-il un pilote dans le quotidien des ZEP et des REP ? » ; « Animer ou piloter une ZEP ou un REP au niveau local ». Le tableau de synthèse ci-dessous, extrait du compte rendu du second, fait état des constats et témoignages apportés par les participants, tous volontaires pour participer à ces journées sur leur temps libre. Comme précédemment, une extrême diversité dans les modes de fonctionnement apparaît : « la réalité actuelle est que chacun se débrouille comme il le peut (et comme il l’entend) aux différents niveaux de la hiérarchie, pour construire des liaisons horizontales dans un système essentiellement dominé par des relations verticales » (ibid. p. 77). Parmi les propositions, une concerne le coordonnateur : « Porter une attention accrue au statut des coordonnateurs : définir partout et de manière claire leurs missions et leurs attributions, leur cadre de travail, leurs moyens matériels de travail, leur formation » (ibid.).

Obstacles Facilitateurs
Absence (non-implication) d’au moins un des maillons hiérarchiques (IEN ou principal) qui peut prendre différentes formes :
* refus explicite des partenariats et conception restrictive des apprentissages (l’école doit être son propre recours) ;
* démission implicite par rapport au REP : travail de mise en cohérence non pris en charge ; absence aux réunions ;
* non-reconnaissance du coordonnateur ;
* absence d’écho donné aux propositions de groupes de travail existant dans le cadre du REP.
* Implication conjointe de l’IEN et du principal de collège.
* Intégration de partenaires locaux dans le groupe de pilotage : chef de projet contrat de ville, délégués de parents d’élèves, responsable municipal de l’éducation, autres partenaires avec lesquels les relations sont bonnes.
* Concertation et rencontres régulières entre les décideurs et personnels d’encadrement, y compris hors des temps de réunions formels (coordonnateurs, IEN, principaux, conseillères pédagogiques, directeurs d’école, etc.).
Changements dans le personnel d’encadrement du REP en cours de l’élaboration du contrat de réussite, ou après son élaboration, qui peuvent poser deux types d’obstacles :
*au mieux, difficultés d’appropriation des objectifs, alors que le responsable doit encore prendre connaissance du contexte ;
* au pire, changement d’attitude, dans un sens négatif, par rapport au REP. Le manque de continuité entre les deux périodes suscite alors une déception des enseignants impliqués, et une démobilisation de ceux qui étaient peu convaincus.
* Continuité dans le travail, malgré les changements de personnels hiérarchiques ou d’encadrement (IEN, principal ou coordonnateur) et les difficultés de réappropriation.

Tableau de synthèse n° 1, atelier « Animer ou piloter une ZEP ou un REP au niveau local » (p. 74).

34À l’issue des deux journées et citant les rapports Moisan-Simon, l’OZP émet quinze propositions pour l’éducation prioritaire qui seront adressées aux décideurs. Le premier volet concerne le pilotage :

1) Améliorer le pilotage des politiques rectorales, académiques et départementales […] ;
2) Développer l’engagement des personnels à chaque niveau dans la contractualisation sur des objectifs concrets […] ;
3) Asseoir le couple responsable/coordonnateur dans son rôle premier de pilote local du réseau […] ;
4) Préciser la mission du coordonnateur […]
(ibid. p. 167-168).

35La formation des personnels et les pratiques pédagogiques constituent les deux autres volets. Depuis 2000, ces propositions, reprises, parfois reformulées ou complétées, ont nourri la réflexion des acteurs à tous les niveaux hiérarchiques et certains s’en inspireront pour conduire la refondation de l’éducation prioritaire engagée en 2013.

Recherche d’une nouvelle cohérence : la refondation (2013-2017)

Pilotage national fort, démarche progressive et partenariale

  • 12 La démarche est présentée dans le rapport final de l’évaluation de la politique d’éducation priori (...)

36Le troisième temps fort retenu est en effet celui de la refondation de l’éducation prioritaire, liée à la refondation de l’école et à la loi éponyme du 8 juillet 2013. En mai 2012, Vincent Peillon est nommé ministre de l’Éducation nationale. Il prend comme conseiller spécial Jean-Paul Delahaye, doyen de l’inspection générale, bon connaisseur de l’éducation prioritaire et militant de la lutte contre la grande pauvreté. Une vaste consultation est engagée l’été 2012 qui débouchera sur la loi d’orientation et de programmation pour la Refondation de l’école de la République. M. Delahaye est nommé directeur général de l’enseignement scolaire (DGESCO) en novembre 2012 ; il quittera ce poste le 30 avril 2014. Aussitôt nommé, il ouvre deux chantiers interministériels dont l’un sur l’éducation prioritaire est confié début 2013 à Marc Bablet, IA-DASEN adjoint de Seine-Saint-Denis, ancien correspondant académique ZEP de l’académie de Créteil. M. Bablet sera le maître d’œuvre de la refondation de l’éducation prioritaire, avec le soutien permanent du DGESCO et du ministre. D’abord chargé de mission, il devient responsable du bureau éducation prioritaire en septembre 2014. La démarche envisagée est progressive12, il faut donner du temps aux acteurs en poste, rechercher à la fois l’efficacité pour les élèves et l’acceptabilité pour les professeurs. Dans un contexte politique favorable avec le retour de la gauche au pouvoir et la promesse de création de postes d’enseignants, un diagnostic est d’abord établi. Il associe le terrain, les directions du ministère, d’autres ministères (Politique de la ville, Famille, Budget, etc.), les inspections générales et les syndicats à la nouvelle définition de la politique, mais prend aussi en compte les résultats de la recherche. Tous les points de vue doivent être entendus, confrontés, d’où la création de trois groupes de travail. L’équipe en charge du dossier s’appuie également sur les observations de consultants dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP) : observations des processus de travail dans les académies, observations dans les réseaux en réussite. Un premier rapport de diagnostic est rendu en juillet 2013, diffusé largement. En octobre, la consultation de la base commence : réunions d’une demi-journée dans chaque réseau pour discuter les éléments du diagnostic, émettre des propositions, faire état des points de consensus et de débats. Sur le principe de la relance de 1998, des assises académiques ou inter-académiques de l’éducation prioritaire complètent le dispositif en novembre 2013. Partir d’une évaluation puis consulter dans les académies, la démarche participative entreprise parie sur la concertation et la réflexion collective pour remobiliser les équipes, mais aussi les partenaires de l’école, parents, associations et collectivités territoriales.

37Un plan ambitieux pour l’éducation prioritaire est annoncé par V. Peillon en janvier 2014. Une circulaire paraît le 4 juin 201413. Adressé aux recteurs et IA-DASEN, ce texte de cadrage, programme inscrit dans la durée, propose quatorze mesures dans trois axes, le pilotage constituant le troisième. Le référentiel14 qui l’accompagne sera désormais la base de travail des acteurs concernés. Conçu comme un outil pédagogique « systémique et respectueux des professionnels chargés de le mettre en œuvre » (Bablet, 2017, p. 27), il doit « donner les repères essentiels de ce que l’on sait d’utile pour favoriser la qualité de l’enseignement en milieu populaire » (ibid. p. 26).

38Le rapport final d’évaluation15 paraît en mai 2014. Il détaille la démarche choisie et émet au terme du processus de consultation « 40 recommandations pour améliorer l’efficacité de la politique d’éducation prioritaire » (p. 6), organisées en neuf priorités. Les rédacteurs espèrent ainsi que les acteurs « s’engageront pour réussir ce qui constitue aussi sur certains points une évolution culturelle non négligeable de l’école française dont on sait qu’elle demandera encore du temps, mais dont on fait le pari qu’elle peut advenir plus tôt dans les quartiers qui en ont le plus besoin » (p. 7).

39Des réseaux renforcés (REP+) préfigurateurs sont mis en place à la rentrée 2014, avant généralisation à la rentrée suivante et pilotage différencié entre REP+ et REP. Un rapport des inspections générales sur les REP+ préfigurateurs permet des ajustements. La démarche choisie ici est clairement participative et associe les IG et la DEP, avec le soutien du cabinet du ministre et l’appui sans faille du DGESCO, mais aussi la participation de chercheurs à toutes les étapes.

40Que relevait le rapport de diagnostic16 de juillet 2013 sur le pilotage ? D’une part, « l’accompagnement et la formation des personnels produisent les effets les plus remarquables » (p. 26) ; deux points paraissent consensuels : « le manque de temps d’échanges et de formations entre professionnels des ÉCLAIR et RRS d’une part et l’importance de la dynamique d’équipe d’autre part » (p. 27). Parmi les leviers possibles : « la qualité de l’accompagnement par les corps d’inspection et la capacité de l’IEN et des IA-IPR [inspecteurs pédagogiques régionaux] à travailler ensemble », mais également le rôle du chef d’établissement, « décisif dans la création d’un projet et d’une culture orientés vers l’amélioration des résultats des élèves, et dans l’animation d’une équipe d’enseignants » (p. 36). D’autre part, l’absence de pilotage national continu est regrettée tout comme l’absence d’un comité de pilotage interministériel en lien avec les collectivités territoriales. La place du bureau éducation prioritaire semble peu assurée au sein de la DGESCO, ce qui se confirmera après mai 2017 et le changement de ministre. Quant au pilotage académique déconcentré, il est fort hétérogène malgré des progrès ; au niveau local, le fonctionnement de l’équipe de pilotage est variable, la place du coordonnateur, renommé depuis 2006 secrétaire du comité exécutif, peu claire. S’il s’agit de « … proposer un pilotage qui soit bien centré sur l’objectif de réduction des écarts et sur la qualité de l’acte éducatif et pédagogique dans la classe » (p. 37), il doit être renforcé et « partenarial notamment avec la politique de la ville » (ibid.). Au niveau académique, il est souhaitable de « développer des équipes d’accompagnement fortes, pluri professionnelles, et fortement professionnalisées » en relation avec les centres de ressources et de formations initiales, les universités et la recherche. La contractualisation entre le recteur et le réseau est insuffisamment structurée et opératoire pour produire des effets sur le travail des équipes. La gestion des ressources humaines est fortement présente dans ce diagnostic qui sert de base à la circulaire de juin 2014.

41Entre 2013 et 2015, la carte des classements est revue, avec des entrées et sorties, parfois contestées, mais la volonté politique d’objectivation pour plus de justice et le soutien ministériel a évité en grande partie les tensions de la relance de Ségolène Royal.

  • 17 Circulaire 2017-090 du 3 mai 2017 : Pilotage de l’éducation prioritaire.

42La dernière circulaire17, parue en avril 2017 juste avant les présidentielles, fait suite au rapport de juillet 2016 des inspections générales sur le pilotage dans les académies (Ministère de l’éducation nationale, 2016), et en reprend nombre de préconisations. Dans le cadre de l’évaluation des politiques d’éducation prioritaire, ce rapport devait établir un point d’étape au cours de la deuxième année de la refondation. Manifestement, il n’y a pas eu « d’évolution en profondeur du pilotage académique », la logique de continuité ayant prévalu sur celle de rupture ; la priorité a été par ailleurs donnée à la réforme de la scolarité obligatoire mise en place au même moment. L’échelon académique devrait ainsi « renoncer à un mode de pilotage pyramidal et hiérarchique au profit d’un mode de pilotage plus participatif ». Les responsabilités des acteurs et des instances du réseau doivent être renforcées, le projet de réseau considéré comme support du dialogue de gestion académie/réseau, le rôle de l’inspecteur référent redéfini. L’approche préconisée doit être « globale et systémique », « la régulation adaptée ». Les inspecteurs généraux concluent : « La refondation de l’éducation prioritaire est une politique ambitieuse ; elle est aussi emblématique de la difficulté à conduire le changement dans l’éducation nationale ».

43Il est trop tôt pour évaluer les effets durables de la refondation en matière de pilotage. Cependant, l’équipe nationale semble avoir mis tous les atouts de son côté en associant à la fois les professionnels à tous les niveaux hiérarchiques, les partenaires et les chercheurs. L’expérience antérieure, acquise dans le pilotage de cette politique aux échelons intermédiaires, par les principaux acteurs nationaux tels Jean-Paul Delahaye et Marc Bablet, a contribué au choix d’une démarche progressive, associant expertise scientifique et expertise professionnelle, acteurs internes et externes. Plus largement, la connaissance des obstacles potentiels et des résistances persistantes, acquise lors des épisodes précédents, a facilité un certain consensus autour des modalités à privilégier pour cette nouvelle relance.

Dans les réseaux, davantage de convergence entre prescrit et réel

44Deux études du Centre Alain-Savary (CAS), associé à la refondation, permettent de mesurer partiellement les effets du processus de relance choisi. D’abord, une enquête18 auprès des coordonnateurs en mars 2015 alors que seuls les REP+ préfigurateurs sont en place, ensuite une enquête19 sur le pilotage des réseaux en 2017.

45Le champ d’intervention du coordonnateur peu défini à l’origine a de fait dépendu du contexte, des relations avec le ou les responsables hiérarchiques directs, et une nouvelle professionnalité a progressivement émergé. Depuis la création des centres académiques de ressources éducation prioritaire (CAREP), les formations de coordonnateurs, les temps collectifs de réflexion sur leurs missions, ont pris un certain essor. Cependant, peu d’académies ont pérennisé l’existence de cette petite structure et l’accompagnement des personnels a connu de nombreuses éclipses. De l’enquête du CAS, il ressort que le coordonnateur est « le seul pour qui le réseau est le cœur de son travail. Mais il ne peut faire exister le réseau à lui tout seul. Ce n’est que par les collaborations qu’il a avec les autres personnels, qu’il peut le faire vivre pour chacun ». Si, cette fois, des outils tel le référentiel existent, si la création du conseil école-collège facilite les liaisons interdegrés de tout temps privilégiées par les coordonnateurs, leur rôle dans les dispositifs partenariaux et le temps qui y est consacré sont aléatoires et contextuels. Une des principales difficultés est toujours la prise en main du poste par des enseignants issus massivement du premier degré qui doivent exercer, à mi-temps le plus souvent, une fonction complexe. L’absence fréquente de formation et d’accompagnement, si ce n’est par les pairs de manière informelle, est signalée alors que le renouvellement sur ces postes est important. Ce qui prime dans la reconnaissance d’une certaine légitimité par les responsables, les collègues et l’extérieur, est la bonne connaissance du territoire, des qualités personnelles couplées aux compétences professionnelles. Le recrutement sur profil, avec entretien parfois, l’existence exigée depuis 2014 d’une lettre de mission se comprennent au regard des multiples tâches (piloter et organiser, actions pédagogiques auprès des élèves, liaison interdegrés, formations, partenariats) et tensions vécues au quotidien.

46La seconde enquête a porté sur le travail réel des pilotes trois ans après la refondation. L’analyse est accompagnée d’outils et de ressources. Des schémas et des modélisations cartographiques tentent de formaliser les relations possibles et diverses, entre professionnels et entre instances, d’aider chacun à se positionner : démonstration probante de la complexité d’un réseau et de la difficulté à travailler en interdegrés, en inter-métiers, à constituer un collectif de travail opérationnel. Au binôme formé par l’IEN issu du premier degré et par le chef d’établissement issu du second degré, est adjoint, depuis 2014, un troisième co-pilote, un IA-IPR référent. Quelle peut être la place réelle d’un IPR disciplinaire dans un réseau ? Mais aussi quelle place pour les formateurs éducation prioritaire, « vecteurs de nouvelles collaborations interprofessionnelles et interdegrés » (Picard, 2019, p. 55), les conseillers pédagogiques de circonscription, dans les formations qui doivent être adaptées aux besoins locaux, négociées et validées par les instances du réseau ? Quelle articulation d’ailleurs entre le comité de pilotage et le conseil école-collège ? De nombreux réseaux ont créé un comité de pilotage restreint, vrai lieu de réflexion et de décision. Et puis les équipes ont besoin de collaborations plus informelles, notamment pour créer une synergie premier-second degrés. Au terme de l’enquête, il apparaît que le prescrit est traduit et adapté à chaque contexte local, que chaque réseau a une organisation propre, que la reconnaissance de nouvelles professionnalités s’impose. Pour piloter efficacement au service des apprentissages, l’étude suggère de travailler autour d’objets communs, de penser « le travail en réseau comme le moyen de soutenir le travail et la réflexion collective des enseignants sur les difficultés ordinaires d’apprentissage des élèves en classe » (p. 11).

Conclusion

47Le pilotage a toujours été central dans la conduite de la politique d’éducation prioritaire en France, mais s’est aussi imposé progressivement au système scolaire dans son ensemble. Si le langage propre à l’analyse systémique domine aujourd’hui, la logique de réseau peine cependant à se concrétiser dans l’ensemble des territoires classés. Le terme de zone a disparu depuis 2006 au profit du terme de réseau qui induit, dans un cadre unitaire, des relations effectives entre établissements et degrés – écoles maternelles, écoles élémentaires et collège (s) –, et entre l’école et son environnement. L’approche territoriale, la démarche intersectorielle, promues en 1981 par Alain Savary et ses proches, ont été contestées, voire marginalisées, à certaines périodes, encourageant un repli de l’école sur elle-même, confortant alors certaines résistances à l’ouverture et à la rénovation du système. En revanche, les évaluations ont envahi l’ensemble du système, les tableaux de bord et les indicateurs sont devenus des outils de pilotage utilisés à tous les niveaux hiérarchiques. De même, l’obligation d’établir un projet et la contractualisation se sont généralisées. Pour autant, la situation dans nombre de réseaux d’éducation prioritaire n’apparaît pas comme optimale en 2017. C’est qu’en effet, les articulations entre l’académique ou le départemental et le local, entre les pilotes – trois officiellement depuis 2015 – et le coordonnateur, sont parfois défaillantes, souvent aléatoires et instables. Or un pilotage différencié, contextualisé, permanent, impose de la fluidité et de la réciprocité dans les relations et les liaisons tant horizontales que verticales. Si les décalages paraissent moindres entre prescrit et réel pendant les premières années de la refondation, des questions perdurent : comment mobiliser un maximum d’acteurs, dont les pilotes, autour d’un projet de réseau ? Comment créer des synergies et des dynamiques durables ? Comment adapter l’accompagnement pédagogique à la diversité des situations et problèmes rencontrés par les enseignants en prise avec des élèves en grande difficulté scolaire ? Depuis 2014, l’éducation prioritaire semble à nouveau investie d’une mission complexe : être le laboratoire du changement, tant les enjeux sociaux et scolaires y sont encore plus cruciaux qu’ailleurs. À cet égard, on peut souscrire au constat de Marceline Laparra (2011) sur son rôle de « miroir grossissant », à la fois des évolutions nécessaires et des contradictions persistantes du système éducatif.

48Par ailleurs, à l’instar des constats Moisan-Simon de 1997 sur les effets négatifs de la taille des ZEP, n’y aurait-il pas de tels effets dans les académies très concernées par l’éducation prioritaire ? Le facteur quantitatif est-il un obstacle ou bien permet-il au contraire un pilotage plus efficient, car le dossier s’impose alors comme prioritaire ? Le nombre d’établissements classés, de personnels en poste, multiplie les besoins de suivi, de formations et d’accompagnement des équipes sur site. Le constat de Claude Durand-Prinborgne est-il valable pour le pilotage académique : « La taille […] a un effet modérateur sur les volontés de changement de cap : le temps d’inertie prévisible allonge le temps de la réflexion et celui des consultations » (1992, p. 115) ? Une comparaison du pilotage académique effectif de plusieurs territoires, hétérogènes tant par le nombre de réseaux que par leur implantation, et ce dans la durée, permettrait d’y voir plus clair : choix et implication des recteurs successifs, existence ou non d’un correspondant académique et temps accordé à ce dossier, formations spécifiques et temps de travail communs institués entre pilotes et coordonnateurs, etc. Le versement de nouveaux fonds d’archives, grâce au projet national d’archivage de la politique d’éducation prioritaire20, et l’existence d’un guide recensant les sources disponibles dans un bon nombre d’archives départementales, facilitera de nouvelles recherches basées sur des données locales.

49D’autres éléments ressortent de l’étude des trois périodes évoquées dans cet article. Tout d’abord, pour qu’il existe une mobilisation interdegrés et partenariale dans les réseaux, il faut un cadrage national fort, continu, stabilisé, mais aussi que l’échelon académique prenne vraiment sa part dans l’accompagnement et la régulation, en toute confiance et avec considération pour l’expertise des personnels. Ensuite, les précisions apportées au fil des relances sur les attendus, les outils proposés tels le récent référentiel, le recentrage sur les apprentissages des élèves, sont nécessaires, mais insuffisants si la gestion des ressources humaines n’est pas à la hauteur des besoins et des enjeux. Question majeure, mais sensible, complexe à administrer et à réguler, elle sera certainement la plus délicate à améliorer, car elle touche à l’histoire de l’institution, aux hiérarchies explicites et implicites, aux représentations du métier des uns et des autres, aux mobiles individuels d’engagement ou non auprès des populations les plus défavorisées. Les expériences professionnelles successives, diverses, complémentaires des différents acteurs sont des points d’appui sur lesquels l’institution pourrait davantage s’appuyer à condition de les analyser finement. Si la dimension biographique est davantage prise en compte lors du choix d’un coordonnateur – bien que cette procédure ne soit pas généralisée – jusqu’où aller dans le recrutement sur profil et sur projet ? Nombre de questions présentes dès les années 1980 se posent toujours.

50Enfin, la politique d’éducation prioritaire n’apparaît pas comme ayant été sous-administrée, même si les obstacles et les freins rencontrés par les acteurs locaux, en partie récurrents, ont eu un impact préjudiciable sur les objectifs de réduction des inégalités. Dans une organisation traditionnellement très hiérarchisée et centralisée, quelles sont les marges de manœuvre réelles des personnels, organisationnelles et pédagogiques ? L’injonction de respecter un cadrage national fort auquel tout le monde est attaché et, en même temps, d’assumer une certaine autonomie dans la rédaction, la mise en œuvre, l’évaluation et la régulation d’un projet de réseau, n’explique-t-elle pas aussi la permanence des difficultés vécues depuis 1981 ?

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Bibliographie

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Bongrand, P. (2001). La réflexivité de l’action publique. Savoirs et producteurs de savoirs dans la relance des zones d’éducation prioritaires (1997-1998). Paris : Université Paris I.

Demeuse, M. et Baye, A. (2001). Une action intégrée en vue d’améliorer l’efficacité des systèmes d’enseignement : le pilotage des systèmes d’enseignement. Cahiers du Service de pédagogie expérimentale, 5-6, 23-50.

Durand-Prinborgne, C. (1992). L’Éducation nationale comme système. Dans G. Marcou, J.-P. Costa et C. Durand-Prinborgne (dir). La décision dans l’Éducation nationale (p. 103-135). Lille : Presses universitaires de Lille.

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Heurdier, L. (2008). Vingt ans de politique d’éducation prioritaire dans trois départements français (thèse de doctorat). Université Paris V. https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00669976/

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Laparra, M. (2011). Les ZEP, miroir grossissant des évolutions et contradictions du système éducatif français. Revue française de pédagogie, 177, 47-60.

Liensol, B. (1985). Les zones prioritaires en 1982-1983. Éléments de description. Note d’information, 85-44.

Lorcerie, F. (2006). L’éducation prioritaire : une politique sous-administrée. Diversité, 144, 61-71.

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Ministère de l’Éducation nationale (2016). Pilotage académique de l’éducation prioritaire, rapport des inspections générales 2016-056.

Moisan, C. et Simon, J. (1996). Aménagement de la carte des ZEP, rapport des inspections générales (non publié).

Moisan, C. et Simon, J. (1997). Les déterminants de la réussite scolaire en zone d’éducation prioritaire. Paris : INRP.

Picard, P. (2019). Mettre la formation au cœur du pilotage pédagogique des réseaux : retour sur la mise en œuvre complexe d’une ambition. Administration et éducation, 164, 53-56.

Pons, X (2010). Évaluer l’action éducative : des professionnels en concurrence. Paris : PUF.

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Notes

1 On parle de ZP ou ZEP de 1981 à 1998, de REP et ZEP de 1999 à 2006, de réseau ambition réussite (RAR) et réseau de réussite scolaire (RRS) de 2006 à 2010, de CLAIR (collège, lycée pour l’ambition, l’innovation et la réussite) et RRS en 2010, puis d’ÉCLAIR (écoles est ajouté) et RRS de 2011 à 2014, enfin de REP et REP+ (REP renforcé) depuis 2014. Une gradation est présente depuis 1999, les ZEP, RAR, CLAIR, ÉCLAIR et REP+ étant les territoires les plus en difficulté. Nous ne traiterons pas ici de l’évolution des classements.

2 Cette direction a connu plusieurs appellations depuis 1981, nous retenons DEP pour l’ensemble de la période.

3 Des lycées généraux et technologiques et des lycées professionnels ont été classés dans quelques académies, mais ont rarement participé au fonctionnement réel du réseau. Jusqu’à 2006, un bon nombre de ZEP ou REP regroupaient plusieurs collèges.

4 Archives nationales (AN) 20150188/76.

5 Circulaire 90-028 du 1er février 1990 : mise en œuvre de la politique des zones d’éducation prioritaires pour la période 1990-1993.

6 AN 19930636/3

4 Archives nationales (AN) 20150188/76.

5 Circulaire 90-028 du 1er février 1990 : mise en œuvre de la politique des zones d’éducation prioritaires pour la période 1990-1993.

6 AN 19930636/3

7 Pour de plus amples développements, se reporter à Bongrand (2001).

8 Ils ont eu lieu en métropole entre le 25 mars et le 6 mai 1998.

9 Animé par Jean-Claude Émin, alors en poste à la DEP et Marc Bablet, futur maître d’œuvre de la refondation de 2013.

10 Circulaire 98-145 (10 juillet 1998), circulaire 99-007 (20 janvier 1999), circulaire 2000-008 (8 février 2000).

11 http://www.ozp.fr/ Christian Join-Lambert est un des principaux initiateurs de cette association, créée en 1990 pour favoriser les débats et la réflexion collective face à une évolution perçue comme non satisfaisante par certains militants. L’OZP continue d’organiser des rencontres mensuelles et des journées annuelles, prend position dans les débats publics et peut conduire des enquêtes. Un site suit très précisément l’évolution de la politique nationale et les actions conduites localement. Les membres du bureau rencontrent régulièrement les personnes en charge du dossier au ministère.

12 La démarche est présentée dans le rapport final de l’évaluation de la politique d’éducation prioritaire remis fin décembre 2013 et publié en mai 2014, ainsi que dans Bablet (2017).

13 Circulaire 2014-077 du 4 juin 2014 : Refondation de l’éducation prioritaire.

14 https://www.reseau-canope.fr/education-prioritaire/fileadmin/user_upload/user_upload/accueil/Referentiel_de_l_education_prioritaire.pdf

15 https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/154000329.pdf

16 http://cache.media.education.gouv.fr/file/08_Aout/15/9/Rapport_de_diagnostic_sur_l_evaluation_de_la_politique_de_l_education_prioritaire_266159.pdf

17 Circulaire 2017-090 du 3 mai 2017 : Pilotage de l’éducation prioritaire.

18 http://centre-alain-savary.ens-lyon.fr/CAS/nouvelles-professionnalites/coordonnateurs-de-reseau-deducation-prioritaire/coordonnateurs-rep-1/1/1/coordonnateurs-rep-presentation-des-resultats-de-lenquete?searchterm=coordonnateurs

19 http://centre-alain-savary.ens-lyon.fr/CAS/nouvelles-professionnalites/pilotes/enquete-sur-le-pilotage-des-reseaux-deducation-prioritaire-1

20 Voir le site https://archiveszep.hypotheses.org/

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Pour citer cet article

Référence papier

Lydie Heurdier, « Le pilotage de l’éducation prioritaire en France (1981-2017) »Les dossiers des sciences de l’éducation, 45 | 2021, 57-75.

Référence électronique

Lydie Heurdier, « Le pilotage de l’éducation prioritaire en France (1981-2017) »Les dossiers des sciences de l’éducation [En ligne], 45 | 2021, mis en ligne le 13 février 2023, consulté le 13 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/dse/5282 ; DOI : https://doi.org/10.4000/dse.5282

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Auteur

Lydie Heurdier

Lydie Heurdier est chercheuse associée au centre interdisciplinaire de recherche Culture, éducation, formation, travail (CIRCEFT)/Éducation et scolarisation (ESCOL) de l'Université Paris 8. Après une thèse sur la politique d'éducation prioritaire en France, elle a poursuivi ses recherches sur les politiques éducatives et collaboré avec le Centre Alain-Savary (École normale supérieure de Lyon/Institut français de l'éducation) à deux recherches-action sur le décrochage scolaire. Depuis 2016, elle s’est fortement impliquée dans le projet national d’archivage de la politique d’éducation prioritaire : repérage et versement de nombreux fonds d’archives des réseaux d’éducation prioritaire, collecte d’archives orales, publication d’un guide des sources en ligne ARCHI-SHEP. Elle a publié avec Antoine Prost Les politiques de l'éducation en France (La Documentation française, 2017).
 
lheurdier@gmail.com

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