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Parcs et espaces protégés au pays de Galles

Parks and protected areas in Wales
Stéphanie Bory
p. 92-111

Résumés

L’objectif de cet article est d’étudier la gestion des espaces protégés au pays de Galles, où le paysage est un élément de l’identité nationale, et donc souvent l’objet de conflits, non seulement entre le gouvernement de Londres et Cardiff, mais aussi entre communautés locales et instances décisionnelles. La dimension nationaliste de l’environnement a conduit les institutions galloises, mises en place dans le cadre de la dévolution à la fin du XXe siècle, à appliquer le principe de développement durable dans leur programme politique. Cet article se propose de montrer comment le gouvernement tente de réconcilier protection de l’environnement et développement économique, intérêts locaux et nationaux, en réfléchissant à une nouvelle forme de gouvernance des espaces protégés.

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Texte intégral

Introduction

1« Despite humankind’s continuing best efforts to destroy magnificient landscapes, devastate natural habitats and extinguish our fellow species, the world is still full of many stunningly beautiful places, rich in biological and cultural diversity » (Beresford & Phillips, 2000). C’est par ce constat à la fois pessimiste et empli d’espoir que Michael Beresford et Adrian Phillips ouvrent leur article intitulé « Protected Landscapes. A Conservation Model for the 21st Century », publié en 2000. La plupart de ces lieux préservés se trouvent dans des espaces protégés : en 2009, 1/8 de la surface mondiale bénéficiait d’un statut en garantissant la conservation et 110 états comptaient des parcs nationaux sur leur territoire. C’est en 1949, plusieurs décennies après les États-Unis, par le National Parks and Access to the Countryside Act, que le Royaume-Uni établit des parcs nationaux, estimant nécessaire, dans le contexte de l’après-guerre, de protéger certains paysages pour les générations futures, en vertu de leur beauté exceptionnelle. Le ministre de la planification et de l’aménagement déclare alors :

This is not just a Bill. It is a people’s charter. It’s a charter for the open air, for the hikers and ramblers, for everyone who lives to get out in the open air and enjoy the countryside. Without it they are fettered, deprived of their powers and access and the facilities they need to make holidays enjoyable. With it the countryside is theirs to preserve, to cherish, to enjoy and to make their own. (Council for National Parks, 1999, 1)

2Les parcs nationaux doivent répondre à un double objectif : préserver les sites choisis tout en les rendant accessibles au grand public. Trois parcs sont mis en place au pays de Galles : Snowdonia en 1951, Pembrokeshire l’année suivante et les Brecon Beacons en 1957.

3Cependant, la nécessité économique prend rapidement le dessus et les espaces protégés subissent des pressions grandissantes, notamment pour les besoins de l’habitat ou la production d’énergie.

4Par conséquent, il convient de se demander si les espaces protégés sont au pays de Galles un bien nécessaire ou un obstacle au développement. Cet article propose d’étudier dans un premier temps comment le paysage est un élément de l’identité nationale galloise, et donc un enjeu politique. Il s’agira ensuite de considérer dans quelle mesure les espaces protégés représentent un atout ou un frein au développement. Enfin, les institutions galloises, en place depuis 1999, semblent proposer une nouvelle voie, réconciliant protection de l’environnement et développement économique.

“How Green was my Valley”

5Richard Llewellyn publie en 1939 son roman intitulé How Green was my Valley dans lequel il retrace la vie d’une famille de mineurs gallois à travers le point de vue de Huw, l’un des fils. Celui-ci regrette que le paysage de son enfance disparaisse pour laisser place aux terrils. En effet, le pays de Galles est connu à la fois pour ses mines et pour ses paysages verdoyants. Ce roman souligne l’ambivalence du paysage, ainsi que l’attachement des habitants pour leur environnement, véritable élément de l’identité nationale. Ned Thomas, ancien professeur à l’Université d’Aberystwyth et journaliste, insiste sur le profond attachement que ressentent les Gallois pour la nature et pour la terre, leur terre évidemment :

  • 1 La Welsh Language Society (Cymdeithas yr Iaith en gallois) est un groupe de pression fondé en 1962 (...)

The late J.R. Jones, professor of Philosophy at Swansea and with Saunders Lewis the chief inspiration of the young Welsh Language Society1, speaks of the language as one of the two foci of our distinct identity as Welshmen, the other one being the land of Wales. […] The interpenetration of these two things is what constitutes national consciousness (Thomas, 1971, 32).

6Le paysage fait donc partie de la conscience galloise, et, selon Ned Thomas, les liens tissés entre la population et son environnement ne peuvent être compris par les étrangers :

The outlines of scenery are deep in the Welsh consciousness as if scored in thick paint on canvas. But one only knows the quality of depth through reading, in history and literature, about the past, feeling it as it has been felt by those who have lived Welsh history within that landscape. […] All the time the Welshman has found it necessary to assert this feeling for Wales against the way of looking for outside that sees it as a picturesque view, or, more recently, as recreation space (58).

7Il est rejoint par l’historien John Davies, qui développe une thèse semblable dans The Making of Wales, publié dans une deuxième édition en 2009.

8Ainsi les Gallois, désireux de protéger leur paysage, ont demandé et accepté la création de nombreux espaces protégés, laissant parfois penser que le pays de Galles est un immense parc national. Huit désignations existent, preuve que le paysage est considéré comme une ressource à préserver (cf. ci-contre). Le pays de Galles, compte tout d’abord, comme indiqué plus haut, trois parcs nationaux qui occupent aujourd’hui 20 % du territoire, contre 10 % en Angleterre : Snowdonia, Pembrokeshire Coast et les Brecon Beacons. Il s’agissait pour le gouvernement britannique de répondre à un double objectif : conserver et promouvoir la beauté des sites naturels, la biodiversité et l’héritage culturel, d’une part, et permettre au public d’en comprendre les qualités et de profiter des lieux, d’autre part. C’est à la même époque que sont mises en place les Areas of Outstanding Natural Beauty (AONB), au nombre de cinq : Llŷn, Anglesey, Clwydian Range au nord, Wye Valley et Dee Valley au sud et le Gower, qui va célébrer son soixantième anniversaire en 2016.

9Le site www.visitwales.com donne une définition intéressante des AONB : « They re similar to National Parks in that they re living, working areas whose lanscapes, culture, flora and fauna are considered an asset to the nation. They have therefore been singled out for protection by law » (www.visitwales.com, consulté en mai 2015). Parcs nationaux et AONB couvrent 25 % du territoire gallois, contre 23 % en Angleterre et seulement 19 % en Écosse, alors que la superficie totale est bien moindre. Existent en outre de nombreux autres espaces protégés, à l’instar des 20 Special Protection Areas (SPA), permettant de préserver des espèces d’oiseaux en danger, et des 92 Special Areas of Conservation (SAC). Les SPA et les SAC appartiennent à Natura 2000, réseau européen pour la conservation de la nature. Natura 2000 couvre un ensemble de sites naturels, tant terrestres que marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, qu’ils abritent et leurs habitats. Il s’inscrit dans le projet LIFE, lancé en 1992, dont l’objectif est le suivant : « […] to contribute to the implementation, updating and development of EU environmental policy and legislation by co-financing pilot or demonstration projects with European added value » (www.ccgc.gov.uk, consulté en mai 2015). Natura 2000 couvre au pays de Galles 7 000 km2 et 35 % des eaux territoriales, soit 8,5 % du territoire. Il faut ajouter 10 sites RAMSAR, des marais ou zones humides reconnus de valeur à l’échelle internationale, sur 520 km2 ; les 1019 Sites of Special Scientific Interest (SSSI), espaces protégés de toutes tailles (80 % d’entre eux ont une superficie inférieure à 1 km2) occupant 12 % du pays de Galles. Plus de 75 % du littoral entre marée haute et marée basse est inscrit comme SSSI, tout comme 24 % des fleuves et rivières et 30 % des lacs. Le pays de Galles possède enfin une réserve de biosphère, statut mis en place par l’UNESCO, de 30 km2 dans la région de Dyfi et des Environmentally Sensitive Areas (ESA), au nombre de six en Angleterre et au pays de Galles, établies en 1987 par le gouvernement britannique afin d’encourager par le biais de primes et de subventions les agriculteurs à exploiter leurs terres tout en respectant l’environnement et à promouvoir des régions importantes du point de vue culturel, naturel et historique. Au final, près de la moitié du territoire gallois est protégé. Selon John Lloyd Jones, membre du Countryside Council for Wales (CCW), dans Living with our Landscapes publié en 2009, l’ensemble du pays de Galles rural pourrait être protégé : « There is a case for designating the whole of rural Wales as a Protected Landscape or subjected to a Protected Landscape regime or discipline » (Jones, 2009, 27). Il considère en effet que les frontières entre espaces protégés ne sont pas toujours claires et que la qualité de l’ensemble des paysages ruraux les qualifie pour une désignation.

10Compte tenu de leur profond attachement à leur paysage, élément de l’identité nationale, les Gallois ont tenté à plusieurs reprises au cours du XXe siècle de le défendre, préservant ainsi leur identité. Dans Médiance : de milieux en paysages, Augustin Berque, géographe français, souligne que nationalisme et défense du paysage sont intimement liés :

Il [l’écologisme] voit au premier degré, dans le monde factuel de l’environnement, les valeurs en réalité humaines, culturelles, qui imprègnent le monde sensible du paysage. Aussi bien les discours sur le paysage sont-ils souvent des discours métaphoriques sur l’identité nationale et fleurissent-ils quand celle-ci veut s’affirmer (Berque, 2000, 76-77).

11Le paysage devient alors un enjeu politique et, de ce fait, l’objet de conflits opposant les autorités britanniques et la population galloise, conflits très souvent entre les intérêts écologiques et économiques. Dans les années 1950, l’environnement gallois se retrouve sur le devant de la scène à deux reprises : lors de la construction d’un réservoir à Tryweryn et d’une centrale nucléaire à Trawsfynydd. Le projet de construction d’un réservoir à Tryweryn, dans la vallée de Cwm Celyn, pourtant considérée par Roy Clews dans To Dream of Freedom. The Struggle of MAC and the Free Wales Army comme l’une des plus belles du pays de Galles (Clews, 1980, 10), est annoncé en 1955 afin d’approvisionner en eau les usines de Liverpool. Le réservoir est inauguré dix ans plus tard, malgré les vives protestations au pays de Galles. Un village entier, ainsi que plus de 3 km de terres fertiles, sont engloutis. À Tryweryn, la nécessité économique l’a emporté sur la protection du paysage.

12De telles considérations ont également dû être prises en compte au moment des débats autour de la construction annoncée en 1957 d’une centrale nucléaire à Trawsfynydd, en plein cœur du parc national de Snowdonia. Lors de l’enquête publique réalisée en février 1958, défenseurs et détracteurs de ce projet avancent en effet des arguments écologiques et économiques. Le Docteur Mervyn Haigh, ancien évêque de Winchester, qui s’exprime à cette occasion en tant que représentant du Council for the Protection of Rural Wales (CPRW), utilise une expression particulièrement lourde de sens : « ‘the bread or beauty’ conflict of the £ 50m power station » (Western Mail, 1958, 1). Convaincu que les considérations économiques ne peuvent être ignorées, il apporte son soutien au projet :

We feel a certain repugnance against an industry of this magnitude being introduced into the Welsh countryside, but it may yet be right to let it come. We cannot consciously oppose this proposal. [...] We think that the objectors are looking just a shade too much on one side of the functions of the National Parks Act and too little at the other (Haigh, 1958, 1).

13La centrale devant être construite dans un parc national, le Standing Committee on National Parks (SCNP), instance mise en place en 1957, s’oppose, quant à elle, fermement au projet, ce qu’elle explique clairement dans son huitième rapport publié le 21 janvier 1958. Le SNCP rappelle les contraintes imposées par la loi sur les parcs nationaux et, face à la recrudescence des projets comme celui de Trawsfynydd, demande qu’ils ne soient mis en œuvre qu’en cas de nécessité nationale, ne précisant toutefois pas quel sens il donne à cet adjectif :

We hold that the siting of large scale industry in national parks should be sanctioned only on overriding and inescapable national necessity, and after alternative sites, outside national parks areas have zealously been sought. Unless there is such proved national need, there is in our opinion no justification for sacrifice of the essential character of unspoilt country, which is itself a real, if intangible, national asset (SNCP, 1958).

14En dépit de ces arguments, la centrale est construite et devient opérationnelle en 1965. Par conséquent, il convient de se demander dans quelle mesure les espaces protégés sont devenus aujourd’hui des atouts ou des obstacles au développement économique gallois.

Les espaces protégés : atout ou obstacle ?

15De façon générale, les terres sont de plus en plus utilisées de différentes manières, ce que souligne John Lloyd Jones, précédemment cité : « Increasingly we are now using land not only to produce food, but also for a wider range of public benefits such as tourism and the production of energy, as weel as carbon sequenstration water ressources, biodiversity, access and amenity » (Jones, 2009, 10). Cette remarque s’applique aussi aux espaces protégés : une telle multiplication d’utilisation des terrains est inévitablement source de tensions et conflits. Si, pour les uns, le paysage et les espaces protégés représentent une ressource et des revenus pour l’économie galloise, d’autres estiment, au contraire, qu’ils sont un frein au développement économique puisque soumis à un cadre réglementaire particulièrement strict. Deux visions s’opposent donc. Lieux de vie pour les uns, lieux de travail, espaces de détente ou de loisirs pour les autres, sources de richesse enfin pour les autorités, les espaces protégés ne sont pas considérés de la même façon par tous, ce qui engendre des conflits entre la population et les instances dirigeantes d’une part, et entre habitants et visiteurs d’autre part. John Llyod Jones insiste sur les demandes contradictoires des différents partis impliqués : « For example, farmers tend to stress the commercial and business side of their activities. On the other hand landscape policy professionals tend to stress management and conservation issues » (Jones, 2009, 6). Ces différences de points de vue sont, selon lui, à prendre en compte « the apparent mismatch between countryside policies, their delivery, and peoples perceptions of that delivery, needs to be addressed and connected as a fundamental part of building public confidence and support for the systems that are put in place » (Jones, 2009, 23).

  • 2 Il quitte son poste en septembre 2014 à la suite d’un remaniement ministériel opéré par Carwyn Jone (...)

16Ces divergences ont conduit à s’interroger sur la « valeur » (« value ») des espaces protégés au pays de Galles, notamment des parcs nationaux et AONB. En juin 2014, John Griffiths, alors ministre gallois de la culture et du sport2 après avoir occupé le poste de ministre de l’environnement et du développement durable jusqu’en 2013, lance une étude indépendante sur la valeur et la gouvernance des espaces protégés, définissant ce qu’il entendait par « valeur » de la façon suivante : « […] in the broader context of environment, social and economic well-being, community, culture and good government, as opposed to strict economic and financial parameters » (Richards, 2014). Il souhaite donc donner un sens large à ce terme, s’appuyant sur les trois piliers du développement durable, économique, environnemental et social, et pas seulement le volet économique. Une fois le terme précisé, il convient d’estimer la valeur des espaces protégés. C’est ce qu’ont tenté de faire Michael Beresford, ancien directeur du International Centre for Protected Landscapes (ICPL), à l’Université d’Aberystwyth, et Adrian Phillips, membre actif de la International Union for the Conservation of Nature (IUCN). L’ICPL, aujourd’hui fermée, était une organisation non gouvernementale à but non lucratif créée en 1990 avec comme objectif : « to promote an international awareness of the protected landscape concept, recognising the crucial role that protected landscapes can play in achieving cultural and biological conservation within a development context » Brown, Mitchell & Beresford, 2005, 226). Dans un article publié en 2000, Michael Beresford et Adrian Phillips donnent, certes, comme exemples de valeurs pour les espaces protégés la conservation de la biodiversité, mais aussi la protection des ressources en eau, la prévention des risques naturels, le tourisme, la conservation des sols ou encore les valeurs culturelles. L’objectif est alors de réconcilier les différentes visions évoquées plus haut afin de ne plus voir les espaces protégés comme une source de conflits, mais comme une ressource, ce que préconisait Forum for the Future, organisation caritative britannique créée en 1996, chargée d’évaluer le projet d’aménagement publié en 2004 par le gouvernement gallois, People, Places, Futures : the Wales Spatial Plan, en définissant l’environnement ainsi : « a valuable asset and not just a constraint on development » (Forum for the Future, www.forumforthefuture.org.uk, consulté en mai 2005).

17Le paysage est avant tout une ressource à exploiter, ce qu’indique John Lloyd Jones dans Living with our Landscapes, ne serait-ce que par le titre retenu pour cet ouvrage : « The whole of the landscape and environment of Wales is a strategic national resource that underpins the rest of our economic, social and cultural activity » (Jones, 2009, 8). En effet, le tourisme représente le deuxième secteur de l’économie galloise après l’agriculture, et il repose essentiellement sur l’environnement naturel, même si le tourisme historique reste important (les châteaux, notamment celui de Caernarvon, attirent encore de nombreux visiteurs) et si le tourisme industriel (Big Pit Museum) se développe également. Les activités directement ou indirectement liées à l’environnement contribuaient en 2004 au PIB gallois à hauteur de neuf milliards de livres sterling (National Trust Wales et al., 2004). Le secteur du tourisme rapporte quatre milliards de livres sterling chaque année à l’économie galloise (Jones, 2009, 8). Un document de 2013, intitulé Valuing our Environment Study for Wales, présenté lors de l’introduction à la conférence internationale sur le thème « Managing ecosystems for people, nature and economy » organisée le 18 octobre 2013 à Bangor et suivi par 230 délégations venues de 23 pays, donne les mêmes chiffres.

18Les bons résultats du secteur touristique se reflètent dans l’économie des parcs nationaux. À eux seuls, les trois parcs gallois attirent chaque année 12 millions de visiteurs qui dépensent un milliard de livres sterling en produits et services, soit 1,2 % de l’économie. Ces visiteurs ont tendance à prolonger leur séjour puisqu’ils restent en moyenne 2,26 jours contre 1,59 en Angleterre et en Écosse. Cela représente donc l’équivalent de plus de 27 millions de visites quotidiennes, pour une population totale de trois millions d’habitants. Il est intéressant de noter que les ¾ de la population galloise se rendent dans l’un des trois parcs nationaux chaque année, et 95 % des personnes consultées les considèrent importants. Les parcs sont également sources d’emplois puisque 30 000 personnes y travaillent, soit 1 % de la population (National Parks Wales, 2013, 5). À ces bénéfices économiques s’ajoutent des avantages sociaux et culturels puisque les parcs nationaux contribuent à sensibiliser les populations sur les questions environnementales grâce à une meilleure compréhension de l’environnement naturel, du réchauffement climatique et de la durabilité. Ils permettent notamment de promouvoir les produits et services locaux, d’encourager l’amélioration des infrastructures et services ruraux afin d’attirer davantage de visiteurs, de diversifier l’économie locale et de soutenir toute une gamme d’activités culturelles et communautaires.

19Il faut toutefois souligner qu’un tel afflux de visiteurs n’est pas sans conséquence : ils sont certes attirés par la beauté des sites préservés mais leur arrivée alourdit considérablement l’empreinte écologique de la région. Le parc de Snowdonia reçoit à lui seul l’équivalent de 11 millions de visites quotidiennes, et seulement 10 % de l’empreinte écologique du Gwynedd provient du tourisme vert, ce qui fait dire en 2006 à Dan James, alors responsable des opérations au sein de la Snowdonia Society : « We’re in danger of losing the special qualities that make Snowdonia so special » (James, 2006). Il propose donc la création d’un site Internet détaillant les avantages à adopter le principe de développement durable dans le tourisme, et donnant des conseils aux visiteurs et aux fournisseurs pour respecter le site et adopter un comportement écologique. En outre, 80 000 personnes résident dans les trois parcs nationaux, ce qui peut être source de tensions. Comment concilier de ce fait protection de l’environnement et activité économique ? Préservation du paysage et tourisme de masse ?

20Les divergences de points de vue évoquées précédemment entraînent des conflits d’intérêts, tout d’abord entre les communautés locales et les visiteurs, ensuite entre les habitants qui vivent et parfois travaillent dans les espaces protégés, ou les entreprises désireuses de s’y développer, et les autorités. Les nombreux visiteurs, 12 millions chaque année seulement dans les parcs nationaux, soit quatre fois la population galloise, oublient parfois qu’ils se trouvent dans des lieux de vie, et pas seulement de détente. Ils aimeraient ainsi avoir accès à des terrains privés, et le fait qu’une région soit protégée leur donne l’impression d’être dans un musée à ciel ouvert. Gwyn Williams, historien et auteur gallois, réagissait dès 1977 contre une telle attitude dans The Land Remembers : a view of Wales, rappelant à l’ordre les touristes :

Many holidaymakers believe that these National Parks belong to the nation, their nation, and that the farmers and the slate quarrymen are there on sufferance. But most of the land in these designated areas is privately owned and farmed, and the farming and stock-rearing can be terribly disturbed by the thoughtless and often arrogant behavior of walkers and motorists. These so-called National Parks are places where people have always lived and worked (Williams, 1977, 230).

21Les visiteurs, nombreux dans les espaces protégés, doivent garder à l’esprit que ce sont avant tout des lieux de vie. Les habitants de ces espaces ne sont pas des gardiens de musée, ce que décriait Henry Francis dans un article intitulé « A Nation of Museum Attendants » et publié dans le magazine Arcade : « Is Wales becoming nothing more than a nation of museum attendants ? My Orwellian nightmare is a big blak sign appearing at the Severn Bridge : ’You are now entering a protected industrial relic. Pay £ 5 to view the disappearing society’« (Francis, 1981). Le pays de Galles ne doit pas devenir une œuvre d’art sans vie, reflétant ainsi les créations artistiques des XVIIIe et XIXe siècles dans lesquelles les paysages, vidés de toute présence humaine, sont omniprésents, comme si la région était inhabitée. C’est cette image que reprend Mike Jenkins dans son poème « Individual Museum », publié en 1986 dans un recueil Invisible Times. Le narrateur, s’exprimant tel un gardien de musée, décrit les Gallois comme des statues que des visiteurs viennent admirer : « These mummified miners cough and spit / At the press of a button » et plus loin « See how quaint the wax models / Of women are ; as they bow in homage / To polished doorsteps » (Jenkins, 1986, 26). Les autorités semblent également avoir une conception particulière de ce qui constitue une authentique atmosphère galloise, ce qui peut aussi générer des conflits entre les habitants et les visiteurs d’une part, et les organismes chargés de gérer ces espaces d’autre part. De ce fait, le confort et l’intérêt des touristes visitant le parc national de Snowdonia prévalent sur ceux des communautés locales. Les habitants de Beddgelert, à titre d’exemple, ont été menacés de poursuites dans les années 1990 par la direction du parc s’ils refusaient de remplacer leurs encadrements de fenêtres en PVC par des cadres en bois. La cohabitation entre touristes et habitants peut s’avérer délicate. Ne pas oublier que tout espace est en interaction avec l’homme, ce que soulignent Michael Beresford et Adrian Phillips : « Many landscapes previously thought of as “pristine” are in fact the product of interaction with people over long periods of time » (Beresford & Phillips, 18).

  • 3 La Commission Williams publie le 20 janvier 2014 son rapport de 347 pages intitulé Commission on Pu (...)

22S’ajoutent des tensions entre les communautés locales et les autorités, notamment entre, d’un côté, les agriculteurs et les entreprises, et, de l’autre, le gouvernement. Lors de la phase consultative de son travail, la Commission Williams, mise en place en avril 2013 par le First Minister Carwyn Jones et chargée d’étudier le fonctionnement et l’efficacité des services publics3, a reçu des représentants du monde agricole. Ces derniers firent part de leur inquiétude sur les inconvénients de travailler dans les parcs nationaux du fait des politiques restrictives d’aménagement du territoire. Ils demandèrent au gouvernement de transférer ces prérogatives des autorités des parcs aux autorités locales. Force est de constater que toute activité ou projet de développement dans un espace protégé, ne serait-ce que pour construire une habitation ou des infrastructures routières, est soumis à une réglementation stricte.

23Les espaces protégés peuvent également être source de mécontentement du fait de leur organisation très complexe. La multiplicité des désignations au pays de Galles engendre tensions et difficultés. Le découpage est souvent considéré comme arbitraire et imposé aux communautés locales sans consultation préalable. De plus, les huit catégories d’espaces protégés ne sont pas gérées de la même façon, certaines faisant l’objet d’une gestion locale, d’autres d’une gestion nationale, d’autres encore supranationale, c’est-à-dire européenne voire internationale. Ainsi, les parcs nationaux sont chacun placés sous l’autorité d’une National Park Authority, alors que les AONB, assez semblables mais en général plus petites, sont gérées par des comités consultatifs mis en place par les autorités locales, en partenariat avec les communautés. Quant aux SAC et aux SPA, elles sont régies par la législation européenne, notamment la Convention européenne du paysage, adoptée à Florence en octobre 2000. Cette convention propose une vision démocratique de la valeur des paysages, précisant que tout individu possède des droits sur des derniers, et pas seulement les propriétaires d’un terrain, et que tous les paysages doivent être pris en compte. Le texte préconise enfin une interaction entre la protection, la gestion et l’aménagement. Les sites RAMSAR dépendent de la Convention Ramsar, traité international signé en 1971. Les espaces protégés sont donc tous gérés à des échelles de gouvernance différentes, ce qui est source de complexité au quotidien. Il est extrêmement difficile, pour un particulier ou une PME, de se retrouver dans cette organisation et de savoir à qui s’adresser le cas échéant. En effet, de nombreuses instances dirigeantes sont impliquées dans la gestion des espaces protégés, à l’instar du gouvernement gallois, des autorités locales, d’organisations comme la Environment Agency Wales, le CCW, la Forestry Commission, d’associations telles que le National Trust, la Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) ou le CPRW, sans oublier le Parlement européen et l’UNESCO. Depuis 1999, le pays de Galles possède ses propres institutions : une Assemblée dotée depuis 2011 de pouvoirs législatifs primaires, et un gouvernement dirigé par un First Minister. La protection de l’environnement faisant partie des domaines dévolus, elles peuvent adopter une politique spécifique en matière de gestion des espaces protégés.

La politique des institutions galloises : une nouvelle voie ?

24Est-il réellement nécessaire de choisir entre économie et environnement ? Entre développement économique et protection de l’environnement ? Il est possible de concilier les deux aspects, en mettant en place des politiques »win-win », ou gagnant-gagnant. C’est l’objet du développement durable, depuis la Conférence de Rio, et l’orientation choisie par les institutions galloises, qui font preuve depuis 1999 d’une véritable volonté politique, en choisissant le développement durable comme pilier de leur programme. Ce principe est en effet inscrit dans le texte de loi à l’origine de la création de l’Assemblée nationale pour le pays de Galles, le Government of Wales Act 1998, adopté par le Parlement britannique, et confirmé dans un nouveau texte adopté en 2006, le Government of Wales Act 2006.

25L’article 121 stipule ainsi : »The Assembly shall make a scheme setting out how it proposes, in the exercices of its functions, to promote sustainable developpment » (British Parliament, 1998). Le pays de Galles devient alors la première nation à inscrire ce principe dans le texte fondateur de ses institutions, rejoint depuis par la France. De ce fait, le gouvernement et l’Assemblée doivent le prendre en compte dans tous les domaines. Une telle obligation est confirmée par l’adoption en mars 2015 du Well-Being of Future Generations Act, loi définie en ces termes : « a law which puts a duty on public bodies to meet economic, social and environmental needs in a joined-up way » (National Assembly for Wales, 2015). C’est la raison pour laquelle le gouvernement et l’Assemblée se sont penchés sur le fonctionnement des espaces protégés : non seulement leur mode de gestion, mais aussi le processus de désignation, aujourd’hui une de leurs prérogatives. Un projet de création de nouvelles SAC et SPA est ainsi en cours depuis début 2015, mais la décision relève à présent du ministre gallois des ressources naturelles (Carl Sargeant depuis septembre 2014) qui lancera une phase de consultation publique.

26La volonté politique affichée par les autorités galloises se reflète dans le souci de simplification et de rationalisation de la gestion des espaces protégés, système en grande partie mis en place au lendemain de la seconde guerre mondiale, mais plutôt dépassé au XXIe siècle, ce qu’indique John Lloyd Jones, dans l’avant-propos de Living with our Landscapes : »The tools available to plan and manage our environment and its contribution to economic and social well-being were designed more than 50 years ago, at a time when our understanding of the natural heritage and its processes was very different » (Jones, 2009, 5). Les nombreux sommets de la terre et multiples conférences sur le climat organisés depuis 1972 ont profondément modifié la gestion de l’environnement et les politiques conservationnistes des gouvernements. Pour pallier à la multiplicité et inévitable complexité des niveaux de gouvernances des espaces protégés au pays de Galles, il est envisagé de mettre en place un statut égal entre les parcs nationaux et les AONB, ainsi que des procédures d’aménagement identiques, tel que recommandé en 2012 par le National Planning Policy Network. Celui-ci allait même plus loin, réclamant une dénomination unique, assortie d’une seule réglementation, pour tous les espaces protégés gallois. De la même façon, une nouvelle instance, Natural Resources Wales, a été mise en place par le gouvernement en avril 2013 afin de rationaliser la gestion des ressources : « an integrated approach to the management of land and sea resources » (www.naturalresources.wales, consulté en mai 2015). Natural Resources Wales, organisation financée par les institutions tout en étant indépendante, reprend les prérogatives et services d’une multitude d’entités, à l’instar du CCW, de la Forestry Commission Wales et de la Environment Agency in Wales, ainsi que certaines fonctions assumées par le gouvernement lui-même. À l’avenir, il est du ressort de cette organisation de désigner de nouveaux espaces protégés, comme les SSSI, AONB, les parcs nationaux et les National Nature Reserves, les SAC et SPA relevant de la législation européenne restent la prérogative du gouvernement. Elle gère aujourd’hui 9 % du territoire national et emploie 1 900 personnes. Il faut donc rationaliser les instances décisionnelles, en mettant en place une structure pyramidale avec au sommet le gouvernement gallois, ainsi que les procédures d’aménagement, et développer des réseaux de coopération entre espaces protégés.

27Dès le 29 septembre 2014, soit quelques jours seulement après sa nomination au poste de ministre des ressources naturelles, Carl Sargeant nomme une commission indépendante chargée d’étudier les parcs nationaux et les AONB (« designated landscapes » afin d’assurer qu’ils sont capables de faire face aux défis actuels et futurs. Dans une déclaration du 4 mars 2015, il explique ses motivations en soulignant l’importance environnementale, mais également culturelle et identitaire de ces espaces :

When I launched this Review I set out my own commitment to the National Parks and Areas of Outstanding Natural Beauty. These areas are highly valued. They are integral to Wales’ national identity and are recognized internationally as part of a global family of protected areas. […] They are assets that we should celebrate and protect, but also continue to harness to tackle the environmental and economic challenges that we face. They have a valuable contribution to make to the green growth and natural resource management agenda (Sargeant, 2015).

28La Commission est présidée par Terry Marsden, Professeur en politique environnementale et en aménagement à l’Université de Cardiff, épaulé par John Lloyd Jones et par le Docteur Ruth Williams. Leur mission est double : étudier dans un premier temps les objectifs des parcs et AONB et les avantages potentiels d’une classification unique pour ces deux catégories d’espaces protégés, puis réfléchir à leurs modes de gouvernance afin de considérer les recommandations émises par la Commission on Public Service Governance and Delivery. La Commission organise, de septembre à décembre 2014, une phase de consultation des acteurs à l’instar des autorités locales, des syndicats agricoles, de la Federation of Small Businesses, de la Wales Tourism Alliance, du Welsh Language Commissioner, de Natural Resources Wales, mais aussi des habitants des régions concernées. Elle publie le 30 janvier 2015 le rapport concernant la première partie de sa mission, The Review of Designated Landscapes in Wales, Stage One Report, dans lequel elle émet six recommandations. Si elle rejette l’idée d’une désignation unique pour les parcs nationaux et les AONB, pour des raisons historiques, géographiques, légales et pratiques, elle propose de transformer le nom AONB en National Landscapes of Wales, ce qui permet de mettre davantage l’accent sur le sentiment d’identité nationale représenté par ces espaces. Le travail de la Commission s’inscrit dans un cadre plus large de réformes introduites par le gouvernement qui a présenté à l’Assemblée, à l’automne 2014, un projet de loi sur l’aménagement du territoire (Planning (Wales) Bill) et qui devrait introduire courant 2015 deux projets supplémentaires, la Environment (Wales) Bill sur la gestion des ressources naturelles et la Heritage (Wales) Bill sur la gestion durable de l’environnement historique. Le gouvernement, par le biais de sa politique environnementale, veut positionner le pays de Galles comme un modèle à suivre en Europe, ce que soulignait Carl Sargeant dans sa déclaration de mars 2015 :

I want to see our designated landscapes become international exemplars of sustainability. They should be living landscapes with vibrant, resilient communities, with extensive outdoor recreation opportunities, thriving ecosystems and rich biodiversity. With the right leadership they have the potential to be areas where new innovative solutions to the challenges of sustainability in fragile rural areas are tried and tested, understood and publicized (Sargeant, 2015).

29De ce fait, il utilise sa gestion des espaces protégés comme une vitrine, organisant par exemple des événements internationaux, tels la conférence tenue en juin 2007 à Plas Tan-y-Bwlch, dans la région de Snowdonia sur la gestion de la terre, ou celle de mars 2009 organisée à Cardiff par le Institute of Welsh Affairs et à laquelle participe Jane Davidson, alors ministre de l’environnement, ou la conférence sur les écosystèmes à Bangor en octobre 2013.

30La volonté politique affichée par les institutions galloises est à l’origine d’une réflexion sur un nouveau mode de gouvernance des espaces protégés, qui s’inscrit non seulement dans le cadre de la Convention européenne du paysage, mais aussi du Sustainable Development Scheme for Wales, intitulé One Wales : One Planet et publié en 2009, et du Wales Spatial Plan. C’est le deuxième volet de la mission confiée à la Commission Marsden. L’objectif est de mettre un terme à la gestion fragmentée et compartimentée des espaces afin de la remplacer par une approche fondée sur les écosystèmes, telle qu’elle a été définie lors de la conférence de Bangor en 2013, en tenant compte des bénéfices que l’environnement peut apporter à la société. Ces modalités modernes de gouvernance devront s’appuyer sur les communautés locales, associées à la gestion des espaces protégés, reprenant ainsi le modèle de la dévolution britannique, un transfert de compétences du pouvoir central vers les instances locales. Comme le soulignent Michael Beresford et Adrian Phillips dans leur article publié en 2000 : (« Conservation will only succeed where it is pursued as a partnership involving local people and is seen to be relevant to their social and economis needs. […] Whereras protected areas were once planned against people, now it is recognized that they need to be planned with local people, and often for and by them as well » (Beresford & Phillips, 2000, 18-19).

31D’opposants à la gestion des espaces protégés, les membres des communautés locales doivent en devenir les principaux acteurs. Inclusion et partenariats sont les mots clés de cette nouvelle gouvernance.

  • 4 « Au nord, on redécouvre ainsi que l’agriculteur est un agent actif de leur création [des paysages (...)

32Les agriculteurs, en particulier, ont un rôle important à jouer. Ils ont été promus, selon Sylvie Deraime, « gardiens du paysage »4. Mark Riley a intitulé son article publié en juin 2011 dans la revue Geography Compass « Turning Farmers into Conservationists ? Progress and Prospects ». Ils sont au pays de Galles les acteurs principaux de Glastir, programme lancé par le gouvernement en 2013 et défini ainsi par Ann Humble dans Glastir – The New Welsh Agri-Environment Scheme : « the sustainable land management scheme ; through which we offer financial support to farmers and land managers » (Humble, 2012). Glastir résulte de la fusion de cinq programmes existants : Tir Gofal, Tir Cynnal, Tir Mynydd, le Organic Farming Scheme et Better Woodlands for Wales. Le premier est Tir Gofal, projet initié en 1999 par l’Assemblée, sous l’égide du CCW, pour encourager les agriculteurs à protéger à la fois l’héritage archéologique et l’environnement naturel. C’est alors le premier programme européen liant agriculture et conservation, en répondant à quatre objectifs principaux : la conservation de l’habitat, la gestion du paysage, la préservation des traits historiques et archéologiques et l’accès au public. Tir Cynnal, ensuite, lancé par le gouvernement gallois en 2003, oblige également les participants à protéger l’environnement historique se trouvant sur leur exploitation, mais en leur accordant davantage de souplesse. Il poursuit aussi quatre objectifs : lutter contre l’appauvrissement de la biodiversité en préservant les habitats naturels, sauvegarder les caractéristiques du paysage sur les exploitations, protéger les sites archéologiques et historiques, et améliorer la qualité de l’air, de l’eau et des sols. Tir Mynydd, mis en place en 2001, vise à favoriser le maintien de l’élevage du bétail dans les régions les plus pauvres (« Less Favoured Areas ») afin de lutter contre l’abandon des terres et l’exode rural. Le Organic Farming Scheme, lancé dès 1999 par le gouvernement, est un programme de subventions accordées aux agriculteurs souhaitant se convertir à l’agriculture biologique, en complément de Tir Gofal. Better Woodlands for Wales, enfin, est introduit en 2004 par la Forestry Commission Wales pour insister sur la gestion qualitative des forêts. Ces différents programmes sont donc depuis 2013 réunis dans un seul projet, ce qui illustre non seulement la volonté de rationalisation dans la politique de protection des paysages, mais aussi l’intention de préserver également des espaces qui ne tombent sous l’autorité d’aucune désignation particulière. Les agriculteurs sont partie prenante de Glastir, ce dont se réjouit le Clwyd-Powys Archeological Trust (CPAT), association archéologique galloise fondée en 1975 et associée à ces programmes :

Such schemes have been developed to provide support to the farming community as custodians of the diverse historical and wildlife heritage of Wales, helping them maintain the fabric of the countryside, and reflect public aspirations for environmental benefits and greater opportunities for enjoyment of the countryside (CPAT, www.cpat.org.uk, consulté en juin 2015).

  • 5 La Commission les nomme ainsi : « Conservation Purpose », « Human Well-being Purpose » et « Sustain (...)

33Une telle description n’est pas sans rappeler le double objectif des parcs nationaux mentionné en introduction : la préservation des sites et l’accès au public. La mise en place d’un partenariat avec les communautés locales pourrait répondre à une troisième mission des parcs, telle que définie par John Lloyd Jones dans Living with our Landscapes : (« A specific question is whether National Parks should undertake the so-called “third mission” of promoting the economic and social development of the communities within their areas. These lead directly to questions of governance and community involvement and whether the time is opportune to consider new roles for the National Park » (Jones, 2009, 30). S’il n’a pas semblé opportun en 2009 aux autorités galloises d’octroyer cette mission supplémentaire aux parcs nationaux, la question est à nouveau posée par la Commission Marsden qui préconise dans son premier rapport de leur confier une mission supplémentaire, en définissant trois objectifs complémentaires : la conservation, le bien-être humain et la gestion des ressources naturelles5. Les parcs nationaux, tout comme les autres espaces protégés, permettraient alors au gouvernement de respecter l’obligation imposée par l’article 121 du GOWA 1998 : promouvoir le développement durable dans toutes ses décisions.

34Enfin, le pays de Galles a choisi de promouvoir l’écotourisme, une façon de réconcilier protection du paysage et développement économique, d’appliquer le principe de développement durable en s’appuyant sur les nombreux espaces protégés que compte le territoire. La Charte européenne du tourisme durable définit cette nouvelle forme de tourisme ainsi : [Sustainable tourisme] is any form of development, management or tourist activity wich ensures the long protection and preservation of natural, cultural and social resources and contributes in a positive and equitable manner to the economic development and well-being of individuals living, working or staying in protected areas » (National Park Wales, 2009, 1). Cette nouvelle forme de tourisme permettrait d’atteindre le double objectif des parcs nationaux, conservation et récréation. C’est pourquoi sont publiés de nombreux codes de bonne conduite à l’intention des visiteurs des espaces protégés, comme le Welsh Countryside Code, véritable manuel prodiguant conseils et recommandations pour préparer un séjour dans une AONB, par exemple : « Respect people who reside in the countryside », ou « Prevent damage to crops » (www.countrysidecodewales.org.uk, consulté en mai 2015). Sur ce site internet, le slogan « Enjoy the countryside without disturbing the nature ».

Conclusion

35Le pays de Galles compte sur son territoire de nombreux espaces protégés, essentiellement répartis sous huit désignations, ce qui représente près de la moitié de sa superficie. Au cours du XXe siècle, le paysage est devenu un enjeu politique, occupant le cœur de nombreux débats opposant le gouvernement britannique et une partie de la population galloise. À la fois lieux de vie, de travail et de détente, les espaces protégés sont considérés non seulement comme un atout, économique et social, mais aussi comme un obstacle au développement, du fait notamment de la réglementation stricte qui les encadre, ce qui peut générer tensions et conflits. Depuis la mise en place d’institutions dévolues en 1998, le pays de Galles peut prendre ses propres décisions en matière environnementale et il s’est engagé à promouvoir le développement durable dans son programme. De ce fait, la gestion des espaces protégés est un pilier de sa politique et il tente de mettre en place une nouvelle forme de gouvernance de ces lieux afin de régler les conflits en introduisant davantage de rationalisation. Le gouvernement gallois pourrait s’inspirer du modèle de l’Écosse, également dotée de son propre Parlement, qui, dès 2000 par le National Parks (Scotland) Act, a choisi de mettre en place deux parcs nationaux, celui de Lock Lomond et Trossacks et celui des Cairngorms, en introduisant une gestion moderne puisque 20 % des membres du conseil sont élus par voie postale parmi la communauté locale, et que ces deux parcs répondent à quatre objectifs : conserver et mettre en avant l’héritage naturel et culturel de la région, promouvoir une utilisation durable de ses ressources naturelles, favoriser la compréhension et l’utilisation récréative par le public de ses qualités essentielles et permettre le développement durable du point de vue économique et social des communautés locales (Marsden, Jones & Williams, 2015, 18).

Les parcs nationaux et les espaces protégés du pays de Galles (d’après le Welsh Government)

Les parcs nationaux et les espaces protégés du pays de Galles (d’après le Welsh Government)
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Notes

1 La Welsh Language Society (Cymdeithas yr Iaith en gallois) est un groupe de pression fondé en 1962 faisant campagne pour la défense de la langue galloise au quotidien, que ce soit à l’école, au travail, sur les panneaux routiers, etc. Il fut mis en place à la suite d’une allocution radiophonique restée célèbre du militant nationaliste Saunders Lewis le 13 février intitulée « Tynged yr iaith » ou « The fate of the language », dans laquelle il réclamait l›égalité entre l›anglais et le gallois et appelait à des actions militantes pour promouvoir sa langue maternelle.

2 Il quitte son poste en septembre 2014 à la suite d’un remaniement ministériel opéré par Carwyn Jones.

3 La Commission Williams publie le 20 janvier 2014 son rapport de 347 pages intitulé Commission on Public Service Governance and Delivery.

4 « Au nord, on redécouvre ainsi que l’agriculteur est un agent actif de leur création [des paysages ruraux] et on songe, dans un contexte d’excédents, à faire reconnaître par la collectivité cette essentielle fonction de « gardiens du paysage » », Sylvie Deraime, Économie et environnement, Paris, Marabout, 1993, p. 139.

5 La Commission les nomme ainsi : « Conservation Purpose », « Human Well-being Purpose » et « Sustainable Resource Management Purpose », The Review of Designated Landscapes in Wales, Stage One Report, p. 7-8.

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Table des illustrations

Titre Les parcs nationaux et les espaces protégés du pays de Galles (d’après le Welsh Government)
URL http://journals.openedition.org/dynenviron/docannexe/image/1143/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 172k
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Pour citer cet article

Référence papier

Stéphanie Bory, « Parcs et espaces protégés au pays de Galles », Dynamiques environnementales, 35 | 2015, 92-111.

Référence électronique

Stéphanie Bory, « Parcs et espaces protégés au pays de Galles », Dynamiques environnementales [En ligne], 35 | 2015, mis en ligne le 01 janvier 2016, consulté le 15 décembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/dynenviron/1143 ; DOI : 10.4000/dynenviron.1143

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Auteur

Stéphanie Bory

IETT, Institut d’Études Transtextuelles et Transculturelles, Université Jean Moulin, Lyon 3 - stephanie.bory(at)univ-lyon3.fr

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