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Dossier. La judiciarisation des enjeux sociaux et environnementaux au Japon : continuités, transformations, évolutions

La Loi portant réforme de la manière de travailler au Japon : quelques réflexions du point de vue de la « judiciarisation »

日本の「働き方改革」―「司法化」の観点から
The Work Style Reform: Analysis from the Perspective of Judicialization
Yūichirō Mizumachi
Traduction de Adrienne Sala
p. 123-140

Résumés

L’article examine la Réforme de la manière de travailler, initiée en 2018, à travers le prisme de la judiciarisation. Ce terme désigne ici le renforcement du rôle des juges dans la garantie de l’application effective du droit. L’auteur entend éclairer certaines particularités de cette réforme, notamment l’amélioration de la coordination entre les autorités administratives et le pouvoir judiciaire, afin d’assurer le respect du droit du travail en entreprise.

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Notes de la rédaction

Note de la traductrice :
Ce texte est la traduction de « Nihon no hatarakikata kaikaku : shihōka no kanten kara »
日本の「働き方改革」「司法化」の観点から, Hōritsu jihō 法律時報, novembre 2022, numéro spécial dirigé par Adrienne Sala et Eri Kasagi, « Judiciarisation des problèmes sociaux et environnementaux – enjeux et opportunités : une comparaison France-Japon » (Shakai mondai – kankyō mondai no shihōka no ronten to kanōsei : Nichifutsu hikaku no kanten kara 社会問題・環境問題の「司法化 judiciarisation」の論点と可能性日仏比較の観点から).

Notes de l’auteur

Cet article a fait l’objet de deux communications : Mizumachi Yūichirō, « Réforme du droit du travail : le cas japonais et la comparaison franco- japonaise », Forum des économistes franco-japonais, ambassade du Japon à Paris, 19 avril 2022 ; Mizumachi Yūichirō, « La Réforme de la manière de travailler (du point de vue de la “judiciarisation”) », colloque franco-japonais, Ifrj-Mfj, Tokyo, 21 avril 2022. Il a été rédigé dans le cadre du projet « La judiciarisation des enjeux sociaux et environnementaux au Japon et en France », sous la direction d’Adrienne Sala, chercheure à l’Ifrj, avec le soutien de la Fondation Nomura. Il est en partie le fruit des échanges développés à l’occasion des deux événements sus-cités, en particulier avec Antoine Lyon-Caen, « Le recul du juge dans les contentieux français » ; Noda Susumu, « Le Tribunal du travail japonais et ses enjeux (comparaison avec la France) » ; et Sasaki Ryō, « Le Tribunal du travail japonais : un état des lieux empirique ».

Texte intégral

I. Introduction – La réforme du droit du travail en France et la réforme de la manière de travailler au Japon

1Le droit du travail connaît des changements majeurs dans de nombreux pays.

1. La réforme en France

  • 1 Voir, par exemple, Noda 2019.

2Emmanuel Macron, devenu le 25e président de la République française en mai 2017, a mis en œuvre peu après sa prise de fonction la réforme du droit du travail qu’il avait annoncée lors de sa campagne électorale, en commençant par cinq ordonnances le 22 septembre 20171. Cette réforme est une refonte majeure du droit du travail et comporte trente-six matières au total. Les principaux objectifs de la loi, et changements correspondants, sont les suivants :

  1. Les accords collectifs visant à modifier le temps de travail, le mode de rémunération, l’organisation du travail, notamment, sont désormais négociés au niveau de l’entreprise, le refus des travailleurs de les appliquer justifiant un licenciement pour motif économique ;

  2. Simplifier le dialogue social en fusionnant les trois organes de représentation des travailleurs – le comité d’entreprise, le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et les délégués du personnel – en un nouvel organe : le comité social et économique (CSE) ;

  3. Renforcer le dialogue social dans les petites et moyennes entreprises (PME) en autorisant les négociations directes avec les représentants des travailleurs ou des employés dans les entreprises où il n’y a pas de représentants syndicaux ;

  4. Permettre la conclusion de contrats d’opération, aux termes desquels les travailleurs sont employés pour la durée d’une mission ou d’un projet donné, sur la base des dispositions de l’accord collectif de branche étendu ;

  5. Fixer le montant maximal de l’indemnité de licenciement sans motif valable de trois à vingt mois de salaire, en fonction de l’ancienneté (sauf en cas de discrimination, de harcèlement ou de violation des droits fondamentaux), et simplifier la procédure de licenciement ;

  6. Encourager le télétravail en garantissant aux télétravailleurs les mêmes droits que les travailleurs ordinaires, et en reconnaissant à tous les travailleurs le droit de demander à travailler à domicile.

3Cette réforme du droit du travail a pour objectif principal de créer un environnement permettant aux entreprises de s’adapter aux changements sociaux et d’encourager les entreprises étrangères à investir en France par la mise en œuvre d’une flexisécurité à la française.

2. La réforme japonaise

  • 2 Concernant l’histoire, le cadre, et les défis de la Réforme de la manière de travailler au Japon, v (...)

4À peu près à la même époque, le gouvernement japonais promouvait la Réforme de la manière de travailler (hatarakikata kaikaku 働き方改革). Cette réforme a été mise en œuvre par le Premier ministre de l’époque, Abe Shinzō 安倍晋三 (1954-2022), dans le cadre du Conseil national pour 100 millions de personnes actives (ichioku sōkatsuyaku kokumin kaigi 一億総活躍国民会議) établi en 2015, et du Conseil pour la Réforme de la manière de travailler (hatarakikata kaikaku jitsugen kaigi 働き方改革実現会議) de 2016. Celui-ci, présidé par le Premier ministre Abe, formula, en mars 2017, un Plan d’action pour la Réforme de la manière de travailler (hatarakikata kaikaku jikkō keikaku 働き方改革実行計画)2. Deux grandes étapes ont ensuite marqué la mise en place de cette réforme.

5La première étape, ou phase 1, impliqua des modifications de lois existantes qui induisirent notamment (i) la fixation d’un plafond des heures de travail supplémentaires (article 36 de la Loi sur les normes du travail), l’obligation des employeurs de donner des jours de congé annuel (article 39[7] de la même loi), et (ii) l’amélioration des conditions de travail des travailleurs non réguliers par l’interdiction des différences de traitement déraisonnables entre travailleurs réguliers et non réguliers (article 8 de la Loi sur le travail à temps partiel et à durée déterminée et article 30-3[1] et 30-4 de la Loi sur le travail intérimaire).

  • 3 La Loi de réglementation des transactions liées aux opérateurs de contrats spécifiques (Tokutei-jut (...)

6La seconde étape, ou phase 2, consista en la révision des différentes lignes directrices et autres mesures d’orientations administratives à partir de 2020. Cette réforme a porté sur (i) la révision des « Lignes directrices pour la promotion d’une activité professionnelle secondaire ou complémentaire » en septembre 2020 (révisée de nouveau en juillet 2022) ; (ii) la révision des « Lignes directrices pour la promotion de l’introduction et la mise en œuvre appropriée du télétravail » en mars 2021 ; et (iii) l’application en mars 2021 des « Lignes directrices pour la mise en place d’un environnement propice pour les travailleurs freelance » (« Lignes directrices pour les freelances3 »). Ces directives ont été appliquées dans le but de promouvoir une plus grande protection des travailleurs dans leur pluralité et garantir un environnement favorable à toutes les modalités différentes du travail individuel.

  • 4 Une comparaison des réformes française et japonaise du droit du travail fait apparaître plusieurs s (...)

7La Réforme de la manière de travailler est considérée à la fois comme une politique du travail et comme une politique économique, dans la mesure où elle vise à créer un cercle vertueux dans le cadre duquel l’augmentation des salaires viendrait soutenir la croissance économique4. L’approche par la « judiciarisation » du droit du travail permet, en outre, de mettre en lumière certaines caractéristiques de cette réforme.

II. L’effectivité du droit du travail japonais et la « judiciarisation »

1. Les moyens visant à garantir l’effectivité du droit du travail japonais à ce jour

8Avant d’analyser les réformes du droit du travail japonais sous l’angle de la « judiciarisation », examinons brièvement comment son effectivité (enforcement) a été assurée et dans quelle mesure cette « judiciarisation » a été réalisée. Au Japon, en raison de la faiblesse des autres moyens, l’administration est historiquement chargée de la garantie de l’effectivité du droit du travail.

  • 5 Selon l’enquête de base sur les syndicats réalisée par le ministère de la Santé, du Travail et des (...)
  • 6 Voir par exemple, Nishitani 2012 et Mizumachi 2021 : 1040 sq.
  • 7 Selon l’enquête de base sur les syndicats du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires soci (...)

9Tout d’abord, les syndicats japonais présentent certaines caractéristiques fondamentales qui les distinguent des syndicats d’industrie ou de métiers tels qu’ils existent en Europe. Organisés majoritairement sous la forme d’un syndicalisme d’entreprise5, ils accordent une grande importance à la croissance et à la survie de leur entreprise respective. Ils sont ainsi amenés à éviter les négociations susceptibles de compromettre la compétitivité de l’entreprise. En conséquence, les syndicats japonais assument un rôle relativement faible dans l’élaboration des conditions de travail ainsi que dans l’effectivité du droit du travail6. En outre, l’action syndicale étant très peu organisée au sein des PME, le respect du droit du travail n’y fait pratiquement l’objet d’aucun contrôle7.

  • 8 En 2020, les tribunaux régionaux ont été saisis de 3 960 nouvelles actions de droit civil liées au (...)
  • 9 Ministère de la justice/SG/SEM/SDSE, Exploitation statistique du Répertoire général civil. Ce chiff (...)
  • 10 Toutefois, cela n’implique pas l’existence d’un nombre significatif d’inspecteurs des normes du tra (...)

10Par ailleurs, la fonction de garantie de l’effectivité du droit du travail par les tribunaux est également insuffisante au Japon. Le nombre de recours aux tribunaux reste extrêmement faible : en 2020, par exemple, ils ont traité 7 867 nouvelles affaires en rapport avec le droit du travail (incluant les affaires du Tribunal du travail décrit ci-dessous8), soit environ 1/13 des quelques 101 871 nouvelles affaires reçues par le Conseil des Prud’hommes (le tribunal de première instance compétent pour les litiges individuels du travail) en France la même année9. Si l’on tient compte du fait que la population active japonaise s’élève à 68,76 millions de personnes (2020), soit environ 2,3 fois plus qu’en France, où elle s’élève à 29,2 millions de personnes (2020), le ratio d’affaires portées devant les juges par rapport à la population active représente environ 1/30 de celui enregistré en France. Si les syndicats et les tribunaux disposent d’une faible marge de manœuvre pour garantir l’effectivité du droit du travail, l’administration assume en revanche un rôle relativement important dans cette tâche (par l’intermédiaire du travail d’orientation et de supervision de l’Agence de l’inspection du travail10 (rōdō kijun kantokukan 労働基準監督官).

  • 11 Voir par exemple, Suwa 1999 : 26 sq. Antoine Lyon-Caen souligne l’importance de la jurisprudence en (...)

11Il ne faut toutefois pas sous-estimer le rôle joué par la jurisprudence dans l’évolution du droit du travail japonais (et qui renvoie plus généralement au rôle des juges dans l’élaboration normative). Si le nombre d’affaires portées devant les tribunaux reste relativement faible, les juges n’en ont pas moins joué un rôle significatif dans l’élaboration de nombreux principes généraux du droit, qui constituent une partie cruciale du droit du travail japonais (on peut citer, à titre d’exemple, les principes généraux du droit en matière d’abus du droit de licenciement, de modification des conditions de travail par le règlement intérieur, de mutation et de détachement des salariés, de mesures disciplinaires, de recrutement informel, d’abus de la période d’essai, et de cessation de l’emploi de CDD, notamment11). Il importe en effet de ne pas sous-estimer le fait que de nombreuses entreprises japonaises, en particulier les grandes entreprises dotées d’un département de gestion des ressources humaines, sont conscientes du risque qu’un litige porterait à leur finance comme à leur réputation. Ces entreprises gèrent leurs ressources humaines en tenant compte de l’évolution de la jurisprudence (en prenant par exemple des mesures préventives pour éviter les litiges). En ce sens, on peut dire que la jurisprudence a exercé une certaine influence sur l’application des normes de comportement abstraites au sein des entreprises, bien que le nombre d’affaires défendues devant les tribunaux reste faible.

2. La réforme du système judiciaire

  • 12 Plus précisément, en vertu de cette loi, le Bureau départemental du travail (1) fournit des informa (...)
  • 13 Pour plus de détails au sujet de l’histoire et du contenu de la réforme du système judiciaire dans (...)

12Afin d’encourager les citoyens japonais à recourir aux tribunaux, le gouvernement a réformé le système judiciaire, en commençant par la Loi de réforme du système judiciaire (shihō seido kaikaku hō 司法制度改革法) de 2001. Trois lois ont été promulguées dans le domaine du travail. Premièrement, la Loi sur la promotion de la résolution des conflits individuels du travail de 2001, qui encourage la résolution des conflits individuels du travail par l’administration12. Deuxièmement, la Loi sur le Tribunal du travail de 2004, qui a introduit cette nouvelle juridiction – le Tribunal du travail – dans le but d’accélérer les procédures de résolution spécialisées dans les conflits individuels du travail par le pouvoir judiciaire. Troisièmement, la Loi sur le contrat de travail de 2007, qui clarifie juridiquement les règles (tels que les principes généraux du droit) pour la résolution des conflits individuels du travail. Cette réforme du système judiciaire appliquée dans le domaine du travail visait à développer, à la fois, un système de résolution des litiges administratifs et un système de résolution des litiges judiciaires afin d’encourager la résolution des litiges individuels du travail, en nette augmentation en comparaison de la diminution des litiges collectifs du travail13.

III. La Réforme de la manière de travailler et la « judiciarisation »

13Dans ce contexte, examinons comment la Réforme de la manière de travailler, mise en œuvre depuis 2018, peut être analysée du point de vue de la « judiciarisation » ou, en d’autres termes, du renforcement de la garantie de l’effectivité du droit du travail par les juges.

1. La première phase de la réforme

  • 14 En règle générale, la limite des heures supplémentaires au-delà de la durée légale du travail (40 h (...)
  • 15 Conformément à l’article 39, paragraphe 7, de la Loi sur les normes du travail, il incombe aux empl (...)
  • 16 Les entretiens conduits en août 2022 avec les avocats Koyama Hiroaki (Cabinet Daiichi-Fuyo), Machid (...)

14La première phase de la Loi portant réforme de la manière de travailler comporte deux piliers principaux, décrits ci-dessus (I.2). Le premier pilier intègre la limite du nombre d’heures supplémentaires effectuées (article 36 de la Loi sur les normes du travail14) et l’obligation des employeurs de donner des jours de congé annuel (article 39, paragraphe 7 de la même loi15). La nouvelle loi prévoit des sanctions en cas d’infraction (articles 119[1] et 120[1] de la même loi). L’effectivité de la loi est assurée par l’inspecteur des normes du travail, représentant de l’administration. Celui-ci est notamment en charge de la mise en place d’un système de contrôle et de directives administratives assorties de sanctions pénales (article 97 et suivants de la même loi) censées accroître la prise de conscience des entreprises, y compris des PME, quant à la nécessité de se conformer aux nouvelles règles16.

  • 17 Les employeurs ne doivent pas appliquer de différences de traitement jugées déraisonnables entre le (...)
  • 18 Les dispositions contractuelles qui contreviennent à ces dispositions légales ne sont pas valides ( (...)
  • 19 Notification du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales, n°430, 28 décembre 2018
  • 20 Par exemple, on peut interroger la signification et la portée des décisions de la Cour suprême conc (...)
  • 21 Voir, par exemple, les résultats de la série d’enquêtes n°214 du Labour Policy Research and Trainin (...)

15En ce qui concerne le deuxième pilier, soit la correction des disparités de traitement entre les travailleurs réguliers et non réguliers (article 8 de la Loi sur les travailleurs à temps partiel et à durée déterminée, articles 30-3, paragraphes 1 et 30-4 de la Loi sur le travail intérimaire, entre autres17), l’effectivité de ces nouveaux amendements18 est garantie par l’administration. Concrètement, en vue de leur application, le gouvernement (par l’intermédiaire du département en charge de l’égalité des chances hommes-femmes et de l’environnement de travail au sein du Bureau du travail à l’échelle départementale) a mené des actions de sensibilisation à l’intention des employeurs et a diffusé des directives administratives. Par exemple, les lignes directrices « à travail égal, salaire égal » (officiellement appelées « Lignes directrices sur l’interdiction de traitement déraisonnable des travailleurs à temps partiel, à durée déterminée, et des travailleurs intérimaires » de décembre 201819) définissent le caractère « déraisonnable des différences de traitement » en s’appuyant sur des exemples spécifiques. Ensuite, « les procédures relatives aux efforts déployés pour se conformer à la Loi sur les travailleurs à temps partiel et à durée déterminée » (de janvier 2019, révisée en juin 2020) encouragent l’utilisation d’une « feuille de route » pour décrire l’existence, le contenu et les raisons des différences de traitement (voir article 14, paragraphe 2 de la Loi sur les travailleurs à temps partiel et à durée déterminée). Enfin, un « Manuel d’inspection et d’examen visant à éliminer les différences de traitement déraisonnable par secteur d’activité » a été publié et diffusé en mars 2019. Toutefois, comme les juges n’ont pas encore rendu de décisions claires et spécifiques sur le caractère « déraisonnable » des différences de traitement20, ces mesures restent appliquées au niveau de chaque entreprise sans véritable harmonisation21.

2. La seconde phase de la réforme

16Comme mentionné ci-dessus (I.2), dans une seconde phase, l’objectif de la réforme fut de créer un environnement de travail sûr et de promouvoir différentes manières de travailler – tels que le cumul d’emploi lorsque le salarié exerce une activité professionnelle secondaire ou complémentaire, le télétravail et le travail freelance – en établissant des lignes directrices pour chaque cas. Certaines d’entre elles portent, par exemple, sur des questions relatives à l’interprétation des dispositions légales existantes qui sont assorties de sanctions (par exemple, les articles 36, 37 et 38[1] de la Loi sur les normes du travail). Des précisions sont ainsi été apportées concernant la manière dont les heures de travail doivent être comptabilisées en cas de cumul d’emploi ou d’activité complémentaire (« Directive pour les activités professionnelles secondaires et/ou complémentaires » 3[2][c]).

  • 22 Les entretiens avec les avocats Koyama Hiroaki, Annaka Shigeru et Ōno Yukari, spécialisés en droit (...)

17Toutefois, ces lignes directrices abordent de nombreux points sans proposer pour autant une base juridique claire. Par exemple, concernant l’introduction et la mise en œuvre du télétravail, elles mentionnent « l’importance de discussions suffisantes entre les travailleurs et la direction pour l’établissement de règles au préalable » (« Lignes directrices sur le télétravail », 3[1]) ; concernant la prise en charge des coûts induits par le télétravail, les directives précisent qu’« il est souhaitable que des discussions préalables suffisantes entre les travailleurs et la direction soient engagées pour établir des règles adaptées à la situation de chaque entreprise et de les stipuler dans le règlement intérieur » (4[2]) ; concernant la publication des informations relatives au cumul d’emploi ou à l’exercice d’une activité complémentaire, les directives indiquent qu’« il est souhaitable que l’entreprise indique sur son site Internet si le cumul d’emploi ou l’exercice d’une activité complémentaire est autorisé, et, le cas échéant, sous quelles conditions ». Les tournures utilisées dans ces directives administratives [soulignées dans le texte par l’auteur] sont ambiguës et non contraignantes, en d’autres termes, elles n’imposent pas d’obligations légales. À cet égard, l’effectivité de ces mesures reste insuffisante, la loi n’apportant aucune garantie, que ce soit par l’intermédiaire de sanctions pénales ou de dispositions de droit privé22.

3. Remarques finales

18Les mesures visant à réformer la manière de travailler laissent ainsi principalement à l’administration le rôle de garant de l’effectivité du droit. Ce constat appelle néanmoins des remarques complémentaires. C’est lorsqu’il s’appuie sur le pouvoir judiciaire, par l’intermédiaire de sanctions pénales ou de dispositions effectives de droit privé, que le pouvoir administratif assume pleinement son rôle de garant de l’effectivité du droit. En revanche, l’effectivité du droit est réduite lorsque l’orientation et la supervision des agents par le pouvoir administratif ne sont pas appuyées par le pouvoir judiciaire.

IV. Conclusion : réflexion et orientation de la recherche

1. Pourquoi « le pouvoir administratif » ?

19La Réforme de la manière de travailler est majeure dans l’évolution du droit du travail japonais, considérée comme la première grande réforme de ces soixante-dix dernières années. Que le pouvoir administratif ait été mobilisé pour garantir son effectivité constitue un choix pragmatique fondé sur les caractéristiques du droit du travail japonais. En d’autres termes, comme mentionné ci-dessus (II.1), le droit du travail japonais est structuré de telle manière qu’il est difficile pour les syndicats (relations collectives du travail) d’assurer son effectivité à grande échelle, y compris auprès des PME. En outre, le nombre de recours auprès des tribunaux reste faible, malgré les réformes du système judiciaire. Dans ce contexte, il a été estimé que le moyen le plus praticable et le plus efficace de mener à bien cette réforme majeure, visant à changer fondamentalement la manière de travailler, était de confier la garantie de sa mise en œuvre à l’administration. Toutefois, le pouvoir administratif ne pouvant à lui seul remplir efficacement cette fonction, il fut décidé au cours de la première phase de la réforme – qui en représente le cœur – que le pouvoir judiciaire apporterait un soutien à l’administration dans son travail d’orientation et de supervision par l’intermédiaire de sanctions pénales et de dispositifs de droit privé. Dans la seconde phase, cependant, les lois furent révisées de telle manière que le pouvoir judiciaire ne puisse intervenir de quelque manière, ceci affaiblissant grandement leur effectivité.

2. Pourquoi la « judiciarisation » ne progresse-t-elle pas ?

  • 23 Lors de son allocution du 21 avril 2022 (voir supra note 1), Sasaki Ryō, avocat, souligna que, dans (...)

20Les réformes du système judiciaire adoptées depuis la loi de 2001 ont considérablement modifié le système de règlement des conflits du travail. Parmi ces réformes, soulignons l’instauration d’un Tribunal du travail dont l’utilisation a connu une progression notable23, bien qu’il ne soit sollicité que pour environ 8 000 affaires annuellement (voir II.1).

  • 24 Voir à ce propos le rapport publié par le ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociale (...)
  • 25 Les caractéristiques fondamentales du système prud’homal français, telles que la gratuité, l’oralit (...)

21Parmi les raisons expliquant la stabilité du nombre des affaires judiciaires de droit du travail au Japon, on peut mentionner notamment : (i) la préférence donnée à la résolution consensuelle des conflits entre les parties concernées, et l’absence du concept occidental de « droits » auquel est associée la résolution formelle des conflits, qui constituent l’une des caractéristiques de la conscience du droit et de la culture des Japonais (Noda 1982 : 239 sq ; Murakami 1997 : 184 sq) ; (ii) le système d’emploi de long terme (dit « emploi à vie ») qui renforce l’hésitation des travailleurs à intenter des actions en justice contre leur employeur de peur de voir compromise leur carrière au sein de l’entreprise (Foote 2006 : 109 sq). Cependant, si l’on prend en considération le nombre des demandes de consultation déposées auprès de l’administration à travers le Service général de consultation du travail, soit plus d’un million de consultations chaque année, il est difficile de conclure au caractère inexistant au Japon des conflits ou griefs liés au travail. En outre, étant donné que le nombre de litiges ou de conflits portés devant les tribunaux par des travailleurs sous contrat à durée déterminée ou intérimaires, qui ne bénéficient donc pas du système d’emploi de long terme, n’est pas significativement plus élevé que le nombre des litiges portés par des travailleurs permanents24, le système d’emploi de long terme ne semble pas être le facteur déterminant du faible taux de recours au contentieux. Plusieurs raisons peuvent expliquer la faible « judiciarisation » des questions du travail, notamment : (i) la conscience persistante chez les travailleurs de ce que le pouvoir judiciaire est plus difficilement accessible que l’administration ; (ii) les frais élevés des recours en justice, une des caractéristiques du système judiciaire japonais, malgré un allégement partiel suite à la mise en place du Tribunal du travail ; (iii) le formalisme des demandes des avocats et de la soumission de documents, ainsi que l’incapacité des syndicats à agir en justice pour représenter les travailleurs, entre autres facteurs institutionnels25.

3. Les caractéristiques de l’administration et du pouvoir judiciaire

22Le « pouvoir administratif » et le « pouvoir judiciaire » permettent d’assurer l’effectivité du droit du travail et présentent chacun des avantages et des inconvénients. Le désavantage inhérent au « pouvoir administratif » est son faible pouvoir coercitif. En revanche, il a l’avantage de fournir aux parties concernées des codes de conduite spécifiques par le biais de lignes directrices et de feuilles de route, dont le contenu doit être uniforme et standardisé en raison de l’impartialité de l’administration. Quant aux forces et faiblesses du « pouvoir judiciaire », elles sont inextricablement liées à celles de l’administration. Les décisions judiciaires ont un caractère exécutoire, mais elles s’appliquent ex post facto à des cas individuels. Aussi, l’institution judiciaire n’est-elle pas tenue de fournir aux parties concernées des règles de conduite concrètes pour l’avenir. Cependant, elle a la particularité de pouvoir rendre des jugements flexibles en fonction des cas individuels.

4. Réflexion : vers un système qui utilise les forces de l’administration et de l’institution judiciaire

23En ce qui concerne le droit du travail japonais, l’amélioration de sa mise en œuvre reste une question aussi, sinon plus importante que le contenu de la loi. Dans le contexte actuel, il semble difficile d’améliorer son efficience en s’appuyant uniquement sur l’institution judiciaire ou sur l’administration. Les relations collectives de travail ne permettant pas de garantir de manière suffisante l’effectivité du droit du travail, il est nécessaire de formuler un code de conduite, facile à comprendre et reposant sur des dispositions légales, ainsi que sur des décisions judiciaires dont l’application serait sanctionnée pénalement ou via des dispositifs de droit privé, de façon à ce que l’administration puisse adopter des directives et superviser le droit du travail sur cette base. Le moyen le plus rapide d’améliorer l’effectivité du droit du travail est, semble-t-il, de créer un système dans lequel l’administration et l’institution judiciaire travaillent de concert, de sorte que le non-respect des directives et de la supervision administrative puisse faire l’objet d’une action en justice et être jugé illégal par un tribunal ex post facto.

24Il incombe au droit du travail de tenir compte non seulement des structures institutionnelles et organisationnelles, mais aussi de la réalité sociale. De ce point de vue, toute réforme ambitieuse implique de rester attentif à l’apparition de changements sociaux majeurs et aux développements du droit du travail dans les autres pays.

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Rōdō shinpan seido : kihon shushi to hōrei kaisetsu 労働審判制度―基本趣旨と法令解説〔第2版〕 (Le système du Tribunal du travail : analyse des objectifs fondamentaux et du cadre juridique), 2e édition, Tokyo, Kobundo 弘文堂.

Suwa Yasuo 諏訪康雄 1999
Koyō to hō 雇用と法 (L’emploi et le droit), Tokyo, Hōsō daigaku kyōiku shinkōkai 放送大学教育振興会.

Suzuki Toshiharu 鈴木俊晴 2015
« “Ihō rōdō” : kanshi seido no kokusai dōkō » 『違法労働』監視制度の国際動向 (Tendances internationales des systèmes d’inspection du « travail illégal »), Nihon rōdō kenkyū zasshi 日本労働研究雑誌 (Journal de recherches sur le travail au Japon), n°654.

Yamakawa Ryūichi 山川隆一 2012
Rōdō funsō shorihō 労働紛争処理法 (Le droit de la résolution des conflits au travail), Tokyo, Kobundo 弘文堂.

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Notes

1 Voir, par exemple, Noda 2019.

2 Concernant l’histoire, le cadre, et les défis de la Réforme de la manière de travailler au Japon, voir par exemple Mizumachi 2020 : 343-367.

3 La Loi de réglementation des transactions liées aux opérateurs de contrats spécifiques (Tokutei-jutaku-jigyōsha ni kakaru torihiki no tekiseika-tō ni kansuru hōritsu 特定受託事業者に係る取引の適正化等に関する法律) loi n°25 de 2020.

4 Une comparaison des réformes française et japonaise du droit du travail fait apparaître plusieurs similitudes et différences. Au titre des similitudes, relevons tout d’abord que la déréglementation et la flexibilisation du droit du travail depuis les années 1990 a été un facteur de stagnation économique, symbolisée par la spirale déflationniste et ayant entraîné une aggravation des disparités sociales ainsi que des problèmes liés au surmenage ; ensuite, une augmentation des nouvelles formes de travail précaire, par exemple celui des travailleurs des plateformes en lien avec les progrès de la numérisation et de la plateformisation ; enfin, la réforme dans les deux pays vise à corriger les dysfonctionnements et les imperfections du droit du travail dans un contexte de stagnation sociale et économique, marqué par des disparités et des inégalités sociales accentuées par la pandémie de Covid-19. La réforme n’est pas simplement une réforme du droit du travail visant à corriger ou à renforcer ses fonctions, mais elle comporte également une dimension économique, telle que l’amélioration de la productivité et le renforcement de la compétitivité internationale (il s’agit donc d’une politique combinant une politique du travail et une politique économique). S’agissant des différences entre les deux réformes, notons ensuite que l’objectif principal de la réforme française est de réduire le poids du droit du travail, devenu trop lourd pour les entreprises françaises, et d’accroître leur compétitivité internationale dans un contexte de mondialisation et de numérisation, tandis que la réforme japonaise vise à renforcer la protection du droit du travail, plus faible en comparaison du droit du travail français, et à éliminer ses effets néfastes (longues heures de travail, disparités de traitement entre les travailleurs réguliers et non réguliers).

5 Selon l’enquête de base sur les syndicats réalisée par le ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales (2022), la proportion des travailleurs syndiqués dans les entreprises privées qui ne sont pas membres d’un syndicat d’entreprise (comprenant aussi les membres de syndicat unitaire organisé par des membres de plusieurs entreprises) représente environ 12 %. En d’autres termes, environ 90 % des syndiqués sont organisés en syndicat d’entreprise. Voir par exemple : Shirai 1968, Hyodo 1971, et Nishinarita 1988.

6 Voir par exemple, Nishitani 2012 et Mizumachi 2021 : 1040 sq.

7 Selon l’enquête de base sur les syndicats du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales (Kōsei rōdōshō 厚生労働省, MHLW) de 2022, le taux de syndicalisation dans les entreprises de plus de 1 000 salariés est de 39,6 %, alors qu’il représente seulement 0,8 % dans les entreprises de moins de 100 salariés.

8 En 2020, les tribunaux régionaux ont été saisis de 3 960 nouvelles actions de droit civil liées au travail et de 3 907 nouvelles affaires du Tribunal du travail, soit un total de 7 867 affaires.

9 Ministère de la justice/SG/SEM/SDSE, Exploitation statistique du Répertoire général civil. Ce chiffre est lui-même en nette diminution par rapport au début des années 2000, où le nombre d’affaires dépassait les 200 000 par an, comme le note Antoine Lyon-Caen, « Le recul des juges dans les conflits du travail en France », op. cit.

10 Toutefois, cela n’implique pas l’existence d’un nombre significatif d’inspecteurs des normes du travail au Japon : l’Organisation internationale du travail (OIT) a indiqué que les pays développés devaient avoir au moins un inspecteur du travail pour 10 000 travailleurs ; si les pays de l’UE respectent généralement cette recommandation (ou s’en approchent) (voir Suzuki 2015), le Japon en est très éloigné avec 1 inspecteur du travail pour environ 19 000 travailleurs.

11 Voir par exemple, Suwa 1999 : 26 sq. Antoine Lyon-Caen souligne l’importance de la jurisprudence en France également (qui n’a pas changé au cours des dernières années, malgré la baisse du nombre d’affaires prud’homales), Lyon-Caen, op. cit. : 49 sq.

12 Plus précisément, en vertu de cette loi, le Bureau départemental du travail (1) fournit des informations, des consultations et d’autres formes d’assistance par l’intermédiaire du Service général de consultation du travail (article 3 de la Loi sur la promotion de la résolution des conflits individuels du travail) ; (2) propose des conseils et des mesures d’orientation par l’intermédiaire du Directeur départemental du travail (article 4 de la même loi), et (3) met en place un service de médiation pour la résolution des conflits par l’intermédiaire du Comité de coordination des conflits (article 5, paragraphe 1, de la même loi). Les autorités locales prennent également des mesures destinées à prévenir et à promouvoir la résolution des conflits individuels liés au travail (par exemple, Consultation et médiation des conflits individuels liés au travail au sein de la Commission départementale des relations de travail (art. 20-1 de la même loi).

13 Pour plus de détails au sujet de l’histoire et du contenu de la réforme du système judiciaire dans le domaine du travail, y compris l’introduction du Tribunal du travail, voir par exemple Sugeno 2007 et Yamakawa 2012.

14 En règle générale, la limite des heures supplémentaires au-delà de la durée légale du travail (40 heures par semaine et 8 heures par jour) est de 45 heures par mois et 360 heures par an (42 heures par mois et 320 heures par an dans le cas d’un système d’horaire variable annuel [dépassant trois mois]) (article 36, paragraphes 3 et 4 de la Loi sur les normes du travail). À titre exceptionnel, le nombre d’heures supplémentaires (y compris pendant les repos hebdomadaires) est fixé à 100 heures par mois (sur une durée ne devant pas dépasser deux mois) et à 80 heures par mois en moyenne sur une période de deux à six mois maximum (article 36, paragraphes 5 et 6 de la Loi sur les normes du travail). Le nombre d’heures supplémentaires doit néanmoins être déterminé dans le cadre d’un accord collectif dérogatoire (clauses spéciales de ladite loi). Le nombre de mois au cours desquels les heures supplémentaires peuvent dépasser 45 heures par mois (42 heures par mois dans le cas d’un système d’horaire variable annuel [supérieur à trois mois]) est limité à six mois par an (paragraphe 5 du même article).

15 Conformément à l’article 39, paragraphe 7, de la Loi sur les normes du travail, il incombe aux employeurs, chaque année, de désigner une période précise au cours de laquelle les travailleurs sont tenus de prendre au moins cinq jours de leur congé annuel. Toutefois, certaines dérogations s’appliquent. Le congé annuel peut être pris à l’initiative du travailleur, qui détermine lui-même la période de l’année durant laquelle il souhaite bénéficier de ses jours de repos ou dans le cadre d’un dispositif de congé annuel planifié, résultant d’un accord préalable entre l’employeur et le salarié. Dans ces hypothèses, le travailleur n’est pas tenu de prendre les cinq jours de congé durant la période définie par l’employeur. Si le salarié opte pour l’une de ces exceptions, les jours de congé pris sont alors décomptés de l’obligation pour l’employeur d’accorder ces cinq jours, comme stipulé au paragraphe 8 de l’article précité.

16 Les entretiens conduits en août 2022 avec les avocats Koyama Hiroaki (Cabinet Daiichi-Fuyo), Machida Yukiko (Cabinet Itsumi-Machida), Annaka Shigeru (Dream Support Social Insurance and Labour Consultant Corporation) et Ōno Yukari (Social Insurance and Labour Consultant Corporation Ai Office), qui tous les quatre sont des experts en ressources humaines et en gestion du travail, ont également permis de mettre en lumière un consensus à cet égard. Annaka Shigeru souligna que l’existence de ce système juridique avait encouragé l’introduction de systèmes de gestion des présences/absences sur le cloud, renforçant l’efficacité de la nouvelle loi.

17 Les employeurs ne doivent pas appliquer de différences de traitement jugées déraisonnables entre les travailleurs à temps partiel/à durée déterminée et les travailleurs permanents en ce qui concerne le salaire de base, les primes et les autres formes de traitement, conformément à la nature et à l’objectif dudit traitement (article 8 de la Loi sur les travailleurs à temps partiel/à durée déterminée). En ce qui concerne les travailleurs intérimaires, en règle générale, les employeurs ne doivent pas établir de différences de traitement déraisonnables entre eux et les travailleurs permanents (mesures de traitement égal et équilibré des travailleurs intérimaires, article 30-3 de la Loi sur les travailleurs intérimaires), avec les exceptions suivantes : a) le montant du salaire doit être égal ou supérieur au salaire moyen des travailleurs permanents pour un travail équivalent (comme spécifié par l’ordonnance du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales) ; b) le salaire doit être ajusté en fonction de la formation statutaire et de l’évaluation juste du contenu du travail, des performances, et des capacités du travailleur, entre autres ; c) il est possible de conclure un accord entre l’employeur et les travailleurs, stipulant notamment qu’il n’existe pas de différence de traitement déraisonnable entre les travailleurs intérimaires et les travailleurs permanents en ce qui concerne les formes de traitement autres que les salaires, et d’adopter des mesures pour le respect et la mise en œuvre de cet accord (cadre de l’accord collectif dérogatoire, article 30-4 de la même loi).

18 Les dispositions contractuelles qui contreviennent à ces dispositions légales ne sont pas valides (force exécutoire de la loi), et toute violation est interprétée comme un délit pouvant faire l’objet d’une demande de dommages-intérêts (voir, par exemple, l’affaire Hamakyorex, Cour suprême, 1er juin 2008, Minshu, vol. 72 no2, Mizumachi 2019 : 87-114.

19 Notification du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales, n°430, 28 décembre 2018.

20 Par exemple, on peut interroger la signification et la portée des décisions de la Cour suprême concernant l’article 20 de la Loi sur le contrat de travail, qui interdisait les différences déraisonnables dans les conditions de travail antérieurement à la révision de la loi (l’article a été amendé et consolidé dans l’article 8 de la nouvelle Loi sur l’emploi à temps partiel et à durée déterminée). Ainsi en est-il, par exemple, dans l’affaire Gakkō hojin Osaka ika yakuka daigaku (Kyu osaka ika daigaku 学校法人大阪医科薬科大学(旧大阪医科大学)事件), Daissan koban, 13 octobre 2020, Rōhan n°1229, p. 77 ; ou encore dans l’affaire Metoro koma-su (メトロコマース事件), Daissan koban, 13 octobre 2020, Minshu, vol. 74, n°7, p. 1901. Les interprétations du juge dans les affaires antérieures à l’amendement de la loi ont été reprises dans la nouvelle loi (article 15 de la Loi sur le travail à temps partiel et à durée déterminée), et des lignes directrices ont été adoptées en vertu de la nouvelle loi (Lignes directrices au sujet de l’application de la disposition « À travail égal, salaire égal », mentionnées ci-dessus). Des controverses théoriques persistent néanmoins sur la manière de comprendre le rapport entre la nouvelle loi et les directives administratives susmentionnées (voir Mizumachi, supra note 7 : 367 et suivantes).

21 Voir, par exemple, les résultats de la série d’enquêtes n°214 du Labour Policy Research and Training Organization, « Enquêtes sur l’application de la disposition “À travail égal, salaire égal” » (enquêtes conduites sur la base de questionnaires et d’entretiens auprès des entreprises, novembre 2021). Les entretiens avec les avocats Koyama Hiroaki, Annaka Shigeru et Ohno Yukari (voir supra note 17) témoignent également d’un consensus sur ce point.

22 Les entretiens avec les avocats Koyama Hiroaki, Annaka Shigeru et Ōno Yukari, spécialisés en droit du travail et de la sécurité sociale (voir supra note 17), ont également témoigné d’un consensus sur ce point. Ōno Yukari souligna notamment que la nécessité de « discussions suffisantes entre les travailleurs et la direction », fréquemment mentionnées aux termes des lignes directrices adoptées par l’administration, n’était pas suivie d’effet dans la réalité, de nombreuses PME dépourvues de syndicats n’étant pas sensibilisées aux discussions entre les travailleurs et la direction.

23 Lors de son allocution du 21 avril 2022 (voir supra note 1), Sasaki Ryō, avocat, souligna que, dans l’ensemble, le Tribunal du travail fonctionnait correctement, et qu’il était parvenu à résoudre des affaires en droit du travail, apportant une aide à des parties peu entendues jusqu’alors.

24 Voir à ce propos le rapport publié par le ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales intitulé « L’application du système de résolution des litiges individuels du travail en 2021 » : 12 et suivantes.

25 Les caractéristiques fondamentales du système prud’homal français, telles que la gratuité, l’oralité et la représentation par des organisations syndicales, restent d’actualité (voir Antoine Lyon-Caen, supra note 1, op. cit.). Lors de sa communication du 21 avril 2022, Noda Susumu rappela que les frais élevés de procédures judiciaires expliquaient notamment le faible nombre d’affaires portées devant les tribunaux du travail (op. cit.). Pour sa part, Sasaki Ryō indiqua que la hausse des recours en justice dépendait de la prise de conscience croissante de leurs droits par les travailleurs, et de l’augmentation du nombre d’avocats et de juges spécialisés en droit du travail (op. cit.). Aux termes de l’enquête conduite par l’Institut des sciences sociales de l’université de Tokyo : « Enquête sur la connaissance des instances judiciaires du Tribunal du travail » (la première enquête ayant été réalisée en 2010, la seconde en 2018), les personnes qui ont eu recours au Tribunal du travail perçoivent généralement ce système de manière positive. En revanche, les frais de justice sont considérés comme élevés, notamment les frais et honoraires des avocats qui représentent une charge financière significative (Sato 2022).

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Pour citer cet article

Référence papier

Yūichirō Mizumachi, « La Loi portant réforme de la manière de travailler au Japon : quelques réflexions du point de vue de la « judiciarisation » »Ebisu, 60 | 2023, 123-140.

Référence électronique

Yūichirō Mizumachi, « La Loi portant réforme de la manière de travailler au Japon : quelques réflexions du point de vue de la « judiciarisation » »Ebisu [En ligne], 60 | 2023, mis en ligne le 20 février 2024, consulté le 22 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/ebisu/8060 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ebisu.8060

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Auteur

Yūichirō Mizumachi

水町勇一郎

Mizumachi Yūichirō est professeur de droit à l’Institut des sciences sociales de l’université de Tokyo. Il est membre du Conseil de réalisation de la Réforme de la manière de travailler, membre spécialiste du Conseil de promotion des réformes réglementaires et Président de la Commission du travail de Tokyo.

東京大学法学部卒業。ニューヨーク大学ロースクール客員研究員、パリ・ナンテール大学客員教授等を経て、現在、東京大学社会科学研究所教授。働き方改革実現会議議員、規制改革推進会議専門委員、東京都労働委員会公益委員(会長代理)等を歴任。

Mizumachi Yūichirō is a law professor at the Institute of Social Science, University of Tokyo. He is a member of the Work Style Reform Realization Council, a specialist member of the Regulatory Reform Promotion Council, and serves as Chairman of the Tokyo Labour Commission.

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