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Dossier. La judiciarisation des enjeux sociaux et environnementaux au Japon : continuités, transformations, évolutions

Problèmes environnementaux et pouvoir judiciaire au Japon

日本の環境問題と司法
Environmental Issues and the Judiciary in Japan
Noriko Okubo
Traduction de Isabelle Giraudou
p. 141-160

Résumés

Historiquement, le Japon reste l’un des premiers pays à avoir admis la spécificité des questions environnementales et la nécessité de leur judiciarisation : en pratique, le recours au juge s’est avéré particulièrement efficace pour la protection des victimes de pollution. Que le Japon, à rebours des tendances internationales, refuse de reconnaître les droits environnementaux et n’admette pas davantage les litiges d’intérêt public dans le domaine environnemental, soulève cependant plusieurs difficultés. À partir d’une mise en perspective critique du développement jurisprudentiel des droits de la personnalité, cet article interroge la portée des décisions de justice dans les domaines de la protection environnementale et du changement climatique.

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Notes de la rédaction

Note de la traductrice :
Ce texte est la traduction de « Nihon ni okeru kankyō mondai to shihō no yakuwari »
日本における環境問題と司法の役割, paru en octobre 2022 dans le numéro spécial de la revue Hōritsu jihō 法律時報 intitulé « Judiciarisation des problèmes sociaux et environnementaux – enjeux et opportunités : une comparaison France-Japon » (Shakai mondai – kankyō mondai no shihōka no ronten to kanōsei : Nichifutsu hikaku no kanten kara 社会問題・ 環境問題の「司法化(judiciarisation)」の論点と可能性̶日仏比較の観点から) et dirigé par A. Sala et E. Kasagi.

Notes de l’auteur

Cet article a fait l’objet de deux communications préliminaires : Okubo Noriko, « Le procès environnemental au Japon : vers une réforme du contentieux ? », conférence en ligne « Préjudice écologique, responsabilité de l’État, contentieux climatiques et droit de l’environnement », Ifrj-Mfj, Tokyo, 20 janvier 2021 ; « Les contentieux et le développement des droits environnementaux », colloque franco-japonais, Ifrj-Mfj, Tokyo, 22 avril 2022.

Texte intégral

I. Droits environnementaux et judiciarisation des questions environnementales

  • 1 Cette distinction recouvre la distinction entre normes de substance (qui énoncent ce qui est prohib (...)

1Le contentieux environnemental, réputé pour sa complexité, a rencontré un succès certain dans plusieurs pays ces dernières années et exercé une influence croissante sur la politique environnementale. Or, la judiciarisation des questions environnementales ne saurait être appréhendée indépendamment de cette condition décisive qu’est la garantie des droits fondamentaux – substantiels et processuels1. La prévalence des approches fondées sur les droits dans le domaine de l’environnement est également une indication de la gravité des problèmes environnementaux et de leurs répercussions sur les droits de la personne humaine.

2Adoptée le 28 juillet 2022 à la suite de la résolution du Conseil des droits de l’homme des Nations unies du 8 octobre 2021 (A/HRC/RES/48/13), la Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies sur le droit à un environnement propre, sain et durable (A/RES/76/300) est emblématique du développement des droits fondamentaux de la personne humaine. Cette avancée récente non seulement s’inscrit dans le prolongement d’une reconnaissance plus générale des droits environnementaux comme nouveau droit de l’homme au xxe siècle, mais reflète également une tendance confirmée par une enquête de l’Organisation des Nations unies de 2019 (A/HRC/43/53), selon laquelle plus de 80 % des États membres de l’ONU (soit 156 pays sur 193) reconnaissent désormais les droits environnementaux.

  • 2 Organisé par le Comité permanent sur les problèmes environnementaux de l’ancien Conseil internation (...)
  • 3 Si la Charte n’a pas été adoptée par les Nations unies, la Déclaration politique de la session spéc (...)
  • 4 Cependant, plus de 300 municipalités reconnaissent les droits environnementaux aux termes d’ordonna (...)

3Le Japon occupe une place singulière dans le développement des droits environnementaux. Dès mars 1970, un symposium international consacré au thème de la destruction de l’environnement se tenait à Tokyo (ci-après « symposium de Tokyo2 »), qui devait conduire à l’adoption d’une résolution appelant à l’établissement de droits environnementaux. Par la suite, la déclaration de Stockholm de 1972, adoptée lors de la première conférence des Nations unies sur l’Homme et son milieu, encore appelée Conférence des Nations unies pour l’environnement humain, fit sienne ce concept. En 1976, le Portugal fut le premier pays à inscrire les droits environnementaux aux termes de sa Constitution. La France, pour sa part, les garantit depuis 2005 via une Charte de l’environnement intégrée au « bloc de constitutionnalité », dont l’article 7 reconnaît à toute personne le « droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». La France a également joué un rôle actif pour garantir les droits environnementaux au niveau international – comme en 2017, lorsque le Président Emmanuel Macron les inclut dans un projet de traité international appelé Charte mondiale de l’environnement3. Au Japon, s’ils ne font en tant que tels l’objet d’aucune loi spécifique4 ni d’aucune reconnaissance explicite par le juge, les droits de la personnalité – soit les droits fondamentaux et inaliénables inhérents à la personne humaine et assurant à l’individu la protection des attributs de la personnalité – se sont cependant vu attribuer, au moins partiellement, la même portée que les droits environnementaux.

  • 5 Programme des Nations unies pour l’environnement, Environmental Courts and Tribunals – 2021: A Guid (...)

4S’agissant ensuite des droits processuels, rappelons qu’ils font l’objet de deux conventions internationales : la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus, 1998) et l’Accord régional sur l’accès à l’information, la participation publique et l’accès à la justice à propos des questions environnementales en Amérique latine et dans les Caraïbes (Accord d’Escazú, 2018). À la faveur de l’élargissement de l’accès à la justice dans le domaine de l’environnement, on dénombrait en 2021 pas moins de 2 115 tribunaux environnementaux dans 67 pays5.

5Au Japon, où la Constitution interdit la création de tribunaux spéciaux (article 76 [2]), il n’existe ni tribunaux judiciaires spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement, ni tribunaux administratifs comme en France. En d’autres termes, les litiges ayant une dimension environnementale, qu’ils mettent en cause l’administration ou non, sont examinés par les tribunaux ordinaires. En outre, à la différence de nombreux pays, le Japon ignore les litiges dits d’intérêt public en matière d’environnement (permettant aux individus ou aux organisations de soumettre aux tribunaux des causes d’intérêt public, même s’ils ne sont pas directement affectés, ou en l’absence d’atteinte à leurs propres droits). Cela étant, le droit japonais comprend une loi spéciale sur le contentieux administratif (ci-après Loi sur le contentieux administratif6), à laquelle s’ajoute une Commission de coordination du contentieux environnemental (Kōgai tō chōse iinkai 公害等調整委員会). Cet organe administratif indépendant chargé d’une mission de régulation des conflits a été institué par la Loi sur le règlement des litiges en matière de pollution environnementale, promulguée en 1970 (articles 42-2 et suivants7) – soit dix ans avant que le premier tribunal environnemental ne soit créé en Nouvelle-Galles du Sud (Australie).

6Ainsi, bien que ni les droits environnementaux ni les litiges d’intérêt public en matière d’environnement ne soient reconnus en droit japonais, le Japon n’en est pas moins historiquement l’un des premiers pays à avoir admis la spécificité des questions environnementales et la nécessité de leur judiciarisation. Cet état de fait est en grande partie lié à la gravité des cas de pollution environnementale qu’a connu le Japon (notamment les dommages sanitaires causés par la pollution industrielle au mercure dans les années 1950 et 1960 dans la baie de Minamata), et au fait que le contentieux civil a significativement contribué à la protection des victimes et au développement de la politique environnementale du pays.

II. Procès environnementaux et développement des droits de la personnalité au Japon

  • 8 Un « trust » est comparable à une fiducie où une personne assure la gestion d’un bien pour le bénéf (...)
  • 9 Lors de la soixante-quatrième session de la Diète en 1970, pas moins de quatorze lois relatives à l (...)
  • 10 Kōgai kenkō higai no hoshō tō ni kansuru hōritsu 公害健康被害の補償等に関する法律 : https://elaws.e-gov.go.jp/docum (...)

7Lors du symposium de Tokyo susmentionné, la question de la portée du contentieux en matière de réforme législative et administrative avait déjà fait l’objet de discussions de droit comparé, auxquelles participa notamment Joseph L. Sax, alors professeur à l’université du Michigan. Environnementaliste américain éminent, connu pour ses travaux sur la « doctrine du public trust » (Sax 1970 : 2023 et s.)8, il concentra son propos sur les litiges environnementaux d’intérêt public intentés par des citoyens qui, depuis lors, furent institutionnalisés sous la forme de citizen suits. Or, c’est aussi dans les années 1970 que se développèrent au Japon les mesures législatives et réglementaires de contrôle de la pollution, à commencer par la « Diète de la pollution environnementale » (1970) (Kōgai kokkai 公害国会9), dont les avancées historiques furent motivées par quatre litiges concernant des cas de pathologie grave liés à la pollution, dits les « quatre grands procès de la pollution » (soit les affaires de la maladie de Minamata à Kumamoto, de la maladie d’Itai-itai à Niigata et de l’asthme de Yokkaichi), ainsi que d’autres procès concernant des cas de pollution locale. Comme l’observe Miyamoto Kenichi, la spécificité des mesures prises par le Japon pour lutter contre la pollution tient à l’existence de gouvernements locaux innovants et à l’ouverture de procès concernant la pollution : s’agissant, par exemple, de l’affaire relative à la pollution atmosphérique de Yokkaichi, juristes praticiens et universitaires travaillèrent ensemble au développement de nouvelles théories juridiques, qui contribuèrent à la défense des victimes, puis permirent l’adoption en 1973 de la Loi relative à l’indemnisation des dommages causés à la santé du fait de pollution10, une première mondiale (Miyamoto 2014 : 5 et s.). Pour comparaison, il convient de souligner que ces quatre grands procès relatifs à la pollution au Japon relèvent tous de dommages et intérêts impliquant une violation des droits fondamentaux classiques à la vie et à la santé : il ne s’agit donc ni de litiges d’intérêt public ni d’une mise en cause des droits environnementaux, tels qu’actionnés ou invoqués aux États-Unis.

  • 11 Le thème retenu en 1970 pour ce symposium annuel était « Kōgai taisaku rippō to higai kyūsai no mon (...)
  • 12 La théorie de l’intérêt réflexif repose sur l’idée que le tiers bénéficiant d’une disposition admin (...)
  • 13 Litige relatif à l’aéroport international d’Osaka, Tribunal de district d’Osaka, 27 février 1974, H (...)
  • 14 Procès concernant l’obstruction de la lumière du soleil à Kinuta-chō, Setagaya-ku, Tokyo, Cour Supr (...)
  • 15 Affaire Nohi Kaigan de Yokosuka, Tribunal de district de Yokosuka, 26 février 1979, Minshū, 30 (1-4 (...)

8Un mouvement pour l’établissement des droits environnementaux se forma cependant dès le début des années 1970. Le symposium sur la pollution organisé en septembre 1970 par la Fédération japonaise des associations du barreau (Nichibenren kōgaitaisaku/kankyō hozen-iinkai 日弁連公害対策・ 環境保全委員会)11 constitue à cet égard un premier jalon significatif. À cette occasion, les avocats Nito Hajime 仁藤一 et Ikeo Takayoshi 池尾隆良 présentèrent un rapport sur la doctrine des droits environnementaux (Nito & Ikeo 1971), fondés sur les articles 13 et 25 de la Constitution et définis comme « le droit de jouir d’un environnement de qualité et d’en avoir la maîtrise ». Les auteurs du rapport examinaient en particulier la possibilité de déposer, sur la base des droits environnementaux, une demande d’injonction à l’encontre de toute personne polluant l’environnement de manière inconsidérée et troublant de ce fait le droit à des conditions de vie satisfaisantes dans un environnement de qualité. La reconnaissance du droit à un environnement sain était perçue comme susceptible de lever certains obstacles : une telle reconnaissance devait permettre de contourner l’écueil des notions d’avantages indirects12 et d’intérêts non protégés en droit public, et d’étendre la qualité à agir des plaignants dans les actions en appel ; en droit privé, elle devait contribuer à assouplir les conditions de recevabilité et garantir l’octroi d’une injonction interlocutoire en cas de pollution du fait d’activités illicites (Osaka bengoshikai kankyō kenkyūkai 1973). Cette approche reçut un accueil favorable : des actions en justice furent ainsi intentées dans plusieurs départements, visant à obtenir, sur la base des droits environnementaux, une injonction à l’encontre de certains projets de développement, comme l’aéroport d’Osaka ou la centrale thermique de Buzen, dans le département de Fukuoka. Or, selon le juge japonais, les droits environnementaux ne sauraient fonder une requête en injonction visant la délivrance par le juge d’un ordre de faire ou de ne pas faire : d’une part, les articles 13 et 25 de la Constitution n’accordent pas de droits spécifiques aux personnes13 et, d’autre part, la portée et l’objet des droits environnementaux ne sont pas suffisamment déterminés. En réponse à cette jurisprudence, la doctrine proposa alors d’identifier plus finement les droits environnementaux en distinguant notamment entre les droits environnementaux individuels et les droits environnementaux processuels (Awaji 1980 : 61 et s.). À noter toutefois : un nombre non négligeable de revendications environnementales individuelles ont été reconnues par le juge au titre d’intérêt juridiquement protégé, ceci nonobstant l’absence même du mot « droits » aux termes des décisions considérées. Ainsi, la reconnaissance par le juge de la lumière diurne comme relevant d’un intérêt vital, indispensable à une vie confortable et saine14, a-t-elle conduit à l’introduction des restrictions d’ombrage dans le Code de la construction et du bâtiment (1976). De même, le juge – reconnaissant un préjudice (préjudice commercial ou trouble anormal de voisinage) dans la perte du bénéfice d’une vue dégagée – a-t-il à plusieurs reprises octroyé des dommages-intérêts fondés sur la responsabilité délictuelle15.

  • 16 Affaire du site d’élimination des déchets industriels de Marumorimachi, Tribunal de district de Sen (...)
  • 17 Tribunal de district de Kobe, 31 janvier 2000, Hanrei jihō, 1726 : 20 ; Tribunal de district de Nag (...)
  • 18 Daiichi Kojo, 30 mars 2006, Minshū, 60 (3) : 948.
  • 19 Tribunal de Grande Instance de Sendai, 12 mars 2019, Hanrei jihō, 2467 : 27 ; Tribunal de Grande In (...)

9Ces intérêts, qui pourraient être assimilés à des droits environnementaux individuels, n’ont cependant été appréhendés au Japon qu’au titre de droits de la personnalité classiques. Précisément, au Japon, c’est de manière caractéristique que les droits de la personnalité ont pu, au fur et à mesure de leur extension, fonder des requêtes en injonction. Ainsi, s’agissant d’un litige relatif à un site d’enfouissement de déchets, le juge a accordé une injonction provisoire au motif que le droit à une eau potable et d’une qualité satisfaisante au regard des attentes du consommateur, ainsi que le droit à une eau qui ne nuise pas à la santé (physique et mentale), relèvent respectivement du droit moral à une vie paisible et du droit à l’intégrité physique en tant que droits de la personnalité16. Par ailleurs, les instances inférieures ont à plusieurs reprises sanctionné des cas de pollution d’origine routière en prononçant des injonctions et des compensations à l’encontre de l’État ou d’opérateurs privés17. En outre, dans sa décision sur la protection du paysage national18, la Cour suprême confirme que le bénéfice d’un aménagement paysager de qualité dont jouissent quotidiennement les résidents constitue un intérêt protégé par la loi. Enfin, à l’occasion des procès relatifs à la catastrophe nucléaire de Fukushima en 2011, le juge a dans certains cas reconnu le préjudice subi par les plaignants du fait de la perte de leur domicile et de la dissolution des liens communautaires, et a accordé une indemnisation à ce titre19.

III. Les caractéristiques du contentieux de l’environnement

1. Recours des victimes et réforme institutionnelle

10Au Japon, le développement progressif des droits de la personnalité a ainsi facilité la judiciarisation des questions environnementales. Cependant, l’efficacité du contentieux dans un contexte communément marqué par des disparités entre parties, en termes d’accès à l’information et de ressources financières, suppose que soient surmontées certaines difficultés typiques du contentieux environnemental. Ainsi en est-il de la nécessité d’établir la négligence ou de prouver l’existence d’un lien de causalité. À cet égard, les États retiennent généralement l’absence de faute et le principe de précaution dans les litiges relatifs à l’environnement. Certaines juridictions en Amérique latine vont même jusqu’à considérer le principe de l’intérêt de la nature comme applicable en cas de doute (in dubio pro natura).

  • 20 Au Japon, il existe deux doctrines sur l’existence de la négligence en matière délictuelle (article (...)
  • 21 Affaire concernant la maladie de Minamata à Kumamoto, Tribunal de district de Kumamoto, 20 mars 197 (...)
  • 22 Respectivement : Taiki osen bōshi hō 大気汚染防止法 et Suishitsu odaku bōshi hō 水質汚濁防止法. Textes de loi con (...)
  • 23 Affaire concernant la maladie d’Itai-itai, Cour d’appel de Nagoya, bureau de Kanazawa, 9 août 1972, (...)
  • 24 Affaire concernant la maladie de Minamata à Niigata, Tribunal de district de Niigata, 29 septembre  (...)

11De même, au Japon, c’est à partir des quatre grands procès relatifs à la pollution que plusieurs théories concernant les atteintes à la vie et à la santé furent avancées en fonction de la nature du dommage. S’agissant par exemple de la négligence, le juge, tout en faisant reposer sa décision principalement sur la théorie de l’évitabilité20, apprécia cette dernière de manière stricte pour conclure à la négligence21 ; à noter : la Loi sur la prévention de la pollution de l’air (article 25) du 10 juin 1968 et la Loi sur la prévention de la pollution de l’eau (article 19) du 25 décembre 197022 stipulent la responsabilité sans faute, fut-elle limitée aux dommages causés à la santé. Concernant la causalité, le juge n’hésita pas à invoquer les théories de l’épidémiologie causale23 ou de la réfutation indirecte24. C’est ainsi que les plaignants purent remporter les quatre grands procès relatifs à la pollution.

12À elles seules, les poursuites judiciaires ne conduisent cependant pas toujours à une solution immédiate du problème. L’élaboration et la mise en œuvre des contre-mesures, tout comme la restauration écologique des zones touchées, nécessitent du temps et des ressources financières. Il convient en outre de fournir une aide rapide et simplifiée, non seulement aux plaignants, mais également à l’ensemble des personnes qui ont été affectées de manière similaire. Le professeur Awaji Takehisa 淡路剛久 emploie à cet égard l’expression de « procès de réforme institutionnelle » (seido kaikaku soshō 制度改革訴訟) pour désigner les procès qui, depuis la constatation du « dommage » jusqu’à sa réparation, tendent à la reconnaissance institutionnelle d’une garantie universelle des droits des victimes, au-delà de la personne des seuls plaignants (Awaji 2012 : 23 et s.).

13En Europe, on observe depuis quelques années une tendance notable à la judiciarisation de la pollution d’origine routière. Ainsi, en Allemagne, le juge a-t-il à plusieurs reprises statué dans le sens d’un renforcement des programmes d’assainissement de l’air. La question reste cependant de savoir comment assurer l’efficacité de ces décisions. L’expérience du Japon en matière de litiges concernant la pollution de l’air dans diverses régions, notamment ceux relatifs à la pollution d’origine routière, retient l’attention. Ainsi, dans le procès intenté par des patients victimes de la pollution atmosphérique de Nishi-Yodogawa à Osaka à l’encontre de dix entreprises, de l’État et de la société Hanshin Expressway, la responsabilité des entreprises a été reconnue en première instance (1991), avant qu’un accord ne soit conclu avec elles en mars 1995, aux termes duquel une partie de la somme versée en vertu de l’accord serait utilisée pour la réhabilitation environnementale de la région. Créé en septembre 1996, le Centre pour la revitalisation des zones polluées, communément appelée Fondation Aozora (Aozora Zaidan あおぞら財団), s’est montré sur ce point exemplaire, servant de référence aux partenariats environnementaux conclus dans les années 1990 (Kankyōchō kikaku chōsei 1996 : 6 et s.). Par la suite, un accord a également été conclu entre les plaignants d’une part, et l’État et la société routière d’autre part. De même, un groupe de liaison sur l’environnement en bordure de route ou Comité de liaison routière (Dōrō renrakukai 道路連絡会) a été créé pour discuter des mesures environnementales avec l’ensemble des parties. Novateur, le Comité de liaison l’est incontestablement en ce qu’il utilise le litige comme levier pour promouvoir la participation à l’élaboration des politiques publiques (Taniuchi & Fujie 2016 : 91 et s.), et c’est à ce titre qu’il inspira l’adoption de mécanismes similaires à l’occasion de procès ultérieurs. Nonobstant certaines limites – dont une participation insuffisante des organes administratifs compétents autres que le défendeur (comme la Commission de sécurité publique, titulaire du pouvoir de réglementer la circulation routière) – plusieurs mesures relevant des gestionnaires du réseau routier, comme la tarification routière environnementale et l’aménagement de parcours sans obstacles, ont été adoptées.

  • 25 Minshū, 58 (7) : 1802.
  • 26 Minshū, 68 (8) : 799.
  • 27 En revanche, dans le litige relatif à la catastrophe nucléaire de Fukushima, la Cour suprême s’est (...)

14En outre, s’agissant du contentieux civil de l’environnement, les actions en indemnisation par l’État recouvrent aussi bien des actions où l’administration est la partie défenderesse (bases, routes, etc.), que des actions visant le manquement de l’État ou des autorités locales dans l’exercice de leur pouvoir réglementaire. Si le contrôle judiciaire de l’inaction administrative est devenu une question importante dans de nombreux pays, au Japon – où les exigences en matière de contentieux administratif sont strictes et en l’absence de définition claire de la requête en mandamus antérieurement à l’amendement de la Loi sur la procédure administrative en 2004 –, c’est le contentieux de l’indemnisation publique qui a joué un rôle déterminant. Dans plusieurs affaires relatives à des catastrophes industrielles – dont le procès concernant la maladie de Minamata dans le Kansai25 ou le procès de Sennan26 – la Cour suprême admit la responsabilité administrative, rendant ainsi possible l’amélioration du système d’aide aux victimes27.

2. La contribution des réseaux au développement du contentieux environnemental

15Au niveau international, des réseaux de juges s’engagent à promouvoir l’État de droit en matière d’environnement : ainsi en est-il, par exemple, du Global Judicial Institute for the Environment et de la Section droit de l’environnement de l’Association européenne des juges administratifs. Par ailleurs, certains pays ont reconnu la qualité pour agir dans l’intérêt public non seulement aux organisations non gouvernementales et aux citoyens, mais également aux procureurs : au Brésil, par exemple, les procureurs chargés de l’environnement jouent à cet égard un rôle important. Si les juges japonais ne participent généralement pas à ces activités de coopération, les juristes praticiens spécialistes du droit de l’environnement n’en ont pas moins formé divers réseaux et joué un rôle non négligeable dans les litiges environnementaux et la politique juridique dans ce domaine.

16Ainsi, le Comité pour le contrôle de la pollution et pour la préservation de l’environnement de la Fédération japonaise des associations du barreau, qui célébra son 50e anniversaire en 2021, poursuit-il de manière soutenue ses activités en ce domaine. Les propositions du Comité comprennent : (1) des propositions sur les principes de base du droit de l’environnement, comme la « Promotion des mesures de contrôle de la pollution » (1970), demandant l’adoption du principe de responsabilité sans faute ; (2) des propositions de nouvelles lois particulières, comme la « Résolution requérant la promulgation de la Loi sur la conservation et la restauration des zones humides » (2002) ; et (3) de nombreux avis sur des projets de développement individuels, notamment le barrage d’estuaire sur la rivière Nagara, la poldérisation du lac Nakaumi, de la baie d’Isahaya et des marécages d’Awase, ou encore le projet de construction d’une ligne de train à sustentation magnétique (le Maglev japonais). L’aide aux victimes de la pollution a toujours été un pilier des activités du Comité, comme atteste sa proposition concernant « La réalité et les défis du système de compensation de la pollution » (Kōgai baishō seido no genkjitsu to kadai 公害賠償制度の現実と課題) de 1974 ou sa « Résolution sur l’aide aux victimes de la pollution » (Kōgai higaisha no kyūsai ni kansuru ketsugi 公害被害者の救済に関する決議) de 1977.

  • 28 Voir sur le site de la Fédération japonaise des juristes pour l’environnement (JELF) : https://www. (...)

17La création en 1972 de la Conférence nationale de liaison des avocats spécialisés dans la pollution (Zenkoku kōgai bengodan renraku kaigi 全国公害弁護団連絡会議) est suivie par celle, en 1981, de la Fédération nationale des Associations de malades de la pollution (Zenkoku kōgai kanja no kai rengōkai 全国公害患者の会連合会). La première permet aux avocats de la défense, notamment, d’échanger sur leur expérience du contentieux environnemental au Japon – des quatre grands procès de pollution à la pollution routière, en passant par les pollutions et nuisances générées par les activités aéroportuaires, l’amiante et les dommages causés par la catastrophe de la centrale nucléaire de Fukushima (Toyoda 1997 : 22 et s.). La seconde consiste en un réseau national d’associations de victimes de maladies liées à la pollution. Mis en place à la suite du procès de Yokkaichi en 1972, où les plaignants avaient obtenu gain de cause, ce réseau regroupe un ensemble d’associations œuvrant à la protection du système d’aide aux victimes de la pollution, y compris via l’organisation de campagnes ciblées. Enfin, la Fédération japonaise des juristes pour l’environnement (Nihon kankyō hōritsuka- enmei 日本環境法律家連盟), qui promeut le développement du contentieux environnemental à l’échelle nationale, a de manière significative soutenu le dépôt de la première action en justice sur les droits de la nature au Japon28.

18Juristes et plaignants ne sont cependant pas les seuls à participer à ce réseau, comme en témoigne la création en juin 1979 du Conseil japonais de l’environnement (Nihon kankyō kaigi 日本環境会議). Dirigé par des membres du Comité de recherche sur la pollution (Kōgai kenkyū iinkai 公害研究委員会), cellule pionnière de recherche interdisciplinaire sur les questions environnementales créée en juillet 1963, le Conseil regroupe des chercheurs dans divers domaines, des avocats, des médecins, des journalistes et d’autres experts et praticiens, ainsi que des organisations de victimes de la pollution – et travaille à la résolution de litiges environnementaux, en coopération avec la Conférence nationale de liaison des avocats spécialisés dans la pollution susmentionnée. Relevons que la taille généralement modeste des ONG japonaises de protection environnementale n’affecte pas l’efficacité de l’action que ce réseau national déploie dans le domaine contentieux.

IV. Défis et perspectives de la judiciarisation

19À rebours des tendances internationales, le Japon ne reconnaît donc pas les droits environnementaux et n’admet pas davantage les litiges d’intérêt public dans le domaine environnemental. Quoiqu’il en soit, le recours au contentieux civil s’est avéré particulièrement efficace s’agissant de la protection des victimes de problèmes environnementaux – ce qui constitue un développement propre au Japon, pays qui a fait l’expérience de graves catastrophes environnementales.

20Or, les crises du climat et de la biodiversité que nous connaissons aujourd’hui mettent plus que jamais au défi l’accès à la justice. La première difficulté tient aux limites des droits de la personnalité, qui restent liés aux droits substantiels. Nonobstant l’extension progressive des droits de la personnalité, le juge ne reconnaît pas les droits individuels et collectifs sur la nature et les biens culturels, tels que les droits d’accès aux plages et de jouissance des biens culturels. La seconde difficulté réside dans le caractère très strict de la qualité à agir des plaignants s’agissant des litiges administratifs. La Loi sur la procédure administrative permet aux « personnes qui ont des intérêts légaux » (article 9) de contester des dispositions administratives. Cependant, sous l’influence de la théorie allemande de la norme de protection, le juge interpréta cette disposition dans le sens restreint d’intérêts individuellement et concrètement protégés par la loi fondant la disposition administrative. Les intérêts environnementaux, en particulier ceux liés à la protection de la nature et des biens culturels, sont ainsi considérés comme absorbés par l’intérêt public, et la qualité de plaignant a souvent été refusée aux résidents des zones environnantes. Par exemple, dans le litige administratif relatif à la centrale électrique au charbon de Kobe, la cour d’appel a reconnu la qualité de plaignant aux résidents des zones environnantes en raison du risque de dommages liés à la pollution atmosphérique aux particules fines (PM2,5), tout en restreignant leurs demandes relatives aux émissions de dioxyde de carbone, au motif qu’elles n’affectaient pas leurs intérêts personnels (Haute Cour d’Osaka, 26 avril 202229).

21S’agissant du droit d’accès à la justice et de l’efficacité du contentieux environnemental, la reconnaissance et l’institutionnalisation de nouveaux droits substantiels et processuels sont indispensables pour pallier les disparités existant entre litiges civils et litiges administratifs dans le domaine de la pollution, notamment. En ce qui concerne les droits processuels, rappelons que l’existence de deux conventions internationales est une caractéristique du droit de l’environnement, et que les litiges d’intérêt public en matière d’environnement sont largement reconnus, y compris dans les pays non parties aux conventions. Quand bien même le litige d’intérêt public ne serait pas admis, si le droit de participation est reconnu, l’actionner en justice permet alors de garantir une participation effective. Cependant, au Japon, la garantie du droit de participation, qui reste restreinte aux seuls destinataires d’une disposition administrative, à l’exclusion des tiers, est insuffisante ; qui plus est, le juge s’est montré peu enclin à interpréter ce droit comme processuel, y compris s’agissant de la participation aux évaluations environnementales.

22Au Japon, c’est sur la base des dispositions de deux lois que les projets de développement local peuvent être contestés devant le juge. En effet, les articles 5 et 42 de la Loi sur le contentieux administratif (1962) reconnaissent la possibilité de soumettre des causes d’intérêt public s’agissant de certains domaines administratifs ; en outre, l’article 242-2 de la Loi sur l’autonomie locale30, entrée en vigueur en 1947, reconnaît à tout résident de la municipalité concernée la qualité de plaignant. Selon la doctrine, quand bien même l’action initialement intentée par les résidents porterait sur une violation de la réglementation financière, si l’acte administratif en vertu duquel la mesure financière contestée a été adoptée est illégal, cette mesure doit en conséquence être tenue elle-même pour illégale. La validation de cette position doctrinale par le juge dans certains cas a permis d’élargir la portée des actions intentées en justice par les résidents31. En ce qu’elles sont fondées sur la Loi sur l’autonomie locale, les actions environnementales de groupe ne sauraient cependant couvrir les actes de l’État. Incontestablement, le droit d’accès à la justice au Japon est restreint à un double titre s’agissant des litiges administratifs : tant sur le fond que sur le plan processuel. Il apparaît dès lors crucial d’élargir le concept d’intérêt dans les litiges juridictionnels à caractère collectif concernant l’environnement et de garantir pleinement le droit de participation.

23En ce qui concerne les droits substantiels, on assiste non seulement à la reconnaissance internationale de nouveaux droits, comme les droits environnementaux, mais également à une extension de la portée des Droits de l’homme. Par exemple, bien que la Convention européenne des Droits de l’homme, adoptée en 1950, ne contienne aucune disposition relative aux droits environnementaux, la Cour européenne des Droits de l’homme s’est, depuis la fin des années 1990, prononcée sur des violations du droit à la vie (article 2) et du droit au respect de la vie privée et familiale (article 8) en relation avec la pollution causée par les usines et les sites d’élimination des déchets. En outre, dans certains États membres de la Convention européenne des Droits de l’homme, le champ de la protection a également été étendu au domaine du changement climatique, comme le montre la décision de la Cour suprême dans l’affaire néerlandaise Urgenda (20 décembre 2019) ordonnant à l’État une réduction des émissions de gaz à effet de serre sur la base des articles 2 et 8. La jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’homme et celle du Japon vont dans le même sens en ce qui concerne l’élargissement de la portée des Droits de l’homme traditionnels, et le contentieux européen portant sur le changement climatique laisse entrevoir la possibilité d’un nouveau développement des droits de la personne. Certains litiges environnementaux, en raison notamment des conditions de la preuve et de l’exigence de démontrer un lien de causalité, sont certes plus complexes que d’autres, plus classiques. C’est en particulier le cas du contentieux climatique. Cela étant, la recherche scientifique avance de nouvelles approches et théories, comme le concept de bilan carbone.

24Pour conclure, nous ne saurions assez insister sur l’importance des collaborations internationales tissées entre les mondes de la pratique et de la recherche juridiques : en lien avec ces réseaux nationaux qui, au Japon, ont contribué de manière décisive au développement du contentieux environnemental, il est en effet désormais crucial d’échanger et d’agir via des réseaux de recherche internationaux, tels que ceux existant entre la France et le Japon.

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Bibliographie

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Notes

1 Cette distinction recouvre la distinction entre normes de substance (qui énoncent ce qui est prohibé et ce qui est autorisé, soit la substance du droit) et normes de procédures (qui énoncent de quelle manière seront établies les premières, soit la procédure). Les droits substantiels visent à reconnaître à l’individu, soit un espace de liberté (notamment l’ensemble des principes issus du principe de liberté), soit un statut en tant qu’individu ou en tant que membre du corps social (en particulier la dignité, l’égalité), soit des droits-créances (droits sociaux). Les droits processuels comprennent les droits d’accès à l’information, de participation à l’élaboration des politiques, et d’accès à la justice.

2 Organisé par le Comité permanent sur les problèmes environnementaux de l’ancien Conseil international des sciences sociales (International Social Science Council, ISSC), et intitulé Kōgai mondai ni kansuru kokusai shinpojiumu : shakaikagaku e no chōsen 公害問題に関する国際シンポジウム―社会科学者への挑戦 (Symposium international sur la pollution : les défis des chercheurs en sciences sociales), ce symposium s’est tenu entre les 8 et 14 mars 1970. Voir notamment Okamoto (1970).

3 Si la Charte n’a pas été adoptée par les Nations unies, la Déclaration politique de la session spéciale de l’Assemblée des Nations unies pour l’environnement, adoptée à l’occasion du 50e anniversaire de la création du Programme des Nations unies pour l’environnement (UNEP/EA.SS.1/4) (paragraphe 14), n’en reconnaît pas moins l’importance des droits processuels.

4 Cependant, plus de 300 municipalités reconnaissent les droits environnementaux aux termes d’ordonnances environnementales ou de chartes environnementales.

5 Programme des Nations unies pour l’environnement, Environmental Courts and Tribunals – 2021: A Guide for Policymakers, 2022, p. 11 : https://wedocs.unep.org/20.500.11822/40309 (dernière consultation le 7 juillet 2023). À noter : lesdits tribunaux de l’environnement comprennent des organes indépendants assurant des fonctions juridictionnelles.

6 Gyōsei jiken soshō hō 行政事件訴訟法 : https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=337AC0000000139.

7 Kōgai funsō shori hō 公害紛争処理法 : https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=345AC0000000108.

8 Un « trust » est comparable à une fiducie où une personne assure la gestion d’un bien pour le bénéfice d’une autre. S’agissant du domaine environnemental, la « doctrine du public trust » requiert du gouvernement qu’il protège et préserve les ressources naturelles au bénéfice des générations présentes et futures.

9 Lors de la soixante-quatrième session de la Diète en 1970, pas moins de quatorze lois relatives à la pollution ont été adoptées en réponse à l’intensification du problème de la pollution environnementale, notamment : la révision partielle de la Loi fondamentale sur la lutte contre la pollution de l’environnement, de la Loi sur la lutte contre la pollution de l’eau, de la Loi relative à la prévention de la pollution marine et des catastrophes maritimes, de la Loi relative à la lutte contre la pollution des sols dans les terres arables, de la Loi relative à la prise en charge par les entrepreneurs des coûts des travaux publics de lutte contre la pollution et de la Loi relative à la répression des délits de pollution de l’environnement en rapport avec la santé humaine. Leur adoption a permis d’améliorer et de renforcer l’ensemble du système législatif relatif à la pollution de l’environnement. Voir à titre principal : Miyamoto (2014).

10 Kōgai kenkō higai no hoshō tō ni kansuru hōritsu 公害健康被害の補償等に関する法律 : https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=348AC0000000111_20220617_504AC0000000068. Cette loi succède à la Loi sur les mesures spéciales de réparation des dommages causés à la santé par la pollution (Kōgai ni kakaru kenkō higai no kyūsai ni kansuru tokubetsu sochi hō 公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法), qui avait été promulguée en 1969.

11 Le thème retenu en 1970 pour ce symposium annuel était « Kōgai taisaku rippō to higai kyūsai no mondai » 公害対策立法と被害救済の問題 (Législation anti-pollution et réparation des dommages). Documents consultables sur le site de la Fédération japonaise des associations du barreau : https://www.nichibenren.or.jp/document/symposium/jinken_taikai.html.

12 La théorie de l’intérêt réflexif repose sur l’idée que le tiers bénéficiant d’une disposition administrative destinée à protéger l’intérêt public ou celui d’une personne en particulier (telle qu’une licence ou une approbation), ne se voit reconnaître qu’un intérêt « réflexif », à l’exclusion de la qualité de plaignant pour contester ladite disposition administrative. En vertu de cette théorie, le système des parcs nationaux, par exemple, est considéré comme protégeant l’intérêt public en matière de conservation de la nature : certes, les personnes résidant à proximité du parc jouissent au quotidien d’un environnement de qualité, mais il ne s’agit là que d’un intérêt réflexif ; de sorte que, même si un permis de déboisement illégal est délivré dans le parc, les résidents concernés n’ont pas la capacité juridique de contester le permis.

13 Litige relatif à l’aéroport international d’Osaka, Tribunal de district d’Osaka, 27 février 1974, Hanrei jihō 判例時報 ; 729 : 3 ; litige relatif à la centrale thermique de Buzen et autres, Tribunal de district de Fukuoka, branche de Kokura, 31 août 1979, Hanrei jihō, 937 : 19.

14 Procès concernant l’obstruction de la lumière du soleil à Kinuta-chō, Setagaya-ku, Tokyo, Cour Suprême du Japon, Troisième Chambre, 27 juin 1972, Minshū 民集, 26 (5) : 1067 et s.

15 Affaire Nohi Kaigan de Yokosuka, Tribunal de district de Yokosuka, 26 février 1979, Minshū, 30 (1-4) : 57 et s.

16 Affaire du site d’élimination des déchets industriels de Marumorimachi, Tribunal de district de Sendai, 28 février 1992, Hanrei jihō, 1429 : 109 et s.

17 Tribunal de district de Kobe, 31 janvier 2000, Hanrei jihō, 1726 : 20 ; Tribunal de district de Nagoya, 27 novembre 2000, Hanrei jihō, 1746 : 3.

18 Daiichi Kojo, 30 mars 2006, Minshū, 60 (3) : 948.

19 Tribunal de Grande Instance de Sendai, 12 mars 2019, Hanrei jihō, 2467 : 27 ; Tribunal de Grande Instance de Takamatsu, 29 septembre 2021.

20 Au Japon, il existe deux doctrines sur l’existence de la négligence en matière délictuelle (article 709 du code civil) : la théorie de la prévisibilité et la théorie de l’évitabilité. La prévisibilité désigne les cas où le résultat aurait pu être prévu, cela suffisant à établir l’existence d’une négligence. La théorie de l’évitabilité, quant à elle, considère qu’il n’y a négligence que lorsque le résultat était prévisible et qu’il existe une possibilité de l’éviter ou un manquement à l’obligation de l’éviter.

21 Affaire concernant la maladie de Minamata à Kumamoto, Tribunal de district de Kumamoto, 20 mars 1973, Hanrei jihō, 696 : 15.

22 Respectivement : Taiki osen bōshi hō 大気汚染防止法 et Suishitsu odaku bōshi hō 水質汚濁防止法. Textes de loi consultables en ligne : https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=343AC0000000097 ; https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=345AC0000000138.

23 Affaire concernant la maladie d’Itai-itai, Cour d’appel de Nagoya, bureau de Kanazawa, 9 août 1972, Hanrei jihō, 674 : 25. La théorie de l’épidémiologie causale est une théorie de la causalité mais également de l’action : en indiquant la part du risque évitable si l’exposition à la cause venait à être modifiée, cette théorie fait en effet le lien entre connaissance scientifique et action préventive.

24 Affaire concernant la maladie de Minamata à Niigata, Tribunal de district de Niigata, 29 septembre 1971, Minshū, 22 (9-10) : 1.

25 Minshū, 58 (7) : 1802.

26 Minshū, 68 (8) : 799.

27 En revanche, dans le litige relatif à la catastrophe nucléaire de Fukushima, la Cour suprême s’est prononcée en juin 2022 contre la responsabilité de l’État.

28 Voir sur le site de la Fédération japonaise des juristes pour l’environnement (JELF) : https://www.jelf-justice.org/.

29 Textes consultables en ligne sur le site du Sabin Center for Climate Change Law : http://climatecasechart.com/non-us-case/citizens-committee-on-the-kobe-coal-fired-
power-plant-v-japan/
.

30 Chihō jichi hō 地方自治法. Texte consultable en ligne : https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=322AC0000000067.

31 La Loi sur l’autonomie locale (article 242-2) permet aux résidents de réclamer des dommages-intérêts à l’encontre de tout responsable d’un organisme public local ayant adopté des mesures financières illégales (détournement de fonds publics, par exemple). Ce système – qui, aux États-Unis, concerne uniquement les contribuables – a été institutionnalisé au Japon au bénéfice de tout résident, en vertu de la Loi sur l’autonomie locale. Or, ce système a parfois été utilisé dans le contentieux environnemental, où le juge interprète généralement de manière restrictive la qualité à agir. Par exemple, si l’autorisation délivrée par une autorité locale pour un plan de poldérisation de la mer est illégale, les dépenses engagées sur les fonds publics pour ces travaux sont également illégales – possibilité que la jurisprudence a reconnue à certaines conditions. Ainsi, bien que les procès intentés par les résidents en vertu de la Loi sur l’autonomie locale visent la violation des règles financières et comptables, la fonction de ces procès a été partiellement étendue à d’autres objectifs (indirects), tels que la protection de l’environnement.

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Pour citer cet article

Référence papier

Noriko Okubo, « Problèmes environnementaux et pouvoir judiciaire au Japon »Ebisu, 60 | 2023, 141-160.

Référence électronique

Noriko Okubo, « Problèmes environnementaux et pouvoir judiciaire au Japon »Ebisu [En ligne], 60 | 2023, mis en ligne le 20 février 2024, consulté le 22 mai 2024. URL : http://journals.openedition.org/ebisu/9037 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ebisu.9037

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Auteur

Noriko Okubo

大久保規子

Noriko Okubo est professeure à la faculté de droit de l’université d’Osaka et préside le Green Access Project depuis 2011. Ses travaux de recherche portent principalement sur le développement des droits environnementaux et ont fait l’objet de nombreuses publications, y compris en langue anglaise.

大阪大学法学部教授。2011年より、環境分野における参加原則を推進する「グリーンアクセス」プロジェクト」を主宰。主な研究テーマは環境権の発展で、英文を含む多数の著作がある。

Noriko Okubo is a professor at Osaka University’s Faculty of Law. Since 2011, she has chaired the Green Access Project, which aims to encourage participation in the field of environmental protection. Her research is focused on the development of environmental rights and has appeared in various Japanese and English-language publications.

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