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Prix de thèse

« Couvrez l’internationalisation municipale que je ne saurais voir ». Les mutations des échanges internationaux des villes et des autres municipalités révélées par une approche juridique municipale et empirique

“Cover the municipal internationalization that I could not see”. Changes in international trade in cities and other municipalities revealed by a municipal and empirical legal approach
Laetitia Ndota-Ngbale
p. 227-246

Résumés

L’internationalisation des municipalités du Québec est régulièrement remise en cause par les citoyens ou dans les médias. L’absence d’intérêt public manifeste et les dépenses publiques occasionnées sont parmi les principaux griefs contre ces pratiques, d’autant que le soutien des gouvernements provinciaux et fédéral aux activités internationales des municipalités est rare. La méconnaissance tant des organismes municipaux québécois que de leurs nouvelles compétences légales qui justifient leur présence à l’étranger participent à alimenter ces critiques. Aussi, cet article révèle les motivations de l’internationalisation des municipalités à travers une approche juridique à la fois municipale et empirique.

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Texte intégral

1Lumineuses et idéalisées, les « villes internationales » fascinent par leur capacité à capter les finances mondiales, à se positionner comme des hauts-lieux des politiques internationales et à être régulièrement sous le feu des projecteurs des médias. Pourtant, ces attributs, pouvant aisément être prêtés à la ville de Montréal, ne résument pas l’internationalisation des municipalités du Québec, qui réunit sous une même appellation aussi bien les missions économiques des municipalités régionales de comté que les jumelages internationaux des municipalités locales de moins de 10 000 habitants.

2En outre, pour plusieurs organismes municipaux menant des activités à l’étranger, l’internationalisation est utilisée – et aussi perçue – comme un moyen plutôt qu’une fin. Autrement dit, l’objectif poursuivi par de nombreuses municipalités québécoises qui s’internationalisent n’est pas tant d’accéder au statut de « ville internationale » pour démontrer leur dynamisme sur la scène mondiale que de trouver, à l’extérieur du Canada, des solutions pour répondre aux préoccupations (davantage axées sur l’économie) de leur territoire. Les élus et les fonctionnaires municipaux se détournent d’ailleurs de plus en plus de leurs jumelages internationaux qui offrent peu de retombées économiques perceptibles, faute de volonté, de moyens, de temps ou d’acceptabilité sociale.

3Ces différents obstacles auraient pu être en partie limités grâce à l’appui des niveaux de gouvernement dit « supérieurs », provinciaux et fédéral. Leur participation aurait pu se traduire par des ententes de coopération avec des États étrangers pour faciliter les échanges locaux, des lois reconnaissant ces activités ou prévoyant des mécanismes de soutien ou de financement des actions menées à l’étranger, ou d’autres normes soutenant l’internationalisation municipale. Toutefois au Québec, et plus largement au Canada, les exemples de coopération multiniveaux dans ce domaine sont peu fréquents. Les activités internationales des municipalités ne semblent pas toujours susciter l’intérêt des niveaux gouvernementaux supérieurs. Pourtant, des expériences étrangères en matière d’action internationale des collectivités territoriales, notamment européennes, illustrent comment l’internationalisation municipale visant la résolution de problématiques locales peut être soutenue par les gouvernements nationaux ou supranationaux.

4Aussi, une approche juridique basée sur le droit municipal paraît nécessaire à la compréhension de ce phénomène, tout d’abord pour permettre de connaître, d’une part l’étendue des compétences municipales (soit les missions qui leur incombent en vertu de la loi) et des enjeux locaux propres à chaque territoire (allant parfois au-delà de leurs attributions légales), qui amènent les municipalités à s’intéresser à l’international. Les résultats d’entrevues semi-dirigées et d’un sondage menés auprès d’élus et d’employés municipaux aident à prendre connaissance de ces enjeux. D’autre part, une approche empirique du droit de l’internationalisation municipale, soit des normes juridiques qui encadrent les activités internationales des municipalités, permet de saisir les relations entre les niveaux de gouvernement dans ce domaine.

I. L’internationalisation vue par une approche municipale et empirique du droit : un moyen plutôt qu’une fin

5Loin des idées reçues sur l’internationalisation municipale, les grandes villes ne sont pas les seules à œuvrer à l’international (A.) : divers organismes municipaux locaux, régionaux ou métropolitains y participent pour mieux assumer leurs attributions légales (B.). En matière d’internationalisation municipale, il ne s’agit pas seulement du « siècle des villes », mais plutôt de l’« ère du local et du régional ».

A. Le mirage de l’exclusivité des « villes internationales » en matière d’internationalisation municipale

6Les déplacements à l’étranger et les relations internationales des grandes villes du Québec semblent être de plus en plus visibles médiatiquement. L’élection d’une nouvelle génération de mairesses et de maires, davantage soucieuse d’innover en s’inspirant à travers des expériences internationales – comme Bruno Marchand, le maire de la ville de Québec – ou d’inspirer le monde – à l’instar de Valérie Plante, la mairesse de la ville de Montréal – a notamment contribué à renforcer ce constat (Courrier Laval 2023 ; L’ACTUALITÉ 2023 ; LE DEVOIR 2021 ; Le Journal de Québec 2023b ; Radio-Canada 2022 ; RADIO-CANADA 2023a ; Radio-Canada 2023b).

  • 1 Cette information ainsi que les autres données empiriques de cet article sont issues des conclusion (...)

7Au-delà du dynamisme des grandes villes sur la scène mondiale, véhiculé par les images des médias, d’autres organismes publics locaux et régionaux interviennent activement à l’international1. Près du tiers (32,9 %) des municipalités du Québec qui conduisent, ou ont conduit, des activités internationales pratiquent du développement économique. Parmi ces municipalités, 29,3 % sont des villes et 40,7 % ont le statut de municipalité régional de comté, ce qui démontre que les grandes villes n’ont pas le monopole en matière de développement économique à l’international. Plusieurs municipalités locales à plus faible poids démographique, des municipalités rurales ou encore des municipalités régionales de comté s’internationalisent. Elles visent l’étranger pour répondre à leurs préoccupations locales, par exemple pour pallier la pénurie de main-d’œuvre, pour accompagner à l’export leurs entreprises locales, ou encore pour favoriser leur développement social ou culturel. Un de ces intérêts locaux et pragmatiques est illustré dans le témoignage ci-dessous d’une élue municipale, issu d’un des entretiens semi-dirigés de la thèse :

C’est de la main-d’œuvre spécialisée qu’on cherche. Beaucoup pour répondre aux besoins des entreprises en technologies de l’information, ça va être ça notre focus, … Hum… et puis on est une ville en croissance, on n’a pas un gros problème de vitalité, mais vraiment on a un problème de main-d’œuvre, d’attraction et de rétention, mais c’est un problème québécois là. C’est que … ça va être ça l’objectif en premier, en espérant pouvoir les charmer (rires).

8Dans l’extrait suivant, une personne employée au sein d’une municipalité régionale de comté explique les motifs à l’internationalisation de son administration :

Nous on a fait une politique des aînés, et c’est certain qu’un des constats, c’est le vieillissement de la population. Puis, notre MRC [municipalité régionale de comté] est peut-être dans les plus affectées par ce vieillissement-là. Donc, c’était aussi l’objectif. Puis, parallèlement dans notre Plan d’action on avait une action qui était de savoir ce que nos jeunes voulaient, nos jeunes du territoire. Donc en 2015-2016, on a demandé à la [institution dédiée à la jeunesse], on les a même mandatés, puis on leur a même donné une aide financière pour qu’ils réalisent une étude. Ils ont contacté autour de plus de douze cents jeunes : des jeunes qui habitent sur le territoire et des jeunes, qui n’habitent plus sur le territoire, qui sont rendus ailleurs, mais qui sont originaires du milieu, de 12 à 35 ans, pour savoir ce qu’ils aimaient du territoire, ce qu’ils n’aimaient pas et ce qu’ils aimeraient avoir. Donc à partir de ça, il y a à peu près une cinquantaine d’actions qui ont été ciblées par les jeunes en disant « ben on aimerait avoir telle et telle autre chose ». Donc euh … Puis une des choses qui ressortait, c’était aussi l’ouverture du milieu. Donc, on s’est dit que ce serait intéressant de prendre cet axe-là, pour démontrer aux gens que même si on vient d’un milieu plus euh … que ce n’est pas une grosse métropole, ou cité, qu’il y a des opportunités, puis qu’on est ouvert sur le monde. Fait que, c’est un peu la réflexion pour amener à faire des choses différentes.

9Ces différentes justifications sont cependant moins présentées par la littérature scientifique. En effet, pour expliquer comment peuvent se traduire les rapports des gouvernements locaux avec l’international, les sciences politiques et les sciences économiques ont contribué de façon très significative aux études des « villes internationales », abordant notamment les questions d’attractivité des villes mondiales, ou des villes globales, ainsi que leur rôle en matière politique et économique (FRIEDMANN et GOETZ 1982 ; SASSEN 2004 ; SASSEN 2012 ; SOLDATOS 1991 ; SOLDATOS 2003).

10Cependant, à travers l’analyse exclusive des villes internationales, l’impasse est parfois faite sur les échanges internationaux menés par les autres types d’organismes municipaux n’ayant pas le statut légal de « ville ». Ces organismes municipaux n’ont pas nécessairement les traits d’internationalité que la littérature scientifique a pu dégager (SOLDATOS 1991, 14-19 ; HOULLIER-GUIBERT 2010), soit, pour n’en citer que quelques-uns : l’intervention dans la paradiplomatie urbaine, l’accueil d’institutions internationales, ou encore l’intégration dans des réseaux internationaux de villes – tels que Metropolis, l’association mondiale des grandes métropoles, le Réseau des villes créatives de l’UNESCO, C40 Cities Climate Leadership Group, Cities Alliance, etc. – qui, bien qu’étant des réseaux très actifs politiquement et médiatiquement, sont loin de constituer l’unique forme d’ « internationalisation municipale ». Cette dernière expression est en effet plus large, regroupant bien sûr les activités des villes internationales et les réseaux mondiaux de villes, sans s’y restreindre. Elle comprend également : la coopération transfrontalière entre villages voisins sur les services essentiels en eau ou pour les incendies (FOREST 2009), la coopération décentralisée socioculturelle menée par des municipalités locales du Québec avec des collectivités territoriales françaises, la solidarité internationale (DALI, FALL et JEAN-JACQUES 2019 ; FÉDÉRATION CANADIENNE DES MUNICIPALITÉS 2019) ou les missions économiques réalisées par les municipalités régionales de comté responsables du développement économique et du soutien à l’exportation des petites et moyennes entreprises situées sur le territoire (NDOTA-NGBALE 2022), etc. Aussi, même si certaines activités internationales des municipalités sont moins perceptibles ou attrayantes, la diversité de l’internationalisation municipale ne peut être résumée aux « villes internationales » et à leur vocation économique ou politique.

11Dans la doctrine ou les sciences juridiques québécoises, voire canadiennes, les villes internationales ne constituent pas un objet d’étude majeur, y compris lorsque ces études juridiques portent sur le droit international. Les juristes ont plutôt tendance à se centrer sur les relations internationales des niveaux de gouvernement dit « supérieurs ». Les tensions entre les gouvernements provinciaux, particulièrement le Québec, avec le gouvernement fédéral autour du monopole du jus tractatuum (c’est-à-dire le pouvoir de conclure des traités) et sur la compétence pour mener des relations internationales avec les autres États ont longtemps retenu l’attention dans ce domaine (CYR 2009 ; TURP 2016). En effet, au sein de la fédération canadienne, les trois niveaux gouvernementaux – fédéral, provincial et municipal – mènent des activités à l’étranger. Le partage de cette compétence participe à invisibiliser l’internationalisation des municipalités, y compris celle conduite par des villes.

12Pour aller plus loin que l’analyse des villes internationales (ou des autres ordres gouvernementaux), une approche empirique et municipale du droit peut-elle participer à révéler les autres acteurs locaux et régionaux qui s’internationalisent et la pluralité des types d’internationalisation municipale ? Peut-elle également permettre de comprendre les (faibles) relations entre les trois niveaux de gouvernements en matière d’internationalisation municipale ? La thèse de doctorat, L’efficacité du droit de l’internationalisation des municipalités du Québec. Une voie de compréhension des relations entre les normes des trois ordres gouvernementaux (NDOTA-NGBALE 2022) dont le présent article résume quelques conclusions répond par l’affirmative à ces hypothèses. Elle s’appuie sur le droit municipal, champ d’étude juridique qui s’intéresse aux compétences légales des organismes municipaux ainsi que sur l’analyse empirique du droit – notamment à la recherche de l’efficacité normative, c’est-à-dire des objectifs poursuivis par les auteurs des normes juridiques (ententes, lois, règlements ou résolutions) – pour comprendre l’internationalisation municipale et les relations entre les normes juridiques multiniveaux qui l’encadrent.

B. L’opportunité d’une approche juridique municipale pour dévoiler certaines missions locales et régionales motivant l’internationalisation municipale

13Entendue sous une perspective de droit municipal, toute municipalité est une personne morale possédant un certain degré d’autonomie à travers des finances et des compétences propres, un pouvoir de réglementation et la possibilité de signer des ententes, dans la limite des lois provinciales. L’internationalisation des municipalités examinée sous l’angle du droit municipal implique de s’intéresser au pouvoir réglementaire des municipalités, d’observer leurs pratiques et de prendre connaissance du contenu de leurs principaux moyens d’expression que représentent les ententes, les règlements et les résolutions municipaux. Cette approche nécessite aussi de dresser un parallèle avec leurs compétences juridiques dévolues exclusivement par les lois provinciales, conformément à l’article 92 (8) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3. Il pourrait, par exemple, s’agir de faire référence aux financements pouvant, en vertu de dispositions législatives, être utilisés pour l’internationalisation des municipalités (comme à l’article 3.12.1 de la Loi sur le ministère du conseil exécutif, RLRQ c M-30), de décrire leurs domaines d’intervention, ou encore les différents types d’ententes qu’elles sont autorisées à signer avec des partenaires étrangers, que l’on retrouve en vertu, entre autres, de l’article 29.12 de la Loi sur les cités et villes, RLRQ c C-19 et de l’article 14.10 du Code municipal du Québec, RLRQ c C-27.1. Une approche juridique municipale permet de prendre conscience qu’il existe des normes juridiques qui favorisent, ou au contraire limitent, la présence des municipalités à l’étranger (SAINT-AMOUR 2001 ; ROUSSEAU 2014 ; NDOTA-NGBALE 2022). Dans un contexte fédéral, cette dernière hypothèse se présente notamment lorsque des risques d’empiétement sur la capacité internationale des autres ordres de gouvernement se posent.

14Cette approche juridique municipale est particulièrement importante, car, dans bien des cas, l’internationalisation des municipalités du Québec demeure un moyen pour les organismes municipaux d’exercer pleinement leurs compétences générales légalement transférées par le gouvernement provincial en matière d’aménagement du territoire, d’environnement, de développement social, économique ou culturel, pour n’en nommer que quelques-unes. Ces compétences générales découlent de l’article 4 de la Loi sur les compétences municipales, RLRQ c C-47.1 et de plusieurs autres dispositions législatives dispersées dans les « lois municipales » : les municipalités doivent par exemple établir une planification territoriale en vue de développer des « communautés prospères, dynamiques et attractives », conformément à l’article 2.2.1. de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, RLRQ c A-19.1. Révéler les missions qui incombent aux municipalités en vertu de la loi, et qui justifient leur besoin de s’internationaliser, est donc un préalable pour mieux appréhender la participation des municipalités sur la scène mondiale.

15Les activités internationales dans lesquelles s’impliquent les municipalités du Québec témoignent certes de leur volonté de s’ouvrir sur le monde et de trouver de l’inspiration à l’étranger, mais elles sont également la conséquence des réformes institutionnelles qui ont transformé la structure et le rôle des organismes municipaux. En effet, afin de mieux répondre aux attentes liées à sa stratégie de réorganisation territoriale et de restructuration des finances publiques locales, le gouvernement québécois a accordé à certaines municipalités, dès le début des années 2000, des pouvoirs en matière de développement économique. Cette réorganisation consistait principalement à favoriser les regroupements municipaux et à accroître la gouvernance au niveau supramunicipal, en s’appuyant notamment sur les municipalités régionales de comté et en créant de nouvelles structures supramunicipales, à savoir, les communautés métropolitaines. Les raisons de cette réorganisation municipale, évoquées par le gouvernement dans son Livre blanc de 2000, reposaient en partie sur des considérations économiques, soit se conformer aux standards internationaux en matière d’organisation territoriale afin d’insérer davantage les territoires du Québec dans la compétitivité économique mondiale. Le Livre blanc du gouvernement du Québec de 2000 donne le ton sur l’orientation et les structures privilégiées pour s’internationaliser en ces termes :

(…) il faut donner aux 31 agglomérations urbaines du Québec, à savoir les six régions métropolitaines de recensement (noyau urbain comptant plus de 100 000 habitants) et les 25 agglomérations de recensement (noyau urbain comptant entre 10 000 et 100 000 habitants), les moyens de devenir les pôles urbains forts qu’exige le nouveau contexte de mondialisation des marchés. Cela suppose que se développent un sens d’appartenance, une vision stratégique et des pratiques de coopération à l’échelle des collectivités concernées (…). [E]n donnant naissance à des entités d’une importance suffisante pour s’imposer sur l’échiquier international, les regroupements permettent d’accroître le potentiel économique et social de l’agglomération urbaine ou de la région où ils sont mis en œuvre, l’aidant à s’insérer dans la nouvelle économie mondiale et à améliorer le cadre de vie de la population.

16Certaines nouvelles prérogatives portaient spécifiquement sur le développement économique international. Cela étant, l’attribution aux municipalités locales (notamment aux villes) de nouveaux pouvoirs économiques à dimension internationale s’est faite au cas par cas. Par exemple, la ville de Gatineau a été autorisée à s’internationaliser pour faire la promotion économique de son territoire et pour favoriser l’essor et la diversification de son économie en vertu de l’article 44 de la Charte de la ville de Gatineau, RLRQ c C-11.1. Cette disposition l’autorise à « susciter sur son territoire l’implantation d’entreprises et la venue de capitaux et favoriser la réalisation de projets ayant un impact économique significatif » et à faire la promotion des biens et des services de son territoire sur les marchés extérieurs. Le pouvoir de s’internationaliser doit même parfois se comprendre par déduction (ou par extension), s’agissant des municipalités régionales de comté. Le projet de loi n° 122 a accru les compétences des municipalités régionales de comté en matière de développement économique. Les municipalités régionales ont été habilitées à créer et à administrer elles-mêmes un fonds de développement économique pour soutenir des opérations de mise en valeur des territoires, en vertu de l’article 126 de la Loi sur les compétences municipales, RLRQ c C-47.1. L’article 126.2 de la Loi sur les compétences municipales, RLRQ c C-47.1 les a habilitées, d’une part à prendre toute mesure de soutien à l’entrepreneuriat, et d’autre part à élaborer et à veiller à la réalisation d’un plan d’action pour l’économie et l’emploi ou à adopter différentes stratégies en matière de développement de l’entrepreneuriat. L’action économique de ces organismes municipaux s’exerce donc prioritairement sur leur territoire géographique et vis-à-vis de la population locale. Cela étant, les responsabilités des municipalités régionales de comté en matière de développement territorial les ont amenées à s’internationaliser. Ces organismes municipaux ont progressivement ajouté à leurs missions d’aide et de soutien au tissu économique local et régional une mission de promotion de leur territoire au niveau local, national et international, sans spécifiquement mentionner que ces pouvoirs de développement économique peuvent s’exercer à l’international.

17Par ailleurs, outre la dévolution par le gouvernement québécois de compétences légales qui conduisent les municipalités à s’internationaliser, comme celle du développement économique, des missions de facto assumées en partie par elles les amènent à s’intéresser à l’international en raison de leur nature transnationale et transgouvernementale, comme la lutte contre les changements climatiques, l’accueil des populations immigrantes et réfugiées (LOPES et DÉSILETS 2019 ; SCANU 2015).

  • 2 Plusieurs interprétations jurisprudentielles, des notions de « fins municipales » et d’intérêt publ (...)

18L’internationalisation municipale ne se développe donc généralement pas toujours à rebours de l’intérêt public local, contrairement à ce qui a pu être invoqué par les opposants à l’internationalisation municipale, qui y voient une forme de « tourisme politique » ou des activités dont les principaux bénéficiaires seraient étrangers au territoire. Les notions d’intérêt public et de territorialité sont effectivement parmi les principales limitations de nature juridique invoquées contre les pratiques internationales des municipalités québécoises2 qui souffrent parfois d’un déficit d’acceptabilité sociale. L’intérêt public et la territorialité sont parfois opposés à l’internationalisation municipale, au motif que cette dernière pèserait sur les finances publiques locales : ses retombées (principalement financières) pour le territoire et ses citoyens sont donc remises en cause.

19En réalité, seulement 11,4 % des municipalités qui s’internationalisent ayant répondu à l’étude ici présentée (NDOTA-NGBALE 2022) ont affirmé mener ou avoir mené une activité internationale visant à apporter de l’aide au développement au bénéfice d’un homologue étranger. Outre les jumelages en cours (40 %), les activités internationales des municipalités répondantes consistent principalement à favoriser le développement économique (32,9 %), ou encore l’échange d’expertise (17,1 %). Parmi les municipalités ayant répondu n’avoir aucune activité internationale, 52 % ont indiqué qu’elles seraient prêtes à le faire si l’internationalisation leur permettait d’obtenir des répercussions financières directes sur leur territoire. 46 % d’entre elles estiment qu’elles mèneraient des activités internationales si celles-ci étaient susceptibles d’engendrer des retombées socioculturelles directes sur leur territoire.

20Pour mieux comprendre l’internationalisation municipale, il faut établir un lien entre ces pratiques et la mutation des rôles et des pouvoirs des municipalités, ainsi que l’émergence d’enjeux transnationaux qui conduisent les organismes municipaux à l’étranger. Comme démontré plus haut, l’internationalisation municipale reflète l’apparition de nouveaux enjeux nationaux et transnationaux (parmi lesquels l’environnement, l’économie, les migrations internationales, ou encore la transformation numérique) gérés par les municipalités. L’internationalisation des municipalités, à notre époque où l’intégration économique à l’échelle mondiale par les États s’est accélérée, est une option davantage retenue par les municipalités à mesure que leurs domaines d’activités sont directement concernés par des traités internationaux. Pour illustration, l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne s’applique, dans la limite des seuils applicables, aux marchés municipaux. S’agissant des enjeux nationaux, au Québec, l’internationalisation municipale dans un contexte de mondialisation serait paradoxalement garante du respect des particularismes locaux culturels, linguistiques, ou encore environnementaux. Par exemple, les problèmes liés au vieillissement de la population québécoise et à son renouvellement ou à la raréfaction de travailleurs qualifiés disponibles sont des facteurs ayant fréquemment amené les municipalités à s’internationaliser. La préservation de la langue française au Québec est un autre défi qui s’ajoute à ces enjeux démographiques et économiques. Dans ce contexte, la recherche de main-d’œuvre qualifiée et d’investisseurs francophones étrangers, notamment en France et en Belgique, est une des activités internationales auxquelles participent activement les municipalités québécoises. Le témoignage de plusieurs élus municipaux, dont celui ci-dessous, le confirme :

(…) Et là en novembre, je vais participer aux journées. Ça, c’est un autre de nos besoins assez importants. J’ai participé à la journée du Québec à Paris pour le recrutement de la main-d’œuvre.

21Les municipalités s’adonnent fréquemment à un véritable marketing territorial doublé d’une compétition intermunicipale pour attirer de nouvelles populations et des entreprises.

II. L’économie comme motif acceptable de l’internationalisation municipale

22Par crainte de contrarier les citoyens, de soutenir des pratiques considérées par certains comme obsolètes, par manque de volonté politique ou de moyens, les élus et les fonctionnaires municipaux semblent se détacher progressivement des activités internationales sans visée pécuniaire, tels que les jumelages municipaux. Ils privilégient désormais celles qui offrent des retombées économiques perceptibles (A.). Le désir de faire progresser l’économie canadienne a aussi eu une incidence sur les rapports entre les niveaux de gouvernement : la méfiance d’hier vis-à-vis de l’internationalisation municipale (notamment de son financement) a laissé place à une certaine indifférence, voire une tolérance (B.).

A. Ombre et lumière : l’abandon progressif des jumelages municipaux internationaux et l’essor de l’action économique des municipalités à l’étranger

23La perte de vitesse des jumelages municipaux internationaux et la montée fulgurante de l’action économique des municipalités à l’étranger sont parmi les évolutions les plus marquantes de l’internationalisation municipale et de son droit, soulignées par l’approche empirique de l’étude.

24L’ouverture sur le monde du Québec et de ses citoyens, à laquelle ont contribué les jumelages municipaux internationaux dans la foulée de la Révolution tranquille, a justifié leur reconnaissance législative dès 1979, ce qui constituait à l’époque la première reconnaissance législative de l’internationalisation des municipalités du Québec. Cette reconnaissance demeure actuellement encore à dans l’article 471.1 de la Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C-19 ainsi que dans les articles 626 et 678 du Code municipal du Québec, RLRQ c C-27.1. Durant plusieurs décennies, les gouvernements provinciaux et fédéral se sont intéressés aux jumelages internationaux, y voyant parfois un moyen de soutenir leurs propres objectifs à l’international. La reconnaissance légale des jumelages municipaux n’a pas été suivie d’autres réformes législatives et de programmes ambitieux soutenant ces pratiques, et ils ont donc progressivement pris fin. De nos jours, les jumelages municipaux internationaux n’ont plus le même intérêt pour les gouvernements québécois et fédéral. Les municipalités elles-mêmes se sont désintéressées des jumelages : la signature d’ententes internationales n’est plus aussi recherchée. Avec les jumelages municipaux, s’effacent également les projets internationaux de nature socioculturelle sans retombée économique. C’est ce qui ressort dans notre enquête à travers le témoignage du maire d’une ville :

(…) si on recule, il y a 30 ou 40 ans, quand ces premiers jumelages-là sont nés, ben l’internet n’existait pas. Traverser l’océan c’était moins simple que c’est maintenant. Si on regarde là, probablement ce que ça coûte pour aller en Europe il y a … en 1980 et qu’on actualise le prix à aujourd’hui ça coûtait beaucoup plus cher qu’aujourd’hui. Donc, c’est plus facile de traverser l’Europe, euh …on a les nouvelles internationales en temps réel, etc. Donc ça, ça fait en sorte que euh … les jumelages qui étaient souvent des occasions d’être accueilli dans des familles, ben ça, c’est un petit peu moins à la mode. Parce que les gens disent « ça coûte moins cher, on va à l’hôtel on est libre, on se sent comme chez nous », donc il faut aller au-delà de ça. Donc nous on travaille encore du côté culturel, mais davantage encore du côté économique.

25L’intérêt public et les intérêts pécuniaires de la population semblent davantage se confondre, tant dans l’esprit de l’opinion publique (LE JOURNAL DE QUÉBEC 2023a), que dans celui des élus et fonctionnaires municipaux. Tout ceci s’inscrit (paradoxalement) dans un contexte où les organismes municipaux du Québec et du Canada sont de plus en plus confrontés à l’arrivée de populations étrangères et à l’interculturalité – de ce fait, ils doivent souvent gérer leur intégration dans la communauté locale par l’habitat ou encore l’emploi local – et auraient, selon nous, ainsi intérêt à favoriser l’hospitalité de leurs citoyens et l’ouverture interculturelle par des contacts directs.

26Contrairement aux jumelages municipaux, l’internationalisation municipale à des fins économiques est particulièrement mise de l’avant dans le discours des élus et des fonctionnaires municipaux. Cette valorisation s’accompagne parfois d’une mise à distance avec leurs activités d’ordre culturel. Les propos tenus par une élue d’une ville résument bien cette tendance :

(…) [Le] développement local, de développement économique, de vitalité, de main d’œuvre, donc on est vraiment plus là-dedans que dans on s’aime bien, on est beau on est fins, puis on fait des échanges culturels…alors ça c’est en mutation, les municipalités sont prêtes à jouer le jeu … mais ils veulent se sentir appuyés par le gouvernement du Québec, ce qui n’est pas nécessairement le cas en ce moment. Mais on a démontré qu’on n’attendait pas après personne, on l’fait pareil. Puis, y’a tout un enjeu d’acceptabilité sociale à travailler… En tout cas, c’est une question assez large à travailler l’acceptabilité sociale. Le rôle des élus a tellement changé au fil des années. Les municipalités avant ça géraient des rues, puis des déchets, t’sais. L’eau, les rues, puis les déchets. Hé voilà, alors que quand on dit « ben non, on fait du développement économique, qu’on fait du développement social, on fait cela …puis là ça nécessite qu’on aille à l’étranger, on bouscule un peu les gens qui n’ont pas suivi cette évolution-là, alors il faut leur expliquer le rôle des élus.

27Toutefois, les résultats de l’étude présentée démontrent qu’en matière d’internationalisation municipale, la lumière que constituent les retombées économiques des activités internationales des municipalités ne peut véritablement se passer de l’ombre des ententes de jumelage ou de coopération entre institutions municipales. Autrement dit, la présence d’entente « symbolique » ou culturelle et de coopérations actives a parfois une incidence sur l’ampleur des retombées économiques. Pour illustration, les coopérations économiques entre les municipalités québécoises et étrangères ayant établi des liens solides (découlant souvent de jumelages et formalisés par une entente) arrivent à mettre en place des programmes financiers ou des partenariats pour soutenir l’implantation d’entreprises issues sur leur territoire respectif. L’extrait ci-après d’un entretien mené avec un élu municipal mentionnait sur ce point :

[S’agissant du développement économique international] (…) ça nous a permis de recruter des usines, d’amener des gens, on a deux partenariats, on en fait presque trois maintenant, parce que j’oubliais celui avec [nom d’une ville française], mais deux autres partenariats strictement pour nos incubateurs à [nom d’une ville française] et [nom d’une ville chinoise]. (…) Et donc on a conclu une entente avec ces trois villes-là pour que les entreprises [noms des trois villes étrangères partenaires] qui souhaitent s’implanter à [nom de la ville] bénéficient d’une année gratuite quand elles arrivent et nos entreprises souhaitant s’implanter à [noms des trois villes étrangères partenaires] peuvent (…) profiter d’une année de loyer gratuit aussi. Donc ça, ça a permis de créer de nouvelles entreprises, de favoriser leur développement dans notre milieu. Et on a déjà quelques entreprises françaises qui se sont installées à [nom de la ville] grâce à ce programme-là depuis deux ans.

28Ces ententes mettent parfois du temps avant d’aboutir à des retombées économiques. Elles ont notamment été conclues sous la forme d’entente de jumelage socioculturel, avant d’évoluer vers de la coopération économique, comme le souligne ce même élu :

[À la question tenant à savoir si leurs projets d’internationalisation à des fins économiques avaient permis de conclure des partenariats d’une autre nature avec les municipalités étrangères]. Souvent, c’est l’inverse, ils [les organismes privés de type entreprise] nous viennent de municipalités où il y a déjà des partenariats, et là ils parlent aux développeurs économiques, ils disent « Nous, on voudrait peut-être s’installer au Québec… », nous on dit « Écoutez ben, on a des partenaires à [nom de la ville] on va les mettre en contact avec vous.

B. Les révélations offertes par la recherche de l’efficacité normative : l’incidence de l’économie sur les relations entre gouvernements multiniveaux

29Le concept juridique d’« efficacité normative » des lois et des autres normes juridiques offre une grille de compréhension du droit de l’internationalisation municipale à travers la recherche des objectifs poursuivis par les auteurs des normes qui composent ce droit et l’analyse des moyens pour matérialiser les objectifs. Cette démarche analytique est complexifiée par la pluralité des ordres gouvernementaux édictant des normes juridiques, soit les gouvernements municipaux, provincial et fédéral. L’efficacité normative permet dès alors, d’une certaine manière, de répondre à la question : « à quoi sert le droit de l’internationalisation municipale ? ». Le droit est alors compris comme un objet résolument empirique, social, politique et traversé par la multitude d’axiomes et d’intérêts du législateur qui évoluent au fil des époques. Les objectifs du droit de l’internationalisation municipale ne peuvent en réalité se résumer à des attentes d’ordre économique, même si elles semblent aujourd’hui être prépondérantes. L’efficacité normative a offert, de façon détournée, l’occasion de suivre l’évolution du droit de l’internationalisation des municipalités du Québec.

30Ainsi, on a constaté tour à tour la volonté du législateur du Québec : de reconnaître les pratiques internationales des municipalités (les jumelages municipaux) jadis synonymes d’ouverture sur le monde, dans un Québec désireux d’accroître sa présence à l’international ; puis, de limiter les coopérations des municipalités avec leurs homologues étrangers financées par des fonds fédéraux au moment où le Québec était en différend avec le gouvernement fédéral s’agissant de l’interprétation constitutionnelle à retenir sur la capacité internationale du Québec. Le législateur québécois s’est ensuite dessaisi temporairement de la question de l’internationalisation municipale au moment où elle semblait être tombée en désuétude et l’a réinvestie au début de notre ère principalement pour favoriser une meilleure inscription du tissu économique des territoires locaux et régionaux sur les marchés mondiaux.

31S’agissant des actes émis par les municipalités, de manière générale, ils passent par un règlement dans toutes les hypothèses où les municipalités doivent mettre en application un pouvoir de nature législative. À titre d’exemple, une municipalité qui s’appuierait sur l’article 14.10 du Code municipal du Québec, RLRQ c C-27.1 ou l’article 29.12 de la Loi sur les cités et villes, RLRQ c C-19 pour fournir un service ou un équipement à l’étranger devrait en principe adopter un règlement. Les municipalités s’expriment aussi par résolution pour les actes de simple administration. Les règlements municipaux sont couramment utilisés par les conseils municipaux, pour rendre effectifs leurs projets d’internationalisation. La résolution est également le mode de communication privilégié par le conseil pour communiquer sur leurs activités extérieures en cours. Les résolutions et règlements municipaux sont nombreux, varient d’une municipalité à une autre et ne sont pas systématiquement publiés. Il est donc difficile de prendre connaissance des pratiques et des décisions des municipalités en matière d’internationalisation. Si on s’y intéresse, on peut constater que rares sont les résolutions et les règlements municipaux qui font référence aux lois et aux programmes des gouvernements provincial ou fédéral, et inversement d’ailleurs.

32L’étude de l’efficacité du droit de l’internationalisation des municipalités du Québec révèle les faibles valorisation et utilisation dans ce domaine du pluralisme juridique, entendu comme le mélange entre des sources plurielles et l’interpénétration de systèmes ou d’ordres juridiques entre eux, sur plusieurs niveaux d’échelle (DE SOUSA SANTOS 2020 105). En matière d’internationalisation municipale, il n’existe pas de réelle collaboration multiniveau.

33Pour les observateurs extérieurs au Canada, ceci peut paraître paradoxal, s’agissant d’une fédération, où trois ordres de gouvernement – municipal, provincial et fédéral – sont susceptibles de légiférer, de réglementer ou de contractualiser. Vue en interne, cette situation n’a rien de surprenant. La prépondérance des lois du Québec découle de l’exclusivité des Parlements provinciaux pour légiférer sur les institutions municipales en vertu l’article 92 (8) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3. En outre, les lois du gouvernement fédéral ou ses accords internationaux n’abordent pas l’internationalisation des municipalités, bien que des programmes fédéraux existent pour la soutenir. Les normes issues du droit international – les accords bilatéraux signés par le fédéral et les ententes bilatérales provinciales – favorisant l’internationalisation des municipalités ne sont pas nombreuses, excepté celles établies entre la France et le Québec. Les trois ordres de gouvernement investissent, ou se sont investis, parfois dans des terrains d’objet similaires en matière d’internationalisation municipale, mais leurs normes juridiques ne répondent pas nécessairement aux mêmes objectifs ni à la même efficacité. Comme illustré, l’efficacité normative recherchée par le législateur du Québec a pu viser à neutraliser l’usage du pouvoir fédéral de dépenser pour appuyer les activités internationales des municipalités. En définitive, les normes des trois ordres gouvernementaux coexistent, sans volonté de s’imbriquer, ce qui contraste grandement avec l’approche européenne de l’action internationale des collectivités territoriales, où l’on observe de nombreux exemples de rapports de complémentarité et d’implication mutuelle entre les normes internes et internationales, notamment dans le droit de la coopération transfrontalière. Les institutions supranationales européennes ou les gouvernements nationaux documentent, organisent des échanges multiniveaux, légifèrent ou mènent régulièrement des politiques pour appuyer l’action internationale des collectivités territoriales.

34Au Canada, les normes juridiques produites par les gouvernements provinciaux et fédéral (les ententes et les accords internationaux, les règlements) pour appuyer l’internationalisation municipale ne sont pas répandues. La coopération décentralisée avec des collectivités françaises bénéficie toutefois au Québec d’un cadre juridique spécifique plus important. Certaines grandes villes du Québec sont aussi autorisées par des lois particulières, des Chartes, à s’internationaliser pour favoriser le développement économique ou le développement territorial de manière plus large. La ville de Montréal a acquis une reconnaissance légale de ses compétences internationales pour des raisons qui relèvent principalement de sa notoriété et de son poids économique. En tant que capitale économique du Québec, la ville de Montréal est considérée comme la porte d’entrée du Québec avec le monde extérieur, et est mondialement reconnue comme une ville internationale. Ainsi, la Charte de la ville de Montréal, métropole du Québec RLRQ c C-11.4, dès le deuxième attendu de son préambule, rappelle que le statut de métropole du Québec de la ville de Montréal lui confère un « rôle particulier » à jouer sur la scène internationale. Le législateur a également reconnu le droit de s’internationaliser aux villes de Longueuil et de Québec. Leur compétence législative en matière internationale a été rattachée à l’exécution d’activités de développement local. L’article 37 de la Charte de la ville de Québec, capitale nationale du Québec, RLRQ c C-11.5 et l’article 26 de l’Annexe C de la Charte de la ville de Longueuil, RLRQ c C-11.3 autorisent respectivement les villes de Québec et de Longueuil à signer des ententes avec des entités étrangères afin de « favoriser le développement culturel, économique et social ».

35Le soutien indirect du gouvernement fédéral aux activités économiques des municipalités ne semble actuellement pas soulever autant de méfiance de la part du gouvernement provincial, bien qu’on observe une coexistence pacifique de l’intervention des ordres en la matière plutôt qu’un pluralisme juridique « interrelié » ou « ordonné » (DELMAS-MARTY 2006, 951-957).

36Autrement dit, les trois ordres de gouvernement s’investissent parallèlement dans la promotion internationale des entreprises et des territoires locaux et régionaux, sans qu’il y ait là encore de véritable coopération multiniveau.

Conclusion

37En définitive, les raisons motivant les municipalités du Québec à s’internationaliser sont insuffisamment exposées et rattachées à leurs compétences légales et à leurs nouveaux défis, laissant dès lors planer le doute sur l’intérêt public de telles pratiques ou donnant ainsi lieu à une vision parcellaire des relations qu’entretiennent les municipalités avec l’international. En tant que symbole mondial de dynamisme économique, politique ou culturel, l’internationalité des grandes villes canadiennes, comme celle de Montréal, a en effet souvent retenu l’attention médiatique et scientifique. Or, peu de municipalités au Québec peuvent prétendre à ce statut international qui, en réalité, n’est pas une finalité en soi pour bon nombre de municipalités qui s’internationalisent.

38Les approches juridiques retenues dans cet article permettent de mieux restituer la part de pragmatisme à l’origine de l’intérêt des municipalités pour l’international. Les résultats des entretiens menés avec des élus et employés municipaux révèlent que l’internationalisation est utilisée et perçue comme un véhicule leur permettant d’atteindre des objectifs locaux tels que la recherche de main-d’œuvre qualifiée et francophone. L’analyse des compétences octroyées par la loi aux municipalités montre en outre qu’elles sont fondées pour le faire, notamment en vue de participer au développement économique local ou plus largement au développement de leur territoire.

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Bibliographie

Constitution, lois, politiques et publications gouvernementales

Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c 3

Charte de la ville de Gatineau, RLRQ c C-11.1

Charte de la ville de Longueuil, RLRQ c C-11.3

Charte de la ville de Montréal, métropole du Québec RLRQ c C-11.4

Charte de la ville de Québec, capitale nationale du Québec, RLRQ c C-11.5

Code municipal du Québec, RLRQ c C-27.1

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, RLRQ c A-19.1

Loi sur le ministère du conseil exécutif, RLRQ c M-30

Loi sur les cités et villes, RLRQ., c. C-19

Loi sur les compétences municipales, RLRQ c C-47.1

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Notes

1 Cette information ainsi que les autres données empiriques de cet article sont issues des conclusions de travaux de recherche de doctorat, qui font ici l’objet d’une synthèse (NDOTA-NGBALE 2022). Cette étude présente les résultats d’une enquête empirique multi-méthodes, réalisée par un sondage électronique auprès d’un échantillon de 230 organismes municipaux (153 villes, 75 municipalités régionales de comté et de 2 communautés métropolitaines, sur une population composée de 318 organismes municipaux) ainsi que de 11 entretiens semi-dirigés auprès d’élus et de fonctionnaires municipaux entre 2017-2019.

2 Plusieurs interprétations jurisprudentielles, des notions de « fins municipales » et d’intérêt public imposent aux organismes municipaux de veiller à ce que leurs actions soient ciblées sur leur territoire, limitant dès lors certaines de leurs initiatives extraterritoriales.

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Pour citer cet article

Référence papier

Laetitia Ndota-Ngbale, « « Couvrez l’internationalisation municipale que je ne saurais voir ». Les mutations des échanges internationaux des villes et des autres municipalités révélées par une approche juridique municipale et empirique »Études canadiennes / Canadian Studies, 95 | 2023, 227-246.

Référence électronique

Laetitia Ndota-Ngbale, « « Couvrez l’internationalisation municipale que je ne saurais voir ». Les mutations des échanges internationaux des villes et des autres municipalités révélées par une approche juridique municipale et empirique »Études canadiennes / Canadian Studies [En ligne], 95 | 2023, mis en ligne le 31 décembre 2023, consulté le 11 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/eccs/6936 ; DOI : https://doi.org/10.4000/eccs.6936

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Auteur

Laetitia Ndota-Ngbale

Laetitia Ndota-Ngbale est docteure en droit public (Université Grenoble Alpes / Université Laval). Ses recherches portent sur le droit municipal du Québec et du Canada, le droit des collectivités territoriales français et comparé ainsi que la recherche empirique en droit. Sa contribution à l’émergence des études juridiques sur l’internationalisation des municipalités du Québec lui a valu le Prix de thèse de l’Association française d’études canadiennes 2023.

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