Introduction

L’évolution des visions françaises de développement et leurs applications au Maghreb

Le rattrapage industriel

Le développement local

5Le bilan de l’application de ces stratégies modernistes au Maghreb audébut des années 1980 est connu : des chiffres de croissance économique parfois négatifs (Algérie), un fort endettement, la persistance de la pauvreté de masse, surtout en milieu rural. Les pôles de croissance manquaient de dynamisme, les effets d’entraînement se laissaient attendre. Les causes de l’échec seront tantôt cherchés dans les facteurs internes aux pays (régimes de dictature, corruption, clientélisme), tantôt dans les facteurs externes, comme l’échange inégal entre pays industrialisés et pays en développement. Des économistes, s’inscrivant dans les théories de la dépendance, découvrent les surcoûts de l’industrialisation liés à la dépendance des transferts financiers et du savoir-faire occidental (Courlet, Gaulet, 1973). Ils critiquent l’image statique que les analyses modernistes aussi bien que marxistes ont des sociétés « traditionnelles », leur vision a-historique et découvrent la petite production artisanale et le secteur informel non comme « arriéré » et « obstacle » au développement, mais comme son potentiel (Courlet, Judet, 1986, p. 522).

6Ainsi émerge au sein des sciences économiques un courant scientifique se penchant sur le potentiel économique des régions maghrébines (Bouchara, 1987 ; Courlet 1989, etc.). Il est intéressant de noter que les auteurs de ce nouveau type d’études régionales analysent, en parallèle, la reconversion réussie de certaines régions industrielles occidentales en crise, notamment de l’Italie du Nord (Judet, 1989 ; Garofoli, 1986) ainsi que le succès des petits tigres asiatiques (Judet, 1986). Dans ce va-et-vient entre études au Nord et aux Suds commence à se dessiner une nouvelle vision du développement : celui du « développement endogène ». Rapidement qualifié de développement local (Pecqueur, 1989 ; Colettis et al. 1990), il donne toute sa place aux dynamiques locales, aux acteurs locaux, à leur initiative et aux stratégies endogènes ayant échappé à la planification dite « d’en haut », a-spatiale dans son approche. Cette découverte des dynamiques locales s’inscrit, certes, dans un courant plus vaste, international, travaillant aussi bien sur les pays du Nord dans le contexte post-fordiste qui se dessine, que sur les pays des Suds. Elle trouve des fondements théoriques dans les travaux internationalement reconnus de Stöhr et Tödling (1971), Friedmann et Weaver (1979) et Stöhr et Taylor (1981).Au Maghreb, elle sera particulièrement diffusée à partir de la conférence fondatrice sur le « développement endogène », organisée par l’Institut de Recherche Economique et de Planification (IREP) à Tunis en 1987.

7Ce changement de perspective scientifique trouve son application concrète aussi bien en France que dans les pays du Maghreb. Pourtant, ses formes et dimensions varient fortement. En France, en réaction à la crise du modèle fordiste, émerge, à la fin des années 1980, le « projet de territoire », outil qui permet à des acteurs coordonnés d’apporter des solutions à des problèmes productifs inédits à l’échelle infra-nationale (Pecqueur, 1989, p. 15). Cette approche définit le territoire « comme le résultat d’un processus de construction par les acteurs » (Pecqueur, 2005, p. 299). Les relations sont placées au cœur du système d’innovation et développées à des échelles intermédiaires qui se situent entre l’individu et les systèmes productifs nationaux. Le cadre de l’Etat nation, comme espace de développement et de mise en œuvre des politiques macro-économiques, est ainsi remplacé par un espace méso-économique. Celui-ci est appréhendé selon deux modes : celui de la coordination sectorielle, entre acteurs d’une même filière (Gillard, 1970) et celui du regroupement partiel d’acteurs ou d’agents économiques, dans des logiques de coopération (Gilly et al., 2004). En réaction aux dépendances financières et organisationnelles, l’autonomie est au cœur des notions de « self-reliance » ou de développement autocentré, qui repose sur « l’utilisation prioritaire des facteurs de production disponibles localement » (Rist, 2007, p.  219).

8Contrairement à l’application en France dece changement de vision sur les conditions du développement dans une partie du monde académique, il n’influençait guère les politiques nationales maghrébines. Des projets participatifs de « développement d’en bas » émergent cependant timidement dans le milieu de la coopération et des associations à partir de la fin des années 1980. Alors que les processus de décentralisation, base indispensable pour la réalisation du « développement local », s’approfondissent en France, ils sont encore loin de s’affirmer au Maghreb.

Le développement territorial 

9A partir du milieu des années 1990, le concept du développement local commence donc à être remplacé, en France, par celui du développement territorial, concept transféré au Maghreb depuis les années 2000 par le biais de programmes bilatéraux de coopération. En quoi consiste le changement d’optique ? Pourquoi assiste-t-on, contrairement au faible succès du modèle de développement local, à une prise en compte réelle par les autorités publiques de ce nouveau modèle ?

10France ou Maghreb, Nord ou Sud, pour la première fois depuis l’époque de la colonisation, les pays semblent se trouver face à des dynamiques similaires : celles de la mondialisation. Les défis semblent être les mêmes : adapter les économies et sociétés face à des marchés libéralisés et à la mobilité globale des firmes. Aussi, les réponses au changement fondamental des conditions du développement, au Nord comme au Sud, paraissent-elles être les mêmes : ouverture économique volontaire ou forcée (au Sud, à travers les programmes d’ajustement structurel), retrait de l’Etat par rapport aux logiques du marché et découverte unanime du territoire, à l’échelle infranationale, comme « l’espace d’action publique, de mobilisation politique et de changement économique » (Keating, Loughlin, 1997, p. 11). Un changement fondamental dans la conception du développement, généralisé cette fois-ci et non restreint à une certaine communauté scientifique, comme ce fut le cas pour le développement local, s’est réalisé : celui du rattrapage du retard des nations à « l’intégration des territoires » dans les flux et réseaux mondiaux (Koop, 2007). Bien que la notion de développement local continue à être utilisée, certains auteurs et acteurs du développement passent à celle du développement territorial pour des raisons non explicitées, mais consistantes.

11Le premier argument à avancer est que le développement local est trop connoté, autour d'un développement économique autocentré. A l’ère de la mondialisation et du libre échange, le développement local doit désormais être pensé en articulation avec d’autres échelles. Cette ouverture aux marchés introduit la nécessité pour les territoires d’être compétitifs en ajustant production et vente sur les  marchés extérieurs.

12La seconde différence réside dans l’émergence de nouveaux modes de gouvernance. Dans le contexte de la décentralisation et de l’affirmation de la société civile en tant qu’acteur du développement, le territoire n’est plus le monopole de l’Etat ou des acteurs politiques. D’autres acteurs le revendiquent pour régler leurs problèmes, qu’ils soient d’origineéconomique, sociale ou environnementale. Le développement territorial s’appuie sur une double notion de territoire : le territoire « donné », issu de l’histoire administrative des pays, en opposition au territoire « construit » (Colletis, Pecqueur, 1993). En parallèle à l’émergence de politiques de contractualisation visant à accompagner les processus de développement à l’échelle infranationale, la gouvernance désigne « une production de règles par des acteurs en vue de réguler le système économique, productif, social, etc.». (Angeon, Houédété, 2006). Elle place la coordination au cœur des processus de développement, les acteurs ayant une plus ou moins grande capacité à se grouper pour créer leurs propres organisations, règles et normes, face à des problèmes à résoudre localement.

13La troisième différence tient au fait que les acteurs ne visent plus l’allocation optimale de ressources dont seraient dotés initialement les territoires, mais la création de ressources territoriales. Ce processus de création se fait en valorisant les potentiels spécifiques des territoires, c’est-à-dire les avantages relatifs qui distinguent le territoire par rapport à ses concurrents potentiels (ce processus de spécification s’illustre par exemple dans le cas des labellisations de produits agro-alimentaires en appellation d’origine). Ceux-ci vont alors « promouvoir une stratégie haute de développement reposant sur des ressources spécifiques ou latentes produites par des acteurs locaux et dédiées » (Adelmalki, Courlet, 1996, p. 18). C’est à partir de ces ressources spécifiques que les acteurs du territoire vont rechercher une compétitivité par la différenciation, à partir de qualités spécifiques, en parallèle à une mobilisation systématique des patrimoines et identités locales (Landel, 2007).

14Ainsi, le développement territorial se différencie du développement local au travers de trois  traits essentiels : l’ouverture des marchés,  la construction de systèmes de gouvernance élargis à d’autres acteurs et la mobilisation de ressources spécifiques.

Tableau 1 – Du Développement local au développement territorial

Développement local	Développement territorial
Renforcement de circuits locaux Identités et échanges mono scalaires	Intégration dans marchés à diverses échelles   Identité et  échanges multi scalaires
Mobilisation de ressources locales en réponse aux besoins locaux	Compétitivité (locale, nationale, mondiale) par la génération de ressources spécifiques
Rôle déterminant de l’Etat dans le dispositif de contractualisation	Intégration de nouveaux acteurs dans la gouvernance

Auteurs : Kirsten Koop, Pierre-Antoine-Landel, Bernard Pecqueur

Les modalités de transfert contemporain du modèle du développement territorial dans les politiques publiques

Pourquoi le transfert du modèle de développement territorial français ?

15Les lois françaises de 1995 (loi Pasqua) et 1999 (loi Voynet) marquent la transformation fondamentale de la politique nationale d’Aménagement du Territoire et traduisent le changement de vision de développement. On passe à une politique décentralisée, au sein de laquelle le projet de territoire intègre le diagnostic de la situation de départ, la construction d’une vision prospective  et la définition d’une stratégie au travers de la contractualisation (Gorgeu, Jenkins, 1997, p. 34).

16Contrairement au concept du développement local, le développement territorial en tant que modèle fait son entrée dans la politique d’aménagement des pays maghrébins. Durant la dernière décennie, trois opérations de transferts ont été décidées puis mises en œuvre au niveau des Etats. De 2001 et 2007, le Royaume du Maroc a mis en place un programme intitulé « Appui institutionnel à la mise en œuvre d’une politique d’aménagement du territoire rénovée au Maroc » avec la participation de l’Etat français, dans le cadre d’un projet du Fonds de Solidarité Prioritaire. La coopération avec la Tunisie s’est inscrite de 2006 à 2009 dans le cadre d’un jumelage, impulsé par la Commission européenne, et associant des partenaires français et italiens. L’objectif affiché est de « renforcer des capacités institutionnelles des organismes de développement régional en matière de promotion de l’investissement privé ». Enfin, l’Algérie bénéficie depuis 2008 d’un nouveau projet du FSP intitulé « Appui institutionnel à la mise en œuvre de la politique d’aménagement et de développement durable en Algérie ».Il s’agit d’opérations longues, mobilisant des moyens importants, impliquant au niveau français la DATAR.

17Après l’échec relatif du transfert du modèle de rattrapage industriel, conçu à l’échelle nationale, qu’est-ce qui peut justifier cette nouvelle ingérence occidentale dans ses ex-colonies? Tout comme celui du développement local, il paraît évident que cette approche dispose d’un atout majeur par rapport aux stratégies sectorielles et nationales : elle permet la prise en compte des acteurs locaux et des logiques socioculturelles et endogènes (souvent dites « informelles »), si longtemps négligés par les politiques publiques. Il s’agit donc de profiter d’opportunités nouvelles, en élargissant le champ des possibles en matière de ressources. Même s’il s’agit d’un modèle universel d’adaptation à la mondialisation, l’application de la stratégie du développement territorial paraît particulièrement séduisante pour les Suds, car elle ouvre une voie pour échapper à la lourdecontrainte de la compétitivité globale, en mettant en avant des ressources spécifiques localisées. Ce modèle paraît donc potentiellement bien adapté aux régions en marge.

Les limites du transfert

Un processus de décentralisation inachevé

19La comparaison des processus de déconcentration/décentralisation dans les trois pays du Maghreb montre que le processus de déconcentration y est largement avancé. Il se déploie jusqu’au niveau des communes, voire au niveau infra communal, avec au Maroc, la représentation du Ministère de l’Intérieur au niveau des quartiers et des douars au travers du « Moqaddem ». Mais la décentralisation reste incomplète. Les exécutifs des assemblées restent largement dominés par l’omniprésence du représentant de l’Etat, qui exerce un contrôle a priori sur l’ensemble des décisions, et ce à tous les niveaux. La régionalisation, comme transfert des compétences d’aménagement et de planification à un échelon intermédiaire entre l’Etat et les municipalités et instauration de l’autonomie des services d’administration aux échelles sous-nationales, reste embryonnaire. Cela est particulièrement le cas en Algérie et en Tunisie, où elle reste un niveau d’étude et éventuellement de planification, mais en aucun cas de décision. L’autonomie financière des collectivités locales reste très limitée. L’organisation administrative s’inscrit dans des systèmes très fortement hiérarchisés qui limitent les possibilités d’initiatives et de coordinations propres aux territoires. Enfin, la culture administrative centralisée limite la possibilité pour les acteurs de définir leurs propres principes et règles d’organisation.

L’intégration des acteurs non publics  

21Concernant la démarche d'intégration d’acteurs non étatiques dans le développement territorial, permettant potentiellement de construire des ressources spécifiques intégrant la réalité socioculturelle et l’histoire locale, deux  constats peuvent être faits.

22Au Maghreb, les associations et les ONG se sont partiellement substituées à l’Etat là où il faisait défaut, à partir des années 1980. Différents indicateurs permettent de représenter cette évolution. A titre d’exemple, l’Algérie a vu le nombre d’associations passer de 11 000 à 57 000 entre 1987 et 1997, puis à 73 000 en 2004. Au Maroc, après une longue période où elles étaient suspectées, et face aux exigences des bailleurs de fonds internationaux, les associations ont pu se développer quelque peu. Une étude comparative réalisée au niveau local montre l’émergence d’associations de vallées, de corporations, à côté des structures traditionnelles intervenant au niveau des douars. Les partenariats se nouent avec des structures nationales et internationales. En Tunisie, à côté de la reconnaissance de la société civile au travers des conseils locaux de développement, différents types d’organisation, telles que les coopératives de service agricole, les groupements d’intérêt collectif pour la gestion des ressources naturelles ou des groupements de développement voient le jour à différentes échelles territoriales. Affichant leur orientation vers un développement participatif, les ONG suscitent elles aussi la création d’associations au niveau local, en intégrant de façon croissante des exigences de durabilité. Il s’agit là d’acteurs potentiellement déterminants des projets de territoire. L’intégration de ces dynamiques de la société civile par les autorités publiques est encore très loin d’être systématique. Aussi, les programmes de transfert de compétences éludent la question : les associations n’ont été que rarement impliquées dans la formation, et les outils et méthodes d’animation permettant leur implication font largement défaut.

23Contrairement aux administrations des pays industrialisés, celles des pays des Suds, et notamment du Maghreb, se retrouvent face à un défi supplémentaire si elles veulent créer des conditions favorables à la réalisation de projets de territoire : elles doivent intégrer les notables et institutions coutumières en tant qu’acteurs stratégiques à part égale dans les politiques territorialisées. Un premier pas dans cette direction est certes la reconnaissance du douar, défini comme un « ensemble de foyers réunis par les liens réels ou fictifs de la parenté, correspondant à une cellule territoriale, comportant ou non des modes d’exploitation communautaire » (Mahdi, 2009), comme un espace d’intervention. Il y a là un lieu de rencontre entre les structures administratives d’une part, et les organisations tribales ou coutumières. C’est à ce niveau que l’Etat algérien a décidé de concentrer ses moyens d’intervention en faveur du développement rural au travers des Plans de Proximité et de développement Rural (P.P.D.R.) mis en œuvre depuis 2004, pour rapprocher l’Etat des populations qui en sont éloignées.

24Au final, cette faible « autonomie » territoriale peut être illustrée par le schéma suivant :

25Parallèlement à ces processus administratifs, bien qu’incomplets, ouvrant la voie à la réalisation de projets de territoire, la tendance à la concession (Giraut, 2006, p. 13) s’affirme au travers de l’identification de sites stratégiques pour l’accueil d’investissement étrangers. A titre d’exemples peuvent être citées les zones franches d’exportation Tanger Med au Maroc et de Bizerte en Tunisie. Ces espaces extraterritoriaux, cédés par l’Etat, échappent non seulement aux législations nationales en vigueur, mais aussi au contrôle par les collectivités territoriales et ainsi à toute initiative de développement territorial.  

Conclusion : limites et perspectives du développement territorial pour les Suds

26Les démarches de transfert de la thématique du développement territorial posent nombre de questions et, en premier lieu, celle du sens de la notion de « territoire » dans les pays du Maghreb. Quelle est l’utilité de ce concept ? Quelles sont les conditions d’acceptation ou de rejet de cette catégorie d’analyse et de stratégie de développement transférée au Sud ?

27Les premiers résultats obtenus montrent que les autorités locales ont tendance à ne considérer que le territoire « donné », issu des organisations administratives hérités du colonialisme, au détriment des territoires « construits », au travers de la coordination d’acteurs. Aussi, la notion de ressource territoriale devrait-elle être approfondie pour ces pays. Si les premières études ont  été engagées au Maroc (Courlet, 2006), d’autres situations méritent d’être analysées. Cela pose l‘importance des travaux de recherche comparatifs sur ces questions, impliquant les universités et équipes de recherche de chacun des pays.

28Ces interrogations épistémologiques sous-tendent un questionnement sur les pratiques politiques et aménagistes : quelles peuvent être les définitions de « politiques de développement territorial » dans des pays où le sens même de territoire n’est souvent pas partagé, et où l’autonomie des acteurs territoriaux fait souvent défaut ? La question est alors de savoir si le processus de transfert du modèle de « projet de territoire » peut favoriser l’autonomie nécessaire aux processus de construction et de mobilisation des ressources territoriales spécifiques.

29La perspective essentielle réside dans un changement de culture, en passant des systèmes hiérarchisés à des systèmes publics, publics-privés, ou mixtes, hybrides ou coopératifs, traduisant une nouvelle capacité organisationnelle. Il s’agit en particulier d’accompagner la mise en place d’ «opérateurs territorialisés » susceptibles de réaliser différents types d’opérations sur la ressource : révélation, protection, spécification, articulation avec d’autres ressources.

30Dans le champ des modes de transfert, un certain nombre de conditions minimales peuvent être proposées pour mieux accompagner le développement territorial. En tout premier lieu,  l’échelle du transfert doit être interrogée. Les transferts d’Etat à Etat doivent évoluer vers des  coopérations décentralisées portant sur le champ du développement territorial, à partir d’expériences concrètes développées par des collectivités territoriales. Pour ce faire, la définition d’un cadre d’intervention intégrant des appuis financiers et organisationnels serait nécessaire. Il pourrait prévoir en particulier des modalités d’implication des Universités et des équipes de recherche locales dans les transferts, en favorisant le développement des formations. Cette dynamique contribuerait à la mise en réseau des acteurs du développement territorial, dans des dispositifs de recherche action définis au niveau local, national et international.