1Poursuivant son retour à un fonctionnement démocratique normal, la Côte d’Ivoire a organisé en avril 2013 les dernières élections prévues pendant la mandature d’Alassane Ouattara, c’est-à-dire les municipales et les régionales. Après avoir respecté le calendrier du scrutin législatif (décembre 2011) qui devait suivre l’élection présidentielle, les autorités ont invité les électeurs à procéder à la désignation des conseillers municipaux et des conseillers régionaux le 21 avril 2013. Si cette nouvelle consultation s’est déroulée sans incidents majeurs, la plupart des problèmes qui s’étaient posés au lendemain de la crise postélectorale (décembre 2010 – avril 2011) demeurent intacts (Bouquet, Kassi-Djodjo, 2012).

2Outre le fait que l’usage de la démocratie n’est toujours pas parfaitement maîtrisé, on a pu observer – le cas de la Côte d’Ivoire n’étant d’ailleurs pas isolé – que le transfert des modèles du Nord dans les pays du Sud rencontre toujours des difficultés. Ainsi la décentralisation, notamment dans sa déclinaison électorale, a-t-elle du mal à devenir une réalité tangible et, surtout, à convaincre de son efficacité.

Un territoire redécoupé, et des centaines de milliers d’électeurs encore oubliés

3C’est ainsi qu’après avoir redessiné les circonscriptions électorales des députés, les autorités ivoiriennes ont entrepris de détricoter le maillage municipal que le régime de Laurent Gbagbo avait mis en place entre 2001 et 2010. Il est vrai que ce dernier avait multiplié les créations, faisant passer le nombre de communes de 191 à 1 323. En fait, les communes ainsi créées n’étaient pas fonctionnelles et n’existaient que de nom. Seules des élections locales auraient pu en faire de véritables municipalités. Certes, cela correspondait à une demande des populations qui pensaient pouvoir ainsi amorcer le développement de leurs localités. Mais, davantage qu’un soutien au processus de déconcentration-décentralisation, il s’agissait surtout, pour le pouvoir de l’époque, de créer des emplois d’agents municipaux (à la charge du budget de l’État) et d’ouvrir des niches et prébendes pour les amis politiques.

4C’est au moment du redécoupage que l’idée de supprimer 1 126 communes a germé dans l’esprit des nouvelles élites au pouvoir et, en avril 2012, on est revenu à 197 collectivités municipales, soit pratiquement les mêmes que celles qui avaient donné lieu à des élections en 2001. En juillet 2012, une dernière main a été portée au redécoupage régional entrepris en 2011 (Bouquet et Kassi-Djodjo, 2012) avec la scission de la région du Nzi et la création de celle du Moronou, portant ainsi à 31 le nombre de régions qui allaient être soumises à des élections pour désigner les conseillers régionaux.

5L’architecture administrative de la Côte d’Ivoire a donc été arrêtée comme suit : 14 districts – dont deux autonomes, ceux d’Abidjan et de Yamoussoukro – chapeautent 31 régions, divisées en 107 départements et 510 sous-préfectures. Les districts sont dirigés par des gouverneurs, c’est-à-dire des superpréfets nommés par le pouvoir, sans représentation démocratique. Parallèlement, les conseils généraux qui cogéraient les départements avec les préfets disparaissent. En « allégeant » ainsi la démocratie territoriale, l’État ivoirien réalise de grosses économies et peut éviter de passer par des rouages politiques susceptibles de retarder ou de bloquer les projets de développement.

6On comprend alors que les élections municipales et régionales de 2013 se sont inscrites dans des enjeux limités, sachant par ailleurs que les transferts de compétences – et surtout de moyens – sont loin d’avoir été intégralement réalisés (voir infra).

7Par ailleurs, la logique spatiale du redécoupage reposait sur la volonté de s’adapter aux évolutions démographiques ayant marqué la dernière décennie, du moins telles qu’on les supposait car aucune enquête n’avait été faite depuis le recensement de 1998. Pour autant, les autorités ne sont pas allées plus loin que le tracé de nouvelles circonscriptions, et c’est ainsi que les listes électorales, reconstituées a minima pour l’élection présidentielle de 2010, n’ont pas été touchées pour les législatives de 2011, et pas davantage pour les municipales et les régionales de 2013. On se souvient que les opérations d’enrôlement – qui avaient duré trois ans et suscité plusieurs polémiques – avaient abouti à l’identification d’environ 5 700 000 électeurs autorisés à voter en octobre 2010, soit à peine 200 000 de plus que pour l’élection présidentielle d’octobre 2000. Cela équivalait à une croissance démographique de 0,3 % par an, alors que des sondages laissent entendre que cette croissance continue de dépasser 3 % par an… À l’évidence, il manque au moins 2 500 000 électeurs sur les listes, et probablement davantage, soit 35 à 40 % des Ivoiriens majeurs qui se trouvent toujours écartés des urnes.

9En avril 2013, 3 794 774 électeurs ont donc été conviés à participer aux élections municipales dans 197 communes, contre – douze ans plus tôt – 3 188 144 pour 191 communes (les mêmes, moins six nouvelles, ce qui pourra favoriser les études diachroniques). Cela revient à admettre que la population de ces communes, qui sont des aires urbaines de moyenne et de grande importance, n’a crû que de 1,4 % par an pendant toute cette période. On peut imaginer la frustration des Ivoiriens privés de vote depuis 2002, et celle des « nouveaux majeurs », mais force est de constater que la campagne électorale n’en a pas été affectée.

Des partis politiques au fonctionnement anachronique

10Malgré quelques montées de fièvre ici ou là, la période pré-électorale s’est déroulée de manière plutôt apaisée. Il y avait d’ailleurs si peu d’engouement pour ces consultations que la date initialement prévue pour le dépôt des candidatures (23 février 2013) avait dû être reportée, car la CEI (Commission électorale indépendante) n’avait enregistré que 49 dossiers pour les 197 communes, et aucun pour les 31 régions…

11En fait, le principal sujet de préoccupation était – comme pour les législatives – l’ « inclusivité », concept relativement nouveau dans la géopolitique africaine et qui signifie que toutes les composantes politiques doivent participer.

14Malgré plusieurs mains tendues de la part du pouvoir en place, le FPI a donc maintenu sa position de non-participation, suivi d’ailleurs par le petit parti LIDER (Liberté et Démocratie pour la République) de Mamadou Koulibaly, ex-président (FPI) de l’Assemblée nationale, qui semblait pourtant prêt à jouer le jeu des urnes puisqu’il avait été candidat (malheureux) à la députation. Dans ce dernier cas, il est probable que le scrutin de liste caractérisant les élections locales (municipales et régionales) a compliqué la tâche d’un groupe comptant de faibles effectifs.

15Mais, au-delà du cas du FPI, le fonctionnement des appareils politiques ivoiriens en général n’a pas évolué avec le temps, et n’est donc plus tout à fait en phase avec la réalité d’un processus démocratique bien compris. C’est ainsi que, faisant fi des injonctions de l’ancien parti au pouvoir, plusieurs dizaines de candidats FPI ont fait campagne sous l’étiquette des « indépendants ». De même, de nombreux candidats RDR ou PDCI n’ayant pas obtenu l’investiture de leurs bureaux politiques respectifs sont également allés aux élections en tant qu’ « indépendants ».

Tableau 1 - Candidatures (listes) aux élections locales

	Indépendants	RDR	PDCI	UDPCI	RHDP
Régionales (31 régions)	40	19	12		9
Municipales (197 communes)	344	166	122	13	5

16Les grandes batailles internes aux partis pour les investitures ont souligné l’attachement à une forme de gérontocratie qui perdure et paralyse tout mouvement de renouvellement des élites. Pendant que certaines voix du FPI prétendaient qu’ils ne pouvaient présenter personne aux élections locales « parce que leurs cadres étaient tous en prison », le RDR et le PDCI connaissaient des grincements internes liés au fait qu’ils promouvaient d’abord tous leurs caciques. C’est ainsi que la plupart des ministres ont brigué les postes de maires ou de présidents des conseils régionaux, écornant ainsi leur image dans l’esprit de leurs électeurs : pouvait-on, dans cette nouvelle démocratie, être à la fois ministre et président de région ?

17Outre le fait que la dynamique d’alliance qui avait permis au RHDP de porter Alassane Ouattara au pouvoir semblait oubliée, surtout pour les municipales (5 candidatures d’alliance contre 301 candidatures relevant individuellement des partis membres du RHDP), les appétits personnels et les calculs politiciens ont donc poussé des centaines de candidats dans les rangs hétéroclites des « indépendants », rendant ainsi difficile la lecture du paysage politique. Car derrière les 40 têtes de listes pour les régionales et les 344 têtes de listes pour les municipales, des milliers d’autres « indépendants » ont brigué les postes de conseillers régionaux ou de conseillers municipaux.

Le RDR sort vainqueur, mais a-t-il vraiment gagné ?

18Globalement, ces élections locales se sont déroulées sans incidents notables. Certes, il y a eu des contestations, et 186 recours ont été enregistrés, mais quatre seulement (communes de Anyama, Doropo et Bettié, et région de Tchologo) ont été retenus, sur la base d’éléments avérés de violences ou de fraude. Des élections partielles ont eu lieu le 21 juillet 2013, et elles ont confirmé les premiers résultats.

19On a d’ailleurs remarqué – et cela mérite d’être souligné – que les mauvais perdants appartenaient surtout à la majorité présidentielle. À Séguéla, le secrétaire général par intérim du RDR, Amadou Soumahoro, a été battu par un indépendant (en réalité un candidat RDR qui n’avait pas obtenu l’investiture de son parti). De même, les très médiatiques ministres Cissé Bacongo (rénovateur de l’université de Cocody) et Anne Oulotto (surnommée « tantie bulldozer » en raison de son efficacité dans les « déguerpissements ») ont trébuché et ont protesté de manière disproportionnée. Ici et là, quelques membres de la CEI (Commission électorale indépendante) sont redevenus des militants passionnés du RDR ou du PDCI, et ont transgressé leur code moral.

20Il reste donc du chemin à faire avant d’atteindre la démocratie bien comprise et apaisée vers laquelle devrait tendre la Côte d’Ivoire, pourtant échaudée par douze années de dérapages divers. Force est cependant de constater que l’exécutif n’a pas interféré pour « rectifier » des résultats défavorables à certains leaders du RDR.

21Pour évaluer la légitimité des deux consultations, on a évidemment scruté la participation, notamment parce que le FPI, qui les boycottait, entendait montrer implicitement sa force en s’attribuant les abstentionnistes. Son calcul était osé, car la participation a été de 44,37 % aux régionales (contre 28,01 % aux départementales de 2002, seule élection comparable), et de 36,56 % aux municipales (contre 39,35 % aux municipales de 2001). Cette dernière comparaison, prise au pied de la lettre, indique qu’il y a eu 2,79 % d’abstentionnistes en plus en 2013. Est-ce le poids du FPI ?

22Lorsque les premiers résultats sont tombés, une partie de la presse a titré : « Victoire des indépendants ». Effectivement, ceux-ci arrivaient en tête pour les municipales, aussi bien par le nombre de communes remportées (71) que par le total des voix (494 198) et le pourcentage des suffrages (36,92 %). De même, ils affichaient un score très élevé aux régionales puisqu’ils talonnaient le RHDP en voix (455 669 contre 460 678) et donc en pourcentage (28,31 % contre 28,63 %).

23Mais quelques jours plus tard certains de ces « indépendants » se sont démasqués et ont rallié le RDR (dans 27 communes et une région). La carte des élections municipales reflète donc la très forte poussée du RDR, parti au pouvoir depuis avril 2011.

Tableau 2 - Comparaison des résultats 2001-2013 aux élections municipales (nombre de communes et voix)

	Municipales (25/03/2001)	Municipales (21/04/2013)
FPI	33 (278 774)	Boycott
PDCI	60 (298 206)	48 (398 210)
RDR	63 (301 179)	96 (510 969)
Indépendants	35 (218 774)	44 (418 726)
UDPCI		5 (30 441)
RHDP		4 (49 183)
	191 communes	197 communes

24Mais qu’en a-t-il été des 33 communes tenues depuis 2001 par le FPI, puisqu’il a boycotté ? Sept d’entre elles ont été implicitement « conservées », puisque les « indépendants » qui les ont remportées étaient membres ou sympathisants du FPI. Treize autres sont allées au PDCI (dont la commune abidjanaise de Cocody) et neuf au RDR (dont la commune abidjanaise de Yopougon, fief urbain de Gbagbo). Dans ces deux cas, la participation n’a été respectivement que de 15,2 et 16,0 %. Ici, le FPI peut légitimement mesurer par défaut son poids électoral.

25Si l’on s’en tient au nombre de communes remportées, le tableau 2 laisse entendre que le RDR a largement dominé les élections municipales, tandis que le PDCI, pourtant en progression dans les suffrages, a perdu 12 communes. Sur les dix communes d’Abidjan, on croit déceler une érosion de l’électorat RDR depuis les législatives de décembre 2011 si l’on se contente d’additionner les voix obtenues par les candidats RDR vainqueurs. Mais, en approfondissant les recherches, on découvre que sur 38 candidatures dites « indépendantes », 15 étaient des PDCI dissidents et 14 des RDR dissidents.

26Un sondage effectué dans les 22 communes de trois régions du Nord (Tchologo, Bagoué et Poro) indique également que 13 des 17 candidats « indépendants » battus étaient en réalité des dissidents RDR. Cette situation montre, d’une part, à quel point la catégorie des indépendants est difficile à décrypter et, d’autre part, que les grands partis – et notamment le RDR – rencontrent des difficultés à faire respecter leurs arbitrages lors des investitures. Dans certaines communes urbaines, on a compté jusqu’à quatre candidats officiellement indépendants mais en réalité dissidents RDR engagés jusqu’au bout contre le candidat officiel de leur propre parti.

Tableau  3 - Évolutions en voix des principaux partis dans les 10 communes d’Abidjan (2000/2013)

	Législatives 2000	Municipales 2001	Présidentielle 1er tour 2010	Législatives 2011	Municipales 2013
FPI	199 183	135 436	597 245	boycott	boycott
RDR	boycott	117 254	446 528	220 683	147 213 (193 223)
PDCI	131 691	93 053	269 495	96 025	136 417 (164 035)

En italique, le nombre de voix « corrigé » par la prise en compte des « indépendants dissidents »)

27L’analyse des résultats des élections régionales est plus délicate à conduire, dans la mesure, d’une part, où les districts autonomes d’Abidjan et de Yamoussoukro en étaient exclus et, d’autre part, où les listes d’union RHDP (RDR + PDCI + UDPCI) étaient beaucoup plus présentes qu’aux municipales. Par ailleurs, étant les premières du genre, ces élections régionales ne permettent guère les comparaisons.

28Pour autant, la carte est plus claire que celle des municipales. Le RDR conserve ses fiefs septentrionaux, tandis que le PDCI semble se contenter de la portion congrue (4 régions pour 14 % des suffrages exprimés). Mais ces résultats bruts sont masqués par la vague RHDP qui arrive en tête en nombre de voix. L’actuel chef de l’État peut y voir un signe positif pour la stratégie de l’union, sans laquelle il n’est pas sûr de pouvoir être réélu. Néanmoins, en cas de retour du FPI dans le jeu politique, les cartes pourraient être rebattues.

Tableau 4 - Résultats des élections régionales en 2013

	régions	voix	% des suffrages
Indépendants	5	441 907	27,46 %
RDR	11	351 956	21,87 %
PDCI	4	225 091	13,99 %
RHDP	9	460 678	28,63 %
UDPCI	1	76 266	4,74 %
PDCI-UDPCI	1	14 517	0,90 %
	31

29Pas davantage que les municipales, les élections régionales n’ont facilité la promotion de jeunes cadres politiques issus des grands partis en présence. Au contraire, ce sont pour la plupart des ministres ou d’anciens ministres qui occuperont le fauteuil de président de région. Certes les pays du Nord – et singulièrement la France – n’ont guère de leçon à donner dans ce domaine, mais la montée en puissance des jeunes générations est quantitativement plus forte dans les pays du Sud, et leur impatience souvent plus grande.

30Il est vrai que les conseils municipaux ou régionaux sont encore trop souvent des sinécures, et non pas (encore) des lieux d’apprentissage de la gestion décentralisée des services publics, car les périmètres d’intervention demeurent étroits.

Les compétences (et les moyens) réellement transférés aux collectivités territoriales sont encore limités

31Dernier en date des transferts de modèles, la « décentralisation » a souvent été présentée (« vendue » ?), notamment par les institutions internationales, comme la formule miracle pour rendre les collectivités territoriales plus autonomes et, plus globalement, pour remplir les critères de la bonne gouvernance. En Afrique, les pouvoirs en place y ont trouvé un intérêt supplémentaire : l’opportunité de « caser » dans les provinces les personnels politiques surnuméraires ou indésirables dans la capitale. C’est encore largement le cas pour les simples conseillers municipaux ou régionaux. Au niveau des maires et des conseillers de région, les intéressés y voient souvent le point de chute opportun quand ils quitteront les ors de la République.

32Car pour le reste la tâche n’est pas vraiment lourde compte tenu du fait que les moyens délégués aux communes et aux régions sont très limités. L’État ivoirien continue à se crisper sur le pré-carré de ses prérogatives et de ses budgets. S’il est vrai que la loi du 7 juillet 2003 transfère, de manière indistincte aux communes et aux départements (aujourd’hui régions), pas moins de seize compétences recouvrant la quasi-totalité des fonctions ministérielles, les activités réellement constatées sont très limitées. Les mairies assurent l’état civil, délivrent les autorisations d’occupation de l’espace public, entretiennent les marchés, et accompagnent parfois les activités socio-éducatives ou culturelles locales. En contrepartie, elles collectent des patentes et des taxes sur les marchés et dans les gares, ce qui constitue un enjeu financier non négligeable. Les régions pourront être amenées à réhabiliter des équipements scolaires, à équiper des centres de santé, à installer ou réparer des pompes, à condition d’avoir reçu les crédits délégués.

33À l’expérience, on constate que les collectivités territoriales reçoivent rarement de l’État plus de 60 % de ce qui a été prévu, voire promis, et que près de la moitié de cette dotation passe en crédits de fonctionnement. On note toutefois que les principales tâches administratives sont assurées par des fonctionnaires d’État détachés, car il n’existe pas de fonction publique territoriale. Il est d’ailleurs peu probable que les Institutions de Bretton Woods en acceptent le principe.

34En Côte d’Ivoire comme ailleurs en Afrique subsaharienne, on est donc loin de la dynamique de développement qui devait accompagner les processus de décentralisation, même si de nombreuses opérations internationales relevant de la coopération décentralisée permettent un affichage souvent flatteur. Il n’est d’ailleurs pas exclu que la longue crise ivoirienne ait fait prendre du retard au pays, par rapport à certains programmes développés ailleurs en Afrique de l’Ouest.

Conclusion

35On serait tenté de se demander si ces élections locales avaient du sens, à part la nécessité pour le pouvoir en place de respecter les échéances et les règles de la démocratie. En l’occurrence, ces consultations n’ont pas été inclusives puisque l’un des trois grands partis les a boycottées. Elles n’ont pas donné lieu à un renouvellement des élites politiques, puisque ce sont les vieux cadres qui ont monopolisé les meilleurs postes. Et elles ne déboucheront guère sur une dynamisation du développement local ou régional faute d’avoir donné à la loi de 2003 les moyens d’une réelle application.

36Par ailleurs, elles n’ont pas vraiment réconcilié la Côte d’Ivoire avec la démocratie. En effet, les autorités n’ont toujours pas tenu compte des électeurs écartés des listes électorales. Puis il y a eu le blocage du FPI sur son refus de reconnaître sa défaite de 2010, et son recours – anachronique et pénalisant pour lui-même – au boycott. Mais, surtout, on a vu apparaître une étrange sorte de quatrième grand parti : celui des « indépendants ». Par leur nombre et par leur identité réelle de dissidents, la plupart des candidats « indépendants » ont démontré que les vieux partis n’avaient guère su évoluer depuis le temps où Félix Houphouët-Boigny bâtissait lui-même les listes de ceux qui allaient être élus. Des notions aussi évidentes que le projet, l’implantation, la jeunesse ou le dynamisme passent encore après les petits calculs politiciens, les renvois d’ascenseur et les jeux de barbichette.

37Il subsiste donc quelques malentendus sérieux à propos de la démocratie représentative. À quelques mois de la prochaine élection présidentielle, cela pourrait être inquiétant. Heureusement, on a aussi pu observer que le parti au pouvoir n’avait ni triché ni verrouillé, puisqu’il a admis des défaites peu glorieuses, dont celle de son secrétaire général.

38Et la perspective du lancement d’un grand recensement général de la population laisse espérer que tous les Ivoiriens en âge de voter seront sollicités lors du prochain scrutin. À condition, naturellement, que l’actuelle opposition ne réactive pas le poison de l’ivoirité et accepte que des centaines de milliers de personnes soient intégrées dans le corps électoral. Seuls les Ivoiriens doivent avoir le droit de voter, mais tous doivent pouvoir le faire, sinon le pays replongera dans la situation de septembre 2002.