Les recherches sur la municipalité de Paragominas ont été financées par l’Agence Nationale de la Recherche, pour le projet ECOTERA (ECOefficiences et développement TERritorial en Amazonie brésilienne; ANR-13-AGRO-0003). Les recherches à l’échelle de l’Amazonie ont été menées dans le cadre des projets ANR DURAMAZ-2 (ANR-11-BSH1-0003) et H2020-MSCA-RISE-2015 ODYSSEA (Référence du projet: 691053).

Introduction

3Les résultats présentés dans cet article s’appuient sur une analyse des données publiques de l’IBGE en ce qui concerne les statistiques démographiques et agricoles (IBGE, 2010, 2017a 2017b), sur le traitement d’images satellites MODIS ou l’exploitation des données Terraclass (INPE, 2014) et PRODES (INPE, 2016) pour l’occupation du sol et son évolution et sur des entretiens réalisés avec des producteurs et des acteurs territoriaux du développement agricole et de la protection de l’environnement.

4Fruit de la collaboration de chercheurs impliqués dans divers projets de recherches internationaux (ANR DURAMAZ-2, ANR ECOTERA, H2020 ODYSSEA), l’objectif de cet article est de mutualiser les connaissances acquises autour des enjeux du développement et de la préservation environnementale en Amazonie. Il s’agit ainsi d’analyser les avancées réalisées en matière de préservation de l’environnement au regard du développement du secteur agricole, mais aussi leurs limites notamment liées aux inégalités sociales. Pour ce faire, le plan s’organise autour de trois points : (i) les engagements publics et privés en matière d’environnement et de développement durable, notamment au cours des années Lula, (ii) les résultats de l’évolution en cours visibles aux échelles régionale et territoriale, (iii) les inégalités sociales persistantes et leurs conséquences environnementales.

L’engagement des pouvoirs publics, des filières et des acteurs territoriaux contre la déforestation marque un tournant en Amazonie

5La diminution des taux de déforestation en Amazonie depuis 2005 témoigne d’un tournant environnemental visant à mieux maîtriser l'expansion de la frontière agricole. Il est la conséquence d’un ensemble de mesures prises par divers acteurs à plusieurs échelles, sous l’influence de la société civile (ONG) et de la pression internationale. Il est notamment marqué par une évolution des politiques publiques nationales, par l’engagement des filières du soja et de la viande bovine (Rudorff et al., 2011 ; Arima et al., 2014), mais est aussi accompagné, comme nous le verrons dans le cas de Paragominas, d’une implication des acteurs territoriaux.

Le tournant environnemental en Amazonie

6L’occupation de l’Amazonie Légale, planifiée par l’État brésilien, commence dès les années 1930 (illustration 1).

7Son développement fait l’objet de programmes nationaux pluriannuels tels que le PIN (Plano de Integração Nacional, 1970-1974) ou le PND (Plano Nacional de Desenvolvimento, 1975-1979), qui s’appuient notamment sur l’ouverture de « l’Amazonie des routes » le long desquelles sont implantés de nombreux projets de colonisation publique ou privée (Théry, 1997 ; de Mello et Théry, 2003 ; Dubreuil, 2002 ; Coy et al., 2017). La déforestation est principalement associée à la création de pâturages, l’élevage bovin extensif étant favorisé par le marché de la viande, la sécurisation des revenus et le savoir-faire des migrants, issus généralement de régions d’élevage (Piketty et al., 2005). Dans ce contexte, outre l’intérêt pour la production agricole, les conflits pour l’appropriation du sol incitent également à la déforestation, le nouvel occupant cherchant d’abord à marquer son territoire avant de le valoriser (Tourrand et al., 2013). Les préoccupations environnementales sont alors faibles et les réglementations peu respectées. Les versions successives du Code Forestier (1934, 1965 et les nombreux décrets et mesures provisoires) qui régit la conservation des forêts privées, tout comme la mise en place, à la fin des années 1980 d’un système de suivi de la déforestation par satellite (projet PRODES ; INPE, 2016) n’a qu’un impact limité sur l’avancée de la frontière agricole. Cette phase repose donc sur une expansion agro-industrielle (Nepstad et al., 2014) aux dépens de l’environnement : la législation sur la forêt est perçue comme un obstacle au développement par les filières agricoles, tandis que les critiques envers l’agro-industrie prennent de l’ampleur en raison de la déforestation et de l’expulsion des petits producteurs des espaces dont elle prend le contrôle (Lapola et al., 2014).

8Face à ces pressions, à partir de 2004, le nouveau gouvernement fédéral du président Lula instaure le Plan pour la Protection et le Contrôle de la Déforestation en Amazonie (PPCDAm) et, à partir de 2007, des mesures fortement contraignantes (Décret présidentiel n° 6.321) ciblent une liste “noire” de municipalités amazoniennes sur la base d’indicateurs reflétant l’intensité de la déforestation (36 municipalités étaient concernées à l’époque). Les filières agricoles impliquées sur ces territoires sont également tenues responsables du délit de déforestation illégale. En 2008, au cours de l’opération spéciale Arco de fogo (Arc de feu), des contrôles sur le terrain de l’IBAMA (Institut Brésilien de l’Environnement) et de la Police Fédérale ciblent ces territoires : les producteurs responsables de déforestation illégale sont inculpés et les scieries et fours à charbon végétal illégaux sont fermés (Barreto et Silva, 2010 ; Sist et al., 2013). En renforcement de ces opérations coup de poing, la Banque Centrale (décret n° 3.468) interdit en 2008 l’octroi de crédit agricole sans preuve de titre foncier et de légalité environnementale, documents rares en Amazonie, bloquant notamment les crédits de campagne de nombreux producteurs.

11Ainsi, après une phase d’expansion agro-industrielle d’une rapidité et d’une ampleur sans précédent, des politiques publiques plus intégrées se combinent avec un certain succès avec des engagements des filières pour enrayer la déforestation et orienter les producteurs vers un développement agricole respectant la législation environnementale (Piketty et al., 2015).

Importance des démarches territoriales : le cas de Paragominas

13La colonisation de la région date des années 1960 suite à l’ouverture de la BR-010 Belém - Brasília. Les premiers colons viennent surtout de la région centrale du Brésil, ainsi que l’indique le nom Para-Go-Minas (Pará, Goiás et Minas Gerais). Durant les années 1980, la municipalité est la première productrice de bois au Brésil du fait de l’exploitation massive des forêts primaires (Veríssimo et al., 1992). De 1983 à 1992, elle est également la première productrice de bovins de l’État du Pará et jusqu’en 2003, de charbon de bois (pour alimenter l’industrie sidérurgique à Marabá et au Maranhão) (Pinto et al., 2009). Les années 2000-2003 marquent le début de l’expansion de la culture de grains avec le riz, le maïs et le soja. Paragominas atteint en quelques années des volumes de production parmi les plus élevés de l'État du Pará. Ce développement s’accompagne d’une déforestation massive. Dès 2006, la municipalité est directement concernée par l’instauration du moratoire sur le soja avec plus de 5 000 ha semés en soja (Piketty et al., 2015). En 2007, le gouvernement fédéral place la municipalité sur la liste noire. L’IBAMA y mène des opérations coup de poing exemplaires, conduisant à fermer les scieries et fours à charbon de bois illégaux, et un grand nombre de salariés se retrouvent au chômage (Piketty et al., 2015 ; Viana et al., 2016).

14Dans ce contexte de crise, un tournant environnemental s’opère à Paragominas, qui résulte à la fois des régulations gouvernementales (fédérales et de l’État du Pará) et d’initiatives développées localement. Si la motivation première est de sortir de la liste noire et ainsi de l’embargo et des pénalités associées, les acteurs locaux cherchent également à rassurer les investisseurs et les acheteurs inquiets de l’insécurité générée par une image négative et par les boycotts des groupes de pression environnementalistes. Dès février 2008, les autorités municipales de Paragominas s’engagent avec les grands producteurs dans la démarche de Município Verde. C’est une première dans l’État du Pará. Un pacte contre la déforestation est d’abord signé entre la municipalité (Secrétariat de l’Environnement), les secteurs productifs (représentés par plusieurs syndicats des producteurs, de commerçants ou encore l’Association des producteurs de soja et de grains - Aprosoja) et l’Imazon, une ONG environnementaliste. Une coopération est également établie avec l’ONG The Nature Conservancy - TNC. Financé par l’entreprise minière Vale, le projet Paragominas: Município Verde se donne pour objectif de sortir de la liste noire et de créer les conditions de la régularisation environnementale des propriétés rurales notamment par le biais du suivi mensuel de la couverture forestière, de la formation de personnel pour le contrôle et la gestion environnementale et de l'éducation de la population municipale à l’environnement. Décrété comme instrument environnemental dès 2006 par l’État du Pará (Decreto Estadual 2.593/2006), le CAR devient à partir de 2010, grâce à la négociation du maire de Paragominas, l’une des deux conditions principales pour sortir de la liste noire (chaque municipalité devant cadastrer au moins 80 % de sa surface privée), l’autre étant de réduire la déforestation à moins de 40 km²/an par municipalité.

15Paragominas est la première municipalité d’Amazonie à sortir de la liste en 2010, avec plus de 95 % du territoire privé enregistré dans le CAR grâce à l’appui de la TNC et de l’Imazon (Piketty et al., 2017). Cette sortie permet à nouveau l’accès au crédit pour les producteurs : en 2010, le Conselho Monetário Nacional (CMN) autorise les producteurs de Paragominas à emprunter, même en l’absence de titre de propriété, sous la réserve qu’ils aient entrepris des démarches de régularisation foncière et réalisé un CAR (Guimarães et al., 2011).

16La réussite de ce projet municipal incite l’État du Pará à étendre en 2011 cette expérience avec le Programa Municípios Verdes (PMV). Le programme a pour objectif la réduction de la déforestation (de 80 % d'ici à 2020), le retrait des municipalités de la liste noire, l'enregistrement des propriétés rurales dans le CAR et le renforcement de la gestion environnementale municipale afin de permettre une transition vers une production durable. Ce sont au total 107 municipalités du Pará qui ont adhéré au programme et qui bénéficient depuis 2014 d’un soutien financier de la part du Fonds Amazonie : près de 82,4 millions de Reais sur trois ans (Fundo Amazônia, 2017). Mené en partenariat avec les municipalités, la société civile, les initiatives privées, l’IBAMA et le Ministère Public Fédéral (MPF), le PMV est devenu le véritable point de départ d’une stratégie globale de l’État. Depuis 2008, en tant que membre du Groupe de Travail des Gouverneurs sur le Climat et les Forêts (GCF - Governors’ Climate and Forests Task Force), l’État du Pará s’implique à investir et à développer des mesures innovantes pour freiner la déforestation. Récemment, il a signé la Déclaration de Rio Branco, s’engageant au côté de 26 membres (États, provinces) du GCF, à investir pour garantir la réduction de 80 % des déboisements d’ici à 2020. Cette nouvelle inscription à l’agenda fait partie d’une stratégie qui vise à s’assurer que la croissance économique (à laquelle l’agriculture prend une part importante) s’opère dans un contexte environnemental favorable, une stratégie clairement reprise dans le plan stratégique appelé Pará 2030 lancé en 2016. La même année, le Pará s’est également distingué en étant le premier État amazonien à lancer son Plan de Régularisation Environnementale (PRA).

17Ainsi, l’articulation entre initiatives municipales (e. g. Município Verde) et celles conduites au niveau des États (le Programa Municípios Verdes au Pará ou le Programa Mato Grosso MT - Legal inspiré de l’expérience de la municipalité de Lucas do Rio Verde) permet une mise en cohérence des politiques environnementales entre échelons administratifs.

Vers un découplage entre production agricole et déforestation

18Que ce soit au niveau fédéral, fédéré ou local, les institutions politiques ont engagé un tournant environnemental, au travers de nouvelles régulations et programmes visant une réduction de la déforestation. Différents indicateurs attestent de la baisse de la déforestation et montrent qu’elle a induit une transformation du secteur agricole, qui passe d’une logique d’expansion à une logique d’intensification et de diversification.

L'intensification et la diversification au cœur du nouveau modèle de développement agricole en Amazonie

20L’élevage bovin en Amazonie connaît une intensification fondée principalement sur le mode de gestion des prairies : sélection des espèces de graminées implantées, réduction des temps de pâture afin de diminuer la compaction des sols par l’installation de clôtures, correction de l’acidité des sols par des amendements calcaires et apport de fertilisants phosphorés (Poccard-Chapuis et al., 2015). Des formes d’intensification plus poussées sous forme d’élevage hors sol sont quasiment inexistantes en Amazonie.

21En ce qui concerne le soja, la forte croissance de la filière s’explique principalement par l'adoption de nouvelles pratiques agricoles qui ont pris le pas sur le processus d’expansion par déforestation pour accroître la production. Ainsi, les années 2000 correspondent à une phase d’intensification et de diversification agricole symbolisée par la généralisation du semis direct (SD) et des systèmes de double-cultures (DC), c’est-à-dire une culture de maïs, coton, sorgho ou millet étant semée après la récolte de soja. Dans l’État du Mato Grosso, les surfaces en DC sont par exemple passées de 35 % à 62 % du total des surfaces cultivées entre 2000 et 2007 (Arvor et al., 2012 ; Arvor et al., 2013). Quant au semis direct, la CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento) estime qu’il concerne jusqu’à 90 % des surfaces cultivées en soja dans certaines municipalités amazoniennes. Ces pratiques (DC et SD) s’intègrent également dans une stratégie de diversification de la production qui permet de réduire la vulnérabilité de la filière agricole en période de crise, comme ce fut le cas sur la période 2005-2007. Ce processus de diversification s’accompagne actuellement d’un processus de verticalisation visant à transformer sur place les matières premières produites. De plus, les élevages de poissons, de volailles et de porcs se multiplient en Amazonie sous l’impulsion de l’installation de grands groupes agro-alimentaires (BRF, Perdigão, etc.) (Bonaudo et al., 2015 ; Arvor et al., 2016). Cependant, ces nouvelles activités soulèvent de nouveaux problèmes environnementaux (par exemple l’augmentation de l’utilisation de produits chimiques de 3,8 à 6,7 kg d’ingrédients actifs par hectare au Mato Grosso, l’insuffisante longueur des rotations du fait de deux à trois cultures principales, impliquant le recours abondant aux produits phytosanitaires), ce qui pose la question d’une transition agricole plus respectueuse de l’environnement (Arvor et al., 2017). Pour accompagner ces évolutions, le gouvernement brésilien a lancé en 2010 le Plan pour une agriculture à faible émission carbone (Plano ABC), qui comprend six programmes visant à soutenir l'adoption de pratiques d’agriculture de conservation. Parmi les principales techniques promues, on retrouve les pratiques de semis direct mais aussi la fixation de l’azote par des légumineuses, les systèmes de culture intégrés (l'objectif étant d'atteindre un total de 4 millions d'hectares cultivés en systèmes intégrés en 2020, soit 6 % de la superficie cultivée nationale totale) et la restauration des pâturages dégradés (Strassburg et al., 2014). Mais comme l’obtention des crédits ABC exige différentes conditions et que leurs taux ne sont pas suffisamment attractifs, ils restent faiblement diffusés dans le biome amazonien.

22Par ailleurs, le secteur agricole intègre peu à peu les nouvelles normes environnementales : recyclage des emballages de produits phytosanitaires, licences environnementales, respect du Code Forestier. D’abord réticents, les secteurs élevage et cultures se sont progressivement organisés, avec le soutien mais aussi sous la pression des ONG, et ont mis en place des programmes intégrant la question de la conservation des sols, de l’intensification de la production et de la préservation des cours d’eau (APP) et réserves légales (RL). Par exemple, en 2009 est constituée une Table Ronde sur l'Élevage Responsable au Brésil (GTPS) qui réunit de nombreuses parties prenantes (producteurs, industries, commerces et services, organisations de la société civile, établissements de recherche et universitaires, et acteurs institutionnels tels que le Ministère de l’Environnement - MMA) afin de promouvoir des systèmes de production plus durables en relayant des expériences. Signe d’un retour de confiance des marchés, le groupe McDonald's qui n’achetait plus de viande amazonienne depuis une décennie, a repris l’achat de bétail provenant de fermes partenaires du programme Novo Campo de la municipalité d’Alta Floresta (Mato Grosso) (ICV, 2016). En 2006 déjà, une démarche similaire au GTPS avait été développée dans le secteur des grandes cultures avec la création de la Table Ronde du Soja Responsable (RTRS).

À Paragominas, expansion du soja et baisse de la déforestation

23Les données PRODES sur la municipalité de Paragominas montrent des taux de déforestation élevés jusqu’en 2005 (perte moyenne de 19 080 ha/an, de 2001 à 2005), puis un premier palier de baisse de 2006 à 2010 (perte moyenne de 8 780 ha/an) et un net recul de la déforestation de 2011 à 2015 (perte moyenne de 2 570 ha/an) (INPE, 2016) (illustration 4). Les surfaces en soja augmentent fortement en 2010 et en 2011 puis en 2015, alors que la déforestation baisse. L’effectif bovin recule de 2004 à 2009 puis se stabilise. L’augmentation des surfaces en soja à partir de 2010 ne s’est donc traduite ni par une baisse des effectifs bovins, ni par une déforestation. Cela en évidence le découplage entre déforestation et production agricole et indique une intensification accompagnant la diversification : sur un même espace ouvert, la production de soja augmente sans réduire la production bovine. Le soja est de plus en plus cultivé en semis direct afin de réduire les coûts de production et l’érosion des sols (Alves et al., 2014).

24La limitation de la déforestation se traduit par une réorganisation de l’espace auparavant déforesté. Une réallocation des usages des sols en fonction des aptitudes agronomiques s’observe notamment. L’extension des surfaces en cultures annuelles comme le soja ou le maïs privilégie les sols les plus fertiles tandis que le critère prépondérant pour l’élevage est l’accès à l’eau pour l’abreuvement du bétail. Bien que globalement plus réduite à présent, la déforestation qui visait auparavant les fonds de vallées offrant un accès aux cours d’eau se concentre maintenant sur les sols argileux de plateau plus fertiles pour permettre l’expansion des cultures annuelles. La part des sols argileux de plateau dans les surfaces déforestées est ainsi passée de 20 % en 2001 à 70 % en 2013 (Piketty et al., 2015).

25Un autre facteur expliquant la localisation des surfaces mises en cultures est la proximité des routes goudronnées. Ce facteur est particulièrement important dans les systèmes intensifs où l’application des intrants, le semis et la récolte nécessitent un accès pour les engins agricoles. Une analyse spatiale de l’occupation du sol selon les données Terraclass en 2010 montre que les zones à moins de 20 km des grandes routes représentent 23 % de la surface municipale mais concentrent 78 % des surfaces en cultures annuelles contre seulement 10 % des forêts natives (Piketty et al., 2015). Dans ces zones, les cultures annuelles se développent souvent sous forme intégrée à l’élevage, permettant de restaurer les pâturages dégradés à moindre coût (Poccard-Chapuis et al., 2015). Environ 60 % des sojiculteurs louent les terres de grands éleveurs, souvent pour des contrats de 6 ans, durée après laquelle ceux-ci peuvent semer les surfaces en pâturages intensifs bénéficiant alors des reliquats de fertilisation et de l’élimination des ligneuses invasives.

26Les données de l’IBGE (IBGE, 2017b) montrent une baisse tendancielle du nombre de têtes de bovins de 2004 à 2015 (de 511 000 à 342 000 têtes) et une très forte expansion des surfaces en soja (de 3 300 ha à 95 000 ha) à Paragominas (illustration 4), tandis que sur l’ensemble de l’Amazonie, le nombre de bovins augmente et que les surfaces en soja ont doublé sur la même période. Cette différenciation de Paragominas révèle une intensification et une diversification plus amples que dans le reste du bassin amazonien, de par la conjonction d’un certain nombre de facteurs : les producteurs locaux avancent la proximité des ports d’exportation qui réduit les coûts de transport, l’organisation de la filière soja sur la ville avec des services associés à la production, mais des facteurs climatiques y participent également. En effet, le remplacement des pâturages par des cultures annuelles s’accentue d’autant plus dans cette région du fait de saisons sèches plus longues et sévères que dans le reste de l’Amazonie. Des évènements de sécheresse intense, comme ce fut le cas en 2005, 2006, 2015 et 2016 ne font que favoriser ce processus. Les cultures annuelles étant pratiquées en saison des pluies, leurs rendements ne sont pas affectés par l’intensité de la saison sèche (dans cette région, une seule culture est le plus souvent pratiquée, la durée de la saison des pluies étant insuffisante pour une seconde culture). À l’inverse, l’élevage nécessite une production continue de fourrages en l’absence d’ensilage ou de fanage. Les sécheresses répétées fragilisent donc l’élevage au profit des cultures annuelles ou de la sylviculture et participent, parmi bien d’autres facteurs, au recul de l’élevage et à la diversification.

Un tournant environnemental qui laisse les agriculteurs familiaux à l’écart

27La baisse de la déforestation et la croissance du secteur agricole sont la preuve de la capacité d’adaptation des filières à l’évolution des politiques publiques en Amazonie. Cependant les écarts se creusent entre d’une part, les moyens et grands producteurs intégrés aux marchés et se conformant aux législations environnementales, et d’autre part, les agriculteurs familiaux qui n’arrivent pas à s’adapter et qui sont exclus du tournant environnemental. Ceux-ci deviennent encore plus vulnérables. La sortie de cette spirale implique une meilleure prise en compte des contraintes et des logiques de l’agriculture familiale par les pouvoirs publics.

Une inégale sortie de la déforestation

28Les relations entre déforestation et croissance économique en Amazonie ont changé au cours du temps. À la fin des années 1990, la déforestation s’inscrit dans une vision à court terme, orientée vers une croissance économique rapide, consommatrice d’espace (“géophagique” pour reprendre le terme de Droulers, 2001) aux dépens des ressources naturelles. C’est principalement l’œuvre de grands propriétaires ou cela sert à terme les grands propriétaires, comme l’a montré particulièrement Xavier Arnauld de Sartre (2005) : la dynamique migratoire à l’origine de l’ouverture de fronts pionniers par de petits producteurs s’appuie sur le besoin d’acquérir du foncier avant de le revendre à de grands propriétaires. À la fin des années 2000, comme mentionné précédemment, on assiste à un découplage entre déforestation et production agricole qui s’accompagne de l’instauration d’une relation de type Environmental Kuznets Curve (EKC) entre déforestation et revenu des ménages (illustration 5). Sur la période 1997-2000, les espaces où les revenus sont élevés sont bien les plus actifs en termes de déforestation. Un tournant s’opère alors et une courbe en U inversé, caractéristique de EKC, émerge à la fin des années 2000 : les espaces à hauts revenus sont moins déboisés que dans les espaces où les revenus sont plus faibles (autour d’un salaire minimum). On note ainsi l’apparition de zones de post-frontière relativement prospères où la déforestation est stabilisée alors que les zones de frontière où la déforestation persiste encore en 2010 sont marquées par des indicateurs économiques plus faibles (Tritsch et Arvor, 2016). La déforestation peut dès lors être associée à une certaine précarité économique et devient un marqueur des inégalités en Amazonie.

29À Paragominas, des écarts socio-économiques s’observent également sur la question de la déforestation. En effet, la dynamique actuelle d’adaptation aux règles environnementales inclut difficilement les agriculteurs familiaux qui subissent moins la pression des filières, ne disposent pas de moyens matériels pour entretenir les pâturages ou cultiver sans le feu, ou n’ont pas accès aux connaissances de pratiques alternatives (Coudel et al., 2012; Cialdella et al., 2015 ; Piketty et al., 2017). Cela est mis en évidence par les différences d'évolution de l'utilisation du sol selon la taille des propriétés (illustration 6). Sur la période allant de 2004 à 2007, la part de forêt (sans pouvoir distinguer les forêts primaires, des forêts secondaires ou des plantations sylvicoles d’essences commerciales) a reculé dans toutes les classes de propriété, mais plus rapidement dans les petites exploitations que dans les grandes. De 2007 à 2015, la forêt a continué de reculer dans les exploitations de 20 à 200 ha tandis qu’elle s’est étendue dans les moyennes et grandes exploitations (plus de 200 ha). En 2015, la part en forêt avoisine 70 % dans les propriétés de plus de 1 000 ha, tandis qu’elle est inférieure à 50 % dans les classes inférieures. L’accroissement récent des surfaces en forêt vient à la fois de la récupération partielle de la dette environnementale de certains producteurs, mais aussi de l’extension de la sylviculture de plantation à base d’espèces commerciales comme l’eucalyptus et le paricá (Schizolobium amazonicum) sur des pâturages dégradés. En ce qui concerne les cultures, elles ont progressé dans toutes les classes sur les deux périodes, mais de 2007 à 2015 leur extension a été plus rapide dans les moyennes et dans les grandes exploitations où leur surface a triplé. Les pâturages se sont étendus de 2004 à 2007 dans toutes les exploitations puis ont systématiquement reculé dans la période suivante. Ces évolutions peuvent s’expliquer par le fait que depuis 2007, les moyennes et grandes exploitations cherchent à se mettre en conformité vis-à-vis de la réglementation sur la réserve légale (sans pour autant atteindre les 80 %) tout en diversifiant leurs productions, notamment vers les cultures annuelles comme le soja, dont les prix ont augmenté depuis 2007, ou vers la sylviculture de plantation. En revanche, dans les petites exploitations familiales, l’accroissement des surfaces cultivées continue de s’accompagner de déforestation.

Vers une meilleure prise en compte des agriculteurs familiaux ?

30La dynamique de l’occupation du sol à Paragominas montre que les évolutions actuelles laissent souvent de côté les agriculteurs familiaux, ce qui remet en cause la durabilité du développement des territoires amazoniens. Sans politiques complémentaires, la “zéro déforestation” prônée par les instances publiques à différents niveaux fragilise ceux qui n’ont pas les moyens d’abandonner les pratiques de culture sur brûlis aux dépens des ressources forestières ou de ne plus recourir au feu pour nettoyer les pâturages. En outre, malgré la mise en place de plusieurs programmes sociaux dans beaucoup de territoires amazoniens, de très fortes asymétries entre l’agriculture familiale et l’agrobusiness persistent, ce qui freine la participation de l’agriculture familiale à la gouvernance territoriale et donc la mise en place de mesures adaptées à leurs besoins (Piraux et al., 2015).

31À Paragominas, différentes initiatives ont cherché à étendre la dynamique Município Verde aux agriculteurs familiaux, mais souvent au travers d’une vision menée par l'agrobusiness, peu adaptée à la réalité des agriculteurs familiaux (Carneiro et Assis, 2015 ; Viana et al., 2016). Ainsi, des patrouilles de tracteurs ont été proposées pour labourer les terres des agriculteurs familiaux, mais sans penser à la manière dont se ferait l’apport de fertilisants et avec des capacités limitées (au meilleur moment, 12 tracteurs pour plus de 5 000 agriculteurs familiaux). Une intégration à un ramassage laitier a été proposée dans la zone la plus touchée par la maladie du charbon, pour diversifier l’économie de la communauté, mais les conditions des pâturages permettaient une production tellement faible que le ramassage quotidien n’était pas viable. Une autre initiative est la création d’un abattoir, à l’initiative des principaux grands producteurs bovins, qui a profité de financements spécifiques pour l’agriculture familiale en faisant valoir qu’il pourrait servir aussi pour les porcins et caprins. Ces producteurs souhaitaient également valoriser ainsi localement la production de soja et de maïs, mais le modèle technique proposé aux agriculteurs intéressés est de plus de 100 matrices porcines, c’est-à-dire un modèle industriel qui ne correspond pas à la réalité de l’agriculture familiale actuelle et qui suppose un endettement conséquent.

32L’initiative la plus fructueuse est celle des cantines scolaires, en lien avec le programme d’alimentation scolaire (PNAE) du gouvernement fédéral. Chaque municipalité est censée se fournir localement pour 30 % des produits offerts aux cantines municipales. La municipalité de Paragominas a reçu 8 ans d’affilée le prix du meilleur programme, mettant ainsi en place des filières courtes de produits maraîchers autour de la ville mais aussi dans certaines des plus grosses communautés d’agriculteurs familiaux. Mais ceci concerne pour le moment seulement une vingtaine d’agriculteurs et la grande majorité reste frustrée par ces programmes ponctuels qui ne leur sont pas adaptés et qui ne sont pas suffisants pour permettre une réelle transformation de leurs pratiques.

33Bien que l’appui à la production soit encore diffus au niveau fédéral, avec une assistance technique et des programmes de crédits qui peinent à se restructurer, différentes mesures ont été prises pour faciliter la mise aux normes environnementales des agriculteurs familiaux. Si la réforme du Code Forestier de 2012 a fortement assoupli les règles en termes de CAR et de reboisement des terres illégalement déforestées pour les agriculteurs familiaux, leur manque de ressources financières ou techniques pour se mettre en conformité implique des difficultés supplémentaires. Plusieurs initiatives privées (ONG) et publiques (projets municipaux) ont d’ailleurs vu le jour ces dernières années en Amazonie (notamment dans les États du Pará et du Mato Grosso) pour permettre la régularisation environnementale des agriculteurs familiaux. La mise en œuvre de la récupération environnementale mentionnée dans le Code Forestier est abordée dans le Plano Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (MMA, 2014) et, plus récemment, en 2017, dans la Política Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (BRASIL, 2017) censée faire appliquer ce plan. Il souligne l’importance des instruments prévus par la loi afin de soutenir cette mise en conformité environnementale à travers l’accès à des paiements pour services environnementaux (PSE), des dons, des crédits et des financements.

34Néanmoins, comme l’indique le délai entre le plan et le décret, la mise en place concrète de ces modalités au niveau fédéral est longue (Coudel et al., 2015). Les avancées au niveau local, en particulier municipal ou territorial, peuvent être bien plus rapides. Des projets territoriaux négociés entre acteurs publics et société civile à ce niveau permettent aussi de construire des réponses adéquates et adaptées aux réalités locales des agricultures familiales. Mais il est alors nécessaire de renforcer les capacités locales et des dynamiques collectives. Le travail de prospective territoriale mené dans le cadre du projet ECOTERA poursuit cet objectif : aider les agriculteurs familiaux à mieux se représenter les problèmes globaux et locaux de la municipalité, comprendre les facteurs qui peuvent jouer dans la consolidation de ce secteur dans le futur, et définir les grands axes d’un projet à négocier avec les partenaires publics. Les pouvoirs publics, en particulier les municipalités, ont en effet un rôle important à jouer pour permettre la concertation locale nécessaire à l’identification de pratiques alternatives, de besoins en financement et d’appuis techniques adaptés (Tonneau et al., 2009).

Conclusion

35Le tournant environnemental en Amazonie s’opère à plusieurs échelles et se manifeste par de profondes transformations dans l'usage de l'espace et des ressources naturelles par l'agriculture. Il résulte de la combinaison de mesures mises en œuvre pour freiner la déforestation, des changements des systèmes de production et des pratiques agricoles et de programmes territoriaux se réclamant de la durabilité (Município Verde, pecuária sustentável, soja verde, crescimento sustentável, etc.). Le secteur agricole s’est adapté sous la contrainte du Code Forestier et de la pression des consommateurs relayée par les filières. Nombre de producteurs ont intégré le nouveau contexte et sont passés d'une stratégie d'expansion à une stratégie d'intensification et de diversification. Observée aux échelles locales et régionales, la déforestation a ainsi fortement baissé jusqu'en 2014. Paragominas illustre ces évolutions en combinant une profonde transformation de l’espace agricole (avec l’expansion du soja et de la sylviculture) à une réduction importante de la déforestation.

36Pourtant, des écarts importants persistent selon la taille des propriétés et le type d’agriculteurs. L'agrobusiness arrive à s’adapter au nouveau cadre normatif : le secteur étant très organisé et capitalisé, il adopte des pratiques ne nécessitant plus de déforestation (bien que la réalité soit moins systématique et plus complexe). Globalement, la croissance des revenus des moyens et grands producteurs n’est plus synonyme de déforestation comme l'atteste le découplage entre production agricole et déforestation. Par contre, ces adaptations sont plus difficiles pour les agriculteurs familiaux, qui ont peu d’alternatives à la culture sur brûlis, à l’utilisation du feu pour le nettoyage des pâturages, et ne disposent pas des équipements ou des intrants qui permettraient une transition. Ainsi, l’agriculture familiale intègre difficilement la dynamique amorcée en 2005. À Paragominas, la forêt continue de reculer dans les petites propriétés, alors qu’elle s’étend dans les moyennes et dans les grandes.

37La reprise des déboisements sur deux années successives à l’échelle de l’Amazonie légale (+24 % en 2015 et +29 % en 2016 selon l’INPE, 2016) et l'ampleur des incendies qui ont sévi posent la question de la maîtrise de la déforestation (Le Tourneau, 2015) et montrent la fragilité du tournant environnemental. Azevedo et al. (2015 et 2017) ont souligné à travers l’exemple de l’État du Mato Grosso que la mise en conformité des propriétés et le CAR ne vont pas forcément de pair avec l'arrêt de la déforestation, une observation que corroborent les résultats publiés par la Folha de São Paulo (Watanabe, 2017) et issus des analyses de l’Imazon : 56 % des terres déboisées en 2016 (en grande majorité illégalement), l’ont été au sein de propriétés enregistrées dans le CAR. Le manque de contrôles et de sanctions liés à la crise politique actuelle, couplé à la lente mise en place des instruments prévus par la réforme du Code Forestier, ou encore à l’incertitude qui règne sur la question de la régularisation foncière (accaparement des terres, spéculation foncière) sont mises en avant pour expliquer cette reprise de la déforestation après dix années de baisse.

38Enfin, la dégradation de l’environnement ne se réduit pas à la seule déforestation. D’autres indicateurs méritent d’être développés pour juger de la réussite du tournant environnemental. En effet, les forêts sont soumises à un processus de dégradation forestière, c’est à dire à une transformation de leur structure, une réduction de leur biodiversité et à une perte concomitante de leurs fonctionnalités écologiques, réduisant ainsi les services écosystémiques qu’elles fournissent. La dégradation forestière résulte de l’exploitation du bois et d’incendies plus ou moins fréquents (Gerwing, 2002 ; Tritsch et al., 2016; Richardson et al., 2016). À titre indicatif, entre 2000 et 2010, 50 815 km² de forêt ont été dégradés en Amazonie brésilienne, ce qui équivaut à 30 % de la superficie convertie par la déforestation sur la même période (Souza et al., 2013). De plus, cette même étude montre que si la déforestation a fortement diminué après 2006, la dégradation forestière a, au contraire, augmenté d’environ 20 %. Dans ce contexte, l’évaluation du tournant environnemental en Amazonie devrait intégrer ce processus.