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2007

Le Pakistan, d’une crise à l’autre

Gilles Boquérat

Résumé

Après soixante années d’existence, le Pakistan est toujours à la recherche d’une concorde organique de la nation. La tentative de sujétion du pouvoir judiciaire par la direction militaire de l’état a plongé le pays dans une crise politique. Le retour à une présidence civile, toujours personnifiée par Pervez Musharraf, et la tenue de prochaines élections générales à l’équité douteuse, n’est pas une garantie d’apaisement des conflits alors que s’amplifie la témérité de forces extrémistes. Un retour sur l’enchaînement des événements de ces derniers mois ainsi que le positionnement des différents acteurs visent à mieux éclaicir les enjeux du moment.    

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Texte intégral

1Alors que le Pakistan a célébré il y a seulement quelques mois ses soixante années d’existence, dont un peu plus de la moitié passée sous la houlette d’un militaire, le pays est confronté à une série de crises nées de la confusion des pouvoirs et d’un déficit démocratique. La mise au pas du pouvoir judiciaire a ouvert la voie à une crise constitutionnelle, doublée d’une crise politique liée à la crédibilité du processus électoral. En toile de fond se profile une crise de confiance de la population envers ses élites dirigeantes, avec le danger pour certains éléments de se laisser tenter par une radicalisation islamiste. Si Pervez Musharraf n’a jamais manqué de rappeler qu’au Pakistan, on avait eu jusqu’ici une caricature de démocratie avec « la gouvernance d’une petite élite – jamais démocratique, souvent autocratique, généralement ploutocratique, et plus récemment kleptomane – fonctionnant avec un état d’esprit moitié tribal, moitié féodal », les méthodes employées pour parvenir à une « vraie démocratie » ont du mal à convaincre et il n’est pas certain que les élections prochaines permettent une sortie de crise.1

La réélection à tout prix

2Pervez Musharraf aime à déclarer qu’il n’est pas homme à se défiler dans l’adversité, rappelant notamment qu’il avait été jeune officier dans un commando d’élite. Quitte à agir par des procédés expéditifs. Le 12 octobre 1999, quelques heures après que Nawaz Sharif l’eut démis de ses fonctions de chef des forces armées, il répondit, selon son expression, par un « contre-coup ». Le 3 novembre 2007, il devint le premier dirigeant pakistanais à suspendre la constitution pour la deuxième fois en décrétant l’état d’urgence au titre de chef des forces armées.  Une démarche extra-constitutionnelle puisque d’après l’article 232 de la constitution de 1973, seul le président peut déclarer l’état d’urgence en cas de guerre et de graves troubles intérieurs.2 Si en octobre 1999 la société civile avait réagi plutôt placidement au retour des militaires au pouvoir après une dizaines d’années de gouvernements démocratiquement élus  qui n’avaient pas été des modèles de probité, il en est allé autrement cette fois-ci. Le gouvernement s’est donc employé à prendre les devants en arrêtant ou en plaçant en résidence surveillée opposants politiques, avocats et défenseurs des droits de l’homme. Plusieurs chaînes de télévision privées, dont la création ces dernières années avait été portée au crédit de Musharraf pour leur liberté de ton, furent interdites de diffusion. L’ordre constitutionnel provisoire (provisional constitution order = PCO) fut endossé, au cours de la dernière session de la législature, par une assemblée nationale désertée par l’opposition, puis validé par les nouveaux juges de la cour suprême.

3Pervez Musharraf justifia sa décision en invoquant la menace extrémiste et la recrudescence d’actes terroristes. Dans la foulée, la loi sur l’armée de 1952 fut amendée pour permettre à des tribunaux militaires de juger des civils pour toute atteinte aux forces armées ou à la sécurité du pays. Jusqu’ici des membres de groupes extrémistes avaient pu être jugés et condamnés par des tribunaux militaires mais seulement lorsque des militaires étaient aussi impliqués, notamment lors des tentatives d’assassinat contre Musharraf. Ce dernier surtout ne cacha pas que l’activisme judiciaire, et les interférences jugées excessives du pouvoir judiciaire dans les affaires de l’état, avaient pesé lourd dans l’instauration de l’état d’urgence. Juges de la Cour Suprême et des hautes cours provinciales furent soit démis de leur fonction, soit invités à prêter serment au PCO, ce qu’une large majorité d’entre eux refusa de faire. La première victime de cette vindicte fut inévitablement Iftikhar Chaudhry, le chef de la Cour Suprême par qui les ennuis avaient commencé le 9 mars 2007 lorsqu’il fut brutalement relevé de ses fonctions une première fois par Musharraf. Ses préoccupations, comme les disparitions de personnes, notamment au Béloutchistan, impliquant les services de renseignement, n’étaient pas partagées par le pouvoir en place. Qu’il puisse alors contester légalement cette mise à l’écart n’avait apparemment pas été prévu par un exécutif plus habitué à ce que ses décisions soient avalisées par le pouvoir judiciaire au nom de la fameuse « doctrine de nécessité ».  Il s’ensuivit une mobilisation sans précédent des avocats au nom de la défense de l’indépendance de la justice. La fronde connut son point d’orgue lorsque le 20 juillet 2007 la cour suprême dans un jugement historique réinstalla son chef dans ses fonctions. Musharraf fut alors tenté d’imposer l’état d’urgence et la presse rapporta qu’un coup de téléphone de Condolezza Rice le 6 août aux petites heures du matin l’en avait dissuadé. L’administration américaine était alors manifestement soucieuse de ne pas compromettre l’aboutissement des négociations en cours depuis plusieurs mois sur un accord de partage du pouvoir entre Pervez Musharraf et Benazir Bhutto qu’elle soutenait. La principale préoccupation de Washington était de concilier la respectabilité démocratique d’une gouvernance civile et libérale et l’efficacité dans la guerre contre le terrorisme que seul le maintien d’une implication politique forte des militaires permettrait d’assurer.  Pour Benazir Bhutto, l’enjeu était la perspective de pouvoir revenir au pouvoir après plus de huit longues années d’exil et onze années passées par son parti dans l’opposition. Quant à Pervez Musharraf, un arrangement avec Benazir Bhutto était un moyen de perdurer à la tête de l’état en dépit d’une popularité déclinante grâce à un nouveau mandat quinquennal qui le placerait en position de franchir le cap des onze années d’exercice du pouvoir qui avait été fatal à ses deux prédécesseurs militaires, Ayub Khan (1958-1969) et Zia ul-Haq (1977-1988), dans des circonstances bien différentes. 3 Les circonvolutions du politique peuvent pointer derrière la linéarité du militaire.

4Si la présidente à vie du Pakistan Peoples Party (PPP) fut donc autorisée à revenir au Pakistan le 18 octobre, tel ne fut pas le cas, dans un premier temps, pour l’autre ancien premier ministre en exil (depuis décembre 2000) et chef de la Pakistan Muslim League-N (PML-N), Nawaz Sharif. A peine avait-il atterri à l’aéroport d’Islamabad le 10 septembre dernier qu’il fut fermement invité à reprendre l’avion pour l’Arabie Saoudite en dépit d’un jugement de la Cour Suprême sur le droit inaliénable de tout citoyen pakistanais à résider dans son pays. Nawaz Sharif aurait pu contrecarrer les chances de réélection de Musharraf à la présidence.  Il faut dire que l’actuel parti au pouvoir, le PML-Q (pour Quaid-i-Azam) a été fondé en 2001 à partir de la formation de l’ancien PML de Nawaz Sharif. Les deux partis partagent une même assise politique, puisque les élus du premier avaient pu aussi être précédemment les élus du second,  et une base électorale largement comparable.

5Le retour manqué de Nawaz Sharif fut déjà l’occasion de questionner la cohésion du mouvement de tous les partis pour la démocratie (All Parties Democratic Movement= APDM) qui avait vu le jour début juillet en rassemblant derrière le PLM-N, le Jamiat Ulema-e-Islam du Maulana Fazlur Rehman (JUI-F), le Jamaat-i-Islami de Qazi Hussain Ahmed (JI), le Pakistan Tehrik-i-Insaf de Imran Khan (PTI), l’Awami National Party de Asfyandar Khan et d’autres plus petites formations. Bien qu’ayant signé en mai 2006 à Londres une charte pour la démocratie avec Nawaz Sharif, Benazir Bhutto avait alors choisi de garder ses distances avec ce groupement, en refusant notamment toute proximité avec des partis politico-religieux.

6Musharraf s’employa à assurer un minimum de crédibilité à sa réélection le 6 octobre. Une démission en masse des 62 élus du PPP, en plus de celle programmée des parlementaires membres des partis de l’APDM, aurait terni les apparences.  La veille de l’élection présidentielle, Musharraf annonça l’ordonnance de réconciliation nationale qui prévoyait l’abandon des poursuites engagées contre des personnalités politiques entre 1986 et 1999, exonérant ainsi Benazir Bhutto des nombreuses accusations de corruption portées contre elle. Le PPP opta finalement pour un boycott du scrutin. Le président fut réélu avec une majorité de 56 % des membres du collège électoral (l’assemblée nationale, le sénat, et les quatre assemblées provinciales).  La commission électorale  n’avait rien trouvé à redire à l’élection pour cinq ans du président par des assemblées quasiment arrivées à leur terme. Mais encore fallait-il que ce nouveau mandat présidentiel soit validé par la cour suprême puisqu’un recours fut présenté concernant la capacité pour un chef des forces armées à se porter candidat à la présidence. Le maréchal Ayub Khan avait déjà transmis le rôle de chef des forces armées au général Mohammad Musa lorsqu’il se soumit  aux suffrages de quelques 80.000 « démocrates de base » contre la sœur de Mohammed Ali Jinnah lors de l’élection présidentielle de janvier 1965. C’est par un référendum biaisé que Zia ul-Haq en 1984 fit entériner sa présidence. Musharraf s’est auto-désigné chef de l’état en juin 2001 en écartant le président en exercice Rafiq Tarar, puis rechercha une légitimité populaire quant à sa fonction civile par un plébiscite en avril 2002, avant de prêter serment six mois plus tard. Sans même parler de son hypothétique constitutionalité, la double fonction (chef des forces armées/président), et les énormes pouvoirs inhérents, faisait déjà suffisamment problème pour que la coalition des partis religieux – le Muttahida Majlis-i-Amal (MMA, Conseil Uni d’Action) – obtienne en décembre 2003, en échange de son indispensable soutien pour l’adoption par le parlement à la majorité des deux-tiers du 17e amendement à la constitution, renforçant notamment les pouvoirs de l’exécutif, la promesse de Musharraf d’abandonner l’uniforme avant la fin 2004.  Pervez Musharraf revint sur sa promesse et fit voter à une majorité simple le « President to Hold Another Office » en novembre 2004 qui autorisait le présent président, et lui seul, à la bivalence jusqu’à la fin de son mandat.

7Gage de transition à une gouvernance civile, Musharraf annonça qu’il quitterait l’uniforme au 15 novembre 2007, date à laquelle il comptait bien avoir sa réélection confirmée par la plus haute juridiction du pays. Il avait même nommé son successeur à la tête des forces armées en la personne du général Ashfaq Kayani, jusqu’alors chef de l’Inter Services Intelligence (ISI), l’omniprésent organe de renseignements pakistanais. Il ne restait néanmoins pas à l’abri d’une invalidation.  C’est lorsque cette perspective passa du plausible au possible qu’il fut décidé d’instaurer un état d’urgence préventif et que Musharraf décida de conserver sa « seconde peau » le temps que les nouveaux juges de la cour suprême entérinent son élection et la proclamation de l’état d’urgence. C’est seulement après avoir le 21 novembre, par ordre présidentiel, amendé la constitution afin d’écarter toute possibilité de recours légal contre les mesures prises dans le cadre du PCO, que Musharraf put transmettre au général Kayani le bâton de chef des forces armées le 28 novembre et prêter serment en tant que président civil le lendemain.

Le danger d’une banalisation de l’extrémisme

8Alors que la population est gagnée par la morosité notamment face à classe politique qui ne change guère, la communauté internationale s’inquiète pour la stabilité du pays. Pervez Musharraf a continuellement vendu aux bailleurs de fonds occidentaux l’idée selon laquelle il était le rempart le plus fiable contre l’islam radical. Force est pourtant de constater que, loin de reculer, l’extrémisme n’a cessé ces dernières années littéralement de gagner du terrain. Le déploiement depuis 2004 d’environ 90 000 hommes de troupes dans des régions frontalières de l’Afghanistan n’a pas empêché les Talibans locaux d’étendre leur influence liberticide, voire même établir une administration parallèle comme au sud Waziristan.  L’oscillation entre un laxisme qui a permis la montée en puissance d’un militantisme radical et un usage immodéré, mais tardif, de la force avec les dommages collatéraux inhérents, pose problème. Le siège de la mosquée rouge à Islamabad est un cas d’étude. Pendant plusieurs mois, les administrateurs de la mosquée (dont l’un, Abdul Rashid Ghazi, fut tué lors de l’assaut final) ont monté des opérations punitives dans les quartiers avoisinants contre des activités dites immorales qui ne provoquèrent que des démarches conciliatoires du gouvernement, notamment conduites par Ijaz ul-Haq, le ministre des affaires religieuses et fils de l’ancien dictateur. Il fallut que des résidents chinois soient pris pour cible pour que le gouvernement décide de donner l’assaut début juillet du fait de l’importance des relations avec la Chine. A cette occasion, comme dans la vallée de Swat où l’armée vient de conduire une offensive contre la milice du Maulana Fazlullah Rahman, un religieux qui depuis longtemps distillait au moyen d’une chaîne de radio illégale une propagande islamiste, le gouvernement est accusé de jouer avec le feu en attendant que le défi à l’état atteigne un niveau critique pour prendre résolument le taureau par les cornes. D’aucuns diront que le pouvoir est empêtré dans des intérêts contradictoires, ceux des militaires et des services de renseignement qui veulent instrumentaliser les groupes militants et ceux d’un pouvoir qui est officiellement engagé dans la guerre contre le terrorisme. Dans le cadre de la lutte contre les Talibans et al-Qaida, les Etats-Unis ont versé depuis 2001 plus de 10 milliards de dollars au Pakistan (environ 80 millions de dollars sont alloués chaque mois au titre de remboursement pour les opérations menées contre al-Qaida le long de la frontière afghane).  Les forces de sécurité ont elles-mêmes payé un lourd tribut dans ce conflit contre un ennemi intérieur qui a ces derniers mois multiplié les attaques suicide contre les forces militaires et paramilitaires. De plus en plus nombreux sont ceux qui perçoivent cette violence moins comme le résultat d’une lutte endogène indispensable contre l’extrémisme que comme la conséquence d’un conflit exogène importé, prolongement de la jihad des années 80 contre l’occupant soviétique en Afghanistan devenu aujourd’hui un néo-impérialisme antagonique au monde musulman. La population questionne le bien fondé de l’association du Pakistan à la « guerre américaine », et pas seulement dans les régions frontalières qui furent confrontées à des incursions meurtrières de drones américains. La montée de l’antiaméricanisme inquiète Washington qui semble toutefois considérer que, pour la sauvegarde de ses intérêts, Pervez Musharraf, soutenu par l’armée, fait encore partie de la solution à la crise actuelle.  Si les Américains appellent régulièrement le gouvernement à « en faire plus » pour lutter contre les éléments qui assistent la guérilla talibane en Afghanistan, ils restent toutefois prudents du fait de l’importance stratégique du Pakistan et des difficultés auxquelles ils sont déjà confrontés en Afghanistan et en Irak. L’interruption de l’aide militaire dans  les années quatre-vingt dix dont les programmes de formation militaire offerts à des officiers pakistanais fut avec le recul jugée préjudiciable aux liens entre les deux armées. Cela explique pourquoi Washington a affiché une réticence à remettre en cause son assistance malgré les interrogations sur le processus démocratique.

Des élections générales à haut risque   

9 Pris sous le feu croisé des protestations de la société civile et des condamnations de la communauté internationale, Musharraf s’est engagé à aller de l’avant sur la voie des élections à l’assemblée nationale et aux assemblées provinciales prévues pour le 8 janvier 2008, résistant à la tentation de prolonger les assemblées d’un an comme le lui demandaient des membres de son gouvernement. Les entraves aux libertés fondamentales et les restrictions imposées aux médias sont peu à peu levées. Il a été mis fin à l’état d’urgence le 15 décembre. Si on excepte les premières élections générales au suffrage universel de 1970, toutes celles qui ont suivi furent marquées par des irrégularités plus ou moins importantes.  Les élections à venir ne feront pas exception, l’enjeu pour les partis d’opposition étant  de limiter les fraudes au maximum. Celle-ci a quelques raisons d’avoir des inquiétudes car ses demandes restent largement insatisfaites. Il n’y a pas eu recomposition de la commission électorale alors que l’indépendance de l’équipe actuelle est jugée suspecte. Or, c’est cette commission qui est d’abord chargée d’examiner les recours pour irrégularités avant tout appel devant la cour suprême. Le gouvernement intérimaire n’a pas fait l’objet d’un consensus et est dominé par des personnalités proches du gouvernement sortant. Une sensibilité politique qu’on retrouve aussi chez beaucoup des nazims élus à la tête des collectivités locales en 2005. C’est la raison pour laquelle l’opposition a souhaité, sans apparent succès, qu’ils ne puissent être en mesure d’influer sur le résultat des élections. L’exactitude des listes électorales prête aussi à contestation. Quant à ceux qui demandaient le rétablissement dans leurs fonctions des juges démis le 3 novembre, ils n’avaient aucune chance d’être entendus à moins de croire à un suicide politique de Musharraf.

10A l’exception de partis politiques de second rang comme le JI et le PTI restés intransigeants sur ce dernier point, toutes les grandes formations politiques ont annoncé leur intention de participer aux élections du début janvier. Les menaces de boycott paraissent autant liées à une posture morale électoralement payante sur l’indépendance de la justice qu’à la volonté de maintenir la pression sur le pouvoir pour obtenir des élections autant que possible libres et équitables. Si des malversations massives devaient toutefois être constatées, il serait toujours temps après les élections d’espérer initier un vaste mouvement de protestation, comparable à celui qui avait déstabilisé Zulfikar Ali Bhutto, suite aux fraudes enregistrées lors des élections de mars 1977, et amené l’armée à prendre partie.

11Les deux premiers partis à ne laisser aucun doute sur leur participation aux élections ont été le PPP et le JUI-F. Le premier parce qu’il a tout à gagner, en espérant bénéficier de la désaffection à l’encontre du pouvoir actuel. Déjà arrivé en tête aux élections précédentes en 2002 en termes de voix malgré des circonstances difficiles, le PPP, mieux préparé, peut aspirer à devenir cette fois-ci le premier parti en termes de sièges.  Le second parce qu’il aurait tout à perdre à boycotter après avoir créé la surprise en 2002 lorsque, au sein du MMA, il avait joué avec succès de l’idiome religieux et de l’anti-américanisme lié au conflit afghan chez les populations pathanes pour émerger comme une force de gouvernement au Baloutchistan et dans la province frontalière du nord-ouest.  Fazlur Rehman espère négocier au mieux son ralliement  à la future coalition gouvernementale et continuer à jouer un rôle d’interface entre le pouvoir et les militants. Le PML-Q devrait faire les frais du retour de Nawaz Sharif le 25 novembre, avec la connivence de la famille royale saoudienne.  Malgré une entrée tardive dans la campagne, le PML-N, qui espère profiter de son refus par principe de tout compromis avec le pouvoir, a le potentiel de substantiellement mordre dans l’électorat du parti du président, notamment dans la province du Pendjab qui envoie au parlement plus de députés que les trois autres provinces réunies. Cette division des voix pourrait faire les affaires du PPP dans le cadre d’un scrutin à un tour.

12Le PML-Q mise sur un parlement sans majorité claire afin de tirer son épingle du jeu et pouvoir former un nouveau gouvernement de coalition avec le soutien notamment du JUI-F, du Muttahida Qaumi Movement (MQM), le parti représentant les mohajirs (réfugiés) venus après la partition. Le PPP pourrait s’y adjoindre dans le cadre d’une négociation globale où, même en cas de victoire probante, tous les atouts ne seraient pas de son côté. D’abord, la possibilité éventuelle de défaire ce qui a été fait pendant l’état d’urgence dépendra de la capacité de l’opposition à réunir une majorité des deux-tiers non seulement à l’assemblée nationale mais aussi au sénat. Or ce dernier reste dominé par le PML-Q au moins jusqu’en 2009, date de renouvellement de la moitié des membres. Ensuite, l’ordonnance de réconciliation nationale attend toujours l’approbation de la cour suprême. Enfin, Benazir Bhutto ne peut espérer redevenir premier ministre que si est levée l’interdiction légale portant sur un troisième mandat. Pour cela, il faudrait un vote à majorité simple de l’assemblée nationale sur proposition du président.

13Un score médiocre du PML-Q, un PPP en position de force ou une alliance post-électorale entre le PPP et le PML-N fragiliserait toutefois Musharraf. Nul doute qu’un premier ministre qui ne soit pas de son camp aimerait circonvenir les pouvoirs présidentiels. Ceux-ci sont substantiels, à commencer par l’article 58 (2-b) qui permet au président de démettre le premier ministre et dissoudre l’assemblée nationale. Un article qui par le passé a servi à quatre reprises pour démettre le premier ministre (contre Junejo en 1988, contre Nawaz Sharif en 1993 et contre Benazir Bhutto en 1990 et 1996), avec l’incontournable assentiment du chef des forces armées.  Cette disposition donnant la précellence au président sur le premier ministre fut introduite par Zia ul-Haq avec le 8e amendement en 1985 dans la perspective de la levée de loi martiale, abrogée sous Nawaz Sharif en 1997, puis rétablie en 2002 par Musharraf. Le président nomme aussi les gouverneurs, le chef de la cour suprême et de la commission électorale, ou encore les chefs des corps d’armée. Dépourvu d’une solide assise politique, Musharraf n’aurait alors qu’à s’en remettre au soutien de l’armée et des Américains pour préserver une marge de manoeuvre dans le processus de décision ou accepter un rôle purement honorifique qui n’est pas dans la nature du personnage.

14Quelle que soit la composition de la future majorité gouvernementale, les tensions sur l’interaction entre l’exécutif – civil ou militaire, le législatif et le pouvoir judiciaire risquent de perdurer. Mention a déjà été faite des tendances de l’exécutif à subordonner le pouvoir judiciaire. L’émasculation du parlement au profit de l’exécutif est palpable dans le fait que proportionnellement, au cours de la dernière législature, pour une loi votée par la douzième assemblée nationale, il y eut deux fois et demi plus d’ordonnances présidentielles promulguées que de lois votées par l’assemblée nationale. La constitution de 1973 par ailleurs centrait le pouvoir exécutif sur la personne du premier ministre comme représentant de la majorité parlementaire. Au fil du temps, et des chefs d’état militaires, ce pouvoir a glissé entre les mains du président. Rien ne dit que les rapports de force entre les organes de l’état s’assagissent à l’avenir. Encore une fois, l’attitude que l’armée choisira d’adopter risque d’être déterminante.  Au cours des dernières années, elle a renforcé sa présence dans les sphères administrative et économique. S’il est dit que l’armée souhaite s’éclipser du devant de la scène politique pour se concentrer sur ses tâches militaires et le défi extrémiste, son entregent reste considérable. Son souci pourrait être avant tout de favoriser les acteurs politiques jouant l’apaisement. Une autre constante est la stabilité de l’origine sociale des candidats aux élections chez les principaux partis avec une primauté accordée aux grands propriétaires, suivis par les hommes d’affaires. Si le scénario des mois à venir reste indistinct, une chose au moins est sûre, la composition de l’élite politique est appelée à rester la même.

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Notes

1 Pervez Musharraf, In the Line of Fire, London: Simon & Shuster,  2006, p. 154
2 Une des premières mesures prises dans le cadre du PCO fut d’autoriser le général qu’il était encore à transmettre au président civil qu’il allait devenir le pouvoir de lever l’état d’urgence.
3 Ayub Khan, en proie à une vague de mécontentement populaire, avait du céder la place à un autre militaire, Yahya Khan. Quant à Zia ul-Haq, il périt dans un accident d’avion qui n’a toujours pas été élucidé.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Gilles Boquérat, « Le Pakistan, d’une crise à l’autre », EchoGéo [En ligne], Sur le Vif, mis en ligne le 19 décembre 2007, consulté le 18 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/echogeo/2081 ; DOI : 10.4000/echogeo.2081

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Auteur

Gilles Boquérat

Gilles Boquérat est chercheur résident à l’Institut d’Etudes Stratégiques, Islamabad et chercheur associé au Centre d’Etudes de l’Inde et de l’Asie du Sud, Paris.

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