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Chronologie de la transition vers l’alimentation locale dans quatre villes de l’Ouest : quels enseignements ?

Timeline of the transition toward local food systems in four cities of Western France: what lessons learned?
Catherine Darrot, Maxime Marie, Camille Hochedez, Pierre Guillemin et Pascale Guillermin
p. 111-131

Résumés

Dans un contexte où la transition agri-alimentaire semble se cristalliser autour d’un nouveau référentiel localiste, l’article confronte les rythmes de transition de quatre grandes villes aux étapes clés des évolutions nationales. Des frises chronologiques de la gouvernance alimentaire à l’échelle des aires urbaines réalisées pour Rennes, Caen, Angers et Poitiers montrent l’enrichissement progressif des réseaux et les nouveaux points d’accord entre acteurs. Une étape de stabilisation de réseaux sécants et complexes marque partout l’ancrage de la transition. Cependant, cet ancrage s’opère autour de thématiques et de coalitions variables selon l’identité territoriale et l’histoire agricole et culturelle de chaque aire urbaine. Dans trois des quatre villes, ces transitions locales sont antérieures à l’étape nationale située en 2014 (naissance des Projets alimentaires territoriaux), signalant que l’ancrage national de la transition s’est enraciné dans des dynamiques locales préalables.

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Texte intégral

1Dans l’analyse des transitions socio-techniques, nous nous intéressons aux facteurs qui favorisent l’émergence puis la diffusion d’innovations, et à la portée sociétale ou au moins sectorielle des changements ainsi induits. Appliqué au domaine agri-alimentaire, ce questionnement invite à faire porter les questions sur plusieurs échelles à la fois. À l’échelle macronationale ou internationale, nous pouvons chercher les signaux d’un changement de politiques publiques agricoles ou alimentaires. À l’échelle méso, nous pouvons nous intéresser aux dynamiques des systèmes alimentaires de chaque territoire, en examinant si les rythmes et les formes de transition sont partout identiques ou, plus probablement, comment et pourquoi ils diffèrent. Pour ce faire, deux registres d’explication peuvent se combiner : l’effet de niches d’innovations, capables éventuellement de se renforcer et d’infléchir la trajectoire territoriale ; l’effet du contexte, lui aussi susceptible d’exercer une influence sur les dynamiques de chaque territoire. Nous pouvons enfin nous demander si des niches d’innovation devenues assez nombreuses et coordonnées sont susceptibles d’infléchir les dynamiques nationales et internationales.

2C’est avec en tête cet ensemble de questions que nous avons abordé l’analyse des dynamiques de transition de quatre aires urbaines du Grand Ouest français depuis la fin des années 1980 : Rennes, Caen (Cormery, 2017), Angers (Rol, 2017), Poitiers (Licari, 2018).

3La première partie de cet article sera consacrée à présenter la méthode retenue pour la narration de transitions localisées. Une deuxième partie présente les trajectoires de transition de plusieurs agglomérations de l’Ouest français. La troisième partie nous permettra de comparer ces trajectoires avec plusieurs objectifs : donner sens aux singularités et aux divergences de trajectoires observées entre ces agglomérations ; préciser certains effets d’induction croisée entre les échelles locale et nationale dans la définition de cette transition. Ce double niveau d’observation procure des éclairages nouveaux sur les spécificités de ces dynamiques de transition, que nous discuterons à la lumière des cadres théoriques mobilisés.

Concepts, cadres d’analyse et méthodes

1. Une nécessaire combinaison de cadres théoriques

4Revenons pour commencer aux travaux et aux concepts qui ont guidé cette démarche.

5Dès 2010, Muller pressent un changement de référentiel de politique agricole. Il propose provisoirement le terme de « référentiel du développement durable » (Muller, 2010). Divers auteurs détaillent cette transition dans les domaines agricoles (Van Dam et al., 2012 ; Duru et al., 2014 ; Caquet et al., 2020) ou alimentaires (Spaargaren et al., 2012), voire, de manière intéressante dans notre perspective, rapprochent ces deux dimensions en mobilisant la notion de système agri-alimentaire (Lamine, 2015 ; Lamine et al., 2015 ; Marsden et al., 2018 ; Gasselin et al., 2021).

6Nous soutenons l’hypothèse que la stabilisation progressive de ce nouveau référentiel sectoriel (qui n’est pas achevée) plonge ses racines dans le temps long d’une ou deux générations, avec des étapes progressives de définition. Ce nouveau référentiel est paradoxal puisqu’il est à la fois cohérent à des échelles publiques amples (l’État et l’échelle supra-étatique) et caractérisé par la promotion d’une économie agricole et alimentaire relocalisée.

7Notre démarche s’inspire de la Multi-Level Perspective (MLP) (Geels et Schott, 2007) qui décrit les transitions socio-techniques [A1] comme le déploiement de niches d’innovations (échelle micro) dans le régime socio-technique (échelle méso), imposant à celui-ci d’évoluer jusqu’à une nouvelle période de stabilité. La MLP considère que les fenêtres d’opportunités ouvertes par les évolutions des paysages socio-techniques (échelle macro), notamment des moments de crise, exercent des pressions déstabilisantes sur le régime et facilitent l’émergence des innovations portées par les niches. Le cadre théorique de la MLP précise qu’il y a « ancrage » des niches dans le régime socio-technique (Elzen et al., 2012) lorsque ce dernier est contraint d’évoluer sous le double effet des changements dans le paysage socio-technique et de la percée des niches qui s’organisent, se généralisent et diffusent. L’ancrage suscite une période de turbulences où niches et régime s’hybrident : il s’en dégage une nouvelle configuration des composantes du régime qui caractérise l’état stable post-transition (Geels, 2011 ; Geels et Schott, 2007).

8Ce cadre théorique s’applique de manière flexible aux transitions des systèmes alimentaires (El Bilali, 2018). Ici, nous avons choisi d’identifier comme niches les initiatives pionnières dans le domaine du système alimentaire urbain dit « durable » (avec une ou plusieurs des composantes suivantes : durabilité sociale, écologique, économique, ainsi qu’avec des objectifs de gouvernance fondés sur la démocratie participative). Le système socio-technique avant transition est celui du système agro-alimentaire conventionnel. Le paysage socio-technique est composé des événements nationaux et internationaux du domaine de l’action publique alimentaire (acteurs politiques et acteurs sociaux organisés tels que les syndicats ou les associations). El Bilali (2018) signale que le cadre de la MLP est souvent associé à d’autre cadres : à l’instar d’autres auteurs (Diaz, 2015 ; El Bilali, 2018), nous nous sommes inspirés de la théorie de l’acteur-réseau appliquée à la sociologie de l’innovation (Akrich et al., 2006) pour appréhender dans quels réseaux et autour de quels accords se jouent l’émergence et l’ancrage des niches d’innovations du domaine alimentaire des villes étudiées. Ce cadre permet d’aborder les facteurs sociaux de succès d’une innovation : composition des réseaux d’acteurs, porte-parole, stratégies et arguments développés pour l’enrôlement de nouveaux acteurs. Il prête aussi attention aux objets (actants), appréhendés comme des composantes à part entière des dynamiques d’innovation : ici par exemple les formes productives, les aliments, les commerces alimentaires pris dans leur matérialité…

2. Comment narrer la chronologie de transitions agri-alimentaires territorialisées ?

  • 1  L’association mobilise dans chacune des 25 villes françaises adhérentes les collectivités locales (...)

9Pour quatre villes moyennes françaises (Rennes, Caen, Angers, Poitiers), nous avons élaboré des frises chronologiques de la transition. Ce procédé graphique représente les évolutions des dynamiques agri-alimentaires locales : il détaille l’évolution de la composition des réseaux et de leurs thèmes de mobilisation, et les effets du contexte national et international. Pour ce faire, une vingtaine de témoins clés de la transition agricole et alimentaire de chaque territoire ont été invités à présenter un récit des évolutions locales. La recherche-action FRUGAL, dans le cadre de laquelle cette enquête a pris place, reposait sur un partenariat avec l’association Terres en Ville1, qui a fourni un premier carnet d’adresses d’acteurs de terrain dans chaque ville étudiée. Puis un échantillonnage en boule de neige a permis la poursuite de l’enquête, qui s’est arrêtée lorsque la saturation des informations a été atteinte.

10Narrer chronologiquement constitue un cadre méthodologique établi pour une socio-géographie agricole des villes conduite dans les principes de la recherche-action (Soulard, 2014). Les événements méta-territoriaux cités dans les entretiens et ayant exercé une influence sur les trajectoires locales ont été relevés, et complétés par les chercheurs à partir de la littérature. Les principales actions territoriales décrites ont été catégorisées par thèmes, puis les acteurs engagés dans ces actions ont été classés. Dans une optique comparable à celles des tableaux synoptiques des chroniques de dispositifs (Soulard, 2014), ces variables sont synthétisées sous forme de frises chronologiques qui figurent les principales étapes et séquences des dynamiques locales de transitions.

Des effets de contexte nationaux et supra-nationaux, jalons des transitions agri-alimentaires

11Les acteurs de terrain rencontrés en entretien dans les quatre aires urbaines ont mentionné les évolutions du contexte rapportées dans cette section.

  • 2  Association pour le maintien d’une agriculture paysanne.

12Les années 2000 sont marquées par l’évolution rapide de la demande de produits de qualité, caractérisée par l’idée de confiance : identifier le producteur devient une attente forte qui propulse le développement de la vente directe et des circuits courts. Deux publications remarquées (Maréchal, 2008 ; Aubry et Chiffoleau, 2009) synthétisent les contours économiques de ces nouvelles initiatives : vente directe à la ferme, vente en magasins de produits fermiers, marchés de plein vent, paniers (dont les AMAP2, qui se développent en nombre au cours de la période suivante), vente sur internet, à la tournée en camions, en restauration privée ou collective publique.

  • 3  « Un circuit court est un mode de commercialisation des produits agricoles qui s’exerce soit par l (...)
  • 4  Agreste primeur n °275, janvier 2012

13La période 2008-2014 se caractérise par la reconnaissance publique de ces nouveaux modèles, bien qu’ils restent au préalable circonscrits à une niche (2008-2010), autrement dit à une demande de consommation spécifique et limitée en volume. En 2009, le ministère de l’Agriculture met en place le Plan Barnier qui stabilise la définition institutionnelle des circuits courts3. En 2010, le Recensement général agricole (RGA) révèle4 qu’un producteur sur cinq vend une part de sa production en circuits courts, une proportion élevée en dépit de fortes variations géographiques (Bermond et al., 2019). Au même moment, le Grenelle de l’Environnement fixe à 20 % la part de produits bio en restauration collective à l’horizon 2020. La commission européenne finance en 2012 un état des lieux des circuits courts dans l’Union qui procure des données pour l’orientation future du second pilier « développement rural » de la nouvelle Politique agricole commune (PAC) (programmation 2014-2020).

  • 5  http://www.milanurbanfoodpolicypact.org/

14L’année 2014-2015 marque l’ancrage national d’un nouveau référentiel. La loi d’avenir agricole du 13 octobre 2014 encourage un modèle productif plus agroécologique, le Conseil national de l’alimentation (CNA) édite un appel à projets soutenant les Projets alimentaires territoriaux (PAT), et l’Association des Régions de France signe la Déclaration de Rennes « pour des systèmes alimentaires territorialisés ». En 2015, le ministère de l’Agriculture soutient la création d’un réseau mixte technologique, rassemblant acteurs de terrain et recherche, sur les « chaînes alimentaires courtes de proximité » (RMT alimentation locale). Le Pacte de Milan5 publié lors de l’exposition universelle fédère une centaine de métropoles mobilisées autour d’une alimentation plus durable de leur propre territoire.

15Ce contexte est commun aux quatre aires urbaines que nous avons examinées. Les trajectoires de transition agri-alimentaires de ces dernières apparaissent pourtant tout à fait contrastées. L’élaboration des frises chronologiques de ces changements permet d’une part d’en rendre compte, d’autre part d’en explorer les causes.

Frises chronologiques dans les quatre agglomérations

16Nous avons progressivement identifié six domaines dans lesquels s’expriment l’émergence et l’ancrage des niches : les décisions et actions autour du foncier agricole, les circuits courts producteur-consommateur, l’agriculture urbaine et les jardins (privés, publics, collectifs, partagés…), l’action sociale auprès des publics moins nantis, la restauration collective et du secteur alimentaire privé (acteurs intermédiaires des chaines agro-alimentaires, restauration privée).

17Neuf catégories d’acteurs ont été distinguées : les organisations citoyennes, les agriculteurs alternatifs et bio, les agriculteurs conventionnels (ces deux catégories se révélant nettement plus polarisées dans les phases précoces de la transition que par la suite), les Chambres d’agriculture, les chercheurs, les acteurs économiques d’aval, la ville et l’agglomération, les conseils départementaux et régionaux, l’État et l’Europe.

18Graphiquement, une barre verticale relie l’ensemble des acteurs (identifiés par des points dans la partie basse de la frise) mobilisés autour d’une thématique donnée (dont le détail est mentionné dans la partie haute de la frise) : cette représentation permet de visualiser l’enrichissement progressif des thématiques et des réseaux.

1. À Rennes, le modèle de la ville-archipel favorise tôt un Plan alimentaire territorial

19À la faveur d’une continuité politique entre équipes municipales depuis une quarantaine d’années, l’expansion urbaine de Rennes a été contenue pour préserver les terres agricoles au contact immédiat de la ville et au-delà. Compte tenu par ailleurs d’une dynamique d’accroissement démographique intense, cette politique a privilégié la densification urbaine pour préserver la ceinture verte. Ce modèle d’urbanisme dit de « Ville archipel » a modelé la trajectoire de niches associant producteurs et consommateurs, en offrant à la fois un espace de production généreux et des débouchés urbains importants.

20Pour autant, Rennes reste la capitale d’une région Bretagne caractérisée par un ancrage puissant de l’agriculture conventionnelle et de l’agro-industrie qui lui est associée. L’élevage, les mouvements syndicaux qui l’accompagnent et l’encastrement dans une industrie d’aval qui fait en partie vivre le territoire ont procuré une puissance politique incontestable à la Chambre régionale d’agriculture, partenaire incontournable des débats autour des enjeux agricoles et alimentaire.

21Ainsi, à Rennes, la puissance publique ne peut éviter la position de médiation entre deux modèles de développement. Le premier est porté par le régime socio-technique de l’agriculture conventionnelle et de ses filières aval, dont la Chambre d’agriculture se fait porte-parole, le second par des niches nombreuses fédérées autour des circuits courts.

Dès les années 1980, des niches pionnières autour de la vente directe et de l’agriculture biologique

22Les acteurs rennais (figure 1) situent l’amorce des réflexions sur l’agriculture et l’alimentation locale en 1983 à la signature du Schéma directeur d’aménagement urbain (SDAU).

Figure 1. Frise chronologique de la gouvernance alimentaire à Rennes

Figure 1. Frise chronologique de la gouvernance alimentaire à Rennes

Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).

23Les premières niches d’innovations naissent autour de la vente directe producteur-consommateur dès les années 1980. À cette période, des citoyens et des paysans se mobilisent ensemble pour maintenir le marché des Lices (plus ancien marché de France et un des plus étendus au centre d’une grande ville) face à un projet de construction de parking. La première Biocoop (une des fondatrices du réseau national) est initiée par un noyau de consommateurs et de producteurs militants en 1986. Le premier magasin de producteurs de l’aire urbaine est créé par une quinzaine de paysans en 1992, bientôt suivi par deux autres en 1998, financés par la communauté d’agglomération. Manger Bio 35, première plateforme française d’organisation de l’approvisionnement de la restauration collective à partir des produits agricoles bio du territoire, est créée en 2000.

La houleuse révision du SCoT impose l’émergence concertée d’un Programme local pour l’agriculture

  • 6  Initiatives Pour une Agriculture Citoyenne et Territoriale. Le pôle INPACT rassemble à l’échelle n (...)

24La situation se tend durant la période 2000-2004 lors de l’élaboration de la charte de pays (effet de la Loi Voynet 1999). Deux modèles agricoles s’affrontent : celui de la niche, fondé sur des arguments environnementaux et sociaux et tourné vers l’agriculture durable et locale, et celui de l’agriculture conventionnelle, porté par la profession agricole (FDSEA, JA) et la Chambre d’agriculture (exploitations familiales laitières intensives) avec des arguments économiques (emplois), culturels et patrimoniaux (préservation du paysage bocager). Les élus obtiennent un consensus autour de l’enjeu de protection des terres agricoles locales : c’est désormais le dénominateur commun qui a présidé à la rédaction du SCoT (2005) et au Programme Local pour l’Agriculture (2008). La niche sort cependant renforcée de cette étape, et gagne en reconnaissance et en visibilité avec la création du pôle INPACT6 en 2005 : deux instances (INPACT, Chambre d’agriculture) portent désormais les services de conseils et de formation, en particulier aux futurs et jeunes installés en agriculture.

À partir du programme local pour l’agriculture de 2008, les réseaux s’entrecroisent

25La signature du Programme local pour l’agriculture (PLA) en 2008, étape principale de l’ancrage des niches, marque un virage dans la transition : le pays, la métropole, la SAFER, la Chambre d’agriculture, rejoints en 2010 par les quatre communautés de communes, forment la commission PLA qui persiste depuis, avec le projet de développer l’approvisionnement local, notamment des cantines.

26Le premier dispositif de paniers se crée en 2005 autour d’un collectif de chercheurs. Ces derniers jouent progressivement un rôle significatif dans la formalisation de l’analyse et d’activation du processus de transition alimentaire à Rennes. Sept projets de recherche y contribuent entre 2004 et 2019, en partenariat étroit avec la FRCIVAM Bretagne d’une part (porteuse du RMT Alimentation locale entre 2015 et 2019 avec l’INRA), et les collectivités locales d’autre part.

27Avec le département d’Ille-et-Vilaine et la SAFER, Rennes-Métropole met en place en 2008 plusieurs opérations de portages fonciers. Ces 172 hectares visent à mettre à disposition des terres pour l’installation de projets agricoles innovants en lien étroit avec le territoire, et commercialisant le plus souvent en circuits courts.

2014 : l’évolution nationale subordonne l’agriculture à l’enjeu alimentaire public

28La ville de Rennes signe son Plan alimentaire durable (PAD) en 2015, qui fixe un objectif de 40 % de produits durables (locaux et avec des exigences environnementales fortes, notamment : ne contenant pas d’OGM, d’antibiotiques systématiques, d’huile de palme ou d’insecticides « tueurs d’abeilles »), dont 20 % de produits bio pour 2020 dans sa cuisine centrale qui fournit 12 000 repas par jour. Le PAT de Rennes Métropole est lui élaboré en 2018-2019. Expérience inédite, la Collectivité des Eaux du Bassin Rennais (CEBR), chargée d’assurer l’approvisionnement en eau de la ville de Rennes, met en place le projet Terres de Sources. Il veut permettre à des producteurs locaux de vendre leurs produits à un prix juste à la restauration collective ou sous le label commercial « Eau en Saveurs », sous réserve de respecter un cahier des charges de pratiques respectueuses de la qualité de l’eau.

2. À Caen, la transition est freinée par l’étanchéité ville-campagne

29Encastrée dans une plaine céréalière toute entière tournée vers l’agriculture conventionnelle dédiée au secteur industriel, mais aussi plus largement dans une région normande riche en appellations d’origine (fromagères surtout) articulant artisanat et industrie, la communauté urbaine Caen-La-Mer et les acteurs alternatifs locaux cherchent difficilement depuis les années 2000 le chemin d’une traduction de la transition adaptée à ses singularités territoriales (figure 2).

Figure 2. Frise chronologique de la transition agricole et alimentaire à Caen

Figure 2. Frise chronologique de la transition agricole et alimentaire à Caen

Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).

Des niches tardives autour de l’agriculture biologique, sur fond de relations ville-campagne

30Interbio Normandie s’engage dans le développement de la bio en restauration collective depuis 2001, dans un contexte où les grandes cultures céréalières de la plaine de Caen entretiennent peu de liens avec la ville. Le fort étalement urbain justifie une mise à l’agenda politique de la protection des terres péri-urbaines. La charte des territoires ruraux et péri-urbains de Caen-la-Mer (communauté urbaine) signée en 2007 avec la Chambre d’agriculture, fournit le cadre d’un premier partenariat sur le foncier agricole, sans toutefois intégrer l’alimentation.

2008 à 2015, une difficile fédération des acteurs pour l’approvisionnement local

  • 7  Agrilocal est une plateforme virtuelle de mise en relation des producteurs locaux et des acheteurs (...)

31En 2008, à la suite du projet ANATOLE porté par l’Association des Chambres d’agriculture de l’arc atlantique, la ville de Caen et Interbio Normandie mettent en place plusieurs lots bio pour l’approvisionnement de la restauration collective (pomme de terre, échalote, oignon). Une alternance politique, des livraisons non honorées et trop onéreuses entraînent l’arrêt de l’initiative en 2015. Depuis 2012, la Chambre d’agriculture s’était positionnée sur ce développement d’approvisionnements alimentaires locaux en et hors restauration collective, avec la création d’un poste dédié au « développement local ». À la même échelle territoriale, le département du Calvados anime une plateforme Agrilocal7 qui met en lien producteurs et passeurs de commande de la restauration collective. Ces initiatives se développent cependant séparément.

Après 2014, amorce d’une autre mise en réseau par la recherche

32L’événement amorçant la fédération de plusieurs acteurs autour de la question alimentaire semble être le début du projet de recherche FRUGAL en 2015, même si de manière plus ponctuelle, l’accueil en 2014 des Jeux Équestres Mondiaux avait été l’occasion d’une première prise de conscience de la transversalité de cet enjeu (Guillemin et Marie, 2017). Pour devenir étude de cas de FRUGAL, la ville devait mobiliser trois catégories d’acteurs : un élu communal ou communautaire, un élu consulaire, et un chercheur. Les élus territoriaux n’étant alors pas intéressés par cet enjeu, c’est finalement l’Agence d’urbanisme Caen Normandie Métropole (AUCAME), qui s’engage dans la recherche-action. Les séminaires locaux du projet de recherche fédèrent progressivement entre 2015 et 2020 une variété plus nombreuse d’acteurs et la prise en considération de thématiques plus diverses et complexes. La préservation de la ceinture maraîchère péri-urbaine constituera en particulier un chantier actif pour le projet FRUGAL à Caen.

33En 2017, une convention cadre de stratégie partagée sur l’agriculture entre le pôle métropolitain et la Chambre d’agriculture du Calvados fixe des priorités en matière d’alimentation et rend obligatoire la représentation consulaire aux délibérations du SCoT, alors qu’elle ne fournissait qu’un avis consultatif auparavant. La même année, le PAT est financé par la Région après avoir échoué à l’appel à projets du ministère de l’Agriculture, et le programme du conseil régional Je Mange Normand dans mon Lycée fixe pour 2022 au moins 80 % de produits normands dans les menus. Ce dernier s’appuie sur la marque Gourmandie créée par l’Institut Régional de la Qualité Agroalimentaire de Normandie en 2003, renommée Saveurs de Normandie après 2015 (300 produits agréés pour Je mange Normand dans mon lycée).

34Aujourd’hui deux pôles cohabitent à Caen autour des questions alimentaires : l’un autour de l’agriculture biologique, ancien et toujours influent ; l’autre autour de l’identité territoriale et culturelle des produits normands, qui fédère les acteurs publics du développement local et la Chambre d’agriculture. Cette polarisation incarne la faiblesse du projet-processus agri-alimentaire caennais, caractérisé par l’effritement du pôle d’acteurs publics depuis la labellisation du PAT actée par le ministère en 2018 (mise à l’écart de l’Agence d’urbanisme et de la Chambre d’agriculture par le Pôle Métropolitain). Toutefois, la coopération Ville-Département en juillet 2019 laisse espérer des progrès. Elle permet de pérenniser la dernière exploitation maraîchère caennaise et la signature d’une convention entre le département du Calvados et la chambre d’Agriculture.

3. À Angers, des oppositions niche-régime atténuées

  • 8  Fédération Départementale des Syndicats d’Exploitants Agricole du Finistère.

35Angers s’inscrit dans un territoire agricole aux productions très diversifiées (élevages bovins mais aussi caprins et ovins avec transformation, céréales, horticulture, viticulture…), où l’agriculture biologique s’est structurée dès les années 1990, y compris avec une reconnaissance stabilisée au sein de la Chambre d’agriculture et du syndicat agricole majoritaire FDSEA8. La région angevine se caractérise aussi par les liens étroits entretenus dans les secteurs horticoles et vinicoles entre producteurs et opérateurs aval du même territoire autour de produits commerciaux identifiés localement (vins, semences, fleurs…). Ces singularités créent des conditions propices à une transition systémique précoce (figure 3), aux limites niches-régime atténuées.

Figure 3. Frise chronologique de la transition alimentaire à Angers

Figure 3. Frise chronologique de la transition alimentaire à Angers

Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).

Des niches pionnières anciennes et ancrées d’emblée dans des réseaux nationaux

  • 9  Adhérent du Réseau Cocagne, réseau national.

36Dès 1981 se crée l’Établissement public angevin pour la restauration collective (EPARC), structure de 220 salariés, partenaire de Sodexo. En 1987, le Resto Troc se met en place : c’est le seul chantier d’insertion dans le domaine de la restauration dans le Maine-et-Loire. Puis, le premier Jardin de Cocagne9, structure d’insertion s’appuyant sur une exploitation maraîchère, apparait en 1989 à Angers. Le Rayon vert, un magasin d’alimentation bio angevin, ouvre en 1989, ainsi que la première coopérative adhérente du réseau Biocoop. L’ouverture de la ferme Angevine, point de vente à la ferme puis magasin collectif de producteurs date, elle, de 1992.

Le vin comme thématique fédératrice précoce

37Dans la foulée, l’offre alimentaire conventionnelle met progressivement en avant le caractère local des produits, en particulier à partir des vins, produit fortement identifié à son lieu de production et capable d’entraîner avec lui une dynamique beaucoup plus large. En 1993, c’est à Angers qu’a lieu le premier salon des vins et de la gastronomie.

Un tissage inter-acteurs très antérieur aux dynamiques nationales

38À partir des années 2000, le tissage de ces différents foyers de transition s’intensifie. Les producteurs initient l’installation d’un second magasin de producteurs, Terre et Terroirs, et la mise en place de deux AMAP. En 2006, l’EPARC introduit les produits bio dans ses menus au rythme d’un nouvel ingrédient par an : avec en 2013 10 % des aliments issus de l’agriculture biologique, dont 42 % provenant du département du Maine-et-Loire et 20 % des Pays de la Loire. Le mot d’ordre devient l’approvisionnement local et en parallèle, entre 2009 et 2011, huit AMAP se créent à Angers.

  • 10  Qui a constitué un marchepied important dans la construction des argumentaires en faveur de l’agri (...)

39L’enjeu de protection des terres agricoles péri-urbaines10 suscite un second type de niche qui émerge en 2001. L’association Les éleveurs des Basses Vallées Angevines pour le maintien de l’élevage et la préservation des zones sensibles des basses vallées angevines (zone Natura 2000) s’organise d’abord autour de la préservation des oiseaux en partenariat avec la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO). L’action s’élargit aux filières alimentaires locales grâce à la création de la marque l’Éleveur et l’Oiseau commercialisée en 2004 dans des GMS angevines et avec l’EPARC.

40Cette niche enrôle plus largement et perce en 2006 : la Chambre d’agriculture réalise pour Angers Loire Métropole un diagnostic agricole, qui débouche sur l’élaboration de la charte foncière de l’agglomération et une convention opérationnelle de partenariat pour limiter l’emprise de l’urbanisation sur les terres agricoles.

Ancrage : l’alimentation comme fédération des thèmes et des réseaux avant 2014

41En 2010, l’identifiant Producteurs de pays (partenariat entre la Chambre d’agriculture et le département du Maine-et-Loire), introduit sur les marchés de l’agglomération d’Angers, soutient toutes les formes d’agriculture du territoire. À partir de 2013, le site internet www.approximite.fr animé par la Chambre d’agriculture, le conseil général et l’association des maires du Maine-et-Loire, cherche à faciliter l’introduction de produits locaux dans la restauration collective.

42Dans le domaine de la solidarité alimentaire territoriale, l’agglomération lance en 2009 une campagne de sensibilisation au gaspillage alimentaire. En 2011 « Les Filets Solidaires » (CCAS d’Angers et Jardin de Cocagne) voient le jour, une initiative lancée à la suite d’un appel d’offres de la Direction régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt (DRAAF) pour le tri et la valorisation des déchets, et qui propose aujourd’hui 600 paniers hebdomadaires. Cette dynamique se poursuit activement avec en 2012 le lancement des paniers bio solidaires par Bio Loire Océan sur la ville d’Angers.

Après l’étape nationale de 2014, continuité et renforcement

43La structuration de ces démarches se renforce en 2014 grâce à la création d’un comité stratégique d’acteurs de l’aide alimentaire. En 2016, Angers Loire Métropole met en place des Eco Box (initiative soutenue par le MIN d’Angers-Vivy et Promocash), des doggy bags proposés par 11 restaurants volontaires pour limiter les pertes alimentaires.

44Du côté des fondateurs, l’EPARC est restructuré en 2019 (sur fond de mise en cause de sa gestion par la cour régionale des comptes) et prend la forme de la société publique locale Papillotte et compagnie, « témoin de la volonté politique de ces communes, de disposer d’un outil public de restauration collective ancré dans son territoire »11 qui livre 13 000 repas chaque jour. Le projet de territoire 2016-2030 d’Angers-Loire-Métropole aborde tout à la fois la pression foncière, l’alimentation, le développement et la promotion de l’agriculture locale. L’objectif de préservation des terres agricoles.

4. À Poitiers, une transition singulière structurée autour des thématiques sociales

45À Poitiers (figure 4), les problématiques sanitaires et sociales ont permis, les premières, de s’emparer des questions d’agriculture et de relocalisation alimentaire à l’échelle du territoire, et constituent l’ossature de la transition locale.

Figure 4. Frise chronologique de la transition agricole et alimentaire à Poitiers

Figure 4. Frise chronologique de la transition agricole et alimentaire à Poitiers

Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).

Des niches pionnières aux ancrages

46Après une décennie de niches pionnières citoyennes et sociales autour d’initiatives liées d’épiceries et de jardins solidaires, les premiers ancrages s’expriment par la création en 1995 d’une délégation santé et par les différents dispositifs portés par la municipalité (contrat de ville, CUCS, politique de la ville). Les thèmes qui fédèrent ces collectifs sont l’équilibre et l’hygiène alimentaire (épiceries sociales), en particulier dans les quartiers connaissant des difficultés sanitaires et sociales, et l’autonomie alimentaire (jardins). Les collectivités soutiennent les premiers jardins de 1987 à 1997, puis après une période creuse de dix ans, ceux de l’intégralité des quartiers populaires. Le dispositif Uniterres de l’ANDES (approvisionnement local des épiceries solidaires à partir de produits livrés par des agriculteurs en difficulté) implique des épiceries solidaires du territoire mobilisées par la région. Cette implication des acteurs des solidarités est à mettre en regard avec le taux élevé de pauvreté pour une ville moyenne (22 % en 2012).

Une fédération plus tardive des acteurs agricoles autour de la production locale

47La mise à l’agenda de l’alimentation locale par les acteurs de l’agriculture se fait en 2003, à partir de la question foncière (à la faveur d’un diagnostic des terres agricoles orchestrée par la chambre d’agriculture) pour développer l’agriculture péri-urbaine. Peu après se créent les cinq premières AMAP poitevines. Ces initiatives en circuits courts, d’abord fédérées autour de la solidarité avec les paysans, s’ancrent institutionnellement à partir des années 2010 dans le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et le Projet d’aménagement et de développement durable (PADD), mais surtout dans l’Agenda 21 qui intègre un axe « Produire et consommer autrement ».

48Les collectivités locales agissent également sur la relocalisation de l’alimentation en facilitant l’installation de producteurs sur du foncier public, surtout de maraîchers. Des agriculteurs sont ainsi en fermage depuis 2012 avec la ville de Poitiers. Le Plan climat-air énergie territorial (PCAET), dispositif émanant du paysage socio-technique, fournit un autre levier d’action sur le foncier pour la collectivité poitevine.

À partir de 2014, une concordance de dynamiques avec le rythme national

49Au cours de la période la plus récente (post-2014), sous l’effet des changements de cadre au niveau national, les thématiques de restauration collective et de système alimentaire territorial émergent. Les premières expériences départementales d’approvisionnement local des cantines des collèges, profitent de la structuration de la plateforme d’approvisionnement Agrilocal 86, qui s’étend aujourd’hui à d’autres restaurations collectives poitevines. Un projet de PAT émerge en 2017.

50Au bilan, l’outil graphique des frises, conçu de manière inductive pour mettre en forme le matériau collecté, révèle une série de régularités mais aussi de spécificités territoriales. Il permet également d’éclairer nos questionnements initiaux, quant aux rythmes respectifs des évolutions du contexte macro, des dynamiques de chaque territoire, et du rôle des niches d’innovation dans les changements observés.

51Cependant, l’analyse des transitions ne peut se réduire à ce registre de lecture. Il convient d’en débattre à la lumière de travaux complémentaires disponibles dans la littérature.

52C’est à ces deux registres de discussion que contribue le paragraphe qui suit.

Une transition modelée par et pour les singularités locales

1. Apports de l’approche par les frises chronologiques

Régularités

53Au registre des points communs, les initiatives pionnières de la transition que nous avons identifiées reposent sur des binômes d’acteurs dont, dans les quatre villes, des organisations citoyennes : les niches d’innovations sont venues du terrain, et plus précisément des citoyens. Puis, plus tardivement, un second type de foyers de transition mobilise les acteurs de l’agriculture conventionnelle (autour des chambres d’agriculture), autour d’autres thématiques et d’autres réseaux (au démarrage, plutôt étanches aux réseaux pionniers). Le processus de transition se révèle plus complexe que le schéma proposé par le modèle. Les niches pionnières sont progressivement suivies d’autres initiatives qui ne constituent ni des niches d’innovation fondées sur des « ruptures radicales », puisque plutôt par des acteurs du régime socio-technique dominant localement, ni une entrée en transition effective de ce régime, ce qui, aux étapes concernées, constituerait une conclusion trop schématique. Cette lecture moins schématique est d’ailleurs cohérente avec la littérature séminale de la Multi-Level Perspective (MLP). Diverses critiques ont été adressées à leur modèle, en particulier l’excès d’importance donné aux dynamiques des niches pour expliquer les transitions sans tenir compte de la capacité du régime à innover : en réponse, les auteurs ont proposé une intéressante typologie des trajectoires de transition à partir de diverses combinaisons des dynamiques des niches et du régime (Geels et Schot, 2007).

54Dans les situations que nous avons étudiées, si les dynamiques des deux catégories de niches d’innovation semblent d’abord indépendantes, nous voyons ensuite s’entrecroiser progressivement les thématiques et les réseaux et la presque totalité des catégories d’acteurs se mobilise dans des programmes territoriaux de plus en plus fédérateurs. Les collectivités locales, en particulier la communauté d’agglomération, jouent un rôle significatif de pivot dans ces dynamiques, même si notre protocole d’enquête (amorcé grâce au réseau Terres en Villes) a pu introduire un biais dans la hiérarchisation des degrés d’importance accordés à chaque catégorie d’acteurs. Dans le passé, de précédentes enquêtes menées à l’échelle européenne ont toutefois révélé le rôle récurrent et polyvalent des collectivités locales (municipalités, agglomérations surtout) dans l’émergence des circuits courts en tant que niches d’innovations (Darrot et Durand, 2011). Des travaux plus récents dans trois villes françaises dont Rennes (Pahun, 2020) ont montré qu’au stade précoce de l’émergence de ces politiques alimentaires, l’intervention des élus locaux s’est située à l’interface de plusieurs services : cependant avec des moyens au départ limités en termes d’équipes, de budget, d’ancrage politique et de capacité d’entraînement du milieu agricole.

55Les travaux de synthèse les plus récents confirment qu’actuellement, plusieurs modèles cohabitent. « Il y a une diversité de formes de coexistence qui s’organisent selon un gradient de complémentarités, depuis des formes de conflit et d’opposition, de coprésence et de coopération, jusqu’à des formes d’hybridation » (Lardon, 2021). Muller (2000) et Fouilleux (2000) suggèrent cependant que, dans le domaine de la construction des politiques publiques, de telles étapes sont probablement transitoires avant qu’un référentiel stabilisé ne se dégage. Cela se traduit par un processus de confrontation puis de sélection (à la fois par des hybridations et par des rapports de force) des idées, des pratiques et identités professionnelles. Durant de telles transitions, les réseaux porteurs de modèles contradictoires entrent en « lutte pour la conquête » (Rémy, 1987 ; Goulet, 2010 ; Rémy, 2014) du modèle légitimé publiquement, garant des moyens politiques et économiques de leur survie (Muller, 2000).

56La période de montée en complexité des thématiques et des réseaux varie d’une ville à l’autre, même si la période 2005-2008 montre partout une densification. Curieusement, cette période qui correspond plutôt à une phase de calme dans l’évolution des dynamiques nationales, parvient à mobiliser à la fois des représentants des niches alternatives et du régime socio-technique déjà à l’œuvre séparément dans ces dynamiques de transition. Cette fédération s’opère à la faveur d’une recomposition des objectifs pour l’action justifiée par les instruments d’action publique privilégiés dont disposent les collectivités locales dans le domaine alimentaire (Bodiguel et al., 2020) : produits locaux dans les cantines publiques, action sociale, protection et usages du foncier agricole péri-urbain et plus largement des ressources (eau potable notamment), valorisation de l’image territoriale à travers l’alimentation.

57Ces observations expliquent le succès fulgurant du dispositif des PAT en 2014, venu cueillir un fruit déjà passablement mûr à l’échelle des territoires urbains. Du point de vue multi-scalaire, cette réinterprétation des objectifs fédérateurs par les collectivités locales est renforcée par l’évolution des énoncés au niveau (méta-territorial) de l’État, elle-même fruit de décantations et de rapports de force (Fouilleux et Michel, 2020). Nos enquêtes montrent qu’en retour, les collectivités locales bénéficient d’une nouvelle légitimité pour la coordination des collectifs territoriaux autour de la thématique alimentaire à travers les dynamiques de PAT après 2014 : cela de manière plus marquée dans les villes où les dynamiques antérieures portaient déjà sur des thèmes variés avec des réseaux denses, quoique disjoints ou non alimentaires.

Variabilités

58Au registre des différences, il est surprenant d’observer la grande variété des thématiques investies par les niches pionnières des origines, puis par les foyers secondaires. L’enquête ne permet pas d’identifier des thèmes nettement pionniers, puis des thèmes qui leur auraient succédé.

59De manière cohérente avec l’analyse de Lamine et al. (2015) du processus long de transition dans la Biovallée (Drôme, France), nos travaux confirment que des éléments de différents ordres se combinent pour expliquer la singularité de chaque trajectoire territoriale de transition dans un même contexte national. Dans les deux études, nous identifions le rôle joué par chaque mailles du système alimentaire : orientation productive du territoire ; filières aval industrielles longues ou au contraire plus locales, identité territoriale plus ou moins marquée des produits ; identités professionnelles agricoles ; engagement des citoyens ; continuité/discontinuité politique de l’agglomération à l’égard des thématiques agri-alimentaires (sujets investis, ambitions, moyens) ; partenariats multi-acteurs sur des questions agri-alimentaires ou préfiguratrices de celles-ci.

60Soulignons que l’outil graphique des frises ne peut à lui seul procurer de telles observations : la mise en récit qualitatif constitue un indispensable complément. Cette démarche s’apparente à une chronique de dispositif, en définissant ce dernier comme « un ensemble résolument hétérogène comportant des discours, des institutions, des aménagements architecturaux, des décisions réglementaires, des lois, des mesures administratives, des énoncés scientifiques, des propositions philosophiques, morales, philanthropiques... du dit aussi bien que du non-dit. [...] Le dispositif lui-même, c’est le réseau tissé entre tous ces éléments » (Rey-Valette et al., 2010).

2. Ce que ne font pas les frises : limites et prolongements

61Les cadres théoriques que nous avons mobilisés ont permis de comparer des rythmes de transition d’une part entre l’échelon de l’état et l’échelon des collectivités locales (en montrant de façon nette l’effet d’antériorité de ces dernières), d’autre part entre bassins urbains eux-mêmes (en montrant que les singularités des trajectoires s’inscrivent dans l’histoire longue des dynamiques sectorielles locales). En revanche, la grille de lecture retenue n’est pas suffisante pour décrypter plus finement comment s’opère la sélection des idées, puis les effets de rétroaction de telles sélections sur la dynamique des collectifs.

62D’autres travaux s’y sont employés, également autour de ces enjeux de transition alimentaires en particulier autour du cas de Rennes, et suggèrent quelques pistes utiles. « Nous avançons l’idée que les réseaux se consolident via une alternance de phases d’élargissement et de contractions, qui induit de fait des mises à l’épreuve de la convergence. Le système commun de valeurs émerge, se construit, se recompose et se reconfigure au gré de ces mises en tension, ce qui en fait tantôt un cadre de référence donnant sens à l’action collective, tantôt un cadre la limitant » (Lequin, 2018). Tirant un parti complémentaire du nôtre d’une mobilisation de la théorie de l’acteur réseau, la thèse de Lequin s’est intéressée à la co-évolution des systèmes de valeurs et de la composition des réseaux au cours de la transition, en particulier en termes d’effets de sélection et de légitimation.

63Cette démarche mériterait d’être poursuivie pour détailler encore comment se construit progressivement le référentiel local d’action publique, et les effets de délégitimation-re-légitimation des diverses catégories d’acteurs qui accompagnent ces évolutions. L’enjeu est en effet de saisir l’évolution inédite en cours : elle consiste en un référentiel de politique public à la fois diffusé nationalement et internationalement, et reposant sur un paradigme localiste qui légitime la singularisation des trajectoires locales et la maille la plus fine de la construction politique.

Conclusion

64Ce travail s’est déployé dans un contexte académique dense mobilisant en partie les mêmes cadres théoriques que nos travaux. En particulier, deux ouvrages d’analyse de la situation française, parus depuis la fin de nos terrains, apportent un éclairage récent avec une ambition de montée en généralité : l’un autour des dynamiques de changement de référentiel politique (Fouilleux et Michel, 2020), l’autre autour du sens à attribuer aux transitions socio-techniques dans le secteur agri-alimentaire (Gasselin et al., 2021).

65Dans ce contexte, les études de cas que nous présentons interrogent l’interface entre ces deux dynamiques.

66Les frises chronologiques constituées dans les quatre villes étudiées montrent l’enracinement dans le temps long de ces processus de transition, qui se sont amorcés dès la fin des années 1980. Cette transition se présente par paliers, d’abord autour de niches d’innovations composées de binômes d’acteurs pionniers, puis de niches secondaires autour d’autres thématiques et d’autres réseaux composés d’acteurs plus conventionnels. Les dynamiques de ces deux catégories de réseaux semblent d’abord étanches, puis fédérées dans les étapes les plus récentes au sein de projets territoriaux orchestrés par les collectivités locales. L’émergence des initiatives innovantes à l’échelle locale, et même la fédération de ces réseaux dans des collectifs plus englobants, ont précédé les injonctions nationales constituées par les lois de modernisation de 2009 et 2014 : nous pouvons donc vraisemblablement conclure à des dynamiques bottom-up quant à l’origine de ces lois. En revanche, un effet de rétroaction de ces deux cadres nationaux s’observe, d’une part après 2009 dans la stabilisation du soutien au modèle des circuits courts par les collectivités locales, d’autre part par une traduction rapide dans les projets territoriaux de l’injonction nationale de la loi de 2014 pour davantage de produits bios et locaux dans la restauration collective.

67Ce récit idéal-typique invite à conclure à un stade avancé du changement de référentiel de politique publique, où les deux niveaux des collectivités locales et de l’État ont fait évoluer leurs cadres pour y intégrer le concept de système alimentaire local. Pour autant, ce changement dans le registre des idées et des objectifs n’entraîne pas mécaniquement une substitution des pratiques, loin s’en faut : dans ce dernier domaine, il n’est pas possible jusqu’à présent de conclure à une bascule radicale, mais plutôt au contraire à une mise en tension plus marquée entre les expressions des référentiels localistes collaboratifs et industriels globaux, comme le rappelle à juste titre Van der Ploeg (2021), soit une forme de crise des modèles dont l’issue n’est pas encore écrite. Dans l’exploration de cette transition, nos travaux soulignent la désynchronisation relative des changements opérés d’une part dans le registre des idées politiques, d’autre part dans le domaine des modèles et des pratiques sectorielles ; et entre les échelles nationales et locales. Ils invitent à poursuivre l’exploration des effets d’entraînement réciproques entre ces divers registres du changement.

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Notes

1  L’association mobilise dans chacune des 25 villes françaises adhérentes les collectivités locales et la Chambre d’agriculture autour d’un objectif de développement durable des territoires urbains et péri-urbains, en particulier autour de l’articulation ville-agriculture, https://terresenvilles.org/lassociation/presentation/.

2  Association pour le maintien d’une agriculture paysanne.

3  « Un circuit court est un mode de commercialisation des produits agricoles qui s’exerce soit par la vente directe du producteur au consommateur, soit par la vente indirecte à condition qu’il n’y ait qu’un seul intermédiaire ».

4  Agreste primeur n °275, janvier 2012

5  http://www.milanurbanfoodpolicypact.org/

6  Initiatives Pour une Agriculture Citoyenne et Territoriale. Le pôle INPACT rassemble à l’échelle nationale des organisations de développement agricole qui soutiennent le développement de formes d’agricultures durables, ouvertes sur la société et intégrées au territoire. Les réseaux Accueil Paysan, Terre de Liens, CIVAM et réseau agriculture durable sont regroupés dans un même lieu.

7  Agrilocal est une plateforme virtuelle de mise en relation des producteurs locaux et des acheteurs publics. Elle a été mise en place dans une trentaine de départements en France (Portas, 2016).

8  Fédération Départementale des Syndicats d’Exploitants Agricole du Finistère.

9  Adhérent du Réseau Cocagne, réseau national.

10  Qui a constitué un marchepied important dans la construction des argumentaires en faveur de l’agriculture locale dans plusieurs villes que nous étudions.

11  Source : http://www.papillote-et-cie.fr (consulté en septembre 2019).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Frise chronologique de la gouvernance alimentaire à Rennes
Crédits Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).
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Titre Figure 2. Frise chronologique de la transition agricole et alimentaire à Caen
Crédits Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/10718/img-2.png
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Titre Figure 3. Frise chronologique de la transition alimentaire à Angers
Crédits Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/10718/img-3.png
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Titre Figure 4. Frise chronologique de la transition agricole et alimentaire à Poitiers
Crédits Source : adapté du projet FRUGAL par les auteurs (2022).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/10718/img-4.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Catherine Darrot, Maxime Marie, Camille Hochedez, Pierre Guillemin et Pascale Guillermin, « Chronologie de la transition vers l’alimentation locale dans quatre villes de l’Ouest : quels enseignements ? »Économie rurale, 382 | 2022, 111-131.

Référence électronique

Catherine Darrot, Maxime Marie, Camille Hochedez, Pierre Guillemin et Pascale Guillermin, « Chronologie de la transition vers l’alimentation locale dans quatre villes de l’Ouest : quels enseignements ? »Économie rurale [En ligne], 382 | octobre-décembre 2022, mis en ligne le 01 janvier 2024, consulté le 23 juin 2024. URL : http://journals.openedition.org/economierurale/10718 ; DOI : https://doi.org/10.4000/economierurale.10718

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Auteurs

Catherine Darrot

Institut Agro Rennes-Angers, UMR CNRS 6590 ESO « Espaces et Sociétés » ; catherine.darrot@agrocampus-ouest.fr

Articles du même auteur

Maxime Marie

Université de Caen Normandie, UMR CNRS 6590 ESO « Espaces et Sociétés » ; maxime.marie@unicaen.fr

Camille Hochedez

Université de Poitiers, UMR CNRS 7301 MIGRINTER « Migrations internationales, espaces et sociétés » ; camille.hochedez@univ-poitiers.fr

Pierre Guillemin

INRAE, Unité Agrosystèmes, Territoires, Ressources (ASTER) ; UMR CNRS 6590 ESO « Espaces et Sociétés » ; pierre.guillemin@inrae.fr

Articles du même auteur

Pascale Guillermin

Institut Agro Rennes-Angers, UMR 1345 IRHS ; pascale.guillermin@agrocampus-ouest.fr

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