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Retraite et agriculture en Roumanie

Une indemnité viagère aux objectifs ambigus
Retirement and Farming in Romania: an Ambigous Life Annuity Program
Marie-Luce Ghib
p. 35-48

Résumés

Avec une multitude de très petites exploitations et un foncier morcelé, l’agriculture roumaine porte encore les traces des dernières politiques foncières. La volonté de stimuler le marché foncier et ­encourager la compétitivité des structures agricoles par la modernisation du système de production, pousse à la mise en place d’une mesure de restructuration en 2005 : « la rente viagère ». Il s’agit d’une subvention à destination des propriétaires âgés qui s’engagent à céder leurs terres agricoles. Le papier s’attache à analyser le premier impact de cette mesure et le contexte de sa mise en œuvre. Par son échec apparent, elle permet de mettre à jour les dynamiques de reproduction des exploitations et les objectifs qui l’ont portée. Les données utilisées proviennent du recensement agricole de 2002 et de l’enquête structure de 2005.

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Texte intégral

L’auteure tient à remercier tous les relecteurs pour leurs remarques qui ont permis d’améliorer le texte.

Introduction

  • 1 Manifestation des agriculteurs à Bruxelles le 23 mars 1971 ; Le Monde du 25 mars 1971, « La faucill (...)

1En France, les politiques structurelles en agriculture, dispositifd’accompagnement de la politique de modernisation mise en œuvre dans les années 1960, ont été un élément majeur pour la restructuration des exploitations agricoles. Depuis les lois d’orientation de 1960 et 1962, en passant par le Plan Mansholt en 1968 à l’échelle de la Communauté européenne, ces politiques ont structuré les évolutions des campagnes françaises. Si d’importants débats et manifestations ont eu lieu lors de leur mise en place1, personne ne conteste aujourd’hui ni leur rôle dans la mutation des structures, ni la modernisation de l’activité agricole qui en a découlé. L’ouverture de l’Union européenne (UE) aux pays de l’Est, et plus spécialement à la Roumanie (ainsi qu’à la Pologne), pourrait aujourd’hui reposer des questions sur l’application de ces politiques publiques dans les contextes bien particuliers de ces pays mais aussi de redéfinition des attentes vis-à-vis de l’agriculture au niveau communautaire

2Avec l’entrée de la Pologne et de la Roumanie, réapparaît un vocabulaire fréquemment employé pour caractériser l’agriculture européenne des années 1960, mais moins usité au cours de ces deux dernières décennies : on reparle de « l’inadaptation de structures “archaïques”, “traditionnelles” des exploitations agricoles aux contraintes de marché » (Berriet Solliec, 2002). L’agriculture roumaine se situe dans une phase de reconstruction après la révolution avec, encore, de nombreuses instabilités. Après le démantèlement des structures collectives (coopératives et fermes d’État) et la rétrocession des terres à une large part de la population, elle a connu un phénomène de « retour paysan » (Von Hirschhausen, 1997). Il s’est agit d’une inversion du flux migratoire à partir de 1996, des villes vers les campagnes (Duma et al., 2005) avec un retour ou une installation dans l’activité agricole. Un phénomène plus ou moins similaire a été qualifié de « repli paysan » en Pologne (Maurel et al., 2003). On se retrouve donc dans un contexte bien différent de celui des campagnes françaises dans les années 1960. Les règles institutionnelles élaborées aujourd’hui en Roumanie ne répondent pas aux même stratégies ni aux même dynamiques que celles qui ont présidé à l’élaboration des règles similaires aux débuts de l’Union européenne. Aussi, les politiques européennes, ou à modèles ouest-européens, qui se présentent à ces nouveaux États membres, nécessitent d’être repensées ou interrogées.

  • 2 Règlement (CE) n° 1698/2005.

3Cet article vise à éclairer cette question à partir du cas roumain de la mise en place d’une « rente viagère » incitant à cesser l’activité agricole de façon définitive. Face à une grande majorité d’exploitations de semi-subsistance, à leur faible surface moyenne (environ 2 hectares), réduire le nombre d’agriculteurs est un des objectifs affiché des dernières politiques agricoles roumaines. La mise en place de politiques structurelles dont fait partie la mesure rente viagère est l’instrument d’incitation choisi par le gouvernement. Il s’agit d’un complément de retraite destiné aux propriétaires de terres agricoles âgés de plus de 62 ans, à caractère viager, d’un montant de 100 €/ha/an en cas de vente et de 50 €/ha/an en cas de location. Cette mesure nationale, se trouve être les prémices de la mise en place de la directive2 européenne de la préretraite  et a les mêmes objectifs, dont celui d’accompagner la sortie des agriculteurs âgés. Nous nous sommes intéressés à cette mesure en particulier, sa genèse, le contexte de son application, sa mise en œuvre effective des implications qu’elle pourrait avoir.

4La méthodologie retenue mobilise les concepts et les outils de l’évaluation des politiques publiques. Nous avons explicité les objectifs de la mesure à partir des documents législatifs et réglementaires élaborés à cette occasion, et d’entretiens au niveau du ministère de l’Agriculture roumain et l’Agence de rente viagère. L’interprétation s’appuie sur une bibliographie de l’économie rurale française remontant aux années 1970, puisque cette mesure s’inspirait entre autres de l’Indemnité viagère de départ (IVD) française. Pour évaluer la pertinence sociale du programme sa cohérence, son efficacité, et son efficience pour les premières années de sa mise en place, nous avons traité les  données statistiques disponibles de l’Institut national de statistique et de l’Agence de rente viagère, complétées par des enquêtes de terrain effectuées auprès de 48 agriculteurs roumains de plus de 62 ans du département de Mures (Ghib, 2007).

5Le contexte actuel des structures agricoles majoritaires en Roumanie, avec leurs interrelations fortes à l’emploi et aux systèmes de retraite, sera tout d’abord analysé de façon détaillée. Puis nous tenterons d’étayer les observations concernant un phénomène empirique qui est celui des entrées tardives en agriculture. C’est enfin sur cette base que nous ferons une première évaluationde la rente viagère, mise en place en 2005.

Les structures agricoles de production en Roumanie

1. Une majorité de très petites exploitations

6Quand en Europe de l’Ouest, sociologues et économistes posent la question des conditions de l’existence même des petites exploitations (POUR, 2007), en Roumanie prédominent les exploitations agricoles de très petites dimensions. Avec près de 3 millions d’agriculteurs dans les catégories inférieures à 8 Unités de dimension économique (UDE) sur les 4 millions recensés et des exploitations de 2 ha en moyenne, les très petites exploitations ou « gospodaries » ne détiennent pas moins de 70 % de la surface agricole utile d’un des pays les plus agricoles de l’UE élargie (INS, 2006a et 2006b).

  • 3 Documents de stratégie et rapports de la Commission européenne sur les progrès réalisés par chacun (...)
  • 4 Voir Synthèse des rapports d’étape http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/e04108.htm

7Forte du quart de la population agricole européenne avec des modes de production encore très peu mécanisés, les autorités roumaines se voient sommées par la Commission européenne d’aligner la structure agraire du pays sur les modèles occidentaux (Roger, 2008). L’accent est mis sur l’adaptation de la législation à l’acquis communautaire notamment pour les secteurs vétérinaires, phytosanitaires et de la pêche3, sur la mise en place d’un dispositif efficace d’absorption des fonds communautaires (Lhomel, 2007) mais aussi dans l’amélioration de la capacité administrative. La restructuration du secteur agricole reste une notion peu précisée dans les textes européens4 mais elle est traduite dans les textes nationaux par une réduction de la population active totale en agriculture.

8Cependant, la Commission européenne impose une législation qui touche tout particulièrement les plus petites exploitations : interdiction des foires aux bestiaux, restrictions sur les innombrables marchés locaux (Lhomel, op. cit.), mais aussi des seuils pour l’accès aux aides européennes. Toutefois, le gouvernement roumain a aussi une certaine marge de manœuvre. Ainsi, la Commission avait proposé deux seuils pour les aides du premier pilier, le gouvernement roumain a choisi le plus restrictif et donc le plus pénalisant pour les plus petites exploitations. Pour les décideurs roumains, la restructuration doit aller vers une « diminution progressive et acceptable du nombre d’actifs agricoles » (Guvernul României, 2007). De même, l’interdiction de circulation sur les routes nationales pour les charrettes, outil de travail largement répandu dans les fermes de subsistance, est une décision nationale. Ainsi, même si près de 36 % de la population active se trouve dans le secteur primaire, contre 15 % en moyenne pour les autres nouveaux entrants et 6 % pour les anciens membres de l’UE, cette frange conséquente de la population roumaine ne trouve pas ou peu de relais politiques qui s’attacheraient à canaliser les craintes et les colères des petits paysans (Roger, op. cit.). Atteindre la moyenne de ses voisins, 15 % de la population active en agriculture, implique pour la Roumanie de réorienter 2 millions de personnes hors de l’agriculture, vers les secteurs secondaires ou tertiaires ou bien de les mettre de façon effective en retraite.

2. Une activité agricole de subsistance pour les retraités

9Une lecture plus approfondie des caractéristiques de cette population agricole montre qu’une grande proportion de celle-ci a plus de 65 ans et qu’elle est engagée dans cette activité dans un but de subsistance dû à des niveaux de retraites faibles. Les chefs d’exploitation de plus de 50 ans étaient 3 millions au dernier recensement agricole de 2002 (INS, 2003).

10Les premières analyses qui avaient été faites après la révolution et, face au paradoxe du retour paysan identifié par Von Hirschhausen (1997), attribuaient ce suremploi agricole à un « effet de tampon » face au chômage dû à la contraction soudaine de l’emploi dans les industries d’État (Pouliquen, 2001). Le taux de chômage officiel est aujourd’hui un des plus faibles de l’Union européenne (6 à 7 % en 2006 et moins de 3 % dans la capitale) et n’expliquerait plus ce repli agricole. Cependant, des observateurs pensent que le taux de chômage ne refléterait toujours pas l’état réel du marché de l’emploi. Il y aurait toujours une sous-estimation des inactifs, notamment en zone rurale (Lhomel, op. cit.). Par ailleurs, ce faible taux de chômage serait bien réel dans les villes. Néanmoins, la mobilité professionnelle et des personnes du rural vers l’urbain serait toujours entravée (prix du logement, des transports, accès à l’information, accès à la formation). Nous pouvons aussi voir dans le suremploi agricole un vieillissement réel de la population agricole. Ce phénomène d’emploi agricole observé dans les années 1990, était essentiellement dû aux ouvriers des industries ayant été placés en préretraite et étant retournés à la terre. Ils auraient aujourd’hui, c’est à dire 15 ans après, atteint l’âge de la retraite mais ne quitteraient pourtant pas cette activité leur procurant un revenu complémentaire indispensable dans un contexte économique encore difficile. À l’opposé, l’installation de jeunes (moins de 40 ans) ne semble pas importante : ils n’ont ni la maîtrise foncière ni les capitaux suffisants, encore aux mains des aînés, pour engager une activité agricole et préfèrent quand ils en ont l’opportunité, migrer vers les villes ou à l’étranger.

11L’hypothèse que les entrées tardives en agriculture n’aient été que passagères et conjoncturelles aux années 1990, au moment où la forte restructuration de l’économie roumaine était vérifiée, impliquerait que d’ici 10 ou 20 ans, lors des décès de ces retraités, on aurait une libération suffisante pour permettre la restructuration du foncier. Malgré tout, l’analyse des entrées et sorties nettes de l’agriculture par classe d’âge nous permet de faire l’hypothèse que le phénomène d’entrées tardives liées à la retraite dans l’activité agricole continue encore aujourd’hui. La figure 1 schématise une situation « théorique » dans laquelle il n’y aurait pas ces entrées tardives, et de la comparer à une situation des entrées et sorties nettes que nous avons estimées à partir du Recensement de l’agriculture (RGA, 2002) et de l’enquête structure (ASA, 2005).

Figure 1. Schématisation théorique des mouvements principaux entre entrées et sorties  des chefs d’exploitation agricole attendus

Figure 1. Schématisation théorique des mouvements principaux entre entrées et sorties  des chefs d’exploitation agricole attendus

Source : conception de l’auteure

12À partir de la population des chefs d’exploitation de 2002 dont nous connaissions l’âge, nous avons projeté la pyramide des âges en 2005, corrigée par une estimation de la population décédée sur ces 3 ans (INS, 2006d). Enfin, nous avons comparé cette pyramide des âges, projetée en 2005 à partir du RGA 2002, à celle établie en 2005 par l’enquête structure.

13La différence entre la population de chefs d’exploitation recensés dans l’ASA 2005 et la projection effectuée à partir du RGA 2002 représente les entrées et sorties nettes de chefs d’exploitation agricole par classe d’âge (figure 2).

Figure 2. Différence des pyramides d’âge ASA 2005 et RGA projeté-corrigé

Figure 2. Différence des pyramides d’âge ASA 2005 et RGA projeté-corrigé

Source : calculs de l’auteure

14Cette comparaison montre des sorties précoces de chefs d’exploitation entre 28 et 37 ans, alors que les entrées se situeraient principalement à partir de 58 ans. La tendance obtenue est celle qui est représentée sur la figure 1 – « estimées entre 2002 et 2005 en Roumanie ». Dans la dynamique roumaine, un phénomène différent de celui théorique apparaît, que l’on qualifiera d’entrées tardives. L’activité agricole n’attirerait que peu les jeunes ou du moins ils ne seraient pas directement chefs d’exploitation. Aussi, les preneurs de décision seraient renouvelés majoritairement par des personnes de plus de 40 ans, avec probablement comme conséquence un faible dynamisme en matière d’investissement dans les exploitations.

  • 5 Les zones rurales sont définies par défaut des zones urbaines. Celles-ci sont qualifiées selon leur (...)

15Cette comparaison est faite à partir des données de l’enquête structure 2005 effectuée sur 8% des exploitations dont les résultats sont ensuite extrapolés. L’enquête structure a été construite pour être représentative des orientations de production et des dimensions économiques des exploitations à un niveau régional. L’âge de l’exploitant n’a pas été pris en compte dans la construction de cette enquête. Aussi, ces résultats ne peuvent être considérés que comme des indices des processus en cours, qu’il faudrait confirmer par des investigations plus approfondies. C’est pourquoi nous avons cherché à vérifier si ce phénomène était visible à travers l’analyse des migrations internes entre l’urbain et le rural 5 par classe d’âge entre 1996 et 2006 (figure 3).

Figure 3. Rapport des migrations rural-urbain/urbain-rural par classes d’âge

Figure 3. Rapport des migrations rural-urbain/urbain-rural par classes d’âge

Source : à partir des données de INS (2006c)

16La figure 3 présente le rapport des migrations rural-urbain, urbain-rural par classe d’âge. L’utilisation d’un rapport des deux migrations permet de supprimer les effets de nombre de migrants que nous savons être plus important dans les classes d’âge les plus jeunes (ainsi sur les dix dernières années, la classe d’âge des 20-39 ans a connu une moyenne 77 000 migrants par an, contre 30 000 pour les 40-59 ans et 8 500 pour les plus de 60 ans). Ainsi, les classes d’âge dont le rapport reste proche de 1, connaissent des migrations égales entre les zones rurales et urbaines, alors que les rapports les plus élevés seront ceux des classes d’âge qui ont des migrations plus importantes vers les zones urbaines et inversement les rapports les plus proches de 0 sont ceux des classes migrant majoritairement vers le rural.

17Les migrations urbaines majoritaires s’observent nettement dans le cas de la classe d’âge des 20-39 ans. Les classes d’âge les plus âgées se retrouvent dans les migrations majoritaires vers le rural. On peut donc supposer, à partir de cette figure, l’existence d’un cycle de vie lié à l’emploi et à l’habitat. Le développement des villes et leur expansion peuvent expliquer une part des migrations vers le rural avec une vocation résidentielle. Cependant, dans le contexte roumain dont la singularité est la part importante des personnes ayant une activité agricole en zone rurale – 85 % de la population rurale est active en agriculture, en activité secondaire au moins (Guvernul României, op. cit.) –, la correspondance entre la migration et l’entrée ou la reprise d’une activité agricole, même de petite taille est fortement plausible. Cela soutient l’hypothèse que devenir agriculteur se fasse parallèlement à la prise de retraite ou à la libération de la maison et des terres par le décès ou l’âge avancé de parents ruraux.

18La dynamique serait donc une reproduction des structures par une reproduction des conditions de vie et des modes de production, avec un immobilisme de la structure générale, qui entraverait la volonté de modernisation du secteur agricole, en raison de la faible propension à investir des personnes plus âgées.

3. Législation foncière instable et morcellement du foncier

19Cet immobilisme apparent de la structure agricole repose en outre, selon de nombreux observateurs, sur le morcellement très important du foncier (entretien au ministère de l’Agriculture, auprès d’universitaires, agents cadastraux, et aussi avec les auteurs de l’étude préparatoire pour la FAO (Alexandri et al. 2003). La rétrocession des terres et le faible dynamisme du marché foncier qui a suivi ont laissé un cadastre fortement morcelé avec des parcelles pouvant atteindre trois mètres de largeur. Ce découpage extrême de l’outil de production qu’est le foncier, est perçu comme une contrainte supplémentaire à la mécanisation des exploitations et donc à leur rentabilité.

20La construction de la législation foncière fragilise encore le cadre juridique. La restitution des terres s’est accompagnée de la restitution partielle des titres de propriété. Si la majorité des propriétaires ont acquis aujourd’hui leur titre officiel, des litiges sont encore en cours et diminuent la confiance dans les transactions foncières. Les évolutions dues aux aménagements fonciers sous le communisme (urbanisation, construction de route et de voies ferrées, endiguement...) ont diminué les surfaces agricoles redistribuables. Les modifications successives de la loi relative à cette redistribution, notamment sur les surfaces maximum pouvant être redistribuées, placent les instances de redistribution face à de réelles difficultésà satisfaire tous les candidats à la propriété.

  • 6 Loi de juillet 2007 n°217/2007.

21Cependant, il semblerait que la plus grande contrainte sur la fluidité du marché foncier soit la mise à jour du cadastre. La question de la propriété privée ne s’étant que très peu posée sous le régime communiste, les services cadastraux se retrouvent en 1990 avec un renouvellement quasi complet de ses documentations à réaliser mais surtout avec une prolifération de petites propriétés qui doivent référencer la moindre lamelle de terre. En plus de la gestion administrative de ces démarches, les frais liés à ces actes d’enregistrement cadastraux n’ont été que très récemment abaissés à 10 % maximum de la valeur de la terre6, alors qu’ils pouvaient atteindre jusqu’à 150 % du prix du foncier. Ces contraintes accentuent donc le blocage du marché foncier que l’on attribue généralement aux spéculations préadhésion. Les ventes de terres n’auraient touché que 3,1 % des terres agricoles totales entre 1999 et 2004 (Dumitru et al., 2004).

Ambivalence des objectifs de la rente viagère

1. La rente viagère, un moyen pour pallier le faible niveau de retraite

  • 7 En France, l’Indemnité viagère de départ (IVD) a été institué en 1962 ; une mesure semblable date d (...)

22Parmi les politiques publiques et plus spécialement parmi les politiques agricoles, les politiques structurelles ou foncières ont pour objet d’orienter (avec plus ou moins de force selon les différentes directions et les régimes politiques), la taille, le mode de gestion ou la démographie des structures agricoles. C’est avec ce dernier objectif qu’ont été mises en place dans différents pays7 les mesures d’aide au départ de l’activité agricole, avec des mesures de compléments de retraite ou de préretraite.

23Le complément de retraite est une aide à caractère viager, souvent gouvernementale, qui vient s’ajouter au montant de la pension au moment de la prise de retraite. Elle est le plus souvent conditionnée à l’arrêt par cession de l’exploitation agricole ou des terres. La préretraite est, elle, une aide ponctuelle ou annuelle qui anticipe la prise de retraite. Elle est versée jusqu’à l’âge théorique du départ en retraite. Le complément de retraite est souvent confondu avec la préretraite. Il s’agit pourtant de deux politiques structurelles bien différentes. La rente viagère, tout comme l’Indemnité viagère de départ (IVD), qui a existé en France, sont des mesures qui permettent de compléter les retraites des agriculteurs jugées trop faibles. Elles coexistent d’ailleurs avec la retraite alors que la préretraite est prévue pour anticiper l’arrêt de l’activité, et ne se met en place que lorsque les niveaux de retraites ont rattrapé les niveaux moyens de vie.

24L’abaissement de la moyenne d’âge des chefs d’exploitation a été vu comme une des réponses aux crises agricoles mais aussi comme un appui aux processus de modernisation des structures agricoles (Allaire et Daucé, 1994). Les agriculteurs plus jeunes étaient sensés être plus dynamiques, plus ouverts au changement et donc à la modernisation. Avant toute chose, les libérations de terre ont fourni l’opportunité d’agrandir les surfaces des exploitations existantes et par conséquent de diminuer le nombre d’exploitations agricoles. La finalité était d’atteindre la taille optimale nécessaire à la mécanisation, aux investissements en capital et humainsdans l’entreprise. La vision française de cette optimalité s’apparente à l’exploitation moyenne familiale en croissance (Bouteille et al., 1986), ce que la loi d’orientation de 1960 appelait l’exploitation à 2 UTH. Ce modèle repris ensuite au niveau européen, notamment dans le plan Mansholt en 1968 et  pour être efficace suppose l’existence d’une limitation des économies d’échelles en agriculture, ce que Boussard (1987) met en évidence. De plus, le caractère familial est considéré comme plus efficace car la main-d’œuvre est directement intéressée par les bénéfices de l’exploitation.

25Historiquement, le complément de retraite, quand il a été utilisé, est toujours apparu avant la préretraite. Il répond au phénomène de persistance dans l’activité agricole des classes d’âge ayant atteint l’âge de la retraite. Cette persistance a plusieurs raisons économiques et sociales qui sont le faible montant des niveaux des retraite qui obligent à poursuivre (ou reprendre) l’activité agricole. C’est aussi le statut social afférent à cette activité qui décale son abandon : l’habitude du travail, la peur de s’ennuyer, la crainte du jugement de son entourage, sont autant d’éléments de recul face à l’arrêt de l’activité (Brisson, 1975).

26D’autre part, la mise en place de la préretraite nécessite non seulement un montant suffisamment attractif pour qu’elle s’applique mais aussi un appareil de suivi des exploitants pour connaître leur ancienneté dans l’activité à titre principal (Weber, 1996).

2. La rente viagère, pour stimuler le marché foncier

27La mesure  rente viagère en Roumanie s’est déroulée dans le contexte de la préadhésion à l’Union européenne. C’est très clairement sur le triptyque européen des trois agricultures que s’est construite la rente viagère. Les décideurs sont alors portés par cette vision qu’ils ont d’ailleurs formalisée lors de la rédaction du Programme national stratégique en vue de préparer le Plan national de développement rural. Ainsi, sont identifiées :

  • les agricultures commerciales, insérées au marché ;

  • celles de semi-subsistance qui peuvent encore atteindre le caractère commercial ;

  • les agricultures de subsistance pour qui un « decent phasing out », c’est-à-dire une diminution progressive du nombre d’agriculteurs doit être mise en place.

28Parallèlement, le modèle de l’exploitation agricole de taille moyenne à caractère familial est encouragé dans les discours et dans les documents stratégiques (Aliantei, 2004 ; Guvernul Romaniei, 2007).

29Une prudente rétrospective historique, à ce stade de la réflexion, peut s’avérer riche d’enseignements. Dans les années 1960, l’IVD connaissait des objectifs multiples : démographique, productif, structurel et social (Klatzmann, 1981). Il en est de même pour la rente viagère aujourd’hui; cependant la hiérarchisation de ces objectifs diffère selon l’importance donnée aux objectifs productif et structurel dans le déroulement de la procédure.

30Cette mise à jour des objectifs a pu être réalisée grâce au suivi des textes juridiques la concernant mais aussi aux choix arbitrés sur la population ciblée. En effet, elle a connu des modifications durant la préparation de la loi de rente viagère parallèlement aux débats sur les objectifs que la mesure devrait porter.

31La population cible finalement choisie concerne les propriétaires fonciers âgés (cf. annexe) représentent plusieurs catégories de personnes. En effet, la redistribution des terres par les lois 18/1991 et 1/2000 a été au bénéfice des descendants des anciens propriétaires terriens dépossédés par la collectivisation, des anciens travailleurs des coopératives (retraite agricole) mais aussi d’autres personnes qui ont fait la demande ultérieure de terre auprès des mairies (cas des communes avec des terres excédentaires, Von Hirschhausen, op. cit.).

  • 8 En août 2007, 930 000 personnes, selon le gouvernement, lors des débats d’augmentations des retrait (...)
  • 9 Les montants des retraites agricoles sont les plus bas. Ils s’élevaient à 38 €/mois en 2006 après a (...)

32Dans un premier temps, les objectifs structurels et sociaux étaient mis en avant. Le choix était donc de cibler la population des propriétaires retraités des coopératives8. Ils avaient en effet de faibles montants de pension et possédaient de la terre, au titre de leur participation aux coopératives, mais aussi souvent d’anciennes propriétés collectivisées puis restituées. Ce choix s’avérait intéressant d’un point de vue du suivi du programme : connaissance de la population cible, association d’un aspect social9 qui justifiait un montant d’indemnité élevé : 300 euros/ha vendu/an pour Dumitru et al. (op. cit.) ;  240 euros/ha vendu/an pour Alexandri et al. (2004).

33Dans un second temps, les débats ont montré que d’autres propriétaires fonciers, non retraités des coopératives, pouvaient aussi être intéressés par cette mesure et que leur insertion pourrait élargir l’impact structurel, mais peut-être aussi social. En effet, les anciens coopérateurs n’ont reçu à ce seul titre que des lopins de 50 ares. Les parcelles de plus grande taille avaient été restituées, elles, au titre de la propriété antérieure. Or les coopérateurs n’étaient pas les seuls à avoir possédé auparavant des terres agricoles. La faiblesse supposée des superficies détenues par les anciens membres des coopératives ne permettait pas d’assurer la finalité de restructuration foncière contenue dans la mesure de la rente viagère. Aussi, il fut décidé d’ouvrir la population cible à :

  • d’une part, des personnes ayant travaillées dans l’industrie sous le communisme mais étant retournées vers l’activité agricole sur leur terres ou celles héritées (et rétrocédées) ;

  • d’autre part, aux nombreux ruraux ne touchant pas de retraites mais possédant des terres (c’est souvent le cas des femmes).

34Même si l’objectif structurel a ici finalement dominé, l’ouverture de la population ciblée à des populations en difficultés et qui ne relevaient pas des retraites agricoles, a eu pour conséquence de diluer le rôle du ministère de l’Agriculture dans une problématique plus globale, et non pas propre à l’agriculture. Une proposition de participation conjointe des deux ministères de l’Agriculture et du Travail n’a pas abouti.

  • 10 Il y aurait 1 à 2,5 millions d’hectares de friche chaque année. 40 à 45 % des propriétairesne trava (...)

35Enfin, la population cible s’est encore élargie avec la prise en compte de la catégorie des propriétaires de terres à l’abandon10, souvent âgés, éloignés de la localisation des terres, voire urbains, mais qui ne veulent pas vendre leurs terres car les prix proposés ne sont pas assez attrayants. Les terres en friche sont en effet rendues responsables de perte de capacité de production mais posent aussi des questions d’écologie, car elles sont des foyers de reproduction des adventices en plein cœur de zones de production.

36À l’origine de la mesure, la population cible était celle qui travaillait encore la terre, puis la cible est passée à une population possédant la terre. L’objectif social est peu à peu mis de côté comme le montre le montant choisi pour la rente, de 100 euros/ an/ ha vendu contre les 240 et 300 proposés plus tôt. Les objectifs finaux se retrouvent donc être surtout structurels, en stimulant le marché foncier et de la location par la libération de terres agricoles. Cependant, l’absence de contraintes en surface et en âge sur le repreneur limite cette mutation structurelle dans la mesure où rien n’oblige à ce que les terres reprises servent à conforter la situation foncière de jeunes agriculteurs ayant des gains potentiels de productivité importante (Butault et Delame, 2003). Elle montre bien que l’objectif démographique (rajeunissement de la pyramide des âges des chefs d’exploitation) n’a pas été retenu, et que celui d’amélioration des structures foncières des exploitations s’est fait dans une vision libérale, c’est à dire que l’on compte sur le marché pour faire une allocation optimale des terres libérées vers les exploitations qui seront viables. L’objectif productif basé sur les niveaux des productivités obtenues dans la période d’avant 1989 (Cotea, 2003) reprend alors une place centrale suivant l’hypothèse selon laquelle le potentiel de production est important grâce aux conditions climatiques et pédologiques, mais est sous-exploité.

37Dans le même temps, le nombre important d’agriculteurs serait de nature à déconseiller la mise en place d’incitation à l’installation pour les jeunes agriculteurs. Nous verrons pourquoi cette analyse peut être discutée notamment aux vues du choix de l’exploitation moyenne familiale comme modèle.

3. Une mesure à l’efficacité limitée

38Les données obtenues auprès de l’Agence nationale de rente viagère sur les dossiers en cours au 3 juillet 2007 ont permis de réaliser une analyse des premiers résultats de la mesure et des caractéristiques des rentiers. Les informations restent cependant simples et ne permettent pas d’être recoupées avec les données individuelles d’autres sources de données (recensement ou enquête structure). La première partie correspond aux informations administratives nécessaires à la constitution du dossier : nom, prénom, code numérique personnel, surfaces louées ou vendues, adresse et localisation de la majorité des terrains agricoles.

39Au 3 juillet 2007, 26 067 demandes avaient été déposées depuis l’ouverture des Agences de rente viagère (fin 2005, début 2006), et étaient acceptées et mises en paiement sur un total de 1,5 million de personnes répondant a priori aux conditions minimales d’éligibilité de la rente viagère. Ce qui reste faible par rapport aux attentes du ministère (attente de 70 000 dossiers, fin 2007).

  • 11 Le calcul est effectué sur la base d’une population cible estimée à 1,5 million de personnes ayant (...)

40En termes de surface, cela correspond à 19 335 ha vendus et donc libérés durablement, et 114 944 ha ont été loués et donc libérés de façon temporaire (jusqu’à la succession). Les terres exploitées par la population cible sont estimées à 3 millions d’hectares11, soit 21 % des terres totales travaillées. La mesure a donc concerné 4, 5 % de la superficie détenue par la population cible et seulement 0,13 % de l’ensemble des terres. Si l’on compare les surfaces vendues qui ont bénéficié de la rente viagère elle représente 7,6 % des surfaces annuelles vendues en moyenne sur la période 1998-2002.

  • 12 Très petites exploitations.

41La cause de cette faible adhésion à la mesure pourrait être un manque d’information de la population cible ou bien une confusion avec d’autres mesures proposées de manière concomitante. Elle intervient dans une période de grandes modifications des politiques agricoles avec notamment la mise en place des paiements directs, dont le montant (partie financée par l’UE) est lui aussi de 50 €. Cette observation nous paraît d’autant plus plausible que la rente viagère aurait dû avoir un effet d’opportunité important pour les « gospodaries »12 dans lesquelles les descendants sont ceux qui travaillent effectivement les terres alors que les parents sont encore nommés chef d’exploitation. Sans changer le système de production ni la taille de la structure, ces exploitations pourraient bénéficier d’un revenu complémentaire en déclarant que les parents louent leurs terres aux enfants. Cela ne ferait que mettre à jour un système préalablement existant. Mais selon les informations sur la localisation des cédants dans le département de Mures, ceux-ci vivraient principalement en zone urbaine, ce qui tendrait à faire penser que les bénéficiaires ne seraient pas des anciens agriculteurs vivant encore sur leur exploitation.

  • 13 Pour une analyse détaillée des pratiques contractuelles foncières, voir Amblard, 2006.

42Par ailleurs, on remarque une grande proportion des terres cédées en location ou arenda13 (figure 4), ce qui pourrait confirmer les difficultés administratives encore présentes pour les contrats d’achat-vente mais aussi poser la question de l’attractivité financière de la mesure pour la vente.

Figure 4. Modalités de cession des terres sur la période 2005-juillet 2007

Figure 4. Modalités de cession des terres sur la période 2005-juillet 2007

Source des données : Agence nationale de rente viagère

43Enfin, le contexte décrit plus haut dans lequel a été mis en place cette mesure pousse à s’interroger sur sa pertinence. Si la rente viagère permettait, comme elle le devrait, de libérer d’importantes surfaces de foncier, et en l’absence de conditions sur les repreneurs (taille, âge du chef d’exploitation, présence d’un projet de modernisation), deux types de scénarii pourraient alors entrer en jeu :

  • sous l’hypothèse du phénomène d’entrées tardives et toujours sans mesure à destination de l’installation des jeunes, les surfaces agricoles seraient toujours mobilisées par la troisième catégorie : les repreneurs âgés, notamment par location ;

  • si le phénomène d’entrées tardives n’était pas vérifié et aux vues du peu d’installation agricole en l’absence d’aide à l’installation, les terres bénéficieraient aux plus grandes structures (ne répondant pas aux critères de l’exploitation familiale) financièrement capable de les absorber. En effet, l’arrêt des petites mais nombreuses exploitations agricoles à la mort des exploitants ne pourrait pas être compensé par le peu de jeunes s’installant actuellement en agriculture sous le mode de l’agriculture familiale, d’autant plus si cette « sortie de l’agriculture » est accélérée par la mesure de rente viagère.

44Dans les deux cas, elle ne concourrait pas à encourager le modèle des exploitations familiales modernisées. Le soutien à l’installation des jeunes nous semble donc l’objectif primordial à poursuivre, dans le cas bien sûr où c’est réellement l’exploitation moyenne familiale qui est le modèle souhaité. En prenant en compte le contexte social plus général, nous nous interrogeons sur la pertinence de pousser les agriculteurs âgés hors de l’agriculture. Les niveaux de retraites qui devraient être augmentés en 2008 seront sans doute les meilleurs incitateurs à la cessation d’activité effective. Resterait alors cependant entier le problème de l’affectation des terres qui ne seraient plus nécessaires à la subsistance de ces anciens agriculteurs âgés.

Conclusion

45Cette incursion de deux ans dans un mouvement de vaste ampleur d’intervention publique n’a pas vocation à prévoir de façon certaine les mutations qui vont s’opérer (ou pas). Mais la dynamique d’entrées et de sorties de l’activité agricole nous permet d’interroger la pertinence de cette politique Comme nous l’avons observé, la mise en œuvre de la mesure de rente viagère ainsi que la période dans laquelle elle se met en place sont probablement les raisons de sa faible attractivité. L’IVD en France avait eu une efficacité certaine pour les premières années de sa mise en place, mais le phénomène d’entrées tardives était quasiment inexistant. Ce phénomène en Roumanie ne pourra réellement être confirmé dans le temps qu’avec un suivi régulier de l’évolution de la population d’agriculteurs. Dans ce cadre, la mise en place du registre national des agriculteurs, initié en 2005, se révèle un outil d’analyse précieux pour les années à venir.

46Finalement, cette mesure qui ne semble pas avoir, en effet, un succès retentissant, nous permet cependant d’aborder les dynamiques de reproduction des exploitations mais aussi d’analyser les orientations données par le ministère de l’Agriculture sous diverses influences.

47L’avenir de la production roumaine et de sa compétitivité passent avant tout par le devenir de ces micro-fermes, et donc de ses exploitants actuels ou futurs. Les évolutions à venir des montants de retraite nous montreront si c’est un phénomène conjoncturel.

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Annexe

Diversité des statuts fonciers et des types de population ciblés par la rente viagère14

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Notes

1 Manifestation des agriculteurs à Bruxelles le 23 mars 1971 ; Le Monde du 25 mars 1971, « La faucille et le pavé », p. 1.

2 Règlement (CE) n° 1698/2005.

3 Documents de stratégie et rapports de la Commission européenne sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats sur la voie de l’adhésion (1998 à 2005).

4 Voir Synthèse des rapports d’étape http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/e04108.htm

5 Les zones rurales sont définies par défaut des zones urbaines. Celles-ci sont qualifiées selon leur statut administratif. Ces distinctions ne font pas appel au seul critère du seuil d’habitant mais à d’autres, plus complexes : villes et campagnes se différencient essentiellement par un niveau d’autonomie de fonctionnement dans les domaines de la production et des services, et par la qualité et la quantité de leur infrastructures (Emsellem, 2002).

6 Loi de juillet 2007 n°217/2007.

7 En France, l’Indemnité viagère de départ (IVD) a été institué en 1962 ; une mesure semblable date de 1969 en Allemagne; en 1962 aux Pays-Bas et mai 1971 en Belgique (Weber, 1996). Le dispositif de préretraite a été introduit une première fois par la CEE en 1972 (D 72/160/CEE), puis deux réformes en 1988 (R CEE n°1096/1988) et en 1992 (R CEE n° 2079/1992) ont donné de l’essor à cette mesure qui a pu être appliquée différemment selon les États membres.

8 En août 2007, 930 000 personnes, selon le gouvernement, lors des débats d’augmentations des retraites.

9 Les montants des retraites agricoles sont les plus bas. Ils s’élevaient à 38 €/mois en 2006 après avoir connu des augmentations importantes : en 2003 ils étaient encore de 12 €/mois, contre 60 €/mois pour la moyenne des systèmes de retraite (INS, 2007).

10 Il y aurait 1 à 2,5 millions d’hectares de friche chaque année. 40 à 45 % des propriétairesne travaillant pas leur terre vivent en ville, les autres seraient des ruraux avec des problèmes de santé ou des moyens financiers trop faibles pour la mise en production

11 Le calcul est effectué sur la base d’une population cible estimée à 1,5 million de personnes ayant une surface moyenne de 2 ha.

12 Très petites exploitations.

13 Pour une analyse détaillée des pratiques contractuelles foncières, voir Amblard, 2006.

14 Selon le gouvernement, en août 2007 lors des débats d’augmentations de retraites : 930 000 personnes.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Schématisation théorique des mouvements principaux entre entrées et sorties  des chefs d’exploitation agricole attendus
Crédits Source : conception de l’auteure
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Titre Figure 2. Différence des pyramides d’âge ASA 2005 et RGA projeté-corrigé
Crédits Source : calculs de l’auteure
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Titre Figure 3. Rapport des migrations rural-urbain/urbain-rural par classes d’âge
Crédits Source : à partir des données de INS (2006c)
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2305/img-3.png
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Titre Figure 4. Modalités de cession des terres sur la période 2005-juillet 2007
Crédits Source des données : Agence nationale de rente viagère
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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Luce Ghib, « Retraite et agriculture en Roumanie », Économie rurale, 311 | 2009, 35-48.

Référence électronique

Marie-Luce Ghib, « Retraite et agriculture en Roumanie », Économie rurale [En ligne], 311 | Mai-juin 2009, mis en ligne le 05 mai 2011, consulté le 18 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/economierurale/2305 ; DOI : 10.4000/economierurale.2305

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Auteur

Marie-Luce Ghib

Inra-Enesad, Centre d’économie et de sociologie appliquées à l’agriculture et aux espaces ruraux (Cesaer), Dijon

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Droits d’auteur

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