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Les soutiens directs et le découplage dans les exploitations agricoles de montagne

Direct supports and decoupling in farms located in mountain areas: recent evolutions and major implications of the CAP reform
Vincent Chatellier et Frédéric Delattre
p. 40-56

Résumés

Cet article présente, dans un premier temps, une analyse de l’évolution des soutiens directs attribués aux exploitations agricoles françaises localisées en montagne, suite aux réformes successives de la Politique agricole commune (PAC) et aux modifications apportées aux règlements relatifs au développement rural. Grâce à une simulation des effets de la réforme de la PAC de juin 2003, conduite à l’horizon de 2007 à partir des données individuelles du Réseau d’information comptable agricole (RICA), il s’attache ensuite à évaluer le montant futur du droit à paiement unique (avec un découplage partiel et un découplage total). Cette approche distingue six massifs montagneux (Alpes du Nord, Alpes du Sud, Jura, Massif-Central, Pyrénées et Vosges) et cinq types d’exploitations (bovins-lait, bovins-viande, ovins-caprins, grandes cultures et autres). Sur la base d’enquêtes directes réalisées auprès d’une dizaine d’agriculteurs de la région des Alpes du Nord et de traitements appliqués au RICA, une discussion est enfin conduite sur les implications potentielles du découplage quant aux réorientations productives dans les exploitations de montagne.

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Texte intégral

Introduction

1Les exploitations agricoles orientées vers les productions de grandes cultures, de bovins viande, d’ovins et de caprins, perçoivent, depuis la mise en œuvre des réformes de la Politique agricole commune (PAC) de 1992 et de 1999, des montants importants de paiements compensatoires. Instaurés pour atténuer l’impact économique de la baisse des prix institutionnels, ceux-ci sont attribués sur la base des facteurs de production de l’exploitation (superficie et cheptel), moyennant la fixation de références historiques de droits à primes (individuelles ou collectives) et le respect, par l’agriculteur, de certains engagements (pratique de la jachère sur une partie des surfaces de grandes cultures, respect de seuils de chargement, etc.). Financés exclusivement par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (Butault, 2004), ils sont, depuis l’accord agricole du cycle de l’Uruguay de 1994 (accord multilatéral de l’Organisation mondiale du commerce, OMC), classés dans la « boîte bleue » (boîte qui regroupe les soutiens directs versés dans le cadre de programmes visant à limiter l’offre). À ce titre, et grâce à l’adoption d’une « clause de paix » couvrant la période 1995-2003 (Butault et Guyomard, 2004), ils n’ont pas été soumis aux engagements de réduction appliqués aux soutiens de la « boîte orange » (baisse de la Mesure globale de soutien de 20 % entre 1995 et 2001). Certaines exploitations agricoles, particulièrement nombreuses en montagne, perçoivent, par ailleurs, de paiements directs alloués au titre du développement rural. Bénéficiant d’un co-financement entre les budgets nationaux et communautaires (Berriet et Daucé, 2002), ils concernent principalement les Indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) et les Mesures agri-environnementales (MAE). À l’OMC, ces paiements directs sont classés dans la « boîte verte » (boîte qui regroupe les mesures qui ont des effets de distorsion sur la production ou sur les échanges jugés nuls ou, au plus, minimes), ce qui signifie qu’ils ne sont pas soumis à la discipline multilatérale appliquée au soutien interne (Gohin et al, 1999 ; OCDE, 2001).

2Pour des raisons internes (amélioration du lien entre agriculture et environnement, incitation à une meilleure adéquation, en quantité et en qualité, entre l’offre et la demande, simplification des instruments d’intervention, etc.), mais également pour éviter le risque que les paiements compensatoires actuellement classés dans la « boîte bleue » ne soient, à l’issue de la négociation multilatérale du cycle de Doha engagée depuis 2001, soumis à réduction, les autorités communautaires ont adopté en juin 2003 une nouvelle réforme de la PAC. Elle apporte trois innovations majeures.

– La première concerne la modification de l’Organisation commune de marchés (OCM) du lait et des produits laitiers qui interviendra entre 2004 et 2007. Si le régime des quotas laitiers est prorogé jusqu’à la campagne 2014-2015 (avec cependant une hausse des références laitières de 1,5 % en trois ans à compter de 2006), le Conseil européen a adopté une baisse des prix institutionnels du beurre et de la poudre de lait, compensée par l’octroi de paiements directs aux producteurs (Conseil européen, 2003).

– La seconde a trait à la mise en œuvre d’un découplage des mesures de soutien des revenus agricoles, dont l’application est prévue, en France, à partir de 2006. Le paiement unique (PU) par exploitation, qui se substituera à une partie des paiements compensatoires, sera déterminé sur la base d’une référence historique individuelle 2000-2002. Il sera conditionné, d’une part, au respect de différentes normes communautaires en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux et, d’autre part, à la satisfaction d’exigences minimales fixées, à l’échelle nationale, en matière de bonnes conditions agricoles et environnementales (APCA, 2004).

– La troisième innovation tient à la mise en œuvre, obligatoire dans tous les États membres, d’un dispositif de modulation des paiements compensatoires. Les crédits budgétaires prélevés à ce titre seront transférés, pour une large part, vers les mesures du développement rural, dont le contenu est élargi.

3Ces réformes successives de la PAC se manifestent par une augmentation rapide et importante du poids des aides directes dans la formation du revenu de nombreux agriculteurs et par une modification de l’équilibre relatif entre les paiements compensatoires et les paiements directs issus du développement rural. En se focalisant sur les exploitations agricoles françaises, et singulièrement sur celles localisées en montagne, cet article vise à mettre en évidence, dans une première section, la montée en puissance des aides directes au cours de la dernière décennie, puis les effets de la prochaine réforme de la PAC de juin 2003 sur le montant futur du PU (dans le cas du découplage partiel tel qu’il est retenu en France ou du découplage total) seront étudiés dans une deuxième section et enfin, la troisième section mettra en perspective les implications potentielles du découplage en matière de réorientations productives. Cette analyse, qui s’appuie sur une valorisation des données de l’exercice 2003 du Réseau d’informations comptable agricole (RICA), distingue six massifs montagneux et cinq types de production (encadré et annexe 1).

Outil statistique et définition de la méthode de classification des exploitations

Ce travail s’appuie sur les données du RICA. Il s’agit d’un outil statistique qui donne des informations détaillées sur la structure, les résultats économiques et la situation financière des exploitations agricoles françaises et européennes. Il est construit pour être représentatif des exploitations agricoles professionnelles, c’est-à-dire celles ayant une disponibilité en main-d’œuvre supérieure à 0,75 unité de travail agricole et une marge brute standard supérieure à 8 unités de dimension économique. En France, le RICA représente 60 % de l’ensemble des exploitations agricoles identifiées dans le Recensement de l’agriculture, 85 % des emplois, 92 % de la superficie agricole utile et 95 % de la marge brute standard. Les unités non professionnelles représentent 41 % de l’ensemble des exploitations agricoles en montagne, 46 % en piémont et 52 % en haute montagne (Chatellier et al, 2004).

La définition des trois zones géographiques et des six massifs montagneux

Les exploitations agricoles sont réparties suivant trois zones géographiques : la plaine, les zones défavorisées simples et la montagne (cette dernière zone regroupe, ici, le piémont, la montagne et la haute montagne). Pour les exploitations de montagne, une segmentation est réalisée de façon à distinguer six massifs, par regroupement des départements suivants : Alpes du Nord (Haute-Savoie, Savoie, Isère) ; Alpes du Sud (Alpes de Haute Provence, Alpes-Maritimes, Hautes-Alpes, Var, Vaucluse, Drôme) ; Jura (Ain, Doubs et Jura) ; Massif central (régions Auvergne et Limousin, départements du Gard, de l’Hérault, de la Lozère, de l’Aveyron, du Lot, du Tarn, de l’Ardèche, du Rhône et de la Loire) ; Pyrénées (Ariège, Haute-Garonne, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Atlantiques, Aude, Pyrénées-Orientales) ; Vosges (régions Alsace et Lorraine et départements de la Haute-Saône et de Belfort). L’accès à la codification départementale du RICA a été rendu possible grâce à un travail spécifique du Bureau RICA du ministère de l’Agriculture et de la Pêche.

La définition des cinq types de production

Pour tenir compte de la diversité des spécialisations agricoles, les exploitations ont été classées en cinq types. Il a été fait le choix de ne pas s’appuyer sur la nomenclature classique par orientations technico-économiques (OTEX) de façon à limiter le nombre de cases typologiques (la nomenclature par OTEX propose une déclinaison en dix-sept types contre seulement cinq ici) et, surtout, à identifier de manière moins restrictive les types « bovins lait » et « bovins viande » (ceux-ci ne couvrent pas uniquement les unités spécialisées). Définie à dire d’experts, cette méthode de classification distingue les types suivants : « bovins lait » (ce type regroupe toutes les exploitations agricoles ayant plus de 5 vaches laitières) ; « bovins viande » (plus de 5 vaches allaitantes et moins de 5 vaches laitières) ; « ovins caprins » (plus de 5 UGB herbivores et moins de 5 UGB bovines) ; « grandes cultures » (exploitations des OTEX n° 13 et 14 ayant moins de 5 UGB bovines ou exploitations de plus de 50 hectares de grandes cultures) ; « autres » (exploitations non répertoriées dans les quatre types précédents).

L’évolution des soutiens directs aux exploitations agricoles de montagne depuis 1990

4Cette première section s’intéresse à l’évolution des soutiens directs accordés aux exploitations agricoles françaises de montagne. Après un rappel de l’évolution des modalités d’octroi de l’ICHN et des crédits alloués à cette mesure, une analyse de l’évolution du montant des aides directes est réalisée de manière comparative entre les exploitations agricoles de trois zones géographiques : la montagne, les zones défavorisées simples et la plaine.

L’ICHN : une réforme des modalités d’octroi et une augmentation des crédits

  • 1 . Règlement n°1257/99.
  • 2 . Le futur règlement de développement rural acté lors du Conseil agricole des 20 et 21 juin 2005 ne (...)

5Les exploitations d’élevage localisées en montagne bénéficient, depuis 1972, de soutiens spécifiques ayant pour objet de soutenir leur activité agricole et leur revenu (Bazin, 1999). Le règlement communautaire relatif au développement rural1, mis en œuvre dans le cadre de la réforme de la PAC de l’Agenda 2000, a modifié les objectifs et les règles d’octroi de l’ICHN. Il attache, en effet, une moindre importance à la notion de compensation des surcoûts induits par les conditions naturelles de production et/ou à la réduction des écarts de revenus. Les objectifs assignés à l’ICHN sont désormais les suivants : a) assurer une exploitation continue des superficies agricoles, de manière à contribuer au maintien d’une communauté rurale viable et à préserver l’espace naturel ; b) maintenir et promouvoir des modes d’exploitation durables, qui tiennent compte des exigences environnementales2.

6L’ICHN est, depuis 2001, attribuée à l’hectare (et non plus à l’UGB), moyennant le respect de bonnes pratiques agricoles définies au niveau de chaque État membre dans le cadre du Plan de développement rural national (PDRN). En France, le montant de l’ICHN par hectare varie selon la localisation de l’exploitation et le type de zone (sèche ou non). Dans les zones non sèches, il s’élève, en 2003, à 49 euros en zone défavorisée simple, 55 euros en piémont, 136 euros en montagne et 221 euros en haute montagne. Le montant de l’ICHN est plafonné à 50 hectares par exploitation, les 25 premiers hectares bénéficiant d’un surplus de l’ordre de 10 %. Le montant de l’ICHN est versé à hauteur de 100 % quand l’exploitation dispose d’un chargement situé dans une plage optimale, définie par type de zone et par département. Il est, en revanche, minoré lorsqu’il s’éloigne de cette plage optimale (Bazin, 2003)3.

  • 3 . Bazin G., Principes et résultats de la PAC en montagne en France. Document de travail présenté à (...)

7L’enveloppe nationale des ICHN est passée de 316 millions d’euros en 1990 à 463 millions d’euros en 2003 (graphique 1). L’augmentation du montant de cette enveloppe a été moins que proportionnelle à la croissance des concours publics aux activités agricoles, lesquels sont passés de 7,7 milliards d’euros en 1990 (dont 27 % de soutiens directs) à 12,1 milliards d’euros en 2003 (dont 79 % de soutiens directs). Les ICHN, qui concernent environ 4,4 millions d’hectares de surfaces fourragères, représentent ainsi 3,8 % des concours publics aux activités agricoles en 2003, contre 4,1 % en 1990. Les MAE ont, quant à elles, augmenté plus rapidement, en passant de 7 millions d’euros en 1990 (année antérieure à l’adoption du règlement communautaire n° 2078) à 601 millions d’euros en 2003 (soit 4,9 % des concours publics aux activités agricoles). Elles ont augmenté de manière importante suite à la montée en puissance des Contrats territoriaux d’exploitation (puis des Contrats d’agriculture durable) et à la mise en œuvre de la Prime à l’herbe agri-environnementale (PHAE).

Graphique 1a. Évolution des concours publics aux activités agricoles (en Millions d’€)

Graphique 1a. Évolution des concours publics aux activités agricoles (en Millions d’€)

Source : Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, 2004

Graphique 1b. Évolution du montant des ICHN et des MAE (en Millions d’€)

Graphique 1b. Évolution du montant des ICHN et des MAE (en Millions d’€)

Source : Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, 2004

Une montée en puissance des aides directes moins rapide en montagne qu’en plaine

  • 4 . Compte tenu du renouvellement important des exploitations agricoles au sein de l’échantillon RICA (...)

8Une valorisation des données du RICA des exercices 1990, 1995 et 20034 permet de mettre en évidence l’évolution des montants d’aides directes alloués aux exploitations agricoles avant et après la réforme de la PAC de MacSharry, puis, au terme de la mise en œuvre de la réforme de la PAC de l’Agenda 2000.

  • 5 . Les aides directes correspondent aux subventions d’exploitation mentionnées dans le compte de rés (...)
  • 6 . Sont concernées les surfaces de céréales, d’oléagineux, de protéagineux, de jachères ; les surfac (...)

9En montagne, le montant moyen d’aides directes5 par exploitation agricole professionnelle est passé de 6 300 euros en 1990 à 23 000 euros en 2003 (coefficient multiplicateur de 3,6), cette augmentation provenant pour 40 % de la hausse cumulée des ICHN et des MAE. Ces deux mesures représentent, de manière assez constante sur la période, environ 35 % des aides directes totales. Dans le même temps, le montant d’aides directes par exploitation a été multiplié par 6,5 en zones défavorisées simples et par 11 en plaine (graphique 2). Rapporté à l’hectare de surface agricole utile (SAU), le montant moyen des aides directes est passé, en montagne, de 140 euros en 1990 à 380 euros en 2003, soit un montant moyen supérieur à celui des deux autres zones étudiées (371 euros en zones défavorisées simples et 340 euros en plaine). Au fil des réformes successives de la PAC, les exploitations agricoles de montagne sont devenues fortement dépendantes des aides directes (de 45 % du résultat courant en 1990 à 122 % en 2003), cette situation se retrouvant également dans les autres zones géographiques.

Graphique 2. Évolution du montant des aides directes dans les exploitations agricoles professionnelles

Graphique 2. Évolution du montant des aides directes dans les exploitations agricoles professionnelles

Sources : RICA France 1990, 1995 et 2003 / Traitement INRA SAE2-Nantes

10Les exploitations agricoles professionnelles de montagne, qui représentent 20 % de l’ensemble des exploitations françaises, rassemblent 18 % des aides directes. Plus directement concernées par les mesures du développement rural, elles regroupent les deux tiers du montant cumulé des ICHN et des MAE, mais seulement 12 % des aides directes liées aux produits (Chatellier et Delattre, 2003). Les écarts observés quant au montant moyen d’aides directes par exploitation agricole (ou par emploi) sont étroitement liés aux différents critères suivants :

Les productions agricoles développées : seules certaines d’entre elles (grandes cultures, viandes bovine, ovine et caprine) bénéficient de paiements compensatoires. Ces derniers n’existent pas, pour le moment encore, dans les productions laitière, porcine, avicole, viticole, horticole, arboricole et maraîchère. Dans certains massifs montagneux (Alpes du Nord, Auvergne, Jura), la forte proportion d’exploitations laitières conduit ainsi naturellement à ce que le montant total d’aides directes alloué localement soit faible.

La dimension économique des exploitations : les paiements compensatoires sont versés à l’hectare ou la tête de bétail, sans modulation des montants en fonction de la taille (à l’exception de certaines catégories de primes, telles que la Prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes – PMTVA) et sans plafonnement (Desriers, 2000). Ainsi, pour un type de production donné, les exploitations de montagne sont très souvent désavantagées par des structures plus modestes.

La localisation géographique des exploitations : dans le secteur des céréales, le montant de l’aide directe par hectare corres­pond au produit du rendement de référence et du taux d’indemnisation à la tonne (homogène entre les états membres). En France, le rendement de référence ayant été fixé par département (avec cependant la prise en compte pour moitié de l’historique du rendement national), les exploitations agricoles de montagne bénéficient d’un montant d’aides directes par hectare inférieur à celui des unités de plaine ou des zones défavorisées simples. Dans un sens favorable, elles bénéficient pleinement des ICHN (mesure zonée) et de la Prime supplémentaire (mesure spécifique aux exploitations détentrices d’ovins, localisées dans des zones défavorisées).

L’intensification et les pratiques agricoles : les montants de certaines primes bovines (PSBM, PMTVA, complément extensif) et de la PHAE sont conditionnés au respect de seuils de chargement (ceux-ci ayant un effet plus favorable pour les zones de montagne, naturellement plus extensives que les zones de plaine). Depuis 2001, le versement de l’ICHN implique le respect, par l’agriculteur, des bonnes pratiques agricoles habituelles, lesquelles se manifestent essentiellement au travers de seuils de chargement optimaux.

11Du fait des écarts de taille et de performance économique, le poids des aides directes varie, au sein de chaque zone, en fonction des types de production (annexe 1). En montagne, le montant des aides directes s’élève à 31 000 euros en « bovins viande » (169 % du résultat courant), 27 000 euros en « ovins caprins » (191 % du résultat courant), 19 200 euros en « bovins lait » (103 % du résultat courant) et seulement 4 000 euros pour le type « autres ». Le cumul des ICHN et des MAE représente 47 % des aides directes totales en « bovins lait » et en « ovins caprins » contre 27 % en « bovins viande ». En rapportant le montant moyen des aides directes à l’hectare, les écarts sont assez importants entre les unités des types « bovins viande » (464 euros), « ovins caprins » (362 euros) et « bovins lait » (304 euros).

L’estimation du montant du paiement unique à l’horizon de 2007

12Cette seconde section, plus prospective, s’intéresse aux effets de la réforme de la PAC de juin 2003 sur les exploitations agricoles de montagne. Préalablement à une analyse des potentiels effets du découplage sur les réorientations productives, une simulation des conséquences de la réforme de la PAC est appliquée aux données individuelles du RICA de 2003. De type comptable, cette simulation a pour principal objectif d’évaluer le montant futur du PU à l’horizon de 2007 pour différentes catégories d’exploitations agricoles (avec un découplage partiel ou un découplage total). Elle cherche à anticiper l’évolution des principaux soldes intermédiaires de gestion pour chaque exploitation de l’échantillon. Cela concerne la production agricole (en considérant une baisse du prix du lait payé aux producteurs de 15 % d’ici 2007 et une hausse du quota laitier de 1,5 %) ; les aides directes (allocation d’une aide directe de 35,50 euros par tonne de quota, sans prendre en compte les effets du dispositif de modulation et une éventuelle hausse des crédits du développement rural) ; les charges (la hausse des charges liée à l’augmentation du quota laitier est déterminée, pour chaque exploitation, en tenant compte de son niveau d’efficacité économique). Cette simulation est conduite à structures et productivités constantes, ce qui signifie que ne sont pas intégrés les effets potentiels de la réforme en termes d’évolution de la productivité (des facteurs de production ou des consommations intermédiaires) et d’adaptations des systèmes techniques. Dans l’hypothèse où la restructuration des exploitations se poursuivrait, entre 2003 et 2007, au même rythme que celui observé au cours des dix dernières années (environ 3,5 % an), le montant des aides directes (par exploitation et par emploi) deviendrait, en 2007, supérieur d’environ 15 % à celui estimé ici.

Tableau 1. Montant estimé du PU en 2007 selon les zones géographiques (toutes OTEX)

Tableau 1. Montant estimé du PU en 2007 selon les zones géographiques (toutes OTEX)

Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes

13Une estimation du montant du PU est réalisée à l’horizon de 2007 suivant deux options de calcul.

La première (H1) correspond à l’application d’un découplage partiel, selon les modalités retenues en France. Dans ce cadre, un couplage est maintenu pour 25 % des paiements directs aux superficies de grandes cultures (pour les paiements relatifs à la jachère, le découplage est total), 100 % de la PMTVA, 40 % de la prime à l’abattage des gros bovins, 100 % de la prime à l’abattage des veaux et 50 % de la prime à la brebis et à la chèvre.

La seconde (H2) considère l’application d’un découplage total des paiements directs issus du premier pilier de la PAC. Cette seconde option a été étudiée pour deux raisons principales : les autorités nationales considèrent que celle-ci laissait peser le risque d’un abandon de la production agricole dans certaines zones difficiles ; plusieurs États membres ont décidé de recourir, moyennant cependant des phases de transition, à un système de découplage total (Irlande, Angleterre et Allemagne).

14Dans le cas du découplage partiel (H1), le montant du PU 2007 est estimé, en moyenne nationale pour la zone de montagne (toutes OTEX confondues), à 7 400 euros par exploitation, contre 17 800 euros en zones défavorisées simples et 16 900 euros en plaine (tableau 1). Représentant seulement 30 % du montant total des aides directes, le montant du PU est de 125 euros par hectare6. Il s’échelonne de 5 000 euros par exploitation dans les Vosges (soit 130 euros par hectare ou 46 % des aides directes) à 8 600 euros dans le Jura (soit 136 euros par hectare et 43 % des aides directes). Le PU ne représente que 27 % des aides directes totales dans les Pyrénées et 29 % dans le Massif central. Ce faible poids du PU par rapport à l’ensemble des aides directes est lié principalement au fait que la PMTVA reste couplée.

15Dans le cas du découplage total, le montant 2007 du PU s’élève, en moyenne nationale, à 13 200 euros en montagne (soit 223 euros par hectare et 53 % des aides directes), 26 400 euros en zone défavorisée simple (soit 326 euros par hectare et 80 % des aides directes) et 22 100 euros en plaine (soit 377 euros par hectare et 90 % des aides directes). Dans les six massifs montagneux étudiés, le montant du PU représente environ la moitié du montant total des aides directes (ceci rappelant l’importance des ICHN et des MAE). Rapporté à l’hectare, il varie de 142 euros dans les Vosges à 254 euros dans les Pyrénées.

16Pour les cinq types de production étudiés et pour les deux options de découplage, le montant du PU (par exploitation, par emploi ou par hectare) est, en moyenne, plus faible en montagne que dans les zones défavorisées simples et en plaine (annexe 2).

17À ce stade, il importe de préciser que les États membres bénéficient, au titre du règlement communautaire n° 1782, de deux opportunités pour pratiquer une redistribution des soutiens entre catégories d’agriculteurs et entre zones. Si la définition d’une référence historique individuelle 2000-2002 est obligatoire, ils ont cependant la possibilité, au titre des articles n° 58 et n° 59, de mettre en œuvre une « régionalisation » du dispositif de découplage. Ainsi, ils peuvent, tout d’abord, diviser le plafond national de PU en plafonds régionaux (selon des zones à définir). Ils peuvent, ensuite, répartir ces derniers au prorata des surfaces éligibles, avec ou non distinction des surfaces arables et des pâturages. Contrairement à l’Allemagne (Kleinhanss, 2005) et à l’Angleterre, la France n’a pas souhaité se saisir de cette opportunité (ministère de l’Agriculture et de la Pêche, 2005). Elle a également refusé, contrairement à l’Italie, de mobiliser l’article n° 69 du même règlement. Celui-ci offrait la possibilité de prélever jusqu’à 10 % des plafonds nationaux de PU pour les redistribuer, ensuite, sous la forme de compléments de financement à des actions jugées importantes pour la protection de l’environnement ou pour l’amélioration de la qualité et de la commercialisation des produits agricoles. Compte tenu des montants de PU escomptés, les exploitants localisés en montagne auraient eu, dans leur grande majorité, intérêt à ce que le gouvernement se saisisse de ces opportunités.

Le découplage et les réorientations productives dans les exploitations de montagne

18L’instauration du découplage est-elle de nature à modifier les stratégies productives dans les exploitations agricoles françaises localisées en montagne ? Pour apporter quelques pistes de réflexion autour de cette question, deux approches complémentaires ont été envisagées : une enquête directe dans des exploitations de montagne (Alpes du Nord) sur les effets supposés d’un découplage total ; un traitement des données du RICA à l’horizon de 2007, moyennant l’utilisation d’indicateurs jugés pertinents. Cette approche, volontairement pragmatique, est complémentaire à d’autres travaux plus théoriques conduits récemment sur les effets du découplage (Gohin, 2004 ; Barkaoui et Butault, 2004). Tout en intégrant les conditions réelles d’application du dispositif, elle distingue successivement les trois types de production suivants : bovins lait, bovins viande et ovins caprins.

19Dix enquêtes directes ont été effectuées dans les trois départements des Alpes du Nord de manière à mieux appréhender les facteurs susceptibles d’influencer une modification des systèmes productifs, suite à l’application du découplage. Les exploitations ont été sélectionnées avec le souci de couvrir une certaine diversité de productions, de taille, de cycle de vie et de mode de valorisation des produits (zone AOC ou non). L’objectif de ces enquêtes était de mieux comprendre le processus décisionnel de l’agriculteur face au découplage. Chaque exploitation a fait l’objet de deux passages de l’enquêteur. Le premier, d’une durée de 2 à 3 heures, visait à recueillir des informations relatives au mode de fonctionnement de l’exploitation (son milieu naturel, son environnement, sa structure, ses résultats économiques, sa situation financière) et à sa dynamique d’évolution (historique des projets, perspectives). Le second, d’une même durée, concernait spécifiquement le découplage et ses effets attendus. Avant d’échanger sur les implications du découplage, il a tout d’abord été demandé à l’agriculteur de donner son opinion personnelle sur la réforme de la PAC (ses raisons, sa logique, ses éventuelles imperfections). Il semblait, en effet, important de débuter l’entretien par cet aspect pour ensuite éviter le risque que ces arguments ne reviennent de manière trop récurrente dans l’analyse des effets supposés du découplage pour son exploitation.

20Ces enquêtes, géographiquement ciblées, ont permis de mieux comprendre la manière dont certains agriculteurs de montagne pouvaient raisonner face au découplage. En aucun cas, elles n’autorisent à une généralisation sur l’évolution des stratégies productives. De manière synthétique et sans présenter les résultats de ces enquêtes au cas par cas (Michaud, 2003), quelques enseignements peuvent être soulignés. Tout en reconnaissant le caractère novateur du découplage et en prenant acte des nouvelles opportunités offertes, les agriculteurs rencontrés rappellent tout d’abord que le découplage ne va pas se traduire, dans leur exploitation, par un changement du montant initial des paiements directs. Aussi, l’intérêt à un éventuel changement du système productif tient essentiellement au fait qu’il devient possible d’arrêter certaines productions tout en conservant les paiements directs historiquement alloués. Ils identifient trois facteurs clés à prendre en compte dans le raisonnement économique futur :

a) le montant du PU. Plus son montant est élevé, plus l’exploitant dispose de latitudes objectives pour réorienter, le cas échéant, son système productif ;

b) l’importance des crédits du développement rural (ICHN et MAE) par rapport au montant du PU. Bien que considérés comme découplés dans les négociations de l’OMC, ces paiements directs s’accompagnent de certaines obligations (respect de bonnes pratiques agricoles) et ont ainsi une influence sur les orientations productives des exploitations d’élevage de montagne ;

c) l’efficacité économique des ateliers de production. Si la valeur de la production d’un atelier concerné par le découplage total est, hors paiements directs, inférieure aux charges opérationnelles engagées, les exploitants pourraient avoir économiquement intérêt à abandonner cet atelier.

21Les enquêtes réalisées montrent, par ailleurs, que plusieurs autres facteurs interféreront dans le positionnement des agriculteurs vis-à-vis du découplage : leur âge ; leur stratégie patrimoniale ; leurs compétences techniques ; leur passion personnelle pour la production agricole en place ; l’importance des coûts fixes jugés incompressibles à court terme ; la spécialisation des infrastructures ; les conditions naturelles de production ; le tissu agro-industriel local ; les différentes formes de contractualisation entre agriculteurs et entreprises agroalimentaires ; les démarches de qualité mises en œuvre ; le niveau futur des prix, principalement dans le secteur laitier.

22Dans l’option du découplage partiel, le montant du PU est supérieur à 20 000 euros dans seulement 5 % des exploitations agricoles de montagne (contre 33 % en zones défavorisées simples et en plaine) et inférieur à 10 000 euros dans 74 % d’entre elles (cette proportion s’échelonne de 66 % dans les Alpes du Nord et le Jura à 85 % dans les Vosges). Dans l’option du découplage total, près de la moitié des exploitations de montagne ont un PU inférieur à 10 000 euros (graphique 3). La faiblesse de ces montants (principalement dans le cas du découplage partiel) devrait conduire à ce que le découplage n’occasionne pas, à lui seul, des réorientations productives massives.

Graphique 3. Dispersion du montant du PU 2007 par exploitation selon les zones (toutes OTEX)

Graphique 3. Dispersion du montant du PU 2007 par exploitation selon les zones (toutes OTEX)

Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes

23Dans certaines analyses portant sur le découplage, il a parfois été fait référence à l’idée que certains agriculteurs pourraient être incités à abandonner la production agricole en limitant leurs actions au seul entretien des surfaces (de manière à respecter les normes communautaires et les bonnes conduites agricoles et environnementales). Une telle orientation ne peut être économiquement rentable que dans la mesure où le montant du PU dépasse largement celui des coûts fixes jugés incompressibles. Dans les calculs réalisés ci-après, ces derniers regroupent le coût du fermage, les dotations aux amortissements, les frais financiers et la moitié du montant des assurances. Ainsi, sur l’ensemble des exploitations de montagne, le solde « PU – coûts fixes » s’élève, en moyenne à –14 700 euros dans le cas du découplage partiel. Il atteint en moyenne – 8 800 euros dans le cas du découplage total, mais il est positif pour 29 % des unités (56 % des unités bovins viande, 39 % des unités ovins caprins et 12 % des unités bovins lait). Ces résultats indiquent que l’application d’un découplage partiel (et non pas total) réduit considérablement les risques que la nouvelle réforme de la PAC se manifeste par un abandon total de la production agricole dans les exploitations de montagne. Dans le cas du découplage total, certains producteurs auraient, en effet, pu être tentés par un abandon des activités productives : il s’agit principalement d’éleveurs âgés (avec un endettement faible), orientés vers la production de bovins viande et fragilisés par une faible efficacité économique.

24Dans le secteur laitier, la prorogation du régime des quotas jusqu’à la campagne 2014-2015 devrait permettre de maintenir les volumes actuels de production laitière sur le territoire national et dans les zones de montagne. Les exigences relatives à la mise aux normes des bâtiments d’élevage, le développement rapide des formes sociétaires et les aspirations des nouvelles générations d’agriculteurs (recherche accrue de temps libre) pourraient cependant conduire à ce que la restructuration de ce secteur soit, de nouveau, assez importante au cours de la prochaine décennie. Protégés, par les quotas, d’entrants potentiels dans leur secteur, les producteurs de lait auraient eu intérêt à ce que les autorités nationales optent pour un découplage total de toutes les productions (Chatellier et Jacquerie, 2004). En l’état, le dispositif adopté rend, en effet, difficile certains changements productifs, comme l’abandon des productions associées de vaches allaitantes, d’ovins et/ou de caprins. Il s’avère, en revanche, moins contraignant dans d’autres cas, tels la réduction des superficies de maïs fourrage au profit de l’herbe, la suppression d’une partie des superficies de céréales au profit de cultures bénéficiant de meilleures marges brutes, l’abandon des taurillons avec une transformation des superficies fourragères libérées au profit des cultures céréalières (Institut de l’élevage, 2003). Dans une situation d’incertitudes sur l’évolution future du prix du lait payé par les laiteries aux producteurs (notamment dans les zones AOC de montagne) et sur la gestion des droits à paiements (intensité du lien entre le quota, les droits à paiement et le foncier), il reste difficile d’anticiper sur l’ampleur des futures réorientations productives. L’instauration du PU apportera, cependant, un appui financier supplémentaire à ceux qui étaient déjà susceptibles d’abandonner la production laitière pour des raisons qui, souvent, ne sont pas directement liées à l’application de la nouvelle réforme de la PAC. De plus, le mécanisme de découplage n’offre pas les mêmes opportunités aux différentes catégories d’exploitations laitières. Pour les unités très spécialisées, notamment celles localisées dans les régions de montagne où les possibilités de substitutions agricoles sont faibles, le découplage ne devrait pas modifier beaucoup la donne. Ceci est d’autant plus vrai que ces exploitations bénéficient de soutiens spécifiques (ICHN et MAE) accordés moyennant le respect de certains critères couplés (taux de chargement, part des surfaces en herbe, etc.).

25Pour les 10 600 exploitations laitières de montagne très spécialisées (c’est-à-dire celles n’ayant aucune autre production agricole complémentaire), la question des réorientations productives ne se posera que rarement. Elles seront d’autant moins incitées à modifier leurs systèmes productifs qu’elles sont localisées dans des zones où la production laitière est valorisée sous la forme de fromages à haute valeur ajoutée (comme c’est souvent le cas dans le Jura ou les Alpes du Nord), qu’elles bénéficient d’un prix du lait élevé et que les opportunités de diversification sont faibles du fait des conditions du milieu naturel et de la forte spécialisation de l’appareil agroalimentaire local. Parmi les 7 500 exploitations laitières ayant un cheptel non nul de vaches allaitantes (dont 6 000 sont localisées dans le Massif central), certaines pourraient, en revanche, être incitées à abandonner le lait au profit d’un développement du troupeau de vaches allaitantes. Un tel mouvement, qui pourrait être encouragé par une augmentation des cours en viande bovine dans un contexte européen déficitaire, est susceptible d’intéresser des producteurs en fin de carrière (avec un endettement limité) souhaitant disposer de plus de temps libre et/ou ne pas investir dans la mise aux normes des bâtiments d’élevage. Compte tenu du nombre limité de droits à primes disponibles, ces éleveurs ne pourront probablement pas prétendre à la PMTVA. Le montant du PU historiquement acquis au titre de la référence laitière apporte néanmoins un soutien non négligeable. Parmi les 8 300 exploitations laitières de montagne (ou de piémont) ayant plus de cinq hectares de grandes cultures (mais aucune vache allaitante), celles bénéficiant de rendements médiocres en céréales (ou en maïs fourrage) pourraient être incitées à se détourner en partie de cette production, tout en conservant les paiements directs historiquement acquis.

26Dans le secteur « bovins viande », l’application d’un découplage total laissait peser le risque d’un recul de la production de viande bovine, principalement dans les exploitations dotées d’une faible efficacité économique. Parmi les 30 500 exploitations de ce type localisées en montagne, le solde « PU – coûts fixes » était, rappelons-le, positif dans 56 % des cas dans l’option du découplage total. La décision du gouvernement français de retenir un couplage à hauteur de 100 % pour la PMTVA devrait permettre d’éviter le risque d’un recul de l’offre, tout en maintenant la répartition territoriale initiale de la production (Drouet, 2004). L’option du découplage total aurait, en effet, entraîné une suppression des références historiques individuelles de droits à primes en vaches allaitantes, ce qui aurait pu induire une délocalisation de la production au profit des zones les plus compétitives. Sur ce point, force est cependant de considérer que les mouvements géographiques de l’offre ne sont pas conditionnés aux seuls coûts de production, mais tiennent également à un ensemble d’autres facteurs, tels que le dynamisme des filières locales (image des produits, démarcation de qualité, etc.), la capacité d’organisation collective des agriculteurs, le rôle joué par les entreprises agroalimentaires ou, encore, la proximité des bassins de consommation. Le découplage total de la PSBM pourrait, quant à lui, inciter certains élevages à se détourner de cette production, mais ceci dépendra principalement de l’évolution des rapports de prix.

27Les exploitations orientées vers la production de broutards ne devraient pas beaucoup modifier leurs orientations productives dans les années à venir (Lherm et al, 2004), d’autant plus que les marchés à l’exportation (vers l’Italie et l’Espagne) sont toujours porteurs. Localisées pour une part importante d’entre elles dans des zones défavorisées (Limousin, Midi-Pyrénées, etc.), elles ont d’ailleurs peu d’opportunités de diversification. Les exploitations relevant des systèmes « naisseur-engraisseur » et « engraisseur-spécialisé » auront, quant à elles, plus de latitudes, principalement dans les zones où la production bovine est associée à d’autres activités agricoles (Institut de l’élevage, 2002). Elles pourront modifier leurs assolements, renforcer le niveau d’intensification de leurs superficies fourragères (les seuils d’écrêtement des primes bovines étant supprimés) et, le cas échéant, se détourner de l’engraissement des animaux mâles (jeunes bovins et bœufs) et/ou des femelles (génisses à viande). Pour autant, si la somme des comportements individuels conduisait à une diminution brutale de la production de viande bovine, il est fort probable que les prix du marché s’établiraient progressivement à un niveau tel qu’il redeviendrait intéressant de s’orienter vers ces productions (à moins que le résultat des négociations de l’OMC conduit à une augmentation significative des possibilités d’importations en provenance des pays tiers). Le prix relatif des broutards par rapport aux jeunes bovins et aux bœufs constituera, ainsi, une des principales variables d’ajustement des réorientations productives.

28Dans le secteur « ovins caprins », pour les 8 500 exploitations de montagne de ce type, les réorientations productives devraient être limitées par le fait que la prime à la brebis et à la chèvre restera couplée à hauteur de 50 %. Dans l’option du découplage partiel, la moitié de ces exploitations ont un PU inférieur à 5 000 euros. Comme pour les exploitations des types « bovins lait » et « bovins viande », trois facteurs interviendront simultanément comme un frein aux éventuelles réorientations productives : les conditions d’octroi des primes liées au développement rural ; l’obligation de maintenir les superficies de prairies permanentes à leur niveau de l’année 2003 ; les faibles opportunités offertes par le milieu naturel pour s’orienter vers une autre production agricole (comme ce devrait être le cas dans les départements des Alpes du Sud). Dans certaines exploitations, où le facteur travail est limitant, un ajustement à la baisse de la taille du cheptel pourrait néanmoins intervenir (Institut de l’élevage, 2003), mais celui-ci doit être appréhendé en tenant compte des plages optimales de chargement définies au titre des ICHN.

Conclusion

29Les exploitations agricoles françaises localisées en montagne deviennent progressivement de plus en plus dépendantes des soutiens publics directs attribués au titre de la régulation des marchés et du développement rural. Cette dépendance accrue à l’égard des aides directes, qui se généralise à l’ensemble des exploitations agricoles jouant un rôle important dans l’occupation du territoire (grandes cultures, bovins viande, ovins caprins, bovins lait), ne doit cependant pas faire oublier que la rentabilité économique des exploitations demeure toujours autant, si ce n’est plus, de la compétence de l’exploitant, de ses choix techniques et de ses options d’investissements (CNCER, 2003). Avec la nouvelle réforme de la PAC de juin 2003 et l’extension du principe de la baisse des prix garantis au secteur laitier, cette situation de dépendance s’accentuera encore d’ici 2007, particulièrement dans les massifs montagneux à forte vocation laitière tels que les Alpes du Nord, l’Auvergne et le Jura. Cette évolution rend certes indispensable la pérennité des soutiens publics directs, mais elle justifie aussi qu’un débat s’engage sur leur justification et leur mode de répartition (Delorme, 2004).

30Malgré l’octroi de soutiens spécifiques (ICHN), mais du fait d’une dimension économique moyenne plus modeste que les exploitations agricoles des autres zones, les unités de montagne percevront, à l’issue de la réforme, des montants plus faibles d’aides directes (pour un même type de production). Le dispositif de modulation, qui conduira à une redistribution des fonds prélevés vers le développement rural, pourrait être favorable aux exploitations de montagne. Néanmoins, la logique actuelle de ce dispositif s’apparente plus à un mécanisme de dégressivité généralisée des soutiens qu’à un système de prélèvements budgétaires ciblés sur les exploitations les plus soutenues. Dans l’hypothèse où le gouvernement reviendrait sur son choix, les opportunités offertes par les articles 58, 59 et 69 du règlement n° 1782 pourraient être de nature à favoriser les zones de montagne.

31En France, le recours à un découplage partiel constitue une option positive pour le dynamisme agricole des zones de montagne, lesquelles risquaient, dans le cas d’un découplage total, de subir un recul de leur volume de production (au profit de zones bénéficiant de conditions naturelles plus favorables). Les exploitations d’élevage de montagne, principalement celles très spécialisées, ne devraient pas connaître de fortes réorientations productives. Ceci devrait également être conforté par les conditions d’attribution des paiements directs issus du développement rural et les règles fixées quant au respect des bonnes conditions agricoles et environnementales. Au-delà des effets propres au découplage, l’avenir du régime des quotas laitiers (ou de la répartition territoriale de l’offre de lait) constituera, à plus long terme, un enjeu important pour plusieurs massifs montagneux.

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Annexe

Annexe 1. Le montant des aides directes dans les exploitations agricoles françaises en 2003 selon le type de production et la zone géographique

Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes

Annexe 2. Le montant estimé du PU dans les exploitations agricoles françaises en 2007 selon la zone, le type de production et l’option du découplage

Annexe 2. Le montant estimé du PU dans les exploitations agricoles françaises en 2007 selon la zone, le type de production et l’option du découplage

(H1 : découplage partiel ; H2 : découplage total)

Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes

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Notes

1 . Règlement n°1257/99.

2 . Le futur règlement de développement rural acté lors du Conseil agricole des 20 et 21 juin 2005 ne modifie pas les objectifs assignés à l’ICHN pour la période 2007-2013, si ce n’est que les exigences minimales de bonnes pratiques agricoles correspondront à la conditionnalité des aides du premier pilier de la PAC.

3 . Bazin G., Principes et résultats de la PAC en montagne en France. Document de travail présenté à l’Académie d’Agriculture de France le 26 février 2003 (12 pages).

4 . Compte tenu du renouvellement important des exploitations agricoles au sein de l’échantillon RICA, l’analyse ne privilégie pas ici un échantillon constant.

5 . Les aides directes correspondent aux subventions d’exploitation mentionnées dans le compte de résultat. Outre les paiements compensatoires de la PAC, sont également considérées les aides directes relatives au développement rural (indemnités compensatoires de handicaps naturels, mesures agri-environnementales) et les autres types d’aides directes (calamités agricoles, soutiens directs régionaux, etc.). Les aides directes relatives aux investissements et à l’installation (dotations aux jeunes agriculteurs) sont, en revanche, exclues.

6 . Sont concernées les surfaces de céréales, d’oléagineux, de protéagineux, de jachères ; les surfaces fourragères (y compris les surfaces de maïs fourrage et celles de parcours, landes et alpages productifs) ; les surfaces de cultures industrielles ayant donné droit à des aides.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1a. Évolution des concours publics aux activités agricoles (en Millions d’€)
Crédits Source : Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, 2004
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-1.png
Fichier image/png, 5,3k
Titre Graphique 1b. Évolution du montant des ICHN et des MAE (en Millions d’€)
Crédits Source : Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, 2004
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-2.png
Fichier image/png, 3,6k
Titre Graphique 2. Évolution du montant des aides directes dans les exploitations agricoles professionnelles
Crédits Sources : RICA France 1990, 1995 et 2003 / Traitement INRA SAE2-Nantes
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-3.png
Fichier image/png, 20k
Titre Tableau 1. Montant estimé du PU en 2007 selon les zones géographiques (toutes OTEX)
Crédits Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-4.png
Fichier image/png, 27k
Titre Graphique 3. Dispersion du montant du PU 2007 par exploitation selon les zones (toutes OTEX)
Crédits Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-5.png
Fichier image/png, 13k
Crédits Source : RICA 2003 / Traitement INRA-SAE2-Nantes
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-6.png
Fichier image/png, 38k
Titre Annexe 2. Le montant estimé du PU dans les exploitations agricoles françaises en 2007 selon la zone, le type de production et l’option du découplage
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/2697/img-7.png
Fichier image/png, 28k
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Pour citer cet article

Référence papier

Vincent Chatellier et Frédéric Delattre, « Les soutiens directs et le découplage dans les exploitations agricoles de montagne », Économie rurale, 288 | 2005, 40-56.

Référence électronique

Vincent Chatellier et Frédéric Delattre, « Les soutiens directs et le découplage dans les exploitations agricoles de montagne », Économie rurale [En ligne], 288 | Juillet-août 2005, mis en ligne le 05 juillet 2009, consulté le 20 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/economierurale/2697 ; DOI : 10.4000/economierurale.2697

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Auteurs

Vincent Chatellier

Institut national de la recherche agronomique, SAE2, Nantes

Articles du même auteur

Frédéric Delattre

Groupement d’intérêt scientifique des Alpes du Nord, Chambéry

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Droits d’auteur

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