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Conflits d’usage du territoire. De l’identification des enjeux à l’émergence d’une solution négociée

Conflicts of use of the territory: from the identification of the stakes to the emergence of a negotiated solution
Béatrice Plottu
p. 23-41

Résumés

En matière d’aménagement de l’espace, le jeu complexe de conflits/coopération entre logiques d’actions au niveau du territoire pose des problèmes de coordination et d’arbitrages entre projets portés par les acteurs. À quel acteur donner la priorité d’actions ? L’intérêt de la méthode de l’Évaluation Logico-Hiérarchique (ELH) est de proposer une règle de coordination basée sur la qualification et la hiérarchisation des enjeux soulevés par la gestion de l’environnement sur un territoire, afin de minimiser les risques de conflits entre logiques d’actions. L’objectif de l’article est de présenter les apports de cette approche et son opérationnalité au travers d’une application à la gestion du paysage dans une commune rurale.

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Texte intégral

1Divers acteurs publics et privés agissent sur le territoire en fonction d’intérêts sectoriels, d’intérêts particuliers, voire de valeurs et de conceptions propres du bien public. Leurs actions sur un même espace peuvent venir se renforcer ou au contraire se contrarier. En matière d’aménagement de l’espace, le jeu complexe de conflits/coopération entre logiques d’actions au niveau du territoire pose des problèmes de coordination et d’arbitrages entre projets portés par les acteurs (Melé et al. 2003 ; Mermet et al., 2010 ; Beuret et Cadoret 2011). C’est particulièrement le cas lorsqu’aucun principe hiérarchique ne vient s’imposer aux acteurs, comme par exemple une règle de tutelle, une loi, un règlement ou une convention. En France, les lois de décentralisation successives, celles sur la prise en compte de la participation des citoyens en aménagement du territoire et développement durable ont mis à mal le principe hiérarchique de l’organisation politico-administrative et des objectifs de l’aménagement, et de la croyance en un développement « par le haut » qui prévalaient avant les années 1980 (Plottu et Plottu, 2009a).

2Le jeu complexe de conflits/coopération entre logiques d’actions au niveau du territoire peut donner naissance, à l’initiative des acteurs locaux, à des processus participatifs expérimentaux innovants, dont certains deviennent pérennes (Beuret et Cadoret, 2011 ; Réseau Capacitation Citoyenne, 2000). Mais l’issue de ce jeu peut aussi être défavorable aux acteurs et générer des conflits irréductibles. Pour éviter que des projets de territoire ne soient bloqués, la question de l’encadrement du jeu des acteurs se pose. En l’absence de principe hiérarchique s’imposant aux acteurs, à quel acteur donner la priorité d’actions ? De quelle règle de coordination les acteurs peuvent-ils se doter ?

3L’analyse des conflits d’acteurs autour de projets d’aménagement du territoire et d’environnement fait l’objet d’une littérature pluridisciplinaire et internationale abondante (Mermet et al., 2010 ; Ribot, 2002 ; Carter, 1996 ; Söderbaum, 2006). Certains travaux en économie et aménagement de l’espace (Billé et Mermet, 2003 ; Simard et al., 2006 ; Barret, 2003 ; Beuret et Trehet, 2001) ont plus particulièrement cherché à formaliser des processus de négociation en amont, des processus de concertation, voire de médiation, visant à identifier les facteurs de blocages afin de minimiser les risques de conflits.

4L’approche que nous proposons (Plottu, 1999, 2007) se situe dans cette veine de travaux en économie et aménagement de l’espace sur la formalisation de processus participatifs en amont. Néanmoins, à la différence de certaines de ces approches (Billé et Mermet, 2003 ; Beuret et Trehet, 2001) qui reposent sur une évaluation a posteriori de processus, nous proposons une démarche ex ante, un outil de conduite de processus concertés. Son objectif n’est pas, comme c’est souvent le cas d’un diagnostic territorial, de faire émerger une vision partagée des grands enjeux d’un territoire sur la base d’une réflexion prospective. Il s’agit pour les diverses parties prenantes d’identifier la nature des enjeux d’un projet particulier sur un territoire. L’approche vise à aider la prise de décision, à désamorcer les éventuels conflits qui naîtraient de l’absence d’encadrement du jeu des acteurs. La qualification et la discussion collective du type d’enjeu soulevé par le projet sur le territoire peuvent permettre une meilleure compréhension des positions des parties prenantes et la mise en évidence des marges et limites de négociation.

5Dans une perspective contemporaine de planification spatiale dite concertée ou participative (Coté et al., 2001), où importent le dialogue et l’échange d’opinions pour une construction collective des enjeux, on peut considérer qu’il importe moins aux acteurs de quantifier les impacts d’un projet sur le territoire (en mobilisant les méthodes de révélation des préférences, comme dans les travaux sur l’évaluation économique du paysage de Siriex [2003], Dachary-Bernard [2004], ou Rambonilaza [2004] par exemple) que d’identifier, de qualifier et de discuter la nature et la hiérarchie des enjeux et des valeurs soulevés par la gestion du territoire. En ce sens, l’approche proposée rejoint l’esprit de la méthodologie de l’analyse de position développée par Söderbaum (2006), qui vise à clarifier le processus de prise de décision, à rendre visibles les conflits d’intérêts et à discuter ouvertement des points de vue et valeurs en jeu. De manière générale, elle montre des similarités avec toute grille d’analyse des systèmes de valeur, comme celle mobilisée par Beuret et Trehet (2001), qui fait référence à des grandeurs (au sens de Boltanski et Thévenot, 1991), c’est-à-dire à des positions de catégories d’acteurs qui ne peuvent être mises en équivalence. La contribution distinctive de l’approche proposée se situe au niveau du lien entre évaluation et aide à la décision. L’approche aide les acteurs à formaliser une priorité d’actions en cas de conflits ; priorité qui est basée sur un principe hiérarchique de niveau d’objectifs.

6L’objectif de l’article est de présenter les apports de cette approche, appelée Évaluation Logico-Hiérarchique (ELH), et son opérationnalité au travers d’une application à la gestion du paysage dans une commune rurale. Le paysage, comme partie de territoire – telle que perçue par les populations (Conseil de l’Europe, 2000) –, n’échappe pas à ce jeu de conflits/coopération entre acteurs. L’exemple d’application présenté a permis d’établir une cartographie de conflits potentiels. Il a visé à mettre en évidence l’existence d’une communauté d’enjeux sur des questions d’avenir du territoire. Il rappelle la nécessité, si l’on souhaite développer des projets territoriaux dans une optique d’aménagement durable, « d’assurer la représentation des différents intérêts et les arbitrages entre eux » (Commissariat général du développement durable, 2009).

7La première partie de notre article est consacrée à la présentation de l’approche de l’Évaluation Logico-Hiérarchique. Nous présentons ensuite sa faisabilité au travers d’une application à la gestion du paysage dans un territoire rural.

L’Évaluation Logico-Hiérarchique

1. Hiérarchie de niveaux d’objectifs et types de problématiques de choix associées

8L’Évaluation Logico-Hiérarchique permet de qualifier la nature et d’aider à hiérarchiser les objectifs que poursuit chaque système d’acteurs et qui vont motiver son projet d’aménagement du territoire et d’environnement. Pour ce faire, il est possible de se référer aux trois principaux types d’objectifs poursuivis par une organisation humaine (Mélèse, 1990 ; Atlan, 1979) : (i) un objectif de reproduction, (ii) un objectif de développement, (iii) un objectif d’optimisation du temps présent.

9À ces objectifs, on peut associer (Plottu, 1999, 2007) trois problématiques de choix, trois grands types d’enjeux appelant une décision (tableau 1), auxquels toute organisation humaine, et ici tout système d’acteurs lié à un territoire, peuvent être confrontés.

10 Des choix identitaires qui correspondent à des enjeux d’autoréférence d’une communauté à son territoire. Ces choix portent sur les éléments clefs qui font l’identité d’un territoire et qui contribuent au sentiment d’appartenance d’une population à ce territoire. Selon Yves Barel (1984), le territoire, dans sa dimension symbolique, procure aux individus qui l’habitent un horizon d’identité sur lequel ils peuvent se projeter et se reconnaître. Cette réflexivité associe une vision du monde partagé (des valeurs, des traditions) ainsi qu’une identité individuelle et collective, dont le territoire est la référence. Ces éléments clefs sont indispensables à l’objectif de pérennité et de re-production du territoire (au sens de sa survie). Un exemple de choix identitaire, auquel sont régulièrement confrontées les communes rurales, est le maintien de leur identité rurale face au processus de périurbanisation.

11 Des choix stratégiques qui correspondent à des enjeux stratégiques, lorsque sont en jeu des éléments déterminant les potentialités de développement du territoire. Les choix d’aménagement et de valorisation des ressources locales constituent de bons exemples de choix stratégiques. Un exemple de choix concernerait la sélection d’une stratégie de développement pour le territoire.

12 Des choix de rentabilité qui correspondent à des enjeux de satisfaction de court terme, qui relèvent d’une recherche d’optimisation du temps présent, recherche de la rentabilité maximale à très court terme (principe de moindre effort). Ces choix portent sur des éléments qui n’obèrent pas les possibilités de développement du territoire. Par exemple, des actions de gestion courante du territoire faites par les collectivités pour améliorer au quotidien le cadre de vie des habitants.

Tableau 1. Synthèse des niveaux d’objectifs et problématiques de choix associées

Tableau 1. Synthèse des niveaux d’objectifs et problématiques de choix associées

Source : l’auteure.

13Les relations finalisées entre l’homme et le milieu, relations qui définissent un territoire, peuvent ainsi être décomposées selon la nature des enjeux liés à un projet de territoire et relever de choix identitaires, stratégiques ou de rentabilité, selon qu’elles déterminent l’identité (la structure) du territoire, qu’elles constituent un potentiel de développement pour le territoire ou qu’elles ne représentent que des enjeux de rentabilité immédiate. Cette distinction de niveaux d’enjeux et de problématiques de choix associées permet de donner une formulation opérationnelle d’une règle de coordination basée sur une hiérarchie de niveaux d’objectifs.

14Dans la structuration et l’individuation du territoire, toutes les relations n’ont pas la même importance. Il existe en particulier une dépendance hiérarchique entre les différents types de choix portant sur le territoire (figure 1) : les choix identitaires doivent normalement déterminer l’espace des possibles pour les choix stratégiques (le choix d’une stratégie de développement d’un territoire ne peut se concevoir que si au préalable un choix identitaire [quelle est l’image désirée du territoire ?] a été défini). De même, les choix stratégiques détermineront à leur tour le champ des possibles pour les choix de rentabilité (la recherche de maximum de rentabilité doit en effet être compatible avec le choix stratégique). Les choix de rentabilité sont ainsi hiérarchiquement dépendants des choix de niveau supérieur (choix stratégiques), eux-mêmes hiérarchiquement dépendants du niveau de choix d’ordre supérieur (choix identitaires). En cas d’objectifs concurrents, on peut ainsi énoncer un principe de « priorité de la problématique de choix d’ordre supérieur » : les choix identitaires sont prioritaires sur les choix stratégiques, eux-mêmes prioritaires sur les choix de rentabilité. Autrement dit, les choix à un niveau inférieur doivent être en adéquation et ne pas aller à l’encontre des choix de niveau supérieur.

Figure 1. Dépendance hiérarchique entre les différents types de choix territoriaux

Figure 1. Dépendance hiérarchique entre les différents types de choix territoriaux

Source : Plottu E. (1999).

15En différenciant les choix identitaires, stratégiques et de rentabilité (Plottu, 1999), on souligne la distinction fondamentale qui existe entre la problématique de choix à l’intérieur d’un espace de choix et la problématique de choix d’un espace de choix. Cette distinction se trouve à la base de travaux économiques majeurs, voire fondamentaux, dans des branches de la science économique aussi diverses que l’économie d’entreprise (Ansoff, 1965), l’économie politique (Brennan et Buchanan, 1985) ou l’économie des organisations (Argyris and Schön 1978). Ces derniers travaux sur l’apprentissage sont eux-mêmes basés sur ceux de G. Bateson (1977) en psychologie expérimentale. Bateson, faisant référence à la théorie des types logiques élaborée par B. Russell (1908), établit une distinction de type logique entre les comportements et décisions qui s’effectuent à l’intérieur d’un ensemble de possibilités et ceux intéressant l’ensemble des possibles. En différenciant les problématiques de choix identitaire, stratégique et de rentabilité, nous ne faisons qu’appliquer les recommandations de Bateson au niveau de l’approche de la décision.

16Au sein de la théorie de la décision, cette distinction entre problématique de choix à l’intérieur d’un espace de choix et problématique de choix d’un espace de choix a paradoxalement fait l’objet de peu d’attention. Les travaux de Favereau (1982) font figure d’exception. Ce dernier distingue trois types de problèmes de choix (choix réversibles, irréversibles et patrimoniaux) qui correspondent respectivement aux choix à l’intérieur d’un domaine de choix, aux choix d’un domaine de choix et aux choix d’un domaine de domaine de choix. Cette distinction de problématiques de choix permet à Favereau (1982) de jeter les bases de ce qu’il nomme « un calcul économique organisationnel ». Ce paradigme organisationnel entend, selon l’auteur, englober le paradigme néo-classique en proposant un cadre conceptuel et des critères de rationalité pour des problèmes de choix qui marquent les limites de pertinence du corps théorique néo-classique. Les choix irréversibles en particulier constitueraient un type de choix qui échapperait aux outils analytiques néo-classiques.

17Le choix irréversible (au sens économique et non au sens physique) est celui qui « réduit significativement et pour longtemps la variété des choix possibles, dans le futur » (Henry, 1974). Selon Favereau, le choix irréversible n’est pas seulement un choix dans un domaine de choix, mais avant tout un choix d’un domaine de choix (pour les décisions ultérieures). Les choix irréversibles ont ainsi cette particularité, contrairement aux choix réversibles qui n’affectent pas l’espace de choix, d’endogénéiser le domaine de choix, autrement dit, ils ne sont pas neutres vis-à-vis de l’espace des possibles. C’est cette interpénétration fondamentale des choix et des états de la nature, autrement dit du choix et du domaine de choix, qui caractérise la classe des choix irréversibles.

  • 1   La valeur d’option (Henry, 1974 ; Arrow et Fisher, 1974) qui entend intégrer l’irréversibilité da (...)

18Selon Favereau, l’irréversibilité1 ne peut pas être correctement appréhendée au sein du paradigme néo-classique, et demande à être appréhendée au sein d’un autre paradigme plus vaste et plus souple (que l’auteur appelle paradigme organisationnel ou systémique) où la classe des choix d’un domaine de choix, à laquelle se rapporte le choix irréversible, est distinguée (analytiquement et au niveau du critère de rationalité) des choix dans un domaine de choix (choix réversible). Autrement dit, la différence de nature et la hiérarchie entre les enjeux soulevés par les différents types de problématiques de choix indiquées nécessitent une approche du problème de décision, en particulier des critères de rationalité, spécifique à chaque niveau de choix.

19Plottu (1999, 2007) généralise le cadre d’analyse de Favereau et l’applique au projet d’aménagement du territoire et d’environnement en définissant l’approche de l’ELH. Elle repose ainsi sur la distinction fondamentale qui existe entre la problématique de choix à l’intérieur d’un espace de choix et la problématique de choix d’un espace de choix (on peut aussi considérer la problématique de choix d’un espace d’espace de choix). Il définit, à la suite de Favereau, les trois types de problèmes de choix (choix réversibles, irréversibles et patrimoniaux) qui correspondent, dans le cadre de la généralisation de la trame d’analyse de Favereau et de son application au projet d’aménagement du territoire et d’environnement (Plottu, 1999, 2007), aux choix de rentabilité, stratégiques et identitaires définis précédemment. Ce cadre lui permet alors de proposer une définition de la valeur du territoire ou de l’environnement au travers des différents niveaux d’enjeux liés à sa gestion.

2. Définition économique du paysage et des enjeux liés à sa gestion

20En différenciant les choix de rentabilité, stratégiques et identitaires, l’approche de l’ELH offre un cadre de valorisation du territoire, de son environnement ou de son paysage au travers de la qualification et de la hiérarchisation des différents enjeux soulevés par sa gestion. Le paradigme organisationnel défini par Favereau, englobant selon lui le paradigme néo-classique, le concept de Valeur économique totale (VET) de l’environnement du calcul économique classique peut être réinterprété dans le cadre de cette rationalité « hiérarchisée » de l’approche de l’ELH (Plottu et Plottu, 2007).

21Le concept de VET apparu au début des années 1990 pour les biens environnementaux (Pearce et al. 1990), permet une identification de l’ensemble des services délivrés par un bien environnemental (figure 2). Ce concept recouvre les valeurs d’usage direct et indirect que l’on peut retirer du bien environnemental, ainsi que les valeurs d’option (usage potentiel) et les valeurs de non-usage liées à l’existence du bien environnemental (valeur d’existence et valeur de legs).

Figure 2. Concept de Valeur économique totale

Figure 2. Concept de Valeur économique totale

Source : D’après Pearce et al. (1990).

22Les notions de valeurs d’usage direct et indirect, d’option, d’existence et de legs peuvent ainsi être définies relativement aux trois types d’enjeux de rentabilité, stratégiques et identitaires. D’un point de vue opérationnel, la difficulté de l’économiste résidant dans l’estimation monétaire de la valeur économique totale, le cadre proposé permet de lever cet obstacle technique. Dans une perspective de planification spatiale, on peut considérer qu’il importe moins aux acteurs de quantifier les impacts sur le territoire que d’identifier et de qualifier la nature et la hiérarchie des enjeux soulevés par la gestion du territoire.

23Comme la valeur de l’environnement, la valeur économique totale du paysage peut être réinterprétée. Les différentes valeurs et la multi dimensionnalité des enjeux liés à la gestion du paysage (patrimoniales, aménités…) sont ainsi naturellement redéfinies dans le cadre d’analyse proposé (Plottu et Plottu, 2010) (tableau 2) :

241. Le paysage : aménités pour les générations présentes (cadre de vie, aspect récréatif, esthétique) et ressources de production. Ces valeurs se rapportent aux valeurs d’usage du concept de VET. Elles correspondent à des enjeux de satisfaction de court terme, d’optimisation du temps présent et se rapportent à des enjeux de rentabilité.

252. Le paysage : ressources pour le développement futur. Cette valeur du paysage est proche de la notion de VET. Les enjeux liés à cette réserve d’options pour le futur concernent la capacité de développement et d’adaptation du territoire. Ils correspondent à des enjeux stratégiques pour la communauté.

263. Le paysage : éléments d’autoréférence, d’identité permettant aux acteurs d’un territoire de se reconnaître comme un. Le paysage est souvent un élément clef de l’identité d’un territoire et du sentiment d’appartenance d’une population à une même communauté (Fortin, 1999). Cette valeur d’identification peut être liée à un élément particulier du paysage (élément auquel peuvent être attachés des contes et légendes) ou plus simplement à la relation historique qu’entretient cette communauté locale avec son environnement. Cette valeur d’identification n’est pas forcément liée à un paysage remarquable. Cela peut être un paysage ordinaire ou « dégradé ». Ces valeurs se rapportent aux valeurs de non-usage du concept de VET. Elles correspondent à des enjeux identitaires.

Tableau 2. Synthèse des problématiques de choix et valeurs économiques associées

Tableau 2. Synthèse des problématiques de choix et valeurs économiques associées

Source : l’auteure.

27Les conflits autour de projets du territoire sont souvent liés à une lecture différenciée des enjeux soulevés par le projet sur le territoire. La nature de l’enjeu n’est pas posée une fois pour toutes, elle est relative au système de valeur et au point de vue de l’acteur. Ainsi, une décision soulèvera des enjeux de rentabilité pour tel type d’acteurs et des enjeux identitaires pour tel autre type d’acteurs.

28Les risques de conflits seront d’autant plus forts que sont en jeu pour chacune des deux parties des enjeux d’ordre supérieur (stratégiques et, a fortiori, patrimoniaux). A contrario, les probabilités d’issue négociée en l’absence de règles de priorité d’action coercitives seront d’autant plus élevées si les enjeux, pour au moins l’une des deux parties, relèvent du premier niveau, la rentabilité. Quatre situations peuvent être identifiées (la compensation, la négociation, le conflit, le blocage) repérées dans le tableau 3.

Tableau 3. Carte des blocages/conflits/négociations/compensations (BCNC)

Tableau 3. Carte des blocages/conflits/négociations/compensations (BCNC)

Note : Conflits d’enjeux autour d’un projet de territoire entre le système d’acteurs A et le système d’acteurs B.

Source : Plottu et Plottu (2009a).

29Le tableau 3 permet de comprendre que : « Plus les enjeux apparaissent importants pour les deux parties, plus les risques de conflits sont forts : dans le cas où les enjeux sont d’ordre identitaire/identitaire pour les deux parties, les risques de blocages sont maximums. » Aucune des deux parties ne peut renoncer et les enjeux « patrimoniaux » relèvent du non négociable. A contrario, plus les enjeux apparaissent relever de considérations de recherche de rentabilité, plus les acteurs pourront négocier et transiger autour de la faisabilité ou non du projet (cas rentabilité/rentabilité, rentabilité/stratégique ou stratégique/rentabilité). Lorsque les enjeux sont d’ordre stratégique et/ou patrimonial (cas stratégique/stratégique ou stratégique/identitaire), les risques de conflit sont nombreux. Dans le cas rentabilité/identitaire, la probabilité de compensation est forte. Le porteur d’enjeux de rentabilité acceptera une compensation et l’autre partie poursuivant des objectifs de niveau identitaire sera encline, pour faire passer son projet, à dédommager le porteur d’enjeux de rentabilité.

30Il serait possible, en ayant recours à des outils cartographiques (de type Systèmes d’information géographique [SIG] notamment ou d’autres), et sur la base de l’identification de la nature des enjeux d’un projet particulier sur un territoire, d’établir ex ante un schéma des zones de blocages/conflits/négociation/compensation entre deux systèmes d’acteurs en présence. L’idée est d’aider à matérialiser sur une carte de territoire les zones, dont l’évolution est potentiellement conflictuelle, afin d’apporter une vigilance particulière à la gestion de ces espaces et à l’évolution des logiques d’acteurs sur ces espaces.

31L’identification pour chaque groupe d’acteurs des enjeux identitaires, stratégiques, de rentabilité, soulevés par un projet, permet ainsi de mieux comprendre et d’anticiper un certain nombre de conflits qui se forment autour des projets d’aménagement et d’environnement. Ces groupes de parties prenantes peuvent être préalablement constitués, même institués, comme les élus ou les associations. Il est souvent plus difficile pour d’autres communautés, comme les jeunes ou les étrangers, d’être représentées. L’animateur ou l’équipe en charge de l’animation doit alors concevoir un processus participatif plus amont permettant à ces parties prenantes de prendre conscience de l’existence d’intérêts communs et de se fédérer autour d’un projet collectif, pour pouvoir défendre un point de vue (Plottu et Plottu, 2009b).

32Une participation équilibrée suppose que les différents groupes aient un niveau d’information comparable sur les enjeux de l’évaluation et une capacité à formuler et à défendre, par rapport à ces enjeux, un projet collectif pour l’avenir. La difficulté de l’exercice réside dans l’hétérogénéité des groupes d’acteurs et dans l’inégale capacité de ces derniers à s’exprimer et à défendre leur vision. Pour ce faire, l’animateur doit instaurer « des artifices d’égalité » qui permettent de renverser, au moins temporairement, l’asymétrie entre les acteurs (Carrel, 2008). À ce stade, il est nécessaire de privilégier des outils simples et visuels, facilement appropriables par les acteurs et qui facilitent les échanges entre les participants. On peut citer, comme principaux outils généralement mobilisés, des méthodes basées sur le vote coloré. Les participants sont invités à se prononcer sur un ensemble de questions. Leurs réponses, qui reflètent leur niveau d’accord ou de désaccord, sont transcrites sur une palette de couleurs. Ces méthodes permettent ainsi d’obtenir une matrice colorée des opinions de chacun des acteurs, l’ensemble aidant à visualiser les questions qui font consensus et les zones de désaccords.

33La possibilité d’exprimer visuellement le niveau d’accord et l’importance accordée à telle ou telle proposition constituent de bonnes bases pour engager la discussion et les échanges entre acteurs. Mais il convient d’aller plus loin en les incitant à révéler les motivations qui sous-tendent leur position. Amener chaque groupe à révéler la nature identitaire, stratégique, de rentabilité des enjeux sous-tendant sa position, à la justifier devant les autres parties prenantes peut permettre de contrebalancer le déséquilibre dans la force de persuasion.

34Pour éviter les comportements stratégiques, qui conduiraient par exemple un acteur à mettre en avant l’intérêt général sous couvert de préservation de ses intérêts particuliers (Melot et Pham, 2012), chaque groupe est invité par l’animateur/évaluateur à justifier sa position devant les autres. Ledit acteur qualifierait par exemple d’identitaires des préoccupations qui relèvent en réalité d’une recherche de rentabilité à court terme. La mobilisation d’arguments basés sur des études techniques justifiant les conséquences des actions engagées peut prévenir une surestimation des impacts du projet en jeu. Les parties prenantes peuvent aussi être incitées (sous la pression du groupe) à justifier la nature profonde des enjeux en cause. L’animateur/évaluateur sera un facilitateur pour les groupes moins expérimentés pour les aider à exprimer la nature des enjeux liés à leur point de vue.

35La qualification et la discussion collective du type d’enjeu peuvent permettre une meilleure compréhension des positions de chacun et la mise en évidence des marges et limites de négociation. Dans une optique d’aménagement durable du territoire qui nécessite de s’assurer a minima des conditions d’existence, de reproduction du territoire, la carte blocages/conflits/négociation/compensation fournit une priorité d’actions. En cas de conflits, la priorité d’actions est donnée au groupe d’acteurs qui poursuit des objectifs identitaires de niveau supérieur (Plottu et Plottu, 2009a).

Exemple d’application de l’opérationnalité de l’ELH à la gestion du paysage sur un territoire rural

36Nous avons choisi un exemple d’application de l’ELH à la gestion du paysage sur un territoire rural. Cette application fait suite à une première expérience concernant l’intégration paysagère d’un site industriel en lien avec les préoccupations d’agenda 21 d’une commune rurale (Haxaire et Plottu, 2010). Cette seconde application, menée dans le cadre de la direction d’un stage de mémoire de fin d’études à la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) des Pays de la Loire en 2013, a permis d’aller plus loin en débouchant sur des éléments de typologie de conflits (Mortier, 2013). Il concernait la prise en compte des valeurs socio-économiques particulières attribuées au paysage par les acteurs locaux, et en particulier par les populations d’un territoire rural, dans le cadre des outils de politique du paysage. Cette expérience a donné lieu à des recommandations de priorités d’actions et a été restituée devant les acteurs parties prenantes.

37Un des principaux objectifs de cette application de l’ELH à la gestion des paysages était de tenir compte, dans les critères à prendre en compte pour l’identification et la qualification des paysages dans le cadre de la mise en œuvre des outils de politiques de paysage, « des valeurs particulières […] attribuées par les acteurs et les populations » au paysage (Art. 6 C-1-b de la Convention européenne du paysage entrée en vigueur en juillet 2006).

1. Méthodologie de l’application

38Le choix d’une approche qualitative a été privilégié. D’un point de vue opérationnel, la difficulté de l’économiste résidant dans l’estimation monétaire des différentes valeurs socio-économiques attribuées, le cadre proposé de l’ELH permet de lever cet obstacle technique. Dans une perspective contemporaine de planification spatiale dans la lignée de la mise en œuvre de la convention européenne du paysage (Brunetta et Voghera, 2008), on peut considérer qu’il importe moins aux acteurs de quantifier les impacts sur le territoire que d’identifier, de qualifier et de discuter la nature et la hiérarchie des enjeux et des valeurs soulevés par la gestion du territoire. Selon Coté et al. (2001), l’approche contemporaine de planification concertée « renvoie à des transformations structurelles et à des choix collectifs basés sur la négociation intégrative d’enjeux dans une perspective innovatrice (la confrontation est perçue comme révélatrice des divergences à partir desquelles émerge une solution originale) ». Elle est « orientée vers l’action et les enjeux, en ce sens qu’elle cherche à introduire les valeurs et les intérêts, non seulement des planificateurs et des experts, mais aussi de tous les acteurs ». Dans cette perspective, la monétarisation des valeurs socio-économiques ne constitue pas le cœur du processus, mais elle peut toutefois servir de cadre à la quantification ultérieure des impacts nécessaires à la construction de critères multiples. Ces critères, de nature quantitative ou qualitative, peuvent être construits dans le cadre d’une aide multicritère à la décision (Roy et Bouyssou, 1993).

39Les outils de politiques de paysage que sont les atlas de paysage au niveau régional ou départemental et les plans de paysage au niveau local prennent actuellement peu, voire pas, en compte la valorisation socio-économique des paysages au travers des représentations des acteurs et des populations. Yves Luginbühl a proposé en 1994 un cadre méthodologique pour l’élaboration des atlas. L’atlas est un document de connaissance partagée de référence en matière de paysage à l’échelle d’un département ou d’une région. Le cadre méthodologique proposé et son application montrent des limites (MEDD, 2004) : l’étude de l’évolution des dynamiques des paysages fait parfois défaut ; les enquêtes menées auprès des acteurs locaux et populations ne sont pas suffisantes (faible attractivité des questionnaires textuels, lourdeur des questionnaires cartographiques (Luginbüh, 2009) ; les enjeux et pistes d’actions ne sont pas toujours présents dans les atlas. Les éléments de bilan produits par le ministère de l’Écologie et du Développement durable sur les plans de paysage en 2006 font également état des limites de cet exercice (MEDD, 2006). L’information et la concertation du public, notamment, sont insuffisamment développées. Les différents partenaires, à l’exception des élus, ne se sentent pas toujours concernés. La population au sens large n’est pratiquement jamais impliquée, excepté dans la phase finale. Le bilan met en avant « l’absence dans notre culture administrative de référence et d’outils permettant l’implication du public » (MEDD, 2006). Il invite à une prise de conscience de l’apport de la concertation pour l’acceptation du projet. Plus largement, il invite à « dépasser les outils géographiques classiques pour arriver à une vision dynamique et à la définition d’enjeux », ainsi qu’à « hiérarchiser les actions de manière à enraciner le projet de paysage dans le temps et l’espace » (MEDD, 2006).

  • 2   Le travail a également été réalisé dans le cadre du lancement de l’atlas de paysage de la région (...)

40Une application de l’ELH à l’échelle locale au niveau du plan de paysage, c’est-à-dire d’un projet partagé de définition d’objectifs de qualité paysagère, était particulièrement adaptée pour recueillir au plus près des acteurs et populations les valeurs socio-économiques attribuées au paysage. Cette application2 a été menée avec le concours de la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) des Pays de la Loire en 2013.

41Le choix du territoire de projet s’est porté sur le Pays de Haute Mayenne. La Haute Mayenne est un territoire situé au nord du département de la Mayenne qui regroupe cinq communautés de communes. Les acteurs de ce territoire travaillent en partenariat à l’élaboration de stratégies conjointes de développement local, notamment au travers de démarches de projet porté par le Pays. Le Pays de Haute Mayenne via son conseil de développement sollicite l’ensemble des acteurs, élus, habitants et organismes concernés pour réfléchir aux problématiques prioritaires et d’avenir du territoire. Le conseil porte actuellement, en tant que maître d’ouvrage, une charte paysagère et urbanistique du Pays. Cette charte, en cours de réalisation, constitue une démarche concertée qui vise à proposer des orientations communes concernant l’avenir d’un paysage. L’engagement dans cette charte a été motivé en particulier par la prise de conscience du conseil de développement de l’importance du bocage en Haute Mayenne et de sa diminution. La Haute Mayenne est un territoire rural typique des pays bocagers de l’Ouest de la France.

Carte 1. La Haute Mayenne dans l’Ouest

Carte 1. La Haute Mayenne dans l’Ouest

Source : http://www.hautemayenne.org/​contact.htm

42En préalable à la réalisation de la charte, un diagnostic paysager participatif a été réalisé en octobre 2012. Ce diagnostic a permis de faire ressortir, en recueillant la parole des acteurs locaux, les enjeux et les dynamiques importantes à l’œuvre sur le territoire (Fouin, 2012 ; Conseil de développement de Haute Mayenne, 2012). Ce diagnostic s’est « basé sur un observatoire photographique participatif et les discussions qui ont eu lieu au cours de trois ateliers publics ». Il « pose les jalons d’une réflexion sur les possibles tout en recensant des outils et des expériences existantes » (Conseil de développement de Haute Mayenne, 2013). Il renseigne sur les enjeux de paysage perçus et partagés par les divers acteurs locaux (représentants des agriculteurs, des chasseurs, pêcheurs, écologistes, acteurs économiques, habitants). Une version grand public sous forme de livret de synthèse a été proposée en mai 2013 pour continuer à sensibiliser les populations au contexte actuel et évolutif du territoire, et les inciter à participer aux ateliers publics organisés en juin et juillet 2013, pour anticiper les 15 à 20 ans à venir. Ces ateliers visaient à continuer la réflexion engagée par le premier diagnostic de 2012 ; ce dernier n’identifiait pas encore les objectifs et les actions devant répondre aux grands enjeux déjà définis. Cette démarche a pour objectif de concrétiser le plan de paysage, outil non réglementaire devant traduire en actions concrètes les orientations de la charte de paysage.

43Le plan de paysage répond à un objectif de qualité paysagère : « Le paysage n’est plus seulement le produit involontaire d’activités multiples, mais devient l’expression d’un intérêt pour la qualité d’un cadre de vie choisi. » (MEDD, 2006). La réalisation du plan de paysage du Pays de Haute Mayenne permettra aux acteurs locaux de se questionner, dans le cadre de la définition d’objectifs de qualité paysagère, sur l’importance des enjeux soulevés lors du diagnostic participatif. La mise en œuvre de l’ELH dans le cadre de cette démarche de plan de paysage entend constituer une aide à l’intégration de dimensions socio-économiques, participatives et temporelles du paysage. Elle doit aider à la mise en cohérence des politiques d’aménagement sur le territoire.

44La synthèse des enjeux identifiés par les acteurs du Pays de Haute Mayenne a fait apparaître quatre grandes catégories d’enjeux de types socio-culturels, environnementaux, économiques et liés à la gouvernance. Cette typologie a porté sur plusieurs thématiques paysagères : la topographie, le bocage, le paysage et les énergies, les formes émergentes (paysages numériques, éphémères, du sensible) (Conseil de développement de Haute Mayenne, 2012). Après une première analyse de la qualification de la nature et de la hiérarchie des enjeux de l’ensemble des thématiques du paysage, nous avons choisi de mener une analyse plus poussée à partir de la thématique du paysage bocager ; thématique qui permet de mettre en lumière des conflits potentiels autour de l’utilisation du territoire. Nous avons retenu cette thématique, car la prise de conscience de l’importance du bocage en Haute Mayenne et de sa diminution est à l’origine de la charte paysagère et urbanistique du Pays. Le bocage constitue une problématique paysagère centrale pour le Conseil de développement de Haute Mayenne. Il est appréhendé au travers de l’ensemble des éléments du complexe bocager qui participent à l’histoire locale du paysage (haies, vergers, chemins creux, réseau hydrographique). Aborder la problématique du bocage est aussi l’occasion de rendre compte de valeurs particulières attribuées à un paysage quotidien à l’échelle locale. Au travers de l’atlas des paysages des Pays de la Loire à l’échelle régionale, de celui de Mayenne à l’échelle départementale, et de leur objectif de connaissance des paysages, ce sont traditionnellement les paysages remarquables qui sont mis en avant par les populations.

45Notre application au paysage bocager de Haute Mayenne a été conduite sur la base d’analyses documentaires à partir de travaux préalablement réalisés, issus de démarches participatives (Fouin, 2012 ; Conseil de développement de Haute Mayenne, 2012). Lors des rencontres initiées par le Conseil de développement de Haute Mayenne pour la réalisation du diagnostic paysager participatif en 2012, les acteurs locaux, au travers de l’énoncé de leurs perceptions du paysage, ont fait référence aux différents enjeux et usages liés au bocage, ce qui nous a permis d’associer leurs réponses aux enjeux identitaires, stratégiques et de rentabilité de notre cadre d’analyse de l’ELH et de sa réinterprétation du concept de VET. Cette analyse a été validée par les acteurs du Conseil de développement du Pays de Haute Mayenne.

2. Résultats de l’application

46La typologie des enjeux identifiés par les acteurs du Pays de Haute Mayenne pour la thématique du paysage bocager peut aisément être intégrée dans le cadre d’analyse de l’ELH et de sa réinterprétation du concept de VET. C’est l’objet du tableau 4.

Tableau 4. Enjeux identifiés par les acteurs du Pays de Haute Mayenne pour le paysage bocager : réinterprétation dans le cadre de l’ELH et du concept de VET

Tableau 4. Enjeux identifiés par les acteurs du Pays de Haute Mayenne pour le paysage bocager : réinterprétation dans le cadre de l’ELH et du concept de VET

Source : Conseil de développement de Haute Mayenne, 2013. Réalisation et conception : Mortier (2013).

47Les enjeux socio-culturels identifiés par les acteurs locaux (propos recueillis lors du diagnostic participatif paysager de 2012) font référence à des considérations d’ordre patrimonial. Les éléments du complexe bocager (haies, vergers, chemins creux, ruisseaux, rivières, petit patrimoine bâti) sont considérés par les acteurs comme des éléments identitaires du système agro-pastoral local, des éléments « du patrimoine agricole, environnemental et culturel », « représentatifs des paysages de Haute Mayenne » (Conseil de développement de Haute Mayenne, 2012).

48En matière d’enjeux environnementaux, les différentes références faites à la préservation et à la valorisation des écosystèmes (et à la biodiversité) liées aux paysages rendent compte de la valeur d’usage indirect attribuée aux éléments du complexe bocagers par les acteurs au travers des fonctions écologiques. Ces derniers font référence aux fonctions de corridors biologiques dans la logique des trames vertes et bleues, par exemple. Ces fonctions correspondent à des enjeux de rentabilité.

49En termes économiques, il est fait référence à la haie et aux réseaux hydrographiques pour leur valeur de production par les agriculteurs et comme « levier du tourisme sur le territoire » (Conseil de développement de Haute Mayenne, 2012). La haie bocagère a notamment un rôle économique en favorisant l’augmentation des rendements des parcelles. Elle participe également à la qualité du cadre de vie et à l’attractivité résidentielle et touristique. Ces usages directs et d’option constituent des aménités paysagères et un potentiel de développement qui correspondent à des enjeux de rentabilité et stratégiques.

50Enfin, il est possible d’illustrer la valeur d’option attribuée par les acteurs aux éléments du complexe bocager à travers les enjeux liés à la gouvernance : les références faites (Conseil de développement de Haute Mayenne, 2012) à la « gestion partagée », à « l’accompagnement » de la préservation du patrimoine bocager, le tout dans un objectif de « prospective », rendent bien compte de la prise en compte du paysage de manière stratégique. Ceci correspond à des enjeux stratégiques.

51L’identification par les acteurs des enjeux soulevés par le paysage bocager peut permettre de mieux comprendre et d’anticiper l’existence de conflits potentiels entre certaines catégories d’acteurs. Selon la nature de l’enjeu en cause, la nature du conflit va différer ainsi que les solutions de traitement. À partir de l’analyse issue de l’ELH et de la carte des blocages/conflits/négociations/compensation (BCNC) (Plottu et Plottu, 2009a), il est possible de souligner, au croisement des enjeux, les intérêts conflictuels soulevés par l’usage et la gestion du paysage bocager de Haute Mayenne (tableau 5).

Tableau 5. Conflits d’enjeux autour du projet de territoire du pays bocager de Haute Mayenne entre le système d’acteurs économiques locaux et le système d’acteurs en charge de la politique du paysage

Tableau 5. Conflits d’enjeux autour du projet de territoire du pays bocager de Haute Mayenne entre le système d’acteurs économiques locaux et le système d’acteurs en charge de la politique du paysage

Source : l’auteure.

52L’érosion de la population est une problématique majeure pour le Pays de Haute Mayenne. Parallèlement, la lutte contre l’étalement urbain demeure un enjeu central en matière de gestion des paysages. La planification territoriale doit gérer un dilemme : rendre attractif le territoire pour les entreprises et de nouvelles populations, et, dans le même temps, restreindre l’étalement urbain dommageable à l’environnement et au paysage. Dans ce contexte, le paysage bocager de Haute Mayenne peut revêtir pour les acteurs économiques locaux (résidents, entreprises, élus) une valeur de rentabilité et une valeur stratégique, car il contribue à la qualité du cadre de vie, et donc à l’attractivité du territoire. Parallèlement, face à la pression grandissante de l’étalement urbain, la valeur identitaire du bocage est de plus en plus mise en avant, notamment par les acteurs en charge de la politique du paysage (service de l’État et des collectivités territoriales). Les enjeux stratégiques et de rentabilité soulevés par les premiers au nom du développement et de la promotion de l’attractivité du territoire bocager peuvent entrer en conflit avec les enjeux identitaires défendus par les seconds, au nom de la protection du paysage bocager. Dans le cas où des enjeux de rentabilité s’opposent à des enjeux identitaires, une compensation peut être accordée aux acteurs économiques pour les dédommager des pertes subies du fait de la limitation de l’expansion urbaine ; limitation qui permettra de préserver le bocage et le cadre de vie. Un cas de conflit peut cependant se dessiner, dès lors que les enjeux stratégiques avancés par les acteurs économiques, pour qui le développement du territoire s’accompagne par de l’expansion urbaine, entrent en dissonance avec les enjeux identitaires avancés par les acteurs en charge de la politique du paysage qui veulent préserver le bocage et donc freiner l’urbanisation des zones concernées.

Discussion des résultats de l’application

53L’application de la grille d’analyse de l’ELH au paysage bocager de Haute Mayenne a été réalisée sur la base d’analyses documentaires et non par concertation sur le terrain avec les habitants. Cette expérience vaut donc principalement par la démarche proposée pour identifier et hiérarchiser les enjeux de territoire, et par les recommandations managériales et les priorités d’actions qui peuvent en découler sur la base des conflits d’intérêts mis en lumière. Cette démarche peut alimenter une phase suivante de construction d’un mode de gestion du territoire acceptable par tous. À ce stade, la typologie d’enjeux identifiés, intégrée dans le cadre d’analyse de l’ELH et de sa réinterprétation du concept de VET, peut servir de base à la construction de critères multiples, de nature quantitative ou qualitative, dans le cadre d’une aide multicritère à la décision (Roy et Bouyssou, 1993). Cette aide offre aux acteurs locaux, une base de choix et de construction commune de scénarios d’évolution de projets du territoire (Plottu et Plottu, 2010).

54Une présentation de l’application a été effectuée auprès de l’équipe du Conseil de développement de Haute Mayenne en juillet 2013, qui a suggéré, à l’issue de la présentation, la possibilité de la mobilisation de la démarche lors de prochains ateliers participatifs. Le projet de plan de paysage est toujours en cours. Son utilisation dans ce cadre serait effectivement tout à fait appropriée, puisque la qualification et la discussion collective du type d’enjeu soulevé par la gestion du paysage peuvent permettre une meilleure compréhension des positions de chacun et la mise en évidence des marges et limites de négociation.

Conclusion

55L’intérêt de la méthode d’ELH est de permettre la qualification et la hiérarchisation des enjeux soulevés par la gestion de l’environnement et du paysage sur un territoire. D’un point de vue opérationnel, la difficulté de l’économiste résidant dans l’estimation monétaire des valeurs socio-économiques attribuées (via le calcul de la valeur économique totale), le cadre proposé permet de lever cet obstacle technique. Dans une perspective contemporaine de planification spatiale dite concertée ou participative, on peut considérer qu’il importe moins aux acteurs de quantifier les impacts sur le territoire que d’identifier et de qualifier la nature et la hiérarchie des enjeux soulevés par la gestion du territoire. La méthode vise à susciter ou renforcer une volonté commune d’agir à partir de la construction d’une représentation commune des problèmes et des solutions autour d’enjeux de territoire. L’identité partagée au sein d’un territoire peut être « un élément de limitation des conflits idéologiques » (Guermond, 2006). Ces conflits, lorsqu’ils deviennent « irréductibles », peuvent se révéler fort coûteux pour la collectivité. Ainsi, dans la veine des travaux en économie et aménagement de l’espace sur la mise en œuvre de processus participatifs visant à minimiser les risques de conflits, la méthode d’ELH aide à mettre en évidence les conflits potentiels entre logiques d’actions afin de favoriser l’atteinte de solutions négociées. Dans ce sens, elle formalise et propose un principe hiérarchique donnant une priorité d’actions en cas de conflits. L’application de la méthode d’ELH au paysage bocager de Haute Mayenne a permis d’affiner la faisabilité de la démarche et de l’outil dans sa construction et sa présentation aux acteurs de terrain. L’exemple d’application présenté montre l’opérationnalité et les potentialités de la méthode. Il permet d’aller plus loin dans sa mise en œuvre et montre le besoin de continuer les tests. Le développement de cette expérience, toujours en cours, souligne la pertinence de la mobilisation de la méthode dans le cadre de processus participatifs ; processus qui, en encourageant la discussion collective du type d’enjeu soulevé par la gestion de l’environnement et du paysage, peuvent faire évoluer les acteurs d’une situation potentielle de conflits vers une stratégie de coopération autour d’objectifs de qualité environnementale et paysagère.

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Notes

1   La valeur d’option (Henry, 1974 ; Arrow et Fisher, 1974) qui entend intégrer l’irréversibilité dans l’approche néo-classique de la décision ne peut recevoir qu’une définition paradoxale au sein du paradigme néo-classique. On doit en effet utiliser dans un premier temps un critère de rationalité étranger au paradigme néo-classique pour pouvoir ensuite corriger le critère standard du maximum de l’espérance subjective d’utilité.

2   Le travail a également été réalisé dans le cadre du lancement de l’atlas de paysage de la région des Pays de la Loire. Nous n’en rendons pas compte dans ce développement, car il n’est pas abouti.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Synthèse des niveaux d’objectifs et problématiques de choix associées
Crédits Source : l’auteure.
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-1.png
Fichier image/png, 53k
Titre Figure 1. Dépendance hiérarchique entre les différents types de choix territoriaux
Crédits Source : Plottu E. (1999).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Titre Figure 2. Concept de Valeur économique totale
Crédits Source : D’après Pearce et al. (1990).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 400k
Titre Tableau 2. Synthèse des problématiques de choix et valeurs économiques associées
Crédits Source : l’auteure.
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-4.png
Fichier image/png, 68k
Titre Tableau 3. Carte des blocages/conflits/négociations/compensations (BCNC)
Légende Note : Conflits d’enjeux autour d’un projet de territoire entre le système d’acteurs A et le système d’acteurs B.
Crédits Source : Plottu et Plottu (2009a).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-5.png
Fichier image/png, 22k
Titre Carte 1. La Haute Mayenne dans l’Ouest
Crédits Source : http://www.hautemayenne.org/​contact.htm
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 360k
Titre Tableau 4. Enjeux identifiés par les acteurs du Pays de Haute Mayenne pour le paysage bocager : réinterprétation dans le cadre de l’ELH et du concept de VET
Crédits Source : Conseil de développement de Haute Mayenne, 2013. Réalisation et conception : Mortier (2013).
URL http://journals.openedition.org/economierurale/docannexe/image/4683/img-7.png
Fichier image/png, 110k
Titre Tableau 5. Conflits d’enjeux autour du projet de territoire du pays bocager de Haute Mayenne entre le système d’acteurs économiques locaux et le système d’acteurs en charge de la politique du paysage
Crédits Source : l’auteure.
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Pour citer cet article

Référence papier

Béatrice Plottu, « Conflits d’usage du territoire. De l’identification des enjeux à l’émergence d’une solution négociée », Économie rurale, 348 | 2015, 23-41.

Référence électronique

Béatrice Plottu, « Conflits d’usage du territoire. De l’identification des enjeux à l’émergence d’une solution négociée », Économie rurale [En ligne], 348 | juillet-août 2015, mis en ligne le 01 janvier 2017, consulté le 24 octobre 2021. URL : http://journals.openedition.org/economierurale/4683 ; DOI : https://doi.org/10.4000/economierurale.4683

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Auteur

Béatrice Plottu

Agrocampus Ouest, Centre d’Angers, Institut national d’horticulture et de paysage, Groupe de recherche angevin en économie et management (GRANEM), UMR-MA n° 49, Angers

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Droits d’auteur

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