Navigation – Plan du site
Débat

Les quotas laitiers Montagne. Une expérience de territorialisation des droits à produire

Frédérique Lorenzi
p. 141-150

Notes de la rédaction

L’auteure a travaillé dans différentes organisations professionnelles agricoles françaises (Centre National Interprofessionnel de l’Économie Laitière/CNIEL, CNJA, FNSEA) puis, à partir de 1989, à la Commission européenne. Ayant été impliquée dans la mise en place des quotas laitiers Montagne au service Montagne de la FNSEA dont elle était responsable, elle a souhaité procéder à un retour d’expérience et recueillir l’avis des professionnels qu’elle avait accompagnés 25 ans plus tôt. D’autres éléments tirés de son parcours professionnel viennent illustrer son propos, à savoir la réforme de la Politique agricole commune de 2003 qu’elle a suivie pour le Secrétariat général de la Commission européenne. Ces éléments ne sauraient engager l’institution européenne qu’elle a quittée en 2012. Ils sont tirés d’une communication présentée au colloque Libéralisation des marchés laitiers en juin 2016.

Le traitement différencié des producteurs de lait des régions de montagne constitue une expérience unique, en France et en Europe, de « territorialisation des droits à produire » dans le cadre d’une organisation commune de marché. Bien qu’elle ait produit des effets notables pour certains massifs, elle n’a pas fait école. Pourtant, elle s’est révélée être annonciatrice d’une plus grande prise en compte de la dimension territoriale dans la Politique agricole commune (PAC).

Il est utile de revenir sur le contexte spécifique de l’instauration des quotas laitiers Montagne pour en comprendre les fondements, ce qui n’a pas empêché les gestionnaires de la filière de reprendre rapidement la main sur ce régime préférentiel et surtout d’éviter son application ultérieure aux droits à primes. L’analyse des évolutions et le regard porté par les bénéficiaires de ce dispositif permettent d’en mesurer les bénéfices mais aussi les limites intrinsèques. Avec la fin des quotas laitiers Montagne, quelques perspectives s’offrent à la production laitière de montagne en réponse à de nouvelles attentes de la société s’agissant de la « territorialisation de l’alimentation » et de la transition vers une agriculture moins carbonée.

Un contexte politique favorable à un traitement spécifique

À compter de la campagne laitière 1984/85, le législateur européen autorise les États membres à partager leurs territoires selon des zones pour la gestion particulière des quotas. La France est le seul pays européen à choisir de définir deux zones : la zone de montagne et le reste du territoire. Ce traitement différencié s’inscrit dans le prolongement de l’exemption du prélèvement de coresponsabilité laitière appliquée aux producteurs des zones de montagne depuis 1977, équivalant à un supplément de prix de 2 %. Il satisfait surtout le principe de « droit à un développement spécifique et à la prise en compte des différences » établi par la Loi Montagne adoptée en janvier 1985.

  • 1  En 1985, certains massifs sont encore fortement dépendants de l’activité laitière, tels le Jura et (...)

Le lait occupe encore, dans les années 1980, une place importante dans l’économie des régions de montagne1. Il offre une sorte de « salaire minimum garanti » aux éleveurs. À la suite du Plan neige et du développement des stations de ski alpines, l’image de la « vache tondeuse » valorise le rôle de l’agriculture de montagne et explique l’instauration, au plan européen, des indemnités compensatoires de handicaps naturels permanents dans les zones défavorisées et de montagne en 1975, sortes de paiements directs avant l’heure.

Un fort mouvement de restructuration et de concentration est à l’œuvre depuis le milieu des années 1970 dans toute la France. Il s’accompagne d’un déplacement de production, des zones de montagne alpines et jurassiennes, ainsi que du Centre, vers la Bretagne et les Pays de Loire, régions qui assurent à elles deux 36 % de la collecte nationale en 1984 (Barthélemy et David, 1999).

  • 2  Le règlement 857/84 qui accompagne le règlement 856/84 crée une prime annuelle de cessation de ven (...)

La France a longtemps cherché à retarder la mise en place des quotas laitiers perçus comme un frein à l’intensification et à la liberté d’entreprendre par les organisations professionnelles agricoles (Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles [FNSEA], Fédération nationale des producteurs de lait [FNPL] et Chambres d’agriculture). Mais en coulisse, les producteurs des régions de montagne souhaitent voir réduire leur différentiel de productivité avec les exploitations de plaine et, au-delà, avec celles du Nord de l’Europe, en bridant le potentiel de développement de ces dernières. Ils sont également conscients que la fin du coûteux dispositif d’intervention pour la poudre de lait et le beurre risque d’amener l’industrie de transformation à se tourner vers la fabrication de fromages et, ainsi, d’entrer en concurrence avec les nombreuses petites fromageries de montagne. Avec la création de quotas spécifiques, il devient possible de restructurer les exploitations en place2 et d’offrir à des jeunes des perspectives de reprise et d’installation. Enfin, les quotas participent d’une politique laitière d’ensemble, assurant des prix rémunérateurs mais assortie d’un budget plus restreint (Trouvé et Kroll, 2013).

Profitant de la compétition préélectorale entre Valéry Giscard d’Estaing et Jacques Chirac, alors dans l’opposition, les producteurs vont bénéficier d’un arbitrage politique leur conférant un traitement spécifique, grâce au lobbying actif de l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM) récemment constituée.

Compte tenu de sa concomitance avec la décision de création des quotas Montagne, il est possible de considérer que l’article 18 de la Loi Montagne explicite les intentions des acteurs non agricoles de la « communauté montagne » qui poussent à la différenciation : « [...] En conformité avec les dispositions des traités instituant la Communauté économique européenne, le Gouvernement reconnaissant ces rôles fondamentaux de l’agriculture de montagne s’attache à [...] mettre en œuvre une politique agricole différenciée favorisant l’élevage et l’économie laitière dans les secteurs qui n’ont pas de possibilité de productions alternatives ; promouvoir les productions de qualité et faire prendre en compte leur spécificité dans le cadre de l’organisation et de la gestion des marchés agricoles. »

L’évolution du régime et la prééminence de la logique de filière

1. Un traitement préférentiel sans pilotage particulier

Pour la gestion des quotas laitiers, la France choisit le régime B qui consiste à répartir entre les laiteries les quantités de lait selon les références historiques et à instaurer un prélèvement pour les quantités excédentaires. Contrairement au régime A qui repose sur des allocations de quotas par producteur, la gestion par les laiteries doit permettre un usage intégral du quota national, grâce à des péréquations internes. Les laiteries peuvent également favoriser la restructuration des exploitations par la mise en relation locale des cédants et des exploitants.

Au cours des premières années, le dispositif et ses ajustements successifs confèrent des avantages importants aux producteurs des zones de montagne, en particulier :

    • 3  Pour la campagne 1984/85, livraisons de 1983 moins 1 % (-2 % hors montagne) ; pour 1985/86, livrai (...)

    La quantité de référence allouée à la laiterie de montagne, basée sur les livraisons de l’année 1983, subit une moindre diminution par rapport aux autres zones jusqu’à la campagne 1987/883.

  • Les producteurs des zones de montagne bénéficient d’un lissage de leurs dépassements, d’abord entre massifs et ensuite, en cas de sous-réalisation au plan national, avec le reste de la France.

  • À partir de la campagne 1986/87, chaque producteur de montagne bénéficie d’une franchise de 40 000 litres avant pénalités, alors que dans les autres zones cette franchise n’est que de 20 000 litres.

  • Les provisions pour dépassement (garantissant que les pénalités seraient effectivement acquittées en cas de dépassement) s’élevant à 1F/litre et instaurées en 1986/87 ne sont pas appliquées en zone de montagne.

Ces adaptations successives visaient à corriger les multiples dysfonctionnements constatés dans l’ensemble de la filière, en montagne comme ailleurs, en particulier des comportements « non coopératifs » entre producteurs et avec les autres acteurs de la filière. Plus globalement, on assiste à un manque d’anticipation et de pilotage de la part des responsables politiques et syndicaux qui siègent dans les commissions mixtes départementales chargées de la réallocation des quotas libérés. Les laiteries se constituent des trésors de « quotas morts » non déclarés, qu’elles utilisent au bénéfice de certains producteurs, en même temps qu’elles tolèrent les prêts de quotas directement réalisés entre producteurs (Barthélemy et David, 1999).

Le dépassement des quotas dès la campagne 1986/87, deux ans après leur mise en place, aurait dû alerter les gestionnaires administratifs et les professionnels sur la nécessité de prendre des mesures correctives, avec une gestion plus fine par massif, voire par microzone et microbassin laitier. Il n’en a rien été et, à certaines exceptions près (Doubs, Cantal, avant-pays Savoyard/Chartreuse, etc.), les exploitations laitières de montagne ont suivi et parfois même dépassé les évolutions générales tendant à la réduction du nombre des exploitations et du cheptel, à l’agrandissement des structures existantes au détriment de l’installation, à l’augmentation de la productivité par vache et une alimentation animale de moins en moins basée sur l’herbe.

De telles dérives illustrent les limites d’un système administré par les laiteries, notamment celles pour lesquelles les livraisons des producteurs de montagne étaient accessoires. Elles ont disqualifié l’idée même de différenciation dans la réforme de 1992 (infra), les quotas étant désormais affectés aux exploitations, quelle que soit leur localisation, et les allégements spécifiques supprimés (par exemple, l’exemption de la taxe de coresponsabilité). Malgré des résultats probants pour la production laitière en montagne, la différenciation n’a pas favorisé la montée en puissance de la territorialisation des soutiens agricoles en France, alors même que les dispositifs européens lui donnaient une importance croissante (Appellation d’origine protégée [AOP], Indication géographique protégée [IGP], développement rural, etc.).

2. Le rejet de toute autre forme de territorialisation au titre du soutien de marché

  • 4  Règlement (CEE) 3950/92 du 28 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le sect (...)

Au printemps 1992, une réforme conséquente de la PAC transforme une partie des dépenses de soutien de marché (hors secteur laitier) en aides directes aux exploitations agricoles et rend possible la régionalisation des aides. Au terme de la période de 7 ans fixée par le règlement établissant les quotas laitiers, et au lendemain de la réunification allemande, un régime général de quotas individuels et de références par producteur à la place des quotas de commercialisation, ainsi qu’un prélèvement supplémentaire de 115 % du prix indicatif en cas de dépassement sont institués4. La suppression de la taxe de coresponsabilité, dont les producteurs de montagne étaient exonérés, ainsi qu’une série d’aménagements conséquents visant à inciter les petits producteurs à cesser leur activité laitière (réduction des quantités-limites moyennant compensation, encouragements à l’extensification ainsi qu’à la cessation d’exploitation, réduction des prix d’intervention des produits laitiers) affaiblissent significativement la différenciation territoriale initiale. De façon concomitante, la loi n° 92-1283 relative au nouveau code rural abroge l’article 18 de la Loi Montagne qui préconisait la mise en œuvre d’une politique agricole différenciée.

Avec l’introduction des aides directes dans le secteur laitier prévue dans la réforme de 1999 (Agenda 2000) et actée dans la Révision à mi-parcours de 2003, la notion de droit à primes vient se superposer, et progressivement remplacer celle de droit à produire. Nous assistons à l’individualisation des droits à primes, et par le découplage intégralement appliqué dans le secteur laitier par la France, les liens entre la production, le foncier et les territoires sont rompus.

  • 5  La Prime au maintien des systèmes d’élevage extensifs (PMSEE dite « prime à l’herbe ») a été créée (...)

Les États membres avaient la possibilité de régionaliser la mise en œuvre du paiement unique. Ils pouvaient rendre uniformes les paiements dans une région sur la base de tous les paiements éligibles, différencier les paiements entre prairies et terres arables, différencier les aides selon les secteurs. De plus, les régions pouvaient compléter et adapter le dispositif réglementaire concernant deux aspects essentiels de la nouvelle politique de soutien : la définition de conditions spécifiques voire additionnelles pour le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, ainsi que le financement des mesures agro-environnementales5, le cas échéant également assorti par des formes nouvelles et plus spécifiques de conditionnalité. La France n’a cependant pas saisi ces possibilités – contrairement à l’Allemagne – et a opté en 2006 pour des références historiques gérées sur une base nationale. C’est la même voie qui a été suivie lors de la mise en place de la réforme de 2013, ayant mis l’accent sur le « verdissement » et l’enjeu climatique.

Les effets de l’application des quotas laitiers Montagne

Au-delà d’un constat d’ensemble positif qui a permis à la « laiterie montagne » de maintenir ses capacités productives et par la même occasion d’améliorer ses performances zootechniques (Chatellier et Delattre, 2003 ; Chatellier et al., 2014), les protagonistes de l’époque tirent un bilan nuancé, sachant que pour le législateur européen le régime des quotas ne pouvait perdurer.

1. Les données issues des recensements agricoles et des enquêtes laitières

L’introduction des quotas n’a pas produit les mêmes effets en montagne qu’en plaine, mais les situations de départ étaient différentes. Les exploitations laitières de montagne qui constituaient un tiers des exploitations laitières françaises en 1970 n’en représentent plus qu’un cinquième au début des années 1980 (20,8 % en 1979). Leur poids relatif repart légèrement à la hausse au début des années 1990 (22,5 % en 1988) pour se stabiliser à ce niveau par la suite (22,3 % en 2010). Les restructurations ont été très importantes : en 40 ans, le nombre d’exploitations laitières en montagne a été divisé par 6,5, chutant de 84,7 %, selon une pente régulière, alors qu’en plaine la division n’a été que de 4,5 (Ministère de l’Agriculture et IRSTEA, 2015)6. En montagne, les petites exploitations – voire très petites – étaient nombreuses et ce sont elles qui ont été intéressées par les aides à la cessation d’activité. Ceci étant, leurs faibles structures empêchaient toute possibilité d’absorption des volumes rendus disponibles.

L’évolution de la Superficie agricole utilisée (SAU) montre un léger accroissement (3,928 millions ha dans le Recensement agricole de 2010 contre 3,749 millions ha dans le RGA 1980), mais cette progression est à relativiser car de nouvelles zones ont été classées au cours de la période.

Le troupeau laitier en montagne a évolué différemment, puisque celui-ci a d’abord connu une progression au cours des années 1970 et une moindre diminution par la suite (-34,9 % en 40 ans) qu’en plaine (-52,9 %). Le troupeau laitier de montagne représentait 12,9 % du troupeau français en 1970, 14,8 % au début des années 1980 et 17,5 % au début des années 1990. Sa part est restée stable depuis (17 % en 2010). Toutefois, l’écart s’est accru en ce qui concerne la taille des troupeaux : 35 vaches laitières en moyenne par exploitation en montagne en 2010, contre 48 hors zone de montagne.

Cette évolution globale du troupeau masque des disparités entre massifs. En 2010, le Massif central regroupe la moitié des vaches laitières de montagne. Les Alpes du Nord n’ont pas retrouvé leur poids de 1970 et ce sont le Jura et le Massif central Sud qui ont le plus progressé en valeur relative. Entre 1970 et 2010, le Massif central Nord a suivi le même rythme d’évolution que la moyenne nationale de la montagne.

L’analyse des données relatives aux quotas laitiers sur la période 2000-2010 montre :

  • la moindre diminution du nombre de producteurs porteurs d’une référence laitière en montagne qu’en plaine (-34 % contre -39 %), avec une diminution encore moins franche en haute montagne (-29 %) ;

  • une augmentation du volume total de références laitières (quota laiterie et quota vente directe) un peu plus élevée en montagne (+9 %) qu’en plaine (+6 %) ;

  • une progression de la référence laitière moyenne par producteur un peu plus marquée en plaine (340 000 litres en 2010, soit +72,5 %) qu’en montagne (207 000 litres, soit +66 %) et qu’en haute montagne (122 000 litres, soit +51 %), sans empêcher l’écart de se creuser entre plaine et montagne (plus de 130 000 litres d’écart en 2010/11) ;

  • s’agissant du quota moyen « ventes directes », la progression est plus forte en montagne (+28 %) qu’en plaine (+17 %). Il s’établit en moyenne à 80 000 litres de lait par producteur en montagne en 2010/11 (très proche en haute montagne : 76 000 litres) pour 44 000 litres seulement en plaine. L’écart s’accroît, cette fois, en faveur de la montagne (passant de +25 000 litres en 2000/01 à +36 000 litres en 2010/11).

La zone de montagne ne réalise toutefois que 14,8 % de la collecte nationale pour 22,2 % des producteurs porteurs d’une référence laitière (campagne 2010-2011).

2. Un bilan à nuancer pour d’anciens responsables syndicaux

Interrogés en septembre 2015, les professionnels agricoles, promoteurs de ce traitement différencié, portent un regard plutôt positif puisqu’ils estiment que le dispositif a rempli son rôle, en mettant à l’abri les producteurs de montagne d’une trop forte concurrence de la part de ceux des autres zones. Ils considèrent avoir tiré parti de la souplesse offerte par le dispositif national – sorte de « réserve de droits à produire » pour la montagne –, ce qui leur a permis de s’adapter progressivement aux nouvelles conditions économiques et, pour certains, de s’engager dans des démarches de long terme d’amélioration de la qualité. L’extension de la période de transition ainsi permise, n’est pas négligeable du point de vue de la cohésion sociale nationale, puisque c’est moins l’ampleur de la transformation sociale que la vitesse à laquelle elle se produit qui provoque une perte de valeurs et une déstructuration du tissu social (Polanyi, 1944).

Deux anciens responsables syndicaux de l’Aveyron interrogés en septembre 2015 mentionnent qu’au fil des campagnes, les quotas libérés sont devenus des sources de tensions entre producteurs et qu’ils ont renchéri fortement le prix de vente des exploitations. Sur l’ensemble de la période et pour leur bassin de production, les exploitations laitières sont passées de 120 000 litres à 400 000 litres et de 18 ha par UTH à 50-60 hectares. Aujourd’hui, les conditions de vie sont devenues très dures et les jeunes s’en vont. La crise frappe plus durement les grosses structures d’exploitation ayant beaucoup investi (robots de traite). Ces professionnels considèrent que l’équilibre souhaitable se situe désormais à 300 000 litres, 40 vaches et 30 hectares.

Ils expliquent que les rangs des opposants à ce régime préférentiel ont grossi au fil des ans, particulièrement parmi les producteurs des zones de piémont et défavorisées simples qui en étaient exclus. Les perspectives de captation de valeur ajoutée offertes par les productions sous appellations d’origine ou les indications géographiques de provenance récemment reconnues au plan européen – sans compter la dénomination Montagne instituée par la Loi Montagne – leur échappaient en partie. Il est vrai que des territoires pionniers de montagne (tels que le Beaufortin ou les Bauges dans les Alpes) et des coopératives fruitières produisant du Comté dans le Jura avaient engagé ces démarches de valorisation plus d’une dizaine d’années auparavant et disposaient d’une longueur d’avance. De plus, la cohabitation des producteurs laitiers avec ceux de systèmes productifs moins régulés et sans garantie de prix, tel le secteur viande, s’est avérée malaisée.

Par ailleurs, les quotas laitiers ont peu ou pas freiné les conséquences environnementales et territoriales de la désertification et de la restructuration des exploitations. Ainsi, dans le Massif central, les surfaces pastorales (ou « STH peu productive ») ont fortement régressé entre 1988 et 2010 (moins 230 000 ha, soit moins 37 %) ; néanmoins, ce phénomène n’a pas été observé dans le Jura, sans doute en lien avec la production de Comté.

3. Une différenciation peu convaincante pour un régime voué à disparaître

  • 7  COM (85). Final du 13 juillet 1985, Perspectives de la PAC, p. 20.

Dès le départ, le législateur communautaire ne se leurrait pas sur le caractère provisoire des quotas, considérant qu’ils ne sauraient être qu’un palliatif : « la seule approche saine à moyen et long terme est d’accorder aux prix du marché un rôle accru en tant que guide de l’offre et de la demande » ajoutant « qu’un tel système crée une rente de situation dans le sens d’un droit à produire et un risque de gel des structures de production qui inhibe la productivité et empêche la spécialisation régionale dans la Communauté »7.

Le rapport du Commissaire Fischler sur les quotas laitiers adopté en juillet 2002 (Commission européenne, 2002) pointe l’absence d’effets différenciés des conduites d’élevage en montagne. Or la création de ce traitement spécifique s’appuyait, d’une part, sur les dispositions de la politique de développement rural les concernant (indemnités compensatoires de handicaps naturels) et, d’autre part, sur la multifonctionnalité de l’élevage laitier dans ces zones contribuant à la production de biens publics, tels que la haute valeur environnementale et le paysage. Le rapport déplore aussi que les nombreux assouplissements (suppression de la taxe de coresponsabilité, réduction des quantités-limites moyennant compensation, encouragements à l’extensification et à la cessation d’activité…) apportés aux règles de mise en œuvre à compter de 1992 aient brouillé les signaux économiques permettant aux producteurs de faire les choix de production optimaux.

La Commission européenne s’appuie sur de nombreux travaux de modélisation, qui reposent tous sur des cadres théoriques néoclassiques standards, supposant un univers de concurrence parfaite et des marchés efficients (Trouvé et Kroll, 2013, citant Colman, 2002 ; JRC-IPTS, EuroCARE Bonn, 2009 ; INRA-Wageningen, 2002 ; Bouamra-Mechemache et al., 2008 ; Requillart et al., 2008). La suppression des quotas se justifie alors par une augmentation de bien-être collectif, puisque les gains des consommateurs sont supérieurs à la diminution de bien-être des producteurs.

  • 8  Règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, abrogé et remplacé par le règlement ( (...)

La seule parade trouvée au risque d’abandon que le découplage des paiements directs faisait peser dans les régions de montagne a consisté à introduire en 2003 une référence au « respect du maintien des terres dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes ». Cette disposition a été insérée dans la proposition de la Commission à l’issue d’âpres discussions au sein du collège des Commissaires. Elle n’a pas été remise en cause par le Conseil8, ni ultérieurement.

Entre territorialisation et transition climatique
Quelles perspectives ?

La « laiterie montagne » a facilité, pour les producteurs concernés, la transition vers des modèles de production territorialisés, plus exigeants sur la préservation des paysages et de la biodiversité (Lorenzi et Vakrou, 2005). Pour autant, tous n’étaient pas également bien placés pour en tirer profit, ainsi que l’atteste la quasi-disparition des producteurs pyrénéens ou sud-alpins.

En fait, à partir de 1988, la politique européenne de cohésion a changé la donne puisque le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA-Orientation) a été associé au Fonds européen de développement régional (FEDER) et au Fonds social européen (FSE), en tant que fonds structurel, pour soutenir financièrement les programmes de développement régional dans les États membres. Ainsi, moins de cinq ans après la mise en place des quotas laitiers, les zones rurales ont fait l’objet d’une impulsion économique sans précédent qui a progressivement conduit à repositionner l’activité agricole comme une composante parmi d’autres des stratégies de développement économique. Le FEDER a pu cofinancer des projets de diversification agricole ou d’amélioration de la qualité, suivant non pas l’habituelle logique des filières de production mais une démarche de développement territorial intégré plurisectoriel. La reconnaissance des AOP-IGP au plan européen s’est inscrite dans un contexte politique ouvert aux revendications de différenciation des territoires et à la démonstration d’une capacité d’auto-organisation des acteurs.

Un ancien responsable syndical du Cantal suggère qu’aujourd’hui ce n’est plus la quantité de production qui est la clé de la régulation, ni sa répartition géographique entre producteurs, mais ce sont les conditions de production, telles que l’autonomie protéique, le bien-être animal, la valorisation sur des produits de niche (type fromage d’alpage) et la localisation (proximité du bassin de consommation ou liée à un terroir exceptionnel) qui importent.

Au sortir des quotas, comme le montrent Dervillé et Allaire (2014) si les producteurs des zones à AOP fortes, situées principalement dans les Alpes du Nord, le Jura et le cœur du Massif central, peuvent s’appuyer sur des dispositifs de coordination éprouvés, les autres sont en situation plus problématique. Pour ceux-là, de nouvelles pistes sont à explorer pour valoriser leur situation géographique en promouvant le rôle de l’élevage, au-delà de la production laitière bovine, en tant que prestataire de services climatiques (activateur de puits de carbone).

  • 9  Ainsi que le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) le (...)

En matière de soutiens publics, on pourrait à court terme aider de façon plus significative les 50-60 premiers hectares herbagers des exploitations d’élevage à partir d’un écrêtement des paiements directs. À plus long terme, on pourrait expérimenter la rémunération des pratiques agricoles qui contribuent à la reconquête des prairies ou à leur maintenance dans le cadre du marché global de la compensation carbone (Lorenzi, 2013). Cette deuxième piste aura d’autant plus de chance d’aboutir qu’elle impliquera des acteurs régionaux et sera fondée sur l’analyse et la validation de systèmes productifs et de pratiques constitutifs d’aménités environnementales dans les territoires (Ministère de l’Agriculture – CGAAER, 2015)9. Une telle expérimentation aurait déjà pu être effectuée dans le cadre des Mesures agro-environnementales (MAE) relevant du deuxième pilier, qui existent au plan européen depuis 1987. Ces mesures ont été renforcées par l’ajout d’un volet climatique (MAEC) en 2008. Le repérage et l’encouragement à ces pratiques dans différents contextes géographiques auraient également été facilités s’ils avaient ouvert droit à de fortes majorations de paiement dans les zones à haute valeur naturelle. Rappelons que, potentiellement, 64 % des exploitations d’élevage en montagne représentant 72 % des Unités de gros bétail (UGB) seraient éligibles à la MAEC Systèmes herbagers et pastoraux (contre 21 % des exploitations et 23 % des UGB en plaine). De plus, sous nos latitudes, les prairies offrent une meilleure capacité d’absorption des émissions de Gaz à effet de serre (GES) que les forêts, vu leurs types de peuplements (progression des conifères au détriment des feuillus), l’intensification de leur exploitation, le cycle de l’eau et les transferts d’énergie.

Conclusion

Le dispositif spécifique mis en œuvre pour les quotas laitiers Montagne permet d’identifier les apports et les limites de la territorialisation des droits à produire. Alors qu’au début des années 1980 les exploitations laitières dans les zones de montagne et de haute montagne paraissaient condamnées, les quotas laitiers ont permis de consolider les filières de transformation autour de produits différenciés qui ont eu le temps d’asseoir leur notoriété, en associant des races locales et des modes de fabrication. Néanmoins, les territoires qui avaient trop peu d’exploitations ou des structures avec des volumes très faibles n’ont pas forcément pu redresser la barre. Le mécanisme de transfert des volumes au sein de l’ensemble montagne, d’un massif à l’autre, a eu pour conséquence de libérer la productivité là où existaient des marges de progrès, conduisant à un accroissement de la taille des exploitations et du cheptel mais pas toujours à des prix rémunérateurs.

Comme tout système de contingentement de l’offre, les quotas laitiers ont offert une protection temporaire. Ils n’ont pas permis de renverser des tendances au déclin plus lourdes, ni amené à l’établissement d’un système préférentiel pour l’octroi et la gestion des droits à primes ou plaidé pour l’institution de paiements directs couplés dans le secteur laitier.

Certains producteurs de montagne ont su utiliser la territorialisation des quotas laitiers pour se doter d’AOP-IGP ou les renforcer, accédant ainsi à une protection pérenne. Pour les autres, faute d’avoir pu bénéficier de relais et d’autres types de soutiens fortement différenciés, la sortie est d’autant plus difficile.

En termes de politique publique, on peut déduire de cette expérience que les ruptures sont parfois salutaires, même si elles doivent momentanément faire fi de l’acceptabilité politique. Un tel volontarisme est probablement nécessaire pour s’attaquer aux deux grands chantiers devant nous et pour lesquels les régions de montagne ont une carte à jouer, à savoir la préservation des ressources naturelles et la prise en compte dans les politiques agricoles du dérèglement climatique.

Bibliographie

Barthélemy D., David J. (1999) L’agriculture européenne et les droits à produire. INRA.

Commission européenne (2002). Rapport sur les quotas laitiers. Document de travail, juillet 2002.

Chatellier V., Lelyon B., Perrot C., You G. (2014). Trajectoires du secteur laitier français à la veille de la suppression des quotas. Journées normandes vétérinaires 2014, Symposium Merial.

Chatellier V., Delattre F. (2003). La production laitière dans les montagnes françaises : une dynamique particulière pour les Alpes du Nord. INRA Productions animales, pp. 61-76.

Dervillé M. Allaire G. (2014). Quelles perspectives pour les filières laitières de montagne après la suppression des quotas laitiers ? Une approche en termes de régime de concurrence. INRA Productions animales, n° 1.

Lorenzi F., Vakrou A. (2005). The European support policy for mountain and hill farming, as a basis for the development of an agri-environmental policy. Workshop “The political economy of agri-environmental policies in the USA and the EU”, 27-28 Mai 2005, University of California Berkeley.

Lorenzi F. (2013). Gestion foncière de type « biens communs » en montagne – Bilan de la Loi Pastorale. In Le Foncier agricole, « Lieu de tensions et bien commun », Revue Pour, n° 220, GREP, décembre.

Ministère de l’Agriculture (2015). L’agriculture en montagne : évolutions 1988-2010 d’après les recensements agricoles. AGRESTE, Les Dossiers, juillet, n° 26.

Ministère de l’Agriculture (2015). Bilan de la négociation de la PAC 2013. Rapport CGAAER, n° 14106, août, pp. 23-24.

Polanyi K. (1944). La grande transformation : aux origines politiques et économiques de notre temps. Traduit de l’anglais par C. Malamoud et M. Angeno. Paris, Gallimard, 1983, pp. 80-81.

Trouvé A., Kroll J.-C. (02013). Lecture critique d’une dérégulation des marchés : le cas de la suppression des quotas laitiers. Agronomie, Environnement & Sociétés, n° 3, pp. 115-124.

Haut de page

Notes

1  En 1985, certains massifs sont encore fortement dépendants de l’activité laitière, tels le Jura et la partie nord du Massif central où l’Orientation technico-économiques (OTEX) bovins-lait dépasse 40 % des exploitations. Dans les Alpes du Nord, 20 à 40 % des exploitations sont concernées (voir Les agriculteurs et leurs revenus. Familles et exploitations agricoles, CERC, n° 78, 1985).

2  Le règlement 857/84 qui accompagne le règlement 856/84 crée une prime annuelle de cessation de vente ou de livraison de lait ou de produits laitiers.

3  Pour la campagne 1984/85, livraisons de 1983 moins 1 % (-2 % hors montagne) ; pour 1985/86, livraisons de 1983 (-2,2 % hors montagne) ; pour 1986/87, livraisons de 1983 +3 % (-1,9 % hors montagne) ; pour 1987/88, livraisons de 1983 moins 3 % (-7,9 % hors montagne).

4  Règlement (CEE) 3950/92 du 28 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers.

5  La Prime au maintien des systèmes d’élevage extensifs (PMSEE dite « prime à l’herbe ») a été créée en 1993 à titre de mesure de compensation face au soutien du maïs fourrage. Elle a été classée parmi les mesures agro-environnementales instituées en 1987 au plan européen et mises en œuvre assez tardivement en France (à titre expérimental en 1989).

6  http://www.agreste.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/dossier26_partie1.pdf

7  COM (85). Final du 13 juillet 1985, Perspectives de la PAC, p. 20.

8  Règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003, abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune.

9  Ainsi que le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) le relève dans son rapport « Bilan de la négociation de la PAC 2013 », la conception de programmes de rémunération de services écosystémiques ne s’appuie pas sur des considérations scientifiques suffisantes qui, pourtant, existent au niveau mondial – http://agriculture.gouv.fr/sites/minagri/files/cgaaer_14106_2015_rapport.pdf.

Haut de page