1Comprendre la trajectoire de toute politique publique implique l’élaboration d’une analyse dynamique des déterminants de ces politiques. Il faut pour cela un cadre d’analyse en termes d’économie politique dans lequel la dimension dynamique des processus en cause soit explicite. Il existe maintenant une vaste littérature en économie politique visant à identifier et évaluer les déterminants des politiques agricoles. Mais la plupart des analyses empiriques, surtout celles cherchant à quantifier le poids des différents déterminants, sont de caractère statique ou au mieux de statique comparée. Il se trouve que j’ai proposé il y a déjà plus de trente ans un cadre d’analyse des politiques agricoles insistant sur le caractère séquentiel (path dependency) du processus d’élaboration et d’évolution des politiques publiques (Petit, 1985). Autrement dit, les décisions relatives à une politique donnée dépendent des décisions antérieures relatives à cette politique.

2Ce cadre d’analyse a été employé utilement, de façon plus ou moins explicite et plus ou moins directe, par divers auteurs pour rendre compte de l’évolution des politiques agricoles en Europe et aux États-Unis (Moyer et Josling, 1990 ; Petit et al., 1987 ; Kay, 1998 ; Cunha et Swinbank, 2011 ; etc.) des années 1930 au début des années 2000. Le but de cet article est d’explorer la pertinence de ce cadre d’analyse aujourd’hui. Aide-t-il à mieux comprendre les débats actuels sur la prochaine réforme de la PAC ?

3Après un bref rappel des principaux éléments du cadre d’analyse proposé, nous examinerons comment il permet d’interpréter la trajectoire de cette politique depuis sa création dans les années 1960 comme résultante du jeu d’un petit nombre de forces économiques à long terme. Nous analyserons le débat en cours et nous nous interrogerons sur son avenir en supputant ce que seront les forces à long terme qui le détermineront.

Le cadre d’analyse et l’évolution de la PAC

6L’apport d’un politologue, Graham Allison, a permis de dépasser ces limites. En effet, dans son analyse célèbre de la réaction du gouvernement américain à la présence de missiles soviétiques à Cuba en 1962 (Allison, 1971), il montre comment trois modèles différents, y compris celui de « l’acteur rationnel » implicite dans la plupart des travaux des économistes, peuvent apporter une contribution utile, mais seulement partielle à l’explication de ce qui s’est passé. La conclusion principale d’Allison est que l’action d’un gouvernement peut être interprétée comme une « résultante politique » du jeu de forces diverses et variées qui influencent le comportement des acteurs individuels cherchant à promouvoir leurs intérêts individuels. Cette perspective est largement acceptée aujourd’hui dans les travaux d’économie politique. Ce qui l’est moins peut-être, c’est l’intérêt qu’il y a à identifier les forces en présence et à examiner comment elles évoluent dans le temps, alors que ce sont ces changements qui expliquent les trajectoires des politiques au cours du temps.

7Le cadre d’analyse propose donc deux niveaux clairement articulés entre eux. À court terme, les politiques sont analysées comme résultantes du jeu de nombreuses forces portées par des acteurs ayant leurs rationalités propres que l’on peut et doit analyser. Les interactions entre ces acteurs constituent le processus politique ; elles dépendent bien sûr du cadre institutionnel. Les enjeux économiques jouent un rôle crucial dans ce processus, car ce sont souvent les principaux déterminants du comportement de nombreux acteurs. Avec le passage du temps, les enjeux économiques et le cadre institutionnel changent sous l’effet de facteurs divers. Et c’est ainsi que l’on peut distinguer des forces économiques et institutionnelles qui déterminent l’évolution à long terme des politiques.

8Ce cadre d’analyse fait donc une large place aux enjeux économiques des politiques agricoles et à leur évolution dans le temps, ce qui permet de rendre compte dans une large mesure des trajectoires de ces politiques. Mais il est évident aussi que la problématique sous-jacente recouvre largement le champ des sciences politiques. La référence à Allison, ci-dessus, illustre bien l’apport crucial de ces sciences à la construction du cadre d’analyse.

9Il est intéressant de replacer notre méthode dans l’univers intellectuel des sciences politiques. Pour cela, référence est faite ici à un numéro spécial de la Revue française des sciences politiques publié en 2005 consacré à la « confrontation des approches, des concepts et des méthodes » dans « l’analyse politique de l’action publique ». Plus précisément, notre cadre d’analyse peut se situer dans « l’analyse combinatoire des trois I » (Muller et al., 2005). Ces trois I, les « idées », les « intérêts » et les « institutions », ont été mis en avant dans un article d’Heclo (1994) devenu une référence importante en science politique (Palier et Surel, 2005). Il est clair que les « intérêts » et les « institutions » jouent un rôle crucial dans notre cadre d’analyse. Le rôle des « idées » est moins explicite, mais il n’en est pas moins réel. En effet, l’évaluation des enjeux économiques est toujours entachée d’incertitude. Les acteurs se déterminent en fonction de leurs anticipations, un concept utilisé classiquement en économie. Et ces anticipations dépendent bien sûr des représentations des acteurs, donc de leurs « idées » et de la façon dont ils réussissent à les imposer à l’agenda politique.

10Au total, l’analyse empirique d’une situation concrète, au moment où une décision politique est élaborée, requiert donc d’identifier les acteurs impliqués, de comprendre la rationalité de leurs actions et d’examiner leurs rôles respectifs au sein du processus politique. Il est alors possible de replacer la nouvelle politique dans la séquence des décisions antérieures relatives à l’objet considéré et d’analyser les grandes forces à long terme ayant déterminé l’évolution de la ou des politiques en question. Cet accent mis sur la séquence des décisions clés permet de mieux comprendre pourquoi bien souvent l’évolution paraît lente, en particulier dans le cas des politiques agricoles. En fait, il y a toujours des défenseurs du statu quo parmi les acteurs impliqués.

1. Quelle interprétation des déterminants de la trajectoire de la PAC ?

12J’avais proposé l’identification de quatre grandes forces de ce type pour rendre compte de la trajectoire de la PAC au cours des trois premières décennies de son existence : la rigidité à la baisse du niveau nominal des prix de soutien, la croissance des coûts budgétaires, les pressions extérieures et la nécessité de clore les débats pour prendre une décision. J’avais suggéré également qu’il fallait ajouter le poids croissant des pressions sociétales liées à l’environnement, la qualité des aliments et le bien-être animal pour rendre compte des débats jusqu’au début des années 2000 (Petit, 2003 ; Jongeneel et Silvis, 2007). Ces pressions sociétales sont devenues très puissantes aujourd’hui.

13Cette analyse peut être résumée très succinctement ici. La rigidité à la baisse des prix de soutien a été cruciale jusqu’à la réforme MacSharry, comme l’illustrent notamment la fixation d’un prix élevé pour les céréales, proche du niveau allemand, lors de la mise en place de l’Organisation Commune de Marché des céréales en 1967 ou l’adoption des quotas laitiers en 1984. Les pressions budgétaires sont devenues de plus en plus importantes au fur et à mesure que s’accumulaient les surplus dans les années soixante et quatre-vingt. Ce sont elles qui ont rendu le statu quo impossible en matière de politique laitière et provoqué la réforme de 1984. De même, c’est à cause des pressions budgétaires qu’a été mis en place le « mécanisme stabilisateur » en 1988, première entorse à la rigidité des prix de soutien.

15Après la réforme de 1992, l’abandon de la rigidité des prix de soutien ne signifie pas une disparition de l’influence des organisations agricoles qui en avaient été le principal défenseur. D’ailleurs, les paiements directs sont alors appelés « compensatoires » pour bien marquer l’importance donnée au soutien des revenus agricoles. La succession des réformes depuis cette date résulte de l’évolution des trois forces traditionnelles (la nécessité de fournir un soutien au revenu agricole, pressions budgétaires et pressions extérieures), auxquelles se sont ajoutées de plus en plus fortement les préoccupations sociétales mentionnées ci-dessus. C’est ainsi que l’on peut comprendre l’évolution des débats et des décisions relatives aux paiements directs.

16Dans un premier temps, les pressions extérieures continuaient d’être très fortes et les paiements ont été transformés, afin de les rendre davantage compatibles avec les engagements et les pressions à l’OMC. Ils ont été progressivement « découplés » pour être intégrés dans la boîte verte. L’accent mis alors par la Commission sur la multifonctionnalité de l’agriculture et l’invention du « modèle européen d’agriculture » allaient dans ce sens. Ils visaient aussi à légitimer aux yeux des citoyens européens des paiements directs comme instruments de soutien aux revenus des agriculteurs, faits pour rémunérer leurs contributions à la production de biens publics en réponse aux préoccupations sociétales.

17Au total, la dernière réforme de la PAC – celle de 2014 – apparaît bien comme résultante de pressions contradictoires. Dans la logique de la promotion du modèle européen, le deuxième pilier aurait dû être beaucoup renforcé, de même que les conditions environnementales des paiements du premier pilier, selon ce qu’avait proposé la Commission. Or on sait que la décision finale a été beaucoup moins stricte que ne le proposait la Commission, les organisations agricoles, bien relayées au Parlement et par les gouvernements de certains États membres, s’y étant opposées.

18Rien n’a été dit ici sur la contrainte institutionnelle mentionnée ci-dessus concernant la nécessité de clore les débats et de prendre des décisions. Le mécanisme institutionnel de décision a beaucoup changé depuis que j’avais formulé cette contrainte à une période où l’unanimité était une condition pratiquement nécessaire, comme l’illustraient les « marathons agricoles », ces réunions des ministres de l’Agriculture se terminant aux petites heures du matin, après une longue nuit de négociations. Aujourd’hui, le mécanisme institutionnel (vote à la majorité qualifiée et, depuis le traité de Lisbonne en 2014, une procédure de double majorité au sein du Conseil et co-décision par le Conseil et le Parlement) est beaucoup plus complexe, comme en ont notamment témoigné lors des débats récents les nombreuses communications détaillées d’Alan Matthews sur son blog (capreform.eu), devenu la source d’information la plus claire et la plus fiable sur ce processus.

2. Le débat actuel sur la prochaine réforme de la PAC5

20Le débat a été lancé, après une large consultation publique, par la Commission dans sa Communication au Conseil et au Parlement le 29 novembre 2017. Les étapes suivantes ont été sa proposition pour le prochain « cadre financier pluriannuel » présentée le 3 mai 2018, suivie par sa proposition législative pour la réforme de la PAC le 1^er juin. Ces « prises de position » reflètent, me semble-t-il, deux préoccupations majeures : le désir de protéger la légitimité de la PAC, qui fait l’objet de multiples critiques, en particulier de la part des agriculteurs, ses principaux bénéficiaires, et le poids de plus en plus lourd de la contrainte budgétaire.

22De même au niveau européen, le Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA COGECA) a exprimé sa « grande déception » face aux coupes budgétaires proposées et Farm Europe, un think tank indépendant proche des milieux agricoles, a souligné que les coupes budgétaires entraîneraient une réduction significative des revenus agricoles. Quant aux organisations environnementales (notamment Bird Life, le WWF et Greenpeace), elles ont toutes critiqué l’insuffisance des ressources budgétaires dédiées aux objectifs environnementaux, tandis que les ressources financières du premier pilier de la PAC sont largement protégées et celles du deuxième pilier, la « composante la plus progressive » de la PAC, sont les plus concernées par les coupes.

23À ce stade, les réactions des États membres sont plus instructives que celles des acteurs privés. Probablement parce que ces derniers ont tous des objectifs prioritaires qui sont clairs, alors que les gouvernements nationaux doivent arbitrer entre des intérêts et des préoccupations souvent contradictoires. C’est le cas du gouvernement français, discuté plus en détail ci-dessous. Plusieurs gouvernements de pays contributeurs nets aux finances communes, en particulier les Pays-Bas, le Danemark et l’Autriche, ont critiqué l’augmentation totale des dépenses pour une Union rendue plus petite par le Brexit et ils ne sont pas favorables à la création de nouvelles ressources propres. Plusieurs États d’Europe Centrale ont réagi vivement contre la proposition de conditionner les aides au respect de « l’État de droit », conditions qui les visent directement. Tout ceci illustre bien la diversité des préoccupations des uns et des autres, la difficulté qu’il y aura à trouver un accord et, en fin de compte, la sévérité de la contrainte budgétaire.

24Le dilemme auquel est confronté le gouvernement français est particulièrement révélateur à cet égard. Stéphane Travert, le ministre de l’Agriculture, a utilisé le même terme que les organisations agricoles françaises, « inacceptable », pour réagir contre la proposition de couper les ressources budgétaires destinées au financement de la PAC. Et la presse se fait écho de ses efforts pour créer une alliance avec des pays bénéficiaires de la PAC, comme l’Irlande, l’Espagne ou la Pologne. Nous pouvons nous demander comment cette position très ferme peut être compatible avec les objectifs très ambitieux proposés pour l’Europe par le président Macron à plusieurs reprises depuis son élection. Les nouvelles tâches qu’il propose requerront évidemment des moyens financiers conséquents. Cette position est-elle réaliste face à la sévérité de la contrainte budgétaire ?

25D’autre part, les pressions politiques internes, pour un président accusé d’être un « président des riches » et un « président des villes », sont considérables, comme l’illustre par exemple le communiqué de la FNSEA publié en réaction à la proposition budgétaire de la Commission : « L’accord historique entre M. Chirac et M. Schroeder a sauvé une PAC ambitieuse en 2008. La France a de nouveau rendez-vous avec l’histoire. Nous demandons au Président de la République de trouver un accord avec Mme Merkel pour conforter la première politique européenne intégrée et redonner confiance aux agriculteurs. »

3. Le jeu prévisible des forces à long terme

26La contrainte budgétaire est particulièrement sévère et tout indique que ce sera le cas au cours des prochaines années. De fait, le chiffre annoncé d’entrée par la Commission pour la réduction des dépenses agricoles (-5 %) ne reflète pas vraiment la sévérité de la situation. Dans une analyse critique approfondie, A. Matthews (2018) a bien souligné que résumer la baisse des dépenses agricoles en un seul chiffre est problématique. Faut-il l’estimer en valeur nominale ou en termes réels ? Quelle base de comparaison choisir ? Comment tenir compte du fait que certains postes de dépenses sont connus a priori alors que d’autres dépendent soit des situations futures de marchés internationaux, soit de la mise en œuvre de projets et programmes devant être cofinancés ? Comment tenir compte de la mise en place progressive des paiements directs dans les pays membres qui étaient « nouveaux » en 2007 ? Comment tenir compte des effets du Brexit dans les calculs de réduction globale ?

28Le soutien au revenu agricole sera bien sûr plus difficile du fait des coupes budgétaires qui affecteront les paiements aux agriculteurs. Mais nous savons combien le revenu agricole dépend de ces paiements directs. Ceux-ci ont représenté au total environ 60 % des revenus agricoles au cours des années récentes et pour ceux du seul premier pilier près de 45 %, ces estimations étant basées sur les données du RICA. Il est vrai que des données moyennes ne sont pas très significatives : les revenus agricoles varient beaucoup d’un pays à l’autre, selon la taille des exploitations et selon les orientations de production. Il n’en reste pas moins que cette dépendance est massive et que la pression politique qui en résulte est et restera considérable.

29Plusieurs prises de position récentes peuvent être interprétées comme résultant de cette pression. À la suite de la Communication du 29 novembre 2017, de nombreuses voix, y compris plusieurs gouvernements, se sont élevés contre le danger de « renationalisation de la PAC » qu’ils voyaient dans la proposition de laisser beaucoup plus de latitude aux États membres. Nous pouvons en fait penser que ce n’est pas la possibilité de mieux ajuster les interventions aux spécificités des situations nationales qui a suscité ces vives protestations, mais la crainte que des paiements européens moins systématiques ne soient aussi moins assurés, car les paiements du deuxième pilier doivent être cofinancés. De la même façon, la Commission a décidé de privilégier le premier pilier aux dépens du second dans sa proposition budgétaire du 3 mai dernier : selon l’expression d’Alan Matthews, « Commission assaults rural development spending to protect direct payments ». Cette protection a été explicitement reconnue par le Commissaire Hogan qui a déclaré que cette priorité donnée au premier pilier était une réponse aux critiques qu’avait suscitées la Communication.

30Les préoccupations sociétales liées à la qualité et à la sécurité sanitaire des aliments ou au bien-être animal sont de plus en plus fortes, mais elles ne semblent pas jouer un rôle important dans le débat actuel sur la PAC, peut-être et même probablement parce que ce sont d’autres interventions publiques qui sont en jeu au travers de ces préoccupations. En revanche, celles relatives à l’environnement et à la qualité du milieu rural constituent une source de pression dans le débat actuel. Ce sont les mesures du deuxième pilier qui répondent le plus à ces préoccupations. C’est d’ailleurs, nous l’avons dit, le deuxième pilier qui est vu par les organisations environnementales, comme « composante la plus progressive » de la PAC. Il est donc frappant de constater que la Commission ait privilégié le premier pilier plutôt que le second pour lequel les paiements reçus par les agriculteurs dépendent d’un « cofinancement » par les États membres. Il est donc probable que, comme dans la réforme précédente, le souci de protéger le revenu des agriculteurs l’emporte sur ces préoccupations sociétales.

31Quant aux pressions extérieures, on voit qu’elles n’ont pas joué un rôle important dans ce début du débat actuel. Il y a là une différence majeure avec les deux décennies précédentes. Cette différence s’explique par la paralysie des négociations commerciales internationales : le cycle de Doha initié en 2001, après un faux départ à Seattle en 1999, est lui-même au point mort. Et, plus grave encore, les attaques contre les traités de libéralisation des échanges, qu’elles viennent du courant altermondialiste ou du président Trump, remettent fondamentalement en cause le consensus international fort en faveur de la libéralisation des échanges qui avait été forgé à la fin de la Deuxième Guerre mondiale et qui est resté dominant jusque dans les années 1990. Aujourd’hui, la pertinence même de l’OMC est mise en cause.

32Dans un tel contexte, nous comprenons que les pressions extérieures pour poursuivre la libéralisation de la PAC, qui aurait pu se traduire par une forte contrainte visant à réduire les paiements directs, ne sont plus très fortes. En revanche, elles continuent de jouer un rôle. En effet, nous avançons qu’il serait possible de gérer la tension entre pression budgétaire et souci de protéger les revenus agricoles en revenant à un régime d’intervention sur les marchés pour soutenir les prix agricoles. Mais cette option n’a pas été retenue par la Commission qui reste très soucieuse de « sauver » l’OMC et le régime du respect des règles de droit qu’incarne cette organisation. Et il est peu probable que cette option soit remise en cause par une majorité des États membres.

33Au total, le cadre d’analyse proposé permet de comprendre l’inertie passée de la PAC et la très faible probabilité d’une réforme profonde à l’issue du débat actuel. Certains observateurs ont suggéré que la timidité relative de la Commission en matière de réforme de la PAC reflète son souci de privilégier le « nouveau modèle de mise en œuvre » qu’elle propose. Et que là serait la grande innovation. Peut-être est-ce le cas, mais, sans rentrer dans une discussion sur la réalité de la simplification que représenterait l’adoption du nouveau mécanisme, nous remarquons que cette timidité sur le fond renforce la thèse défendue ici d’une grande rigidité des principales orientations de la PAC. Une rigidité qui résulte de l’arbitrage difficile entre contrainte budgétaire et souci de soutenir les revenus agricoles.

Conclusion

34En fin de compte, pour revenir à la question soulevée dans l’introduction de cette communication, comment apprécier la pertinence aujourd’hui du cadre d’analyse proposé ? Les développements ci-dessus sur le débat actuel relatif à la prochaine réforme de la PAC constituent en quelque sorte une étude de cas. Nous sommes bien en effet dans le cadre de ce que Swinnen et van der Zee (1993) ont qualifié il y a vingt-cinq ans d’« approche éclectique, non formelle d’études de cas », cette expression montrant bien les limites de l’approche. C’est bien sûr au lecteur de juger en dernier ressort de son intérêt. La thèse défendue ici est que nos analyses sont utiles, même si elles sont évidemment très simplifiées. L’identification de quelques grandes forces économiques et institutionnelles permet de comprendre pourquoi les marges de manœuvre des acteurs sont très étroites. Il en résulte des politiques très critiquables et très critiquées, mais très difficiles à changer. Paradoxalement, c’est bien l’aspect dynamique des analyses qui permet de mettre en lumière cette quasi-paralysie des politiques publiques.