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Évolution et transformation de la politique familiale québécoise depuis 1997

The Evolution and the Transformation of Québec’s Family Policy since 1997
Sophie Mathieu et Diane-Gabrielle Tremblay

Résumés

Cadre de la recherche : Le consensus établi autour de l’exceptionnalisme de la politique familiale québécoise dissimule certains enjeux et défis liés à l’accessibilité et à la disponibilité des mesures de soutien aux familles.
Objectifs : L’objectif de la recherche consiste à proposer une réflexion sur le caractère universel souvent attribué à la politique familiale québécoise en documentant l’évolution de l’architecture des trois principales mesures de soutien aux familles depuis 1997, soit les services de garde, les congés parentaux et les prestations monétaires.
Méthodologie : Le texte repose sur une revue systématique d’archives, de documents gouvernementaux et de recherches scientifiques sur l’évolution et la transformation de la politique familiale québécoise. Le point de départ de l’analyse est l’examen du Livre blanc Nouvelles dispositions de la politique familiale : les enfants au cœur de nos choix.
Résultats : En dépit de son penchant social-démocrate, la politique familiale québécoise n’est pas universelle dans son ensemble et toutes les familles ne sont pas égales dans le soutien qu’elles reçoivent de l’État. Nous montrons l’existence historique de quatre régimes de service de garde, dont les caractéristiques varient selon la nature des services offerts, leurs coûts et la possibilité d’y avoir accès. Nous montrons aussi qu’en raison de l’architecture du Régime québécois d’assurance parentale (RQAP), certains parents ne se qualifient pas pour l’obtention de prestations parentales. Enfin, nous montrons que même si toutes les familles reçoivent depuis 2005 des prestations monétaires, le montant de ces dernières varie selon le revenu.
Conclusions : Même si le Québec offre une politique familiale généreuse, la province n’échappe pas entièrement aux caractéristiques des sociétés libérales, dont le Canada fait partie.
Contribution : L’article contribue à la réflexion sur la perspective universaliste attribuée à la politique familiale québécoise.

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Texte intégral

1En 1997, en plein Sommet sur l’économie et l’emploi et dans un contexte de restructuration des programmes sociaux, Lucien Bouchard, le premier ministre du Québec de l’époque, annonce les grandes lignes d’une nouvelle politique familiale. Pourtant, rien ne laisse présager que la province s’apprête à subir une réforme d’envergure dans le soutien offert aux familles. Le Québec est alors porté par une mouvance idéologique libérale qui engendre la privatisation des sociétés d’État et l’assainissement des finances publiques, mais le Parti Québécois est à la recherche d’une politique à proposer à l’électorat québécois (Marois, 2008).

2En dépit du contexte de remise en question de la pertinence du rôle providentiel de l’État, le gouvernement présente un Livre blanc, Nouvelles dispositions de la politique familiale, dans lequel il expose les changements majeurs apportés à la politique familiale québécoise. Ces changements ont comme objectif de faciliter la conciliation travail-famille, de favoriser le développement des enfants dans une perspective d’égalité des chances et d’effectuer une réforme du soutien financier offert aux familles. Trois programmes sont au cœur de la nouvelle politique familiale, qui sera fortement défendue par la ministre Pauline Marois, soit l’implantation d’un réseau de services de garde à faible coût, la promesse de la mise en place d’un Régime québécois d’assurance parentale (RQAP) et l’instauration d’un système d’allocations familiales offertes aux familles démunies, dont le montant varie en fonction du revenu, du nombre d’enfants et du nombre de parents.

3Avec cette politique, le Québec devient inévitablement la plus nordique (Roy et Bernier, 2006 ; Tremblay, 2019a) des provinces canadiennes par la générosité de ses programmes de soutien aux enfants et à leurs parents, lui conférant le titre flatteur de « paradis des familles » (Godbout et St-Cerny, 2008). Pourtant, le consensus établi autour de « l’exceptionnalisme » du Québec (van den Berg et al., 2017) cache certains enjeux et défis liés à l’évolution de la politique familiale de 1997. En outre, les points de tension liés à la disponibilité d’une place en centre de la petite enfance (CPE), à l’accès à un congé parental payé et à la générosité des crédits d’impôt font l’objet d’une attention plus limitée. Même s’il n’est pas question de remettre en cause la singularité de la politique familiale québécoise dans son contexte nord-américain, ou son succès et ses apports pour les parents, une réflexion s’impose sur l’évolution des mesures de soutien aux familles depuis le tournant du millénaire, notamment au fil des changements de gouvernement. Comment les services et les prestations offerts aux familles ont-ils évolué depuis la fin des années 90 ? Quelles sont les caractéristiques des familles les mieux soutenues dans l’accomplissement du travail de reproduction sociale au Québec ? Peut-on conclure que l’aide aux familles au Québec est universelle ? Les familles québécoises ont-elles un meilleur accès aux services de garde et aux congés parentaux aujourd’hui qu’au moment de leur mise en place ? Voilà les questions au cœur de l’analyse qui est proposée ici.

4Le texte discute de l’évolution et de la transformation du soutien du gouvernement envers les familles en mettant l’accent sur la possibilité pour les parents de se prévaloir des trois principaux programmes au cœur de la politique familiale québécoise. Nous démontrons que la politique familiale québécoise, dans son ensemble, n’est pas universelle. Premièrement, même si, à plusieurs reprises entre 1997 et 2020 les services de garde à la petite enfance sont offerts à un coût unique, les difficultés liées à l’obtention d’une place obligent certains parents à se tourner vers des services de garde plus dispendieux. Deuxièmement, l’accès aux congés parentaux est tributaire de la participation au marché au travail, et enfin, l’obtention du crédit d’impôt remboursable varie selon le revenu. Tout au fil de l’argumentaire, nous insistons sur la transformation du caractère universel, un concept à géométrie variable, des différentes mesures mises en œuvre entre 1997 et 2020.

5Après la présentation du contexte théorique et méthodologique, nous discutons des grandes lignes des politiques familiales de 1988 et 1997. Nous abordons ensuite la transformation, depuis 1997, des trois programmes-phares au cœur de la politique de conciliation travail-famille, qui est toujours en place en 2020. Nous montrons l’existence historique de quatre régimes de services de garde à la petite enfance, dont les contours varient selon la nature des services, leurs coûts et la possibilité pour les enfants d’y avoir accès. Ensuite, tout en soulignant les particularités et le succès (Beauchemin, 2016; Tremblay, 2019b) du Régime québécois d’assurance parentale (RQAP), nous nous attardons aux inégalités créées par l’architecture de ce programme, d’abord en raison du critère d’admissibilité lié à la participation au marché du travail et ensuite en raison du nombre de semaines disponibles qui varient selon les caractéristiques sociales des parents et de leurs enfants. Enfin, nous présentons l’évolution des prestations offertes aux familles sous forme de crédit d’impôt, en mettant l’accent sur les principes de redistribution horizontale et verticale.

Théorie et méthode

6Sur le plan théorique, notre propos fait écho aux recherches comparatives qui montrent les effets structurant de l’architecture des programmes sociaux sur l’édification des inégalités sociales. Ces travaux, dominés dans les années 90 par Gøsta Esping-Andersen (1990 ; 1999), permettent d’identifier l’existence de trois régimes providentiels dans les pays industrialisés : 1) le régime libéral des pays anglo-saxons, les États-Unis en tête de liste, 2) le régime conservateur des pays de l’Europe continentale comme la France et l’Allemagne, et 3) le régime social-démocrate des pays nordiques. Même si le Québec, en tant que province canadienne, appartient à l’univers libéral (Esping-Andersen, 1990), il existe un fort consensus relativement au penchant social-démocrate des politiques sociales québécoises (Arsenault, 2018 ; Bernard et Raïq, 2011 ; Bernard et St-Arnaud, 2004 ; Paquin et Lévesque, 2016 ; Raïq et al., 2012 ; van den Berg et al., 2017). Plusieurs chercheurs ont documenté le virage socio-démocratique du Québec, par l’entremise de ses politiques qui rappellent celles des pays nordiques (Paquin et Lévesque, 2016 ; van den Berg et al., 2017), alors que les autres provinces sont demeurées fidèles au principe du laissez-faire économique qui caractérise le régime libéral.

7Sur le plan conceptuel, notre article contribue à la réflexion autour de la notion de l’universalisme, qui est au cœur des politiques associées au modèle social-démocrate. La définition la plus couramment acceptée de l’universalisme dans les sciences sociales repose sur l’idée de « l’inclusion universelle » (Anttonen et al., 2012) selon laquelle tous les groupes devraient recevoir le même traitement de la part de l’État (Gemma et Crammond, 2014). En suivant cette définition, une politique universelle en est une qui traite de manière identique les individus qui ont des besoins similaires ; elle n’est donc pas discriminante pour les bénéficiaires puisqu’elle assure une certaine mixité sociale (Séraphin, 2015).

8On oppose généralement les politiques universelles du modèle social-démocrate aux politiques ciblées des pays libéraux. Des politiques ciblées ne bénéficient qu’à une population bien identifiée et délimitée. Conséquemment, les politiques ciblées risquent d’engendrer un processus de stigmatisation, les bénéficiaires de ces politiques n’étant pas ceux qui les financent (Séraphin, 2015 ; van Oorschot, 2002). Toutefois, le processus de ciblage n’est pas incompatible avec la notion d’universalisme. D’abord, dans les pays nordiques, la discrimination positive à l’intérieur de prestations universelles n’est pas jugée comme une aberration (Anttonen et al., 2012). Au contraire, la reconnaissance des difficultés vécues par certains citoyens en raison de leur genre, de leur appartenance ethnique ou d’un handicap — bien qu’elle ne corresponde pas à l’idée de traiter tous les citoyens de manière identique — permet une plus grande justice sociale (Gemma et Crammond 2014 ; Häikiö et Hvinden 2012). Ensuite, au Québec, les prestations de Soutien aux enfants et de l’Allocation famille illustrent le principe de discrimination positive à l’intérieur d’une politique universelle. Les prestations offertes dans le cadre de ces programmes sont versées à toutes les familles québécoises qui ont un enfant à charge ; pourtant, le montant reçu par les familles est calculé sur la base du nombre d’enfants, de la situation conjugale et du revenu. Enfin, il faut rappeler que même une politique universelle peut, dans les faits, ne pas être disponible à toutes les familles. C’est le cas des services de garde à la petite enfance au Québec, pour lesquels la demande dépasse l’offre.

  • 1 Ces gouvernements sont ceux, dans l’ordre, de Lucien Bouchard du Parti québécois (1996-2001), Berna (...)

9Sur le plan méthodologique, le texte repose sur une revue systématique d’archives, de documents gouvernementaux et de recherches scientifiques sur la transformation des trois principaux programmes de la politique familiale québécoise, soit les services de garde, les congés parentaux et les prestations monétaires. Ces documents couvrent la période entre 1997 et 2020, pendant laquelle se sont succédé six gouvernements1 de trois partis politiques, de Lucien Bouchard à la tête du Parti québécois en 1997 à François Legault comme chef de la Coalition Avenir Québec depuis 2018. Le point de départ de l’analyse repose sur l’examen du Livre blanc Nouvelles dispositions de la politique familiale : les enfants au cœur de nos choix publié en 1997, qui pose les jalons de la politique familiale en place. Nous examinons aussi différents textes de lois, de consultations publiques et de mises à jour économiques.

10L’analyse est basée à la fois sur l’architecture de chacun des trois programmes-phares de la politique familiale et sur la possibilité, pour les bénéficiaires et selon certaines conditions, de s’en prévaloir. Cette stratégie permet de mettre en lumière les caractéristiques sociales des individus et des familles qui reçoivent — ou pas — le soutien de l’État dans l’accomplissement du « travail de reproduction sociale ». Ce travail est défini comme étant l’ensemble des activités quotidiennes de la vie de famille liées à la naissance, aux soins, au bien-être, à la socialisation et à l’épanouissement des enfants (Bezanson et Luxton, 2006).

La politique familiale au Québec, d’hier à aujourd’hui

11Historiquement, le Québec a connu deux grandes politiques familiales, présentées en 1988 et 1997. Avant la fin des années 80, Ottawa et Québec offrent quelques mesures de soutien aux familles, comme les allocations familiales introduites par le gouvernement fédéral en 1945 et par le gouvernement provincial en 1967. L’engagement du gouvernement du Québec envers le principe de l’universalité dans le soutien aux familles se fait sentir au milieu des années 70. En 1974, l’allocation scolaire offerte depuis 1961 aux enfants de 16 et 17 ans qui fréquentent l’école est abolie, et les allocations familiales en place depuis 1967 destinées aux enfants de moins de 16 ans s’appliquent maintenant jusqu’au 18e anniversaire.

12C’est en 1987 que le gouvernement du Québec décide de mettre en place une première politique cohérente, qui fait écho au discours des démographes et des politiciens préoccupés par la fécondité qui atteint un plancher historiquement faible. Cette politique inclut trois types d’allocations universelles. La première est celle de l’allocation à la naissance, qui prévoit le versement d’une prestation de 500 $ pour la naissance de chacun des deux premiers enfants et de 3 000 $ pour le troisième enfant et les suivants. En 1989, l'allocation pour le deuxième enfant est portée à 1 000 $, alors que l'allocation pour le troisième enfant et les suivants est augmentée pour atteindre 8 000 $ en 1992. La singularité de l’allocation à la naissance réside dans le fait qu’elle reconnait que les coûts associés à la naissance d’un troisième enfant et des enfants suivants sont supérieurs aux économies d’échelle réalisées lorsque la famille s’agrandit. Même si le deuxième enfant est habituellement moins coûteux que le premier en raison des articles pour bébé que le couple possède déjà, la naissance de ce second enfant augmente la charge parentale et amène les couples à avoir parfois besoin d’une aide extérieure pour vaquer aux tâches ménagères et au travail de soins.

  • 2 En 1982, Québec crée une allocation de disponibilité non-imposable pour compenser le manque à gagne (...)

13Le gouvernement propose aux familles deux prestations financières universelles supplémentaires. Les allocations familiales offertes au Québec depuis 1974 pour les enfants de moins de 18 ans sont versées à titre de crédit d’impôt à l’égard des deux premiers enfants et sont récupérées par le biais des impôts à payer. Afin d’apporter un appui financier supplémentaire à l’ensemble des familles, les allocations familiales cessent d’être récupérées à partir d’un certain niveau de revenu en 1988. La seconde prestation, l’Allocation pour jeunes enfants, remplace l’allocation de disponibilité en place depuis 19822. Le montant de la nouvelle allocation pour jeunes enfants dépend à la fois du nombre d’enfants de moins de 6 ans et du nombre d’enfants de moins de 18 ans présents dans la famille.

14La politique de 1988 révèle un manque d’engagement face aux familles à mesure que les enfants grandissent (Le Bourdais, 1989). En ce sens, la politique nataliste est myope en mettant uniquement l’accent sur les ressources nécessaires suivant immédiatement l’arrivée d’un enfant. Sur une note plus positive, les prestations offertes, par leur caractère universel, compensent l’ensemble des familles pour leur travail de reproduction sociale effectué gratuitement.

  • 3 Pourtant, la fécondité augmente au Québec au début des années 2000. Plusieurs études démontrent en (...)

15La seconde politique familiale, mise en œuvre en 1997, rompt avec la politique nataliste de 1988 sur plusieurs fronts. D’abord, elle n’a pas de visée nataliste3; l’objectif est davantage de permettre une meilleure conciliation travail-famille. La nouvelle politique s’inscrit dans un contexte social qui favorise et qui encourage la participation au marché du travail, y compris celle des mères de jeunes enfants. Ensuite, la politique de 1997 permet le soutien du travail de reproduction sociale sur une période qui s’échelonne sur plusieurs années. Enfin, la politique de 1997, dans sa forme originale, n’offre pas un soutien universel aux familles. Même si le coût d’une place en CPE est le même pour toutes les familles, l’accès à un CPE n’est pas universel, en raison de la grande popularité de ce type de service de garde et de la difficulté pour certains parents d’obtenir une place (Mathieu, 2019a). Seul le Soutien aux enfants, mis en place en 2005 et remplacé en 2018 par l’Allocation famille, offre une aide universelle aux familles, avec à la clé des prestations ciblées, dont le montant varie selon les caractéristiques du ménage.

Résultats

Les services de garde depuis 1997

16Bien que la politique familiale du Québec demeure la plus généreuse d’Amérique du Nord, toutes les familles ne sont pas égales dans le soutien qu’elles reçoivent de l’État. Pourtant, bien des analystes qualifient la politique de 1997 comme étant le signe d’un retour à l’universalisme dans le soutien offert aux familles (Jenson, 2002 ; Lanctôt, 2016), principalement en raison de l’offre de services de garde à tarif unique.

17Ce constat n’est pas surprenant. D’abord, le principe de l’universalité est évoqué dans le Livre blanc Nouvelles dispositions de la politique familiale : les enfants au cœur de nos choix à la fois relativement au crédit d’impôt pour enfants, mais aussi en référence à la maternelle à temps plein offerte gratuitement à tous les enfants du Québec. Pourtant, une lecture attentive du Livre blanc suggère qu’il n’est nulle part question d’offrir des services de garde de manière universelle, mais bien d’offrir ces services à des parents actifs sur le marché de l’emploi. La politique familiale de 1997 s’inscrit dans le courant qui valorise l’activité économique, courant qui est d’ailleurs évident dans le contexte des réformes de l’aide sociale mise en place dans les années 80 et 90 au Canada et dans plusieurs autres pays industrialisés.

18Il est possible d’identifier, depuis l’annonce de la création d’un réseau de CPE, quatre modèles dans l’offre de services de garde au Québec (Mathieu, 2019a). Le premier est celui en vigueur entre 1997 et 2003, période au cours de laquelle l’offre s’appuie sur un préjugé favorable à l’égard des services de garde à but non lucratif. Les services sont offerts par les CPE, qui fournissent des places en établissement ou en milieu familial, au tarif unique de 5 $ par jour par enfant. Afin de favoriser l’utilisation des places dans les services de garde à but non lucratif, le gouvernement impose un moratoire empêchant la création de nouvelles garderies commerciales pendant cinq ans. Ces dernières se voient offrir trois possibilités : 1) devenir un CPE par l’entremise d’un programme gouvernemental, 2) rester une garderie à but lucratif en offrant des places à contribution réduite ou 3) demeurer une garderie à but lucratif en offrant des services à plein tarif.

  • 4 L’objectif de cette consultation est de définir, tout comme son nom l’indique, différents Scénarios (...)

19Le second régime (2003-2014) est celui de la première phase du démantèlement progressif du réseau, qui débute en 2003 à la suite de l’élection du Parti libéral du Québec, sous la gouverne de Jean Charest. À la suite d’une consultation qui porte sur le type de services et sur le montant de la contribution parentale pour l’utilisation d’une place en service de garde4, le gouvernement décide de hausser la tarification de 5 $ à 7 $ par enfant. Si l’universalité du coût est maintenue, le gouvernement modifie néanmoins la nature de l’offre des services de garde. La fin du moratoire imposé aux garderies commerciales en 2002 et la forte demande pour l’ouverture de nouvelles places légitiment l’augmentation rapide du nombre de garderies à but lucratif. Afin de réduire l’avantage économique des services subventionnés et de faciliter l’utilisation des places non subventionnées en garderie commerciale, Québec met en place le remboursement d’une partie des sommes versées, lequel est bonifié à plusieurs reprises entre 2004 et 2010. Dès 2011, les parents dont les enfants fréquentent un service de garde non subventionné reçoivent un remboursement chaque mois.

20L’année 2015 marque un autre tournant, alors que le gouvernement libéral, maintenant sous la gouverne de Philippe Couillard, décide de moduler les frais d’une place en CPE et en service de garde subventionné selon le revenu des parents. Sous le nouveau régime de financement, les tarifs payés par les parents à leur service de garde sous forme de « contribution de base » restent universels et inchangés. Le montant de cette contribution de base est le même pour toutes les familles. Le gouvernement ajoute toutefois une « contribution additionnelle » obligatoire, qui est calculée sur la base du revenu familial lors de la déclaration d’impôt. Le remplacement du taux unique par la modulation du prix d’une place en service de garde subventionné s’effectue initialement sans contestation, en raison de l’ambiguïté des changements apportés. Toutefois, le mécontentement des familles, qui se fait finalement sentir lors de la production de la déclaration d’impôt, amène le gouvernement à diminuer de 50 % le montant de la contribution additionnelle pour le deuxième enfant d’une même famille qui fréquente un service de garde subventionné. Aucune contribution additionnelle n’est demandée pour le troisième enfant. Si le principe de l’universalité n’est jamais ouvertement évoqué, le discours concernant la pleine accessibilité aux places subventionnées est au cœur des préoccupations du gouvernement. Parallèlement à l’abolition du tarif unique, la progression de la commercialisation des services de garde continue de s’accentuer et il y a même une accélération dans le rythme auquel le gouvernement fait place à l’entreprise privée pour dispenser des soins aux enfants.

21L’arrivée au pouvoir de la Coalition Avenir Québec (CAQ) annonce le début du quatrième modèle, d’abord caractérisé par une confusion entourant la valeur d’une place en service de garde, puis par le retour au tarif unique. Lors de la campagne électorale de 2018, la CAQ avait promis d’abolir la contribution additionnelle afin de remettre en place une tarification unique, revenant par la même occasion à l’essence de la politique familiale de 1997. Le chemin vers le retour au tarif unique est toutefois sinueux. Après son élection, le gouvernement de la CAQ explique qu’il faudra attendre 2022 pour voir l’abolition complète de la contribution additionnelle ; entretemps, le gouvernement annonce la diminution progressive du montant de la contribution additionnelle provoquant la confusion autour du prix d’une place en service de garde subventionné (Mathieu, 2019b). Puis, en novembre 2019, dans le cadre de la mise à jour économique et évoquant une marge de manœuvre budgétaire, le gouvernement Legault annonce l’abolition complète de la contribution additionnelle pour les places subventionnées, rétroactivement au 1er janvier de la même année. Les places en services de garde subventionnés sont de nouveau offertes à un tarif universel.

Des services de garde pour tous les enfants ?

22Si l’effet de la modulation d’une place en service de garde entre 2015 et 2019 sur les inégalités de genre reste à être documenté, la recherche a montré que le développement du réseau de CPE au Québec avait permis d’ajouter près de 70 000 mères sur le marché du travail vers la fin de la première décennie des années 2000, faisant par la même occasion augmenter l’emploi total des femmes de 3,79 % (Fortin et al., 2013). En dépit de l’effet positif de la création d’un réseau de services de garde sur la diminution des inégalités entre les hommes et les femmes, l’État québécois demeure une force active qui structure et qui crée des inégalités liées à l’utilisation des services de garde. Ces inégalités prennent diverses formes et remettent en question l’idée répandue selon laquelle les services de garde subventionnés sont offerts et disponibles universellement.

23D’abord, entre 2015 et 2019, tous les enfants ne semblent pas avoir la même « valeur », dans le sens où les parents ne doivent pas débourser le même montant pour chaque enfant d’une même famille qui est gardé dans un service de garde subventionné. En effet, le coût d’une place subventionnée varie selon le rang de l’enfant, la contribution additionnelle à payer pour le deuxième enfant étant réduite de moitié et abolie pour le troisième enfant. Le coût associé à une place en service de garde dépend donc de plusieurs paramètres, soit le type de service — subventionné ou non — le revenu familial et le rang de l’enfant.

24Ensuite, les enfants qui ne fréquentent pas un service de garde réglementé, parce qu’ils sont pris en charge par un membre de la famille, ne reçoivent pas le soutien financier du gouvernement. Cette observation est particulièrement discriminatoire, compte tenu du fait que les enfants issus d’un milieu défavorisé sont aussi proportionnellement moins nombreux à fréquenter un service éducatif que les enfants de familles mieux nanties (Bigras et al., 2008 ; Laurin et al., 2015). Au Québec, un parent qui s’occupe de son enfant à la maison n’est pas admissible au crédit d'impôt pour frais de garde d’enfants ; pour que le travail de soins se voie attribuer une valeur monétaire en partie prise en charge par l’État, il doit être effectué à l’extérieur du foyer dans un service de garde reconnu. Le travail de reproduction sociale de ces parents se fait donc gratuitement et sans aucune reconnaissance.

25Enfin, l’accès à un service de garde n’est pas universel au Québec, même si une grande proportion — 64 % des enfants des enfants de 0 à 4 ans selon les derniers chiffres du ministère de la Famille — est inscrite dans un service de garde ou dans une maternelle pour les enfants de 4 ans (ministère de la Famille, 2019). Ces enfants ne fréquentent pas tous un milieu subventionné : 23 % des enfants gardés dans un service de garde reconnu utilisent une place en garderie privée non subventionnée (ministère de la Famille, 2019). Ces enfants sont, dans certains cas, désavantagés par rapport aux enfants inscrits dans un service subventionné, et plus spécifiquement un CPE. C’est que les différents types de services de garde ne sont pas égaux sur le plan de la qualité. À titre d’exemple, 45 % des enfants qui fréquentent un CPE reçoivent des soins de bonne ou d’excellente qualité en 2014 ; cette proportion chute toutefois à 4 % dans les garderies commerciales non subventionnées (Lapointe et Gingras, 2014). Avec la pandémie, seuls les CPE et les garderies commerciales subventionnées ont eu la possibilité d’offrir des services de garde d’urgence, forçant des parents travailleurs essentiels à déplacer leur enfant dans un nouveau service de garde. Au moment de mettre sous presse, l’avenir de plusieurs de ces garderies demeurait incertain.

Les congés parentaux depuis 2006

  • 5 Pour éviter une telle situation, les femmes doivent démontrer en vertu de la Loi de 1971 sur l’assu (...)

26Le deuxième programme-phare de la politique de 1997 est la promesse de la mise en place d’un nouveau congé parental. Bien entendu, les congés parentaux au Québec ne datent pas des années 90. Dès 1971, le gouvernement du Canada offre via le programme d’assurance-chômage — qui devient en 1997 le programme d’assurance-emploi — un congé de maternité de 15 semaines aux femmes qui respectent certains critères d’admissibilité, le premier étant celui de la participation au marché du travail. À l’époque, le débat qui entoure la mise en place d’un programme de congé de maternité est celui de la possibilité, pour certaines femmes, d’entrer sur le marché du travail une fois enceintes afin de bénéficier de manière plus ou moins légitime des prestations (Phipps, 2006 ; Porter, 2003)5. Le soutien financier offert aux parents lors de l’arrivée d’un enfant est donc conditionnel à la participation au marché du travail dès la mise en place d’un congé de maternité.

27Avec la deuxième politique familiale, le gouvernement du Québec souhaite mettre en place ses propres congés parentaux dès 1998. Les deux paliers de gouvernement entament alors des négociations sur les modalités du calcul des sommes que le gouvernement fédéral doit transférer pour le financement du programme québécois, négociations qui se terminent seulement en 2005. Le Régime québécois d’assurance parentale (RQAP) entre finalement en vigueur en 2006.

28Le RQAP se distingue des congés offerts dans les autres provinces et en Amérique du Nord à bien des niveaux. D’abord, le RQAP se différencie du programme fédéral par ses critères d’admissibilité moins contraignants (Doucet et al., 2019, McKay et al., 2016). Les prestations parentales sont offertes à tout parent ayant gagné au moins 2 000 $ au cours de l’année précédente (tableau 1) ; l’accessibilité repose donc sur un revenu fixe plutôt que sur le nombre d’heures travaillées, comme c’est le cas dans les autres provinces et territoires. Conséquemment, les travailleuses et travailleurs atypiques tels que les employés à temps partiel, les employés contractuels, les travailleurs autonomes, et un bon nombre d’étudiants ont droit aux prestations. Fait intéressant à noter, le seuil de 2 000 $ n’a jamais été haussé depuis 2006. Un travailleur qui perçoit le salaire minimum en 2006 (7,75 $/heure) devait donc accumuler 259 heures pour avoir accès à des prestations ; en 2020, il ne faut désormais que 153 heures de travail (le salaire minimum étant de 13,10 $/heure) pour obtenir un revenu de 2 000 $ permettant de se qualifier pour le RQAP. Dans les autres provinces, les nouveaux parents doivent avoir cumulé 600 heures de travail assurable pour avoir droit à un congé rémunéré.

Tableau  : Les congés parentaux au Québec (2020)

Régime de base

Régime particulier

Admissibilité

Avoir gagné 2000 $ dans l’année précédente

Période de carence

Aucune

Congé de maternité

18 semaines à 70 % du salaire

15 semaines à 75 % du salaire

Congé de paternité

5 semaines à 70 % du salaire

3 semaines à 75 % du salaire

Congé parental

32 semaines (7 semaines à 70 % du salaire + 25 semaines à 55 %)

25 semaines à 70 % du salaire

Congé d’adoption

37 semaines (12 semaines à 70 % du salaire + 25 semaines à 55 %)

28 semaines à 75 % du salaire

Revenu maximal assurable (2020)

78 500 $

Source : Gouvernement du Québec, site internet du Régime québécois d’assurance parentale, 2020.

  • 6 Depuis 2017, le programme de l’assurance-emploi permet aux parents canadiens qui rencontrent les cr (...)
  • 7 Depuis 2019, en vertu du programme de congés parentaux de l’assurance-emploi, les couples dans lesq (...)

29Ensuite, les prestations du RQAP sont plus flexibles et généreuses que celles offertes par la voie de l’assurance-emploi dans les autres provinces. Dès 2006, les nouveaux parents québécois ont le choix entre un congé plus long, rétribué à un taux de remplacement du salaire plus faible (régime de base) ou à un congé plus court, avec des prestations plus généreuses (régime particulier). Ce choix entre un congé plus long et moins payant ou plus court et plus payant n’existe pas au Canada jusqu’en 20176. Le RQAP élimine le délai de carence de deux semaines que doivent subir les bénéficiaires dans les neuf autres provinces canadiennes avant de toucher des prestations — les parents reçoivent des prestations dès qu’ils se retirent du marché du travail afin d’effectuer du travail de soins (tableau 1). Les prestations sont plus généreuses, en raison du taux de remplacement du salaire et du salaire maximum assurable qui sont plus élevés au Québec. Enfin, le congé parental québécois inclut un congé de paternité, exclusif au père, d’une durée de trois à cinq semaines selon le régime choisi7.

Une mesure de soutien aux familles conditionnelle à l’activité économique

30La mise en place du RQAP permet aux familles québécoises d’avoir un meilleur accès à un congé parental payé que dans les autres provinces canadiennes (Doucet et al., 2019). En outre, les familles à faible revenu sont plus susceptibles d’avoir accès à un congé parental au Québec que dans les autres provinces canadiennes (McKay et al., 2016). Il serait erroné, toutefois, de conclure à un accès « universel » de l’ensemble des familles au congé parental. Plusieurs parents — et bébés — n’ont pas accès, ou ont un accès limité, aux prestations du RQAP.

31En effet, il faut d’abord rappeler que le RQAP est une politique liée à la participation au marché du travail, plutôt qu’une politique de compensation pour l’offre de soins. Même si l’accès aux congés « s’universalise » en raison du seuil d’admissibilité qui n’a jamais été indexé, l’obtention de prestations parentales est tributaire de l’activité économique. Les assistés sociaux, les parents qui ne sont pas actifs sur le marché du travail et les étudiants qui vivent de prêts et bourses ne sont donc pas admissibles à l’obtention de prestations. De plus, en raison de la logique assurantielle du programme de congés parentaux, les inégalités vécues sur le marché du travail sont reproduites pendant la période au cours de laquelle un parent perçoit des prestations. Autrement dit, les prestations parentales étant versées au prorata du salaire (tableau 1), les parents qui gagnent un revenu élevé sont « riches » en congés parentaux (McKay et al., 2016), malgré le maximum admissible, alors que les travailleurs à petits revenus reçoivent des prestations reflétant leur salaire modeste.

32D’ailleurs, les données du Conseil de gestion de l’Assurance parentale sur les prestataires du RQAP révèlent l’existence d’inégalités de classe entre les nouveaux parents (Mathieu et al., 2017). En outre, les Québécoises qui touchent des prestations de maternité sont plus susceptibles d’être salariées, plutôt que travailleuses autonomes, et d’avoir un revenu élevé. Les travailleuses autonomes profitent d’un nombre inférieur de semaines de prestations que les mères qui travaillent pour un employeur. Dans les familles où les deux parents reçoivent des prestations en vertu du régime de base du RQAP, les mères occupant un emploi profitent en moyenne d’un congé parental de 47,9 semaines entre 2006 et 2012, contre 39,2 semaines chez les travailleuses autonomes. Enfin, depuis 2009, il y a une augmentation progressive de la proportion des femmes et des ménages à revenu élevé parmi les bénéficiaires de prestations.

33Les inégalités de genre, bien que moins aiguës au Québec que dans les autres provinces canadiennes, sont également reproduites par l’entremise du RQAP. Même si le Québec est la seule province à offrir un congé de paternité, ce dernier est beaucoup moins long — 5 semaines au maximum — que le congé de maternité dont la durée peut atteindre 18 semaines. Malgré son indéniable succès (Tremblay, 2019b), le congé de paternité est aussi moins long que dans d’autres pays, les pays nordiques en particulier (Karu et Tremblay, 2017), et l’accès présente aussi parfois des obstacles pour les pères face à leur employeur (Tremblay, 2017 ; Tremblay et Lazzari-Dodeler, 2017).

34L’architecture du RQAP ne crée pas uniquement des inégalités de classe et de genre, elle contribue également à créer des iniquités entre les enfants issus de familles monoparentales et biparentales, entre les enfants biologiques et adoptés de même qu’entre les enfants de parents hétérosexuels et homosexuels. En effet, depuis leur mise en place au Québec, les congés de maternité et de paternité sont liés à l’aspect biologique de la parentalité et les familles biparentales hétérosexuelles sont celles qui obtiennent le meilleur soutien de l’État dans les premières étapes de l’accomplissement du travail de reproduction sociale. Résultat : la durée des prestations du RQAP n’est pas la même dans toutes les familles.

35D’abord, les familles monoparentales perdent automatiquement les semaines de congé liées au deuxième parent; pour une mère monoparentale, cela représente entre 3 et 5 semaines de prestations (tableau 1). Ensuite, les familles où l’enfant n’a aucun lien biologique avec les deux parents — incontestablement celles où le lien d’attachement est le plus délicat à construire — bénéficient également d’un nombre inférieur de semaines de prestations. Par exemple, les parents biologiques qui décident de se prévaloir du régime de base, plus long et moins payant que le régime particulier, ont droit, au total, à 55 semaines de congé (18 semaines de congé de maternité, 5 semaines de congé de paternité et 32 semaines de congé parental) (tableau 1). En revanche, les parents adoptants ne peuvent bénéficier que de 37 semaines de congé parental. Compte tenu du partage possible de ces semaines, le congé du deuxième parent se fait automatiquement au détriment du premier parent, et potentiellement de l’enfant, dont le nombre de semaines passées à la maison est réduit lorsque les deux parents utilisent des prestations simultanément. Chez les familles adoptantes, aucun congé n’est exclusivement réservé au deuxième parent pour favoriser le partage du travail de reproduction sociale et l’attachement de chacun des parents à l’enfant.

36En ce qui concerne les familles homoparentales, les prestations de maternité sont disponibles pour la mère biologique, alors que la mère non biologique peut demander l’obtention de prestations de « paternité ». Les familles formées de deux mères sont donc traitées comme les familles biparentales hétérosexuelles. La situation est plus complexe pour les couples formés par deux hommes, qui ne se qualifient pas pour l’obtention du congé de maternité, mais où le père biologique, le cas échéant, peut percevoir des prestations de paternité.

37En 2018, le projet de loi 174 constitue la première tentative de modification et de bonification du RQAP depuis sa création en 2006. Le projet de loi prévoit pallier certaines iniquités vécues entre les parents biologiques et adoptants en créant des prestations exclusives de 5 semaines (3 pour le régime particulier) pour chacun des parents adoptants tout en offrant 32 semaines de prestations d’adoption, partageables entre les deux parents. Cette modification aurait fait passer le nombre maximal de semaines de prestations de 37 à 42 pour le régime de base, et de 28 à 31 pour le régime particulier (tableau 1). D’autres modifications sont proposées, notamment relativement à une bonification de 5 semaines des prestations de maternité lors d’une grossesse multiple et à la possibilité pour les parents de se constituer une banque de 10 jours pour satisfaire les besoins de l’enfant au cours des trois années suivant son arrivée. Toutefois, le projet de loi 174 meurt au feuilleton à l’automne 2018 lors du déclenchement des élections provinciales. Au moment de mettre sous presse, un projet de loi similaire venait d’être déposé par le gouvernement en place à l’Assemblée nationale.

Les prestations monétaires depuis 1997

38Le troisième programme de la politique familiale de 1997 est celui de l’Allocation unifiée pour enfants, dont l’objectif vise à verser une aide financière uniquement aux parents qui ne disposent pas de revenus suffisants pour satisfaire les besoins essentiels de leurs enfants. Un des objectifs principaux de la politique familiale consiste à réformer le soutien financier au bénéfice des enfants, en assurant « l’équité par un soutien universel aux familles et une aide accrue aux familles à faible revenu ». En septembre 1997, la Loi sur les allocations d’aide aux familles est modifiée pour faire place à la Loi sur les prestations familiales.

39L’Allocation unifiée regroupe et remplace trois allocations universelles datant de la politique familiale nataliste de 1988. La première est l’allocation familiale de base. Dès 1967, le gouvernement du Québec offre des allocations familiales universelles pour les enfants de moins de 16 ans, dont le montant varie selon le rang et l’âge des enfants. En 1974, les allocations, encore universelles mais dont le montant ne varie plus selon le rang de l’enfant, s’appliquent jusqu’à ce que l’enfant atteigne 18 ans. Avec la politique familiale de 1988, les allocations familiales demeurent universelles et elles ne sont plus imposables. Comme nous le verrons plus loin, seules les familles moins nanties peuvent toucher une allocation familiale de 1997 à 2005.

40Ensuite, l’Allocation unifiée abolit l’Allocation pour jeune enfant également issue de la politique familiale de 1988. En vertu de l’Allocation pour jeune enfant, une famille avait droit à une aide mensuelle pour tout enfant de moins de six ans dont le montant était déterminé d’après le rang de l’enfant parmi tous les enfants de moins de 18 ans. Les sommes étaient alors versées sous forme d’un supplément à l’allocation familiale mensuelle.

41Enfin, l’Allocation unifiée élimine l’allocation à la naissance, ou « bébé-bonus ». Entre mai 1988 et octobre 1997, cette mesure prévoyait le versement d’une prestation de 500 $ pour la naissance de chacun des deux premiers enfants et de 3 000 $ pour le troisième enfant et les suivants. Le paiement de l’allocation à la suite de la naissance des deux premiers enfants s’effectuait à leur venue, alors que le versement des prestations pour les enfants de rang trois et plus se faisait sous forme de paiement trimestriel de 375 $ sur une période de deux ans. L’allocation pour la naissance du deuxième enfant fut haussée à 1 000 $ en 1992, et à 8 000 $ pour les enfants subséquents. Aucune allocation de ce type n’est versée pour les enfants nés après cette date. En ce qui concerne l’allocation pour enfant handicapé en vigueur depuis 1980, elle est maintenue.

42Sur le plan des mesures fiscales, le Livre blanc de 1997 propose le maintien du crédit d’impôt remboursable pour enfants à charge et du crédit pour familles monoparentales. Enfin, le programme d’Aide aux parents pour leurs revenus de travail (APPORT) mis en place en 1988 est modifié : la part des prestations d’aide sociale qui couvre les besoins essentiels des enfants est intégrée à l’Allocation unifiée et les prestations d’aide sociale accordées aux familles sont ajustées pour en tenir compte.

43Finalement, le remplacement de l’ancienne allocation familiale, de l’allocation pour jeune enfant et de l’allocation à la naissance, toutes universelles, par une Allocation unifiée signifie que plusieurs familles ne reçoivent aucun soutien de l’État pour pallier les dépenses engendrées par la venue d’enfants. Tout comme pour les allocations précédentes, l’accès à l’Allocation unifiée est tributaire du statut de résidence au Québec pour le parent et l’enfant. Toutefois, l’Allocation unifiée n’est pas offerte à tous les parents, et les familles qui se qualifient reçoivent un montant qui varie en fonction du nombre d’enfants, du nombre de parents et du revenu. L’allocation est réduite graduellement à un taux de 5 % pour les familles dont le revenu familial est de 50 000 $ (en 1997) pour éventuellement devenir nulle. Le principe de redistribution horizontale, dont l’objectif est de compenser les familles pour les coûts liés au travail de reproduction sociale, cède la place à celui de redistribution verticale, qui offre une aide ciblée aux familles moins nanties. Résultat : de nombreuses familles reçoivent un soutien financier modeste ou inexistant.

Une prestation universelle, dont le montant varie selon les familles

44Depuis 1997, la réforme la plus significative de la politique familiale est sans contredit celle de 2005 (Rose, 2010), qui vient créer deux nouveaux crédits d’impôt remboursables pour les familles. Le premier, la Prime au travail, vient remplacer le programme d’Aide aux parents pour leurs revenus de travail (APPORT). Ce crédit d’impôt remboursable vise à encourager les travailleurs à revenu modeste à intégrer et à demeurer sur le marché du travail. Même si la Prime au travail n’est pas une mesure accessible uniquement aux familles, le montant versé est plus important pour les couples avec enfants, parce qu’elle tient compte des charges additionnelles occasionnées par la présence d’enfants (Bitaudeau et al., 2007).

45La seconde mesure, et la plus importante, est le Soutien aux enfants, qui vient remplacer l’Allocation unifiée, l’allocation pour enfant handicapé, le crédit d’impôt pour enfant à charge ainsi que la réduction d’impôt à l’égard de la famille. Le Soutien aux enfants prend la forme d’un crédit d’impôt remboursé qui est versé trimestriellement. Le montant du crédit dépend du revenu familial net de l’année antérieure. Afin de maintenir le pouvoir d’achat des ménages, les composantes du crédit sont indexées annuellement en fonction de l’indice des prix à la consommation du Québec.

46Le Soutien aux enfants fait écho au souhait du gouvernement d’offrir une aide universelle dans un contexte social et budgétaire favorisant les mesures ciblées. D’une part, le paiement de Soutien aux enfants est versé à toutes les familles avec des enfants à charge de moins de 18 ans. Aucune demande n’est nécessaire pour recevoir le paiement, puisque tous les enfants sont inscrits automatiquement lorsque leur naissance est déclarée au Directeur de l'état civil. D’autre part, le montant du paiement de Soutien aux enfants varie d'une famille à l'autre selon le nombre d'enfants à charge et en garde partagée, le revenu familial et la situation conjugale (avec ou sans conjoint). Le crédit d’impôt tient également compte des économies d’échelle liées à la venue du deuxième enfant et des suivants. Ainsi, pour l’année fiscale 2018, le montant maximal de soutien aux enfants était de 2 430 $ pour un couple avec un enfant, de 3 544 $ (2 430 $ + 1 214 $) pour une famille avec deux enfants et de 4 858 $ (2 430 $ + 1 214 $ + 1 214 $) pour une famille de trois enfants (tableau 2). Le Soutien aux enfants fait donc état de l’engagement du Québec envers les principes d’universalité et de ciblage : même si les prestations sont offertes à toutes les familles, les montants alloués varient selon des paramètres précis, dont le revenu.

47Le Soutien aux enfants signale un retour de l’engagement du gouvernement du Québec envers le principe de l’universalité et de la redistribution horizontale, après la période entre 1997 et 2004, au cours de laquelle seules les familles moins nanties peuvent compter sur des prestations du gouvernement du Québec. Toutefois, même si l’ensemble des familles québécoises reçoit un crédit d’impôt, le montant minimal payable versé aux familles demeure en deçà des montants versés dans plusieurs pays industrialisés (Bitaudeau et al., 2007). Le montant annuel minimum perçu en 2018 est de 682 $ pour le premier enfant et 630 $ pour chaque enfant additionnel. À titre comparatif, la Suède offre des allocations familiales universelles jusqu’au 16e anniversaire de l’enfant, allocations qui atteignent 173 $ par mois (1250 couronnes suédoises) en 2018 (Commission européenne, 2019).

48La dernière modification au Soutien aux enfants est apportée en 2017, alors que le gouvernement met en place un supplément universel pour l’achat de fournitures scolaires d’une valeur annuelle de 100 $ payé en un seul versement pour tous les enfants âgés entre 4 et 16 ans. Puis, en 2019 et à la suite de l’élection du gouvernement de la CAQ, le Soutien aux enfants est suppléé par l’Allocation famille.

49En campagne électorale, la CAQ avait promis d’augmenter le montant minimal du Soutien des enfants, qui deviendra rapidement l’Allocation famille, à 1 000 $. Mais la promesse la plus importante consistait à bonifier le crédit d’impôt du deuxième enfant et des suivants à 2 400 $, pour qu’il soit équivalent au crédit reçu pour le premier enfant. Cette proposition était justifiée par le fait qu’un deuxième ou un troisième enfant ne coûtait pas vraiment moins cher, malgré quelques économies d’échelle ou transfert d’équipements, de vêtements et autres. Plusieurs analystes et politiciens ont suggéré que l’Allocation famille telle que promise s’apparentait à une mesure nataliste favorisant les familles nombreuses (Croteau, 2018 ; Marceau et Barbeau, 2018 ; Richer, 2018), rappelant l’allocation à la naissance de 1988, dont le montant augmentait après la venue du troisième enfant. Cette promesse s’est concrétisée en janvier 2020 (tableau 2).

Tableau  : Paramètres du Soutien aux enfants (2018) et de l’Allocation famille (2020)

Soutien aux enfants 2018

Allocation famille 2020

Valeur des prestations annuelles

maximum

minimum

maximum

minimum

1er enfant

2 430 $

682 $

2 515 $

1000 $

2e et 3e enfants

1 214 $

630 $

2 515 $

1000 $

4e enfant et +

1 821 $

630 $

2 515 $

1000 $

Supplément pour famille monoparentale

852 $

340 $

882 $

352 $

Seuil de réduction

Couple

48 286 $

49 842 $

Famille monoparentale

35 096 $

36 256 $

Taux de réduction

4 %

4 %

Suppléments

Supplément pour l'achat de fournitures scolaires

100 $

104 $

Supplément mensuel pour enfant handicapé

192 $

198 $

Supplément mensuel pour enfant handicapé nécessitant des soins exceptionnels

962 $

995 $

Source : Chaire en fiscalité et en finances publiques, 2020.

  • 8 De plus, depuis 2019, les parents d’un enfant handicapé nécessitant des soins exceptionnels qui per (...)

50Comme le tableau 2 le montre, le remplacement du Soutien aux enfants par l’Allocation famille reflète davantage un changement sémantique que structurel. Tout comme pour le Soutien aux enfants, le montant de l’Allocation famille est indexé chaque année et il est déterminé selon le revenu familial, le nombre d’enfants de moins de 18 ans et la situation familiale. Les deux programmes offrent une composante universelle de base, puisque toutes les familles reçoivent un crédit d’impôt minimal. Tant en 2018 qu’en 2020, le montant maximal du crédit diminue en fonction du revenu familial à un taux de 4 %. Les couples dont le revenu atteint 48 286 $ en 2018 et 49 842 $ en 2020 voient donc leur crédit d’impôt diminuer progressivement jusqu’au seuil minimal de 682 $ avec le Soutien aux enfants et 1000 $ avec l’Allocation famille. Toutes les familles, même les plus nanties, reçoivent donc un crédit d’impôt. Enfin, l’Allocation famille offre un supplément aux familles monoparentales et aux parents d’un enfant handicapé, comme c’était le cas avec le Soutien aux enfants. Dans les deux cas, la valeur du supplément pour enfant handicapé est la même pour tous, puisque la prestation ne varie ni en fonction du revenu ni de la situation conjugale du bénéficiaire ou du type de handicap8.

Discussion et conclusion

51Le Québec fait figure de proue au Canada avec sa politique familiale, souvent comparée à celle des pays nordiques. Avec ses services de garde de qualité et financés par l’État ainsi que son généreux congé parental, le Québec brille par son exceptionnalisme comme « paradis des familles », en Amérique du Nord surtout.

52La politique en place à ce jour met en relief la géométrie variable associée au concept de l’universalisme. Même si le Québec se distingue des autres provinces par le soutien offert aux familles, la province n’échappe pas entièrement aux caractéristiques du régime libéral auquel sont associées les sociétés anglo-saxonnes. Si l’accès aux services de garde est plus facile entre 2015 et 2019, les coûts associés à la garde d’un enfant d’âge préscolaire sont alors modulés selon le revenu. Depuis 2003, on assiste aussi à une montée fulgurante de la proportion de places en services de garde offertes dans des garderies commerciales non subventionnées (Mathieu, 2019a). Si les critères d’admissibilité pour l’obtention de prestations du RQAP sont faciles à satisfaire, les personnes exclues du marché du travail ne peuvent y avoir accès, et les parents adoptants bénéficient de moins de semaines de prestations que les parents biologiques. Si l’Allocation famille offre une aide universelle minimale, le calcul du crédit d’impôt se fait sur la base du revenu. Toutes ces observations rappellent qu’en dépit du penchant social-démocrate de la politique familiale québécoise, certaines familles, comme celles qui n’utilisent pas les services de garde ou celles dont un des parents n’est pas actif sur le marché du travail, reçoivent un soutien moindre du gouvernement dans l’accomplissement du travail de reproduction sociale.

53L’aide conditionnelle à l’activité économique crée des clivages entre les familles que l’on peut considérer comme « méritantes », celles dans lesquelles les deux parents sont actifs sur le marché du travail, et celles vues comme « non méritantes », dans lesquelles un des conjoints n’est pas actif sur le marché du travail. Aussi, des critères d’admissibilité à des prestations basés sur le lien biologique entre le parent et l’enfant engendrent des inégalités non seulement entre les parents, mais aussi entre les enfants. Ces divers éléments appellent certes une réflexion sur le caractère universel des politiques québécoises de soutien à la famille, mais aussi sur les critères qui devraient présider aux choix et justifier les écarts. Nous ne soutenons pas que les critères ou choix passés ne sont pas valables, mais voulons attirer l’attention sur ces différences rarement mises de l’avant, la politique québécoise étant reconnue comme la plus généreuse en Amérique du Nord.

54Le soutien inégal de l’État envers toutes les familles et qui découle des fissures dans l’architecture de la politique familiale québécoise se révèle clairement à la lumière de la pandémie de la COVID-19 (Mathieu, 2020). Si des services de garde d’urgence ont été mis à la disposition des travailleurs essentiels, seuls les milieux subventionnés ont pu offrir des places, laissant les garderies commerciales non subventionnées sans revenu et dans une grande précarité économique. D’ailleurs, au moment de mettre sous presse, et selon une estimation de l’Association des garderies non subventionnées en installation, la crise liée à la pandémie pourrait faire disparaître jusqu’à 53 % des places disponibles dans les garderies commerciales (Rémillard, 2020), laissant bon nombre de parents sans service de garde pour leur enfant. Rappelons ici que les garderies commerciales non subventionnées offrent 23 % des places offertes dans le réseau de services de garde. Aussi, considérant à la fois la montée fulgurante du chômage au Québec et la récession à l’horizon, certains futurs parents exclus du marché du travail pourraient être exclus du Régime québécois d’assurance parentale (RQAP), ou, dans le cas d’une diminution de salaire, voir leurs prestations réduites. Seule l’Allocation famille continue d’assurer un soutien universel du gouvernement envers les familles.

55Cela dit, avant, pendant et après la pandémie, plusieurs questions demeurent. Quelle est la meilleure façon pour les gouvernements de venir en aide à l’ensemble des familles sans créer ou exacerber les inégalités de classe et de genre ? L’État devrait-il distribuer des prestations monétaires afin d’offrir une assistance financière ou mettre en place des services qui permettent aux familles de concilier leurs obligations professionnelles et familiales ? Comment s’assurer que l’accès à des services de garde puisse être universel ? Certains penseront, comme c’est souvent le cas aux États-Unis, que l’État n’a pas à intervenir dans les questions familiales ou privées. Par contre, au Canada, et surtout au Québec, on s’entend généralement sur le fait que l’État peut, et même doit intervenir sur ces questions pour assurer une plus grande égalité de situation entre les familles et les enfants.

56Notre article visait à offrir une réflexion autour de ces questions, notamment en questionnant la perspective universaliste que l’on attribue souvent à la politique familiale québécoise. Le contexte post-COVID-19 pourrait fournir l’occasion de réfléchir à l’investissement dans des infrastructures « sociales » comme les services de garde ou autres services à la famille, par exemple pour les parents d’enfants ayant un handicap ou une difficulté d’apprentissage, alors que les relances économiques sont plus souvent fondées sur l’investissement dans des infrastructures « dures » comme les routes et les ponts par exemple.

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Notes

1 Ces gouvernements sont ceux, dans l’ordre, de Lucien Bouchard du Parti québécois (1996-2001), Bernard Landry du Parti québécois (2001-2003), Jean Charest du Parti libéral (2003-2012), Pauline Marois du Parti québécois (2012-2014), Philippe Couillard du Parti libéral (214-2018) et François Legault de la Coalition Avenir Québec (2018- à ce jour).

2 En 1982, Québec crée une allocation de disponibilité non-imposable pour compenser le manque à gagner du parent au foyer. Au moment où l’allocation de disponibilité est versée pour la première fois, une famille a droit à 300 $ pour le premier enfant de moins de six ans, à 200 $ pour le deuxième enfant et à 100 $ pour chacun des autres enfants de moins de six ans. L’allocation signale également le tournant nataliste de la politique familiale québécoise puisqu’en 1988, dernière année où l’allocation de disponibilité est versée, les sommes auxquelles une famille a droit sont plus importantes avec le rang de l’enfant. Ainsi, les familles reçoivent 100 $ pour le premier enfant de moins de six ans, 200 $ pour le deuxième et 500 $ pour chacun des autres enfants de ce groupe d’âge (Lévesque, 1988).

3 Pourtant, la fécondité augmente au Québec au début des années 2000. Plusieurs études démontrent en effet que lorsque les femmes n’ont pas à faire un choix entre leurs ambitions professionnelles et familiales, la fécondité demeure relativement élevée (Arpino et al., 2015; McDonald, 2000 ; 2006).

4 L’objectif de cette consultation est de définir, tout comme son nom l’indique, différents Scénarios de développement et de financement pour assurer la pérennité, l’accessibilité et la qualité des services de garde.

5 Pour éviter une telle situation, les femmes doivent démontrer en vertu de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, un attachement majeur au marché du travail, en ayant occupé un emploi pendant au moins 20 semaines, y compris pendant la période de 10 semaines entourant la date probable de conception, ce qu’on appelle alors la « règle des 10 semaines magiques ». Les critères d’admissibilité aux prestations de maternité sont plus stricts que ceux en vigueur pour les prestations de chômage, qui n’exigent que 8 semaines d’emploi assurable (Porter, 2003; Rose, 2015).

6 Depuis 2017, le programme de l’assurance-emploi permet aux parents canadiens qui rencontrent les critères d’admissibilité de faire le choix entre des prestations standards (15 semaines de congé de maternité + 35 semaines de congé parental rétribué à 55 % du salaire) et des prestations prolongées (15 semaines de congé de maternité à 55 % du salaire + 61 semaines de congé parental à 33 % du salaire).

7 Depuis 2019, en vertu du programme de congés parentaux de l’assurance-emploi, les couples dans lesquels les deux parents se prévalent d’une partie du congé parental ont droit à des semaines de congé supplémentaires pouvant atteindre 5 et 8 semaines respectivement selon les prestations choisies, standards ou prolongées. Cette bonification est un incitatif pour amener les pères à utiliser une partie du congé parental, puisqu’un parent ne peut bénéficier de plus de 35 semaines de prestations dans le cas du programme standard et de 61 semaines dans le cas des prestations prolongées.

8 De plus, depuis 2019, les parents d’un enfant handicapé nécessitant des soins exceptionnels qui perçoivent l’Allocation famille et le supplément pour enfant handicapé ont droit à des prestations supplémentaires.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sophie Mathieu et Diane-Gabrielle Tremblay, « Évolution et transformation de la politique familiale québécoise depuis 1997 »Enfances Familles Générations [En ligne], 35 | 2020, mis en ligne le 20 août 2020, consulté le 20 juin 2021. URL : http://journals.openedition.org/efg/10356

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Auteurs

Sophie Mathieu

Chercheuse postdoctorale, Université Téluq, sophiemathieu@hotmail.com

Diane-Gabrielle Tremblay

Professeure, Université Téluq

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