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Dettes et démocraties : enseignements latino-américains

Ilan Bizberg

Résumés

Cet article discute les différentes interprétations de la crise de l’euro, ainsi que ses effets sur les démocraties européennes. Il compare ensuite cette situation avec la crise de la dette des pays latino-américains des années 80, afin d’en tirer des enseignements à partir des conséquences qu’ont eu les différentes manières de la gérer sur les démocraties renaissantes de ce continent. L’hypothèse principale de cet article est que la manière d’affronter la crise est cruciale non seulement pour définir les capacités de l’État une fois surmontée, mais tout aussi pour la démocratie elle-même. Pour ce faire, on contraste la manière dont le Mexique et le Chili, d’une part, et le Brésil et l’Argentine de l’autre, ont agi face à la crise.

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Texte intégral

1Les crises sont des moments privilégiés pour découvrir la nature des institutions. Comme le souligne Hannah Arendt dans le célèbre exemple du marteau cassé, l’essence de ce dernier se révèle précisément lorsqu’il n’accomplit plus sa fonction. Les crises monétaires nous montrent la nature de la monnaie (Théret, 2008) et les crises du régime politique celle des régimes politiques (Bizberg, en préparation). La crise de l’euro est ainsi un moment privilégié pour analyser la nature de cette monnaie, ainsi que celle de l’Union Européenne qui en découle. Le but de cet article est d’établir le rapport entre crise de la monnaie, de la dette, et crise des institutions de l’Union Européenne, essentiellement de la démocratie. Le rapport entre dettes et démocratie en Europe sera analysé en comparaison avec une situation similaire qui s’est produite en Amérique latine dans les années 1980.

2La plupart des analyses sur la crise de l’euro procède soit d’un point de vue économique, soit d’un point de vue politique. À partir d’une perspective économique, on dénombre les failles structurelles de la construction institutionnelle de la monnaie unique, notamment le fait que pendant les 14 ans d’existence de l’euro, les économies des pays européens ont divergé de manière significative en termes d’évolution du coût de la main d’œuvre, productivité, inflation, et de spécialisation de leur structures productives ; au lieu de converger par l’application d’une politique économique et fiscale commune, un budget commun, etc. Cela eut pour conséquence l’accroissement de l’hétérogénéité des conditions structurelles des pays, car leur soumission à une politique monétaire unique s’est avérée insoutenable face au choc externe de la crise globale (Aglietta, 2010 ; Artus et Gravet, 2012 ; Boyer, 2011 ; Krugman, 2009 ; Sapir, 2012 ; entre autres). D’autre part, certains auteurs ont abordé la crise a partir des perspectives sociologiques et politiques qui mettent l’accent sur les mouvements sociaux de gauche comme de droite, sur la montée du rejet tant de l’idée que de la réalité de l’Union Européenne, sur la crise de la représentation politique des partis et du système politique européen, tout comme de la dé-légitimation de démocratie dans les pays du continent (Wieviorka, 2012 ; Beck, 2013 ; Habermas, 2013, Streeck, 2013 ; Fraser, 2013). Il convient de remarquer ici que les crises des autres pays ou régions du monde ont été à peu près ignorées ou, à défaut, considérées en termes purement superficiels. Les références aux crises de l’Amérique latine pendant les années 80 et à la crise argentine de 2001-2002 sont rares, sans doute parce que leur caractère exemplaire n’apparait que lorsqu’on prend en compte de manière systémique tant l’économie que l’action sociale et la politique.

3Les crises latino-américaines des années 1980 ont eu comme résultat l’effondrement des régimes politiques autoritaires et du modèle économique d’industrialisation par substitution d’importations. Cependant, ces deux crises simultanées des années 80 se sont déroulées différemment au Brésil et en Argentine, d’une part, et au Mexique et au Chili d’autre part. Tous les gouvernements de la région ont appliqué des plans orthodoxes (Salama, 1989) pour les affronter. Au-delà de cette caractéristique régionale, ces quatre pays présentent un intérêt analytique particulier. Tandis que le Mexique et le Chili n’ont pas dévié de ces mesures, au Brésil et en Argentine, la démocratisation a donné lieu à de nouveaux gouvernements qui ont appliqué des plans hétérodoxes. Du point de vue politique, les pays où la crise économique a débouché sur un processus de démocratisation ont vu celle-ci se renforcer alors même que la crise se prolongeait. A l’opposé, dans les pays où la crise économique a pu être gérée par des autoritarismes, la démocratie instaurée dans les années 1990 fait face à des fortes limitations.

4Dans un premier temps, cet article discute les différentes interprétations de la crise de l’euro, pour ensuite analyser les effets de cette crise sur les démocraties européennes. Dans un troisième temps, j’analyserai les crises des pays latino-américains afin d’en tirer des enseignements à partir des effets qu’ont eu les différentes manières de gérer la crise de la dette des années 80 sur les démocraties renaissantes. Mon hypothèse principale est que dans les pays (Mexique, Chili) où la situation politique (l’autoritarisme) a rendu possible l’application des mesures économiques purement orthodoxes (austérité, retrait de l’État, privatisations, et ouverture totale de l’économie) pour essayer de résoudre la crise, le processus de démocratisation fut moins profond et la démocratie affronte aujourd’hui des limites très concrètes. Par contre, là où la situation politique (un processus de démocratisation porté par la société civile) a obligé les gouvernements à appliquer des politiques économiques hétérodoxes, et même si ces dernières ont exigé de la population de gros sacrifices, la démocratie a été considérablement renforcée, ainsi que la capacité d’intervention de l’État.

1. Deux manières d’interpréter la crise de l’euro

5L’interprétation orthodoxe pour expliquer la crise de l’euro rejoint celle avancée pour décrire les crises latino-américaines : l’endettement populiste, irresponsable, des pays du Sud de l’Europe. Les pays d’Europe du Sud, moins compétitifs que ceux du Nord, auraient profité « indûment » du fait qu’avec la création de l’euro, les taux des intérêts ont convergé vers ceux que payaient les pays les plus développés de la zone : l’Allemagne, la France, etc. Cette interprétation rejoint celle avancée pour les pays latino-américains. Ils auraient profité des flux de dollars à bas taux d’intérêt, rendus accessibles durant les années 70, d’abord grâce aux énormes ressources des pays pétroliers après l’augmentation exceptionnelle du prix du pétrole qu’a induite la montée en puissance de l’OPEP en 1973-74, et par la suite, aux injections de liquidité de la Federal Reserve après que les États Unis aient abandonné l’étalon or en 1971. Cette situation a débouché sur le surendettement des pays latino-américains, mais pour différentes raisons qui vont expliquer tant les différentes réponses à la crise que les formes de sortie de celle-ci : le Brésil a utilisé la dette pour développer et approfondir la substitution d’importations vers les biens de capital et intermédiaires, le Mexique surtout pour développer son industrie pétrolière et continuer son modèle politique distributif-sélectif afin de maintenir en vie son système politique de corporatisme étatique.

6Dans les deux cas, l’événement qui a ébranlé ces pays a été un choc externe qui a amoindri la confiance des investisseurs et prêteurs étrangers et les a conduits à rapatrier leurs avoirs. Dans le cas européen, c’est la crise globale initiée aux États Unis avec la crise des subprimes entraînant la faillite de la banque Lehmann Brothers, qui a suscité un effondrement généralisé de la confiance entre banques ainsi qu’un « credit crunch » qui a eu comme conséquence que les taux d’intérêts pour chaque pays ont commencé à diverger. D’autre part, vu que la banque centrale européenne ne disposait pas d’un mandat de préteur en dernier ressort, la situation s’est aggravée au point que la hausse des taux d’intérêt des dettes publiques ont généré la perspective d’un défaut dans les économies dites périphériques de la zone euro.

7D’une part, la solution adoptée dans le cas européen fut, comme pour l’Amérique latine, de faire face à la restriction externe et au manque de liquidité par des politiques d’austérité. D’autre part, pour remédier au manque de compétitivité des pays du Sud de l’Europe, fut prônée une dévaluation interne affectant surtout le coût de la main d’œuvre et le niveau de protection sociale. Cela a eu comme conséquence la perte du pouvoir d’achat des populations, l’insécurité croissante de l’accès à l’emploi et à la protection sociale, ce qui a entraîné (avec la baisse des investissements publics) une réduction de la demande interne, qui, couplée à la faible demande externe causée par la crise globale, a fait exploser le chômage.

8Les économistes hétérodoxes critiquent l’austérité radicale comme solution, tout comme la manière dont s’est construite l’Europe sur des bases libérales, ce qui a conduit à une concurrence entre tous les pays du continent afin d’attirer de l’investissement étranger. L’issue logique de cette trajectoire a été l’accroissement des divergences entre les pays membres de l’Union Monétaire. Pour quelques-uns de ces économistes, la situation présente de l’Europe est comparable à celle vécue par l’Argentine du currency board des années 90, qui a débouché sur la profonde crise de 2000-2001. Ils considèrent que les défauts de construction de l’euro sont semblables à ceux qu’a dû affronter l’Argentine et qu’il faut envisager une sortie de certains pays afin qu’ils puissent dévaluer et retrouver la compétitivité (Krugman, 2009 ; Velasco, 2012 ; Sapir, 2012). D’autres, comme Lordon, proposent le maintien de l’euro comme monnaie commune et la création d’euros nationaux qui seraient émis par les banques centrales nationales qui pourraient dévaluer afin d’aider à retrouver la compétitivité des économies nationales (Lordon, 2014). Enfin, Théret conteste ces sorties de crise, en proposant la création de monnaies complémentaires qui circuleraient exclusivement au niveau national, qui ne comporteraient pas l’idée de dévaluation et de compétitivité externe, mais qui serviraient surtout à faire revivre la demande interne (Théret, 2012).

9Dans l’ensemble cependant, ces économistes affirment qu’il est nécessaire de dépasser l’Europe libérale sans sortir de l’Europe. Ils rejettent le cul de sac de l’austérité et des dévaluations internes, et défendent l’idée d’une autre Europe, d’une fédération européenne (Aglietta, 2010, Boyer, 2012, Théret, 2012). La manière de sortir de la crise actuelle, disent-ils, réclame une architecture différente de celle qui existe aujourd’hui au niveau européen : ils proposent une taxe européenne qui puisse donner naissance a un budget de l’UE, une taxation et une politique sociale communes qui puissent amenuiser les possibilités de concurrence entre pays de la zone, ainsi que s’acheminer vers plus de symétrie entre les différents pays de la zone euro.

2. Les conséquences de la crise de l’euro sur les démocraties nationales et sur la possibilité de construire une démocratie européenne

10Tout comme en Amérique latine, la crise de l’euro a donné lieu à des alternances gouvernementales. Néanmoins, à la différence de l’Amérique latine, l’austérité a été imposée à l’Europe dans un contexte démocratique et non autoritaire. Elle n’en a pas moins impliqué ce qu’on peut appeler une érosion des démocraties nationales, tant par l’action des élites que par la dé-légitimation des institutions démocratiques ; ce qui a fait le lit de la montée des nationalismes.

  • 1 Il existe une toute autre façon de l’interpréter basée sur le décalage entre les besoins collectifs (...)
  • 2 Entre autres Buchanan et ses successeurs les économistes néo-institutionnalistes, ont réussi à domi (...)

11Une des sources d’affaiblissement des démocraties en Europe a été l’action des élites gouvernementales, nationaes et européennes, qui ont interprété l’endettement des pays comme un endettement irresponsable, voire illégitime1, de certains pays. Cette interprétation a des implications théoriques et pratiques sur la démocratie. Pour les théoriciens du public choice2, les dépenses excessives qui donnent lieu à l’endettement seraient la conséquence « naturelle » de l’extension de la démocratie aux classes populaires. On considère que l’endettement est dû à la politisation de l’économie, et en dernière explication au poids excessif de la politique et de l’État. Schafer et Streek, dans leur critique des tenants du public choice, posent que cette école considère qu’il y aurait une sorte de « perversion » naturelle de toute démocratie puisque, selon eux :

…« les requêtes collectives excèdent de manière frivole ce qui est soutenable par le marché […] conséquence de la concurrence entre différents agents politiques qui poussent à augmenter de manière excessive les offres des politiques envers les citoyens. […La démocratie] est incapable de résister aux tentations inhérentes au libre accès aux ressources collectives […] alors que les institutions sont vulnérables à la pression populaire, la démocratie inévitablement conduit à des décisions économiques irrationnelles qui incluent les engagements de dépenses sociales excédant les ressources publiques, ce qui aboutira inévitablement à une dette publique croissante... » (Schafer et Streek, 2012 : 8 - 9).

12Cette interprétation qui lie la crise de la dette aux caractéristiques inhérentes à la démocratie débouche directement sur l’idée schumpetérienne de démocratie élitiste, qui a son origine dans les écrits de Platon et d’Aristote. La solution suppose d’une part, la réduction du poids social de la politique par la dépolitisation de la société, comme le défendaient les tenants de l’école d’économie néo-institutionnelle (North et al, 2000). Il s’agit d’isoler l’économie de la politique, ce qui s’obtient de manière plus permanente en réduisant le poids de l’État tout court. D’autre part, il s’agit de limiter la démocratie aux élites. Cette dernière mesure suppose « …que les politiques économiques doivent être protégées de la pression électorale et de l’opportunisme politique […] et déposées dans des institutions stérilisés politiquement comme les banques centrales et les autorités de la Commission Européenne » (Schafer et Streeck, 2013 : : 8- 9).

13Le fait que la Constitution Européenne ait été finalement approuvée en France par un vote de l’Assemblée Nationale puis du Sénat après avoir été rejetée par la population par référendum en 2005, l’ultimatum donné à Papandréou en 2011 pour qu’il retire son idée de soumettre à référendum le plan d’aide économique à la Grèce conclu avec la Commission Européenne et le FMI et le fait que la Troïka ait plus de souveraineté que les autorités nationales élues dans les cas de décisions économiques, entrent parfaitement dans le cadre de cette interprétation du rapport entre économie et politique qu’on vient de décrire.

14Pour Streeck, cela témoigne d’une évolution plus essentielle, qu’il désigne comme la dernière étape de la rupture entre capitalisme et démocratie. Selon Streeck, cette crise est le dernier moment d’une évolution qui a commencé à partir des années 70, quand les États des pays développés ont abandonné leur fonction perceptrice pour devenir des États débiteurs. Il s’est produit un retournement d’un État en dette envers ses citoyens, vers un État en dette envers les acteurs centraux du système financier international (Banques privées, Fonds de retraites). Le Welfare State mute en un Debtor State, qui ne répond plus à ses citoyens mais à ses créanciers. Il perd en termes d’autonomie et d’efficacité face à ses citoyens ; ce qui est central pour une conception de la démocratie comme celle de Tilly (2007) qui pose que la démocratie n’est pas seulement la capacité de la société à s’exprimer et l’ouverture de l’État à prendre en compte les requêtes sociales, mais la capacité de cet État à y répondre effectivement. Quand la capacité de l’État à répondre à ses citoyens se réduit, la démocratie en pâtit. La démocratie se vide de sa légitimité quand elle ne répond plus aux acteurs internes puisqu’ elle est (comme le veut Arendt) un accord entre les citoyens d’une nation afin de vivre ensemble et poursuive des projets collectifs, tout en donnant à leur gouvernement mandat de répondre à leurs besoins. Mais si cela n’est plus possible, la légitimité, le pouvoir se dissolvent et la démocratie se vide de son contenu. L’inefficacité de l’État face aux requêtes de sa population, le manque de légitimité des gouvernants auprès des leurs citoyens est la source de ce que plusieurs auteurs appellent le malaise dans la démocratie. Il y a en fait une réversion de la démocratie, qui ne répond plus à ses électeurs mais aux forces externes diffuses. Et c’est d’ailleurs cela qui pousse à fabriquer les fantasmes selon lesquels ce sont ces forces étrangères qui conduisent les affaires du pays, et à affronter leurs alliés internes.

15L’érosion de légitimité des démocraties européennes s’est aggravée pour des raisons plus conjoncturelles : d’une part très simplement du fait que les élections d’après crise ont toutes été marquées par des désirs trahis de changement de cap économique. Ce qui conduit tant à la montée de l’abstentionnisme qu’à la montée des extrémismes dans plusieurs pays européens. C’est aussi la conséquence du caractère de plus en plus élitiste de la démocratie abordé plus haut.

16La crise de légitimité des démocraties nationales aurait pu trouver une compensation dans la démocratie européenne. Ce fut l’idée des promoteurs de l’UE et de nombreux intellectuels tels que Habermas et Beck. Pour ce dernier, les démocraties nationales sont affaiblies puisque les structures nationales n’ont plus la capacité de résoudre des problèmes qui ne peuvent se dénouer qu’au niveau cosmopolitique ; elle témoigne aussi d’une crise des nations face aux problèmes ou aux risques globaux (Beck, 2003). Cependant, l’Europe telle qu’elle existe aujourd’hui ne constitue pas une alternative aux démocraties nationales.

  • 3 La crise de confiance en la monnaie apparait en Amérique latine comme un trait structurel. La quest (...)

17En effet, derrière la crise de l’euro transparait une incomplétude de l’Europe. Pour Théret, une crise de la monnaie n’est jamais une crise purement économique, elle comporte toujours une dimension politique, étant donné que la monnaie repose sur la confiance. Une crise peut évidemment avoir lieu, due à un manque de confiance des investisseurs internationaux dans une monnaie locale, mais elle découle surtout d’un manque de confiance interne. La confiance prend trois formes : méthodique, hiérarchique et éthique. Le premier type de confiance « …relève du comportement mimétique selon lequel un individu accepte la monnaie parce que les autres font de même, chacun croyant de façon routinière qu’elle sera acceptée demain et après-demain à sa valeur du jour. » (Théret, 2008 : 818). À partir de cette première forme de confiance peut découler une crise qui provient d’une « … construction inadéquate du système monétaire lui-même, c’est à dire du fait qu’une monnaie n’arrive pas à se constituer en un système viable sur un territoire… » (Théret, 2008 : 819). La forme hiérarchique de la confiance « …renvoie … au fait que la monnaie est garantie par un pouvoir collectif qui lui-même inspire confiance en tant que représentant ou partie prenante d’une souveraineté protectrice… ». Quant à la confiance éthique, elle « …renvoie a une autorité symbolique du système de valeurs et normes collectives, consensuellement acceptées, qui fonde l’appartenance sociale… ; la confiance éthique est à la confiance hiérarchique ce que la légitimité est à la légalité et ce que l’autorité symbolique est au pouvoir politique » (Théret, 2008 : 818). Mais ces trois éléments peuvent aussi se combinent pour provoquer un manque de confiance hiérarchique et éthique qui conteste de plus en plus la légitimité de l’Europe3.

18Ce manque de confiance en la monnaie est donc simultanément un manque de confiance envers l’Europe et l’une et l’autre découlent de l’absence de construction d’une citoyenneté européenne. Et cela pour trois raisons qui se complètent : l’une symbolique, l’autre institutionnelle, et in fine une troisième socio-économique.

  • 4 Cela explique, comme le propose Théret, que sur les euros il n’y ait pas de personnages, mais uniqu (...)

19Au niveau symbolique, l’Europe s’est construite de manière « négative ». Elle s’est construite moins sur un projet commun (même s’il existait) que sur l’idée d’empêcher de nouvelles tragédies que constitueraient des guerres de plus en plus meurtrières ne produisant que des perdants. Comme le dit Beck : « …l’Union européenne est née de l’agonie de la guerre et en réponse à l’horreur de l’Holocauste » (Beck, 2013).4 On peut néanmoins considérer, comme le fait Beck, qu’il s’est en effet construit un Lebenswelt européen, une appartenance commune implicite, basé sur un mode de vie. Il s’agirait d’une identité tacite fondée sur « des acquis évidents », basée sur les échanges entre étudiants, la facilité de voyager sans contrôle aux frontières, sans avoir à changer de monnaie (Beck, 2013 : 37).

20Institutionnellement, nombre d’études ont souligné le manque de légitimité de l’Europe comme résultat, parmi d’autres, du fait que le Parlement Européen a peu de pouvoir face á l’exécutif, Commission et Conseil européens. Il faudrait changer le rapport entre le législatif et l’exécutif dans l’UE pour que la population se sente plus représentée. Cela impliquerait de fonder une fédération de type canadien, où les États fédérés auraient une capacité financière significative, où ils seraient autonomes à propos de questions concernant surtout l’éducation et les politiques sociales, et où l’État fédéral veillerait à établir des minima sociaux et fiscaux et à utiliser ses ressources pour homogénéiser les conditions socio-économiques afin d’empêcher des guerres fiscales et du « dumping social » (Théret, 2002).

21Ce dernier point a un rapport direct avec la question de la citoyenneté européenne en termes socio-économiques. Il ne peut y avoir une citoyenneté européenne sans taxation européenne, sans politique sociale européenne, dès lors qu’on admet la devise de la Révolution américaine de « no taxation without representation ». D’autre part, une taxe européenne obligerait à ce que les institutions se rapprochent de la population, les obligerait à mener des politiques sociales qui leur soient profitables pour devenir source de légitimité.

22En fait, non seulement l’Europe manque de légitimité, mais elle est de plus en plus perçue négativement. Même avant la crise il était déjà évident que l’action de l’Europe vis-à-vis de la population n’était pas toujours perçue positivement. Cette impression s’est aggravée à la suite de la crise. D’une part dans les pays du Sud de l’Europe, la Commission est perçue comme une puissance imposant des mesures d’austérité qui font augmenter le chômage, affectent les salaires, les retraites, la couverture sociale. Dans les pays du Nord, certains dirigeants, quelques medias et les partis populistes poussent les populations qui subissent la crise à croire qu’on aide des pays qui n’ont pas fait l’effort d’augmenter la productivité, qui ont vécu au-dessus de leurs moyens, etc. Cela donne lieu à un divorce de plus en plus grand entre les perceptions des populations du Nord et du Sud, créant un contexte politique où s’engouffrent des mouvements nationalistes d’extrême droite et certains mouvements de gauche, qui prônent la fin de l’Europe et le retour des nations.

23Ces principaux points de la critique économique et politique de la gestion de la crise des dettes souveraines en Europe interpellent dans une perspective comparative avec l’Amérique latine la manière dont les régimes autoritaires et démocratiques ont fait face respectivement aux crises de la dette auxquelles ils ont été confrontés dans la décennie 1980 et comment la manière de gérer la crise a un effet durable sur les démocraties au-delà de leur résolution.

3. Dettes et démocratie en Amérique latine, quels enseignements pour l’Europe ?

24On peut aujourd’hui estimer que l’austérité en Amérique Latine n’a fait qu’approfondir et prolonger la crise pendant plus de dix ans et qu’elle a soumis les nouvelles démocraties qui sont apparues au Brésil et Argentine au milieu de la décennie 80 à de rudes tensions ayant eu pour effet de retarder et limiter la portée des démocraties dans les pays qui ont géré la crise sous des régimes autoritaires, le Mexique et le Chili.

25Un constat initial est fondamental : le continent n’est sorti de la crise qu’avec la croissance. Une étude qui résume les enseignements à tirer de la « décennie perdue » en Amérique latine, rappelle qu’en échange des prêts qui ont servi principalement à payer les intérêts de la dette, le FMI a imposé aux gouvernements latino-américains des mesures radicales d’austérité orientées vers la production d’excédents fiscaux. Elles ont concerné la réduction des budgets de l’État, l’augmentation des impôts et la privatisation des entreprises publiques. En même temps, les pays réduisaient les importations et équilibraient le solde des comptes courants par la voie de la dévaluation et d’autres mesures protectionnistes (Bertelsmann, 2013, 8-10). Les mesures d’austérité ont bien évidemment signifié un choc énorme pour ces pays, réduisant la croissance de leurs économies et augmentant le chômage et l’insécurité sociale des populations. Entre 1982 et 1988, les pays d’Amérique latine ont versé entre 2 % et 6 % de leur PIB pour payer les intérêts de la dette (Salama, 1989). Pire encore, cela n’a pas résolu la crise, ni même permis d’alléger la dette : le total de celle-ci a augmenté de manière significative. La dette du Brésil est passée de 64 milliards de dollars en 1980 à plus de 123 milliards en 1990, celle du Chili est passé de 11,2 milliards à 18,6 milliards, celle du Mexique passe de 50,7 milliards à 117 milliards en 1991 (Cepalstat, 2014), et celle de l’Argentine de 14,5 milliards en 1980 à 53,5 milliards en 1988 (Cortés Conde, 2007 : 317).

26Il a fallu attendre jusqu’au milieu des années 80, pour que les économistes du FMI se rendent enfin compte que la dette n’allait pas diminuer dans une conjoncture de contraction économique, et qu’il fallait renouer avec la croissance. En fait, plusieurs pays avaient retrouvé la croissance sans abandonner l’austérité, en profitant de la dévaluation ou en développant de nouvelles filières productives afin d’augmenter de manière significative leurs exportations ; mais sans réussir a résoudre le problème de la dette. Les ressources des exportations ne suffisaient qu’à s’acquitter du solde d’intérêts, puisque la dette régionale était trois fois plus grande que le total des exportations. On est arrivé à la conclusion, plus de 5 ans après le début de la crise et après d’énormes sacrifices, que dans ces conditions, l’Amérique latine n’allait jamais pouvoir payer le montant total de la dette (Bertelsmann, 2013, 14).

27Cette situation a convaincu les créanciers qu’il fallait renoncer à une partie du principal. Le plan Brady, qui a été conçu comme un « market friendly debt swap program », a offert un défaut de paiement structuré et ordonné de la dette des pays de l’Amérique latine ; il a permis aux banques de convertir les créances en obligations gouvernementales qui pouvaient soit être rachetées par les gouvernements eux-mêmes, soit échangées sur les marchés secondaires. Les « Brady Bonds » ont alloué des décotes qui allaient de 35 % pour le Mexique jusqu’à 89 % pour le Costa Rica. Il a également permis au Mexique de réduire sa dette de 29,8 %, à l’Argentine de 32,5 %, à l’Uruguay de 26,4 %, et au Venezuela de 19,2 % (Bertelsmann, 2013 :14).

  • 5 L’économie était dans ces cas, comme le dit Foucault, une manière d’administrer la population qui n (...)

28Les solutions imposées par ces quatre pays (tous encore soumis à un régime autoritaire à cette époque) pour affronter la crise étaient à peu près pareilles au début. Les quatre ont tous absorbé, d’une manière ou d’une autre, les dettes du secteur privé, sauvé les banques privées et appliqué des mesures d’austérité pour diminuer la demande globale. La crise, et cette façon de l’affronter, ont aidé à la transition des régimes autoritaires vers des démocraties dans les pays ou le régime autoritaire était affaibli ; notamment au Brésil et en Argentine. A la suite de la démocratisation obtenue dans ces deux pays sous la pression de la société civile, leurs gouvernements ont essayé d’établir un certain équilibre entre le remboursement de la dette et les besoins sociaux en termes de croissance, création d’emplois et d’investissements sociaux. Mais ces plans hétérodoxes ont tous échoué du fait qu’ils ont conduit à une crise monétaire (Marques-Pereira, 2007, Welch, 1991). Dans d’autres pays, comme le Mexique et le Chili, soumis à des régimes autoritaires pendant la crise, il y a eu un divorce complet (comparable à celui décrit par Streeck pour l’Europe) entre politiques économiques et besoins sociaux, les sociétés nationales ayant subi de plein fouet l’impact de l’ajustement5.

29Cette convergence conforte l’idée de Streeck à propos du rapport entre dette et démocratie. Pour analyser les trajectoires et surtout la divergence entre celles des pays démocratisés et celles des pays autoritaires, il est utile de se référer au modèle de Rodrik, selon lequel, du fait de la globalisation de ces 30 dernières années, toute économie nationale se trouve face à un tri-lemme entre intégration économique profonde, souveraineté des États nationaux et démocratie (graphique 1). Selon cet auteur, il n’est possible de combiner que deux des trois dimensions à un moment donné. Soit on combine intégration profonde avec un État nation qui répond exclusivement aux besoins de l’intégration, comme c’est le cas du Mexique dans l’ALENA, et de la Grèce et du Portugal sous les contraintes de la troïka. Soit on combine la démocratie avec l’Etat nation, en limitant les effets de la globalisation, en protégeant l’économie nationale. Soit, finalement, on combine l’intégration profonde avec la démocratie, comme dans le cas européen en créant une Europe politique, une fédération européenne, avec un gouvernement et une vraie démocratie à ce niveau (Rodrik, 2007, 2012 et 2013) (graphique 2).

Schéma 1. Trilemme de Rodrik

Schéma 1. Trilemme de Rodrik

Schéma 2. Trilemme de Rodrik modifié

Schéma 2. Trilemme de Rodrik modifié

30On peut ainsi appliquer le tri-lemme de Rodrik, modifié légèrement puisqu’on est dans un contexte autoritaire dans tous les pays du continent. Au lieu de considérer comme dimensions l’intégration, l’État nation et la démocratie, on remplace cette dernière par société. De cette manière, on a deux trajectoires différentes dans la crise des années 80 en Amérique latine : d’une part le Mexique et le Chili ont privilégié le couple intégration-État nation, où celui-ci se pose en gardien de l’intégration et de l’ouverture radicale (graphique 3). D’autre part, même si le Brésil et l’Argentine des trois/cinq premières années de la décennie 80 ont privilégié ce même couple, après le processus de démocratisation, la société civile, très active dans les deux pays, a fait pression sur l’État pour que le couple État-nation-société (démocratie) soit privilégié (graphique 4).

Schéma 3. Vole Mexique/Chili

Schéma 3. Vole Mexique/Chili

Schéma 4. Vole Argentine/Brésil

Schéma 4. Vole Argentine/Brésil

31La priorité de l’État chilien fut le maintien du modèle économique néo-libéral qu’avait imposé le gouvernement Pinochet et le paiement de la dette pour préserver sa réputation internationale. Tout d’abord, l’État a absorbé la dette privée, ce qui a élevé la dette garantie par l’État de 36 % du PIB en 1981 à 86 % en 1987 (Ffrench Davis, 2008 : 210). Il a imposé des mesures strictement orthodoxes qui ont eu comme résultat une baisse de la demande interne par habitant de 25 % et une chute du PIB de 14 % (Ffrench Davis, 2008 : 196). Néanmoins, face à la gravité de la crise, il finit par abandonner l’ultra libéralisme des « Chicago Boys » pour poursuivre des politiques plus « pragmatiques », telles que subventionner les exportations, augmenter les impôts sur les importations et en outre abandonner la politique d’équilibre fiscal d’avant la crise. Alors que pendant les années 1982-85 le déficit avait été de 3,1 % en moyenne, avec un pic de 3,7 % en 1985, en 1987 il est redevenu excédentaire (Ibidem, 216) ; cela fut possible surtout en imposant des augmentations salariales au secteur public inférieures au taux d’inflation et avec la réduction des dépenses sociales (Ibidem). Face à la crise fiscale qu’a entraînée celle de la dette, le gouvernement Pinochet a sauvé les banques et ensuite imposé des mesures très strictes de régulation bancaire (Ibidem : 196 et 216). D’autre part, la nécessité de générer un excédent commercial pour payer la dette a obligé le gouvernement à créer différentes politiques pour stimuler certains secteurs économiques (produits forestiers, vin, fruits, saumon) qui allaient devenir centraux pour maintenir la croissance du pays (Ibidem : 231-8). En ce qui concerne la politique salariale et sociale, par contre, l’orthodoxie était de mise : le gouvernement impose des restrictions salariales sur la base des lois du travail approuvées en 1979 qui affaiblissaient le syndicalisme en imposant des négociations par entreprise, flexibilisant l’emploi et donnant aux entrepreneurs une mainmise sur les relations industrielles. Cela a eu comme résultat que le rapport productivité/salaire fut très favorable au capital (Graña et Kennedy, 2010). Enfin, il a réduit considérablement les dépenses sociales (Haggard et Kauffman, 2008 : 388). Avec comme résultat que pendant la dictature, et surtout la crise, le niveau de pauvreté et d’inégalité des revenus a augmenté très considérablement. Si, d’un côté, depuis la fin de la dictature, la pauvreté a diminué de 45 % de la population en 1987 à 14 % en 2006, de l’autre, l’inégalité n’a presque pas bougé (Ffrench Davis, 2008 : 283).

  • 6 Le PRI (Parti de la Révolution Institutionnalisée) a été créé à la fin de la Révolution Mexicaine e (...)

32Pour l’État Mexicain, la priorité était le maintien du régime politique, ce qui requérait la stabilité économique, surtout monétaire. Cela a obligé le gouvernement à négocier avec le FMI et à imposer des mesures drastiques d’austérité qui ont eu comme conséquence la hausse du chômage, la diminution du salaire minimum (d’un indice 100 pour 1980 il est tombé à 46 en 1990 en termes réels) et la réduction des dépenses sociales. Il a d’autre part, imposé aux syndicats que le parti au pouvoir6 avait sous son obédience un très strict contrôle afin de maintenir les salaires au-dessous des taux d’inflation afin de la contrôler. Finalement, vers la fin de la crise en 1987, quand le gouvernement se voit confronté à une augmentation de l’inflation survenue du fait de la chute des prix du pétrole et de la politisation du conflit distributif qui accompagnait la pression à la démocratisation, il a abandonné le modèle de substitution d’importations et réorienté l’économie vers les exportations. Il a ouvert totalement l’économie à la concurrence externe, commerciale et financière, ce qui est sanctionné par l’adhésion au GATT. L’ajustement a été acquis par le « …développement de la financiarisation de l’économie […] par une libéralisation financière … (Marques Pereira et Théret, 2004).

33Face à la crise, l’État Mexicain a réduit ses dépenses, surtout les dépenses sociales, et réduit les salaires réels (Marichal, 2003 : 472) ; le déficit public est passé du niveau de 16,9 % du PIB atteint en 1982 à 8,6 % en 1983 (Romero, 2003 : 192). La crise de la dette a été accompagnée par l’inflation, qui a atteint 100 % en 1982. Les mesures pour réduire les dépenses de l’État et faire baisser les salaires réels ont donné lieu à une réduction de la demande interne qui a jugulé l’inflation, celle-ci diminuant de moitié l’année suivante (Gollás, 2003 : 242-3). Comme résultat de ces politiques, l’économie a crû à peine de 0,2 % en moyenne annuelle entre 1982 et 1988 : (Romero, 2003 : 191). Il est évident que le contrôle corporatiste exercé par le gouvernement sur les syndicats a été central pour mener à bien cette stratégie de progression des salaires nominaux bien au-dessous du taux d’inflation.

  • 7 Lors de sa deuxième mandature, la présidente Bachelet se proposait de mettre en place des réformes (...)

34Ainsi, tant au Chili qu’au Mexique, l’ajustement interne a été la condition de l’ajustement externe. Ou, autrement dit, dans les termes du modèle de Rodrik, l’État nation a joué à plein le jeu de l’intégration à l’économie mondiale, acceptant d’être les bons élèves du FMI et des finances internationales. Ce qui a eu des conséquences en termes d’économie politique pour les deux pays, où le modèle néolibéral s’est perpétué et ne s’est que très peu infléchi jusqu’à présent, même s’il a connu un processus de démocratisation qui, au Chili, a porté au pouvoir des gouvernements socio-démocrates7.

35En termes politiques, cette trajectoire d’ajustement a des conséquences toujours actuelles. Dans les deux pays subsistent des héritages significatifs des institutions autoritaires, ce qu’on désigne au Chili et par la suite au Mexique comme enclaves autoritaires. La traversée de la crise sous un régime autoritaire au Mexique n’a été possible que grâce au contrôle corporatiste et au fait que la démocratisation n’a commencé que vers la fin du sexennat de De la Madrid (1982-1988). En effet, selon Marques Pereira et Théret, la financiarisation à laquelle avaient acquiescé les structures corporatistes fut, au Mexique, « … le prix à payer pour la restauration de la légitimité du régime corporatiste aux yeux des détenteurs de capitaux » (Marques Pereira et Théret, 2004). Ce qui a eu pour résultat l’absence de rupture fondatrice entre le régime autoritaire et le régime démocratique (Bizberg, 2010).

  • 8 C’était vrai du premier gouvernement démocratique, celui d’Alfonsin (1984-1989), mais non du suivan (...)

36Par contre, l’Argentine et le Brésil se sont démocratisés en plein milieu de la crise de la dette ; en 1983 et 1985 respectivement. Les gouvernements démocratiques de ces deux pays ont appliqué des plans hétérodoxes8, comme une manière de commencer à payer la « dette sociale » accumulée par tant d’années de dictature où les demandes sociales avaient été réprimées (Marques Pereira et Théret, 2003 ; Rapoport, 2005 : 739). Dans le schéma de Rodrik on est passé (au moins en partie) du couple Intégration-État nation, au couple Société-État nation. Bien que le passage des plans orthodoxes aux plans hétérodoxes n’ait pas eu les résultats escomptés en termes de stabilisation économique (il s’est même produit le contraire, puisque à la crise de la dette s’est ajoutée une crise monétaire caractérisée par l’hyperinflation), le fait d’avoir essayé de prendre en compte les intérêts des secteurs populaires qui avaient souffert des mesures des régimes militaires et des premiers plans orthodoxes pour lutter contre la crise, a fortement contribué (parmi d’ autres raisons plus socio-politiques) à l’approfondissement de la démocratie dans ces deux pays.

  • 9 Mais il est vrai aussi que les militaires ont, à la place, utilisé les entreprises publiques pour e (...)

37Comme dans tous les autres pays d’Amérique latine, au Brésil la dette privée a été transférée à l’État. Néanmoins, à la différence des autres pays, la majorité de la dette avait été contractée par l’État pour être investie dans la structure productive9 (Welch, 1991).Par ailleurs, face à la crise, le gouvernement militaire brésilien a mis en place, en octobre 1982, avant l’accord avec le FMI, un plan négocié avec les banques privées. Une fois l’accord avec le FMI conclu, les ressources financières pour le mettre en marche se trouvaient acquises. Avec cet accord, le Brésil s’obligeait à avoir un excèdent commercial de 6 milliards de dollars, ce qui a été obtenu avec la chute de la demande globale et de la croissance. D’autre part, la politique de limitation des salaires au-dessous de l’inflation a eu comme résultat la chute considérable des salaires industriels en 1983. Néanmoins, l’inflation s’envole à la suite de la dévaluation, atteignant 200 % pour la même année (Fishlow, A., 1986). Cet accord a été très critiqué dans un contexte où la pression à la démocratisation se développait depuis le milieu des années 70. D’autre part, du fait que le FMI n’était jamais satisfait du niveau de respect des objectifs du plan, les créanciers n’ont jamais concédé aucun rééchelonnement ni la réduction des spreads comme ce fut le cas pour le Mexique (Ibidem : 537).

38Le résultat du programme fut effectivement une amélioration des comptes extérieurs : d’un déficit du compte courant de 16 milliards de dollars en 1982 le Brésil est passé à un faible excèdent en 1984. Néanmoins, cette amélioration des comptes extérieurs s’est traduite par un déséquilibre interne. Les taux d’intérêts élevés et les fortes ventes de titres gouvernementaux se sont traduits par un faible investissement. D’autre part, l’inflation a presque doublé au lieu de se réduire. Le déficit public dépassait les limites proposées, moins en raison du manque de contrôle des dépenses ou de la réduction des impôts, que de la rapide augmentation des intérêts de la dette interne (Ibidem : 537-8). L’inflation augmentait tant en raison de l’augmentation de la dette et des intérêts de la dette interne que suite à la macro-dévaluation (Ibidem : 538 et Salama, 1989).

39Ainsi, le déficit de croissance de l’économie brésilienne alors que celle-ci était une source essentielle de légitimation du gouvernement militaire (Marques Pereira et Théret, 2004) et l’inflation ont contribué à l’affaiblissement du régime autoritaire. Sa mise en cause avait commencé avec l’initiative gouvernementale d’une libéralisation politique progressive promue par le président général Geisel (1974-1979). Les grandes grèves syndicales des années 1978, 79 et 80 ont accéléré la démocratisation. En novembre 1982, ont eu lieu des élections qui, dans plusieurs États, ont été gagnées par le MDB, parti d’opposition. Grâce à cette impulsion, le mouvement pour les « diretas ja », qui demandait l’élection directe du président de la République, a rassemblé plus de 2 millions de manifestants dans plusieurs villes du Brésil en 1984. Même si le mouvement n’a pas réussi à arracher au pouvoir ces élections directes, c’est un civil, Tancredo Neves, qui pour la première fois depuis 20 ans fut élu président par le parlement en janvier 1985.

40La première année de la démocratie a été celle d’une récupération de la croissance de 5,4 %, et l’année suivante de 7,8 %. À la différence des périodes antérieures, cette relance économique ne fut pas accompagnée d’un déséquilibre ni des comptes extérieurs ni des comptes du gouvernement (Barros de Castro, 2005 : 118). Mais le talon d’Achille de cette période fut l’inflation. La crise de la dette qui avait contribué à l’affaiblissement du régime autoritaire et qui a probablement contribué à l’éviction des militaires du gouvernement, s’est transmuée en crise monétaire lors du passage à la démocratie. Cela est dû en grande partie au fait que dans une démocratie les conflits distributifs sont plus difficiles à contrôler.

  • 10 La logique qui se trouvait derrière l’idée que l’inflation pourrait être jugulée sans sacrifier la (...)

41Le premier gouvernement démocratique a mis en place un plan hétérodoxe, le Plan Cruzado, pour juguler l’inflation tout en essayant de renouer avec la croissance10. La croissance s’est effectivement accélérée, le chômage est descendu de 4,4 % à 3,8 % de mars à juin grâce à la création de 20 % de plus de postes de travail dans les quatre premiers mois de 1986 par rapport à 1985 (Barros de Castro, 2005 : 126). La croissance de l’économie – en fait, rendue possible grâce à la maturation des investissements réalisés pendant le régime militaire – fut de 4,3 % par an pendant la entre 1985 à 1989. Quoi qu’il en soit, le Plan Cruzado, comme les autres qui l’ont suivi, jusqu’au Plan Real, a échoué à contrôler l’inflation du fait que le blocage des prix et salaires s’est avéré inopérant, comme en témoigne la moyenne annuelle de 471 % de hausse des prix des quatre premiers années de la Nova República, 1985-1989 (Ibidem : 132).

42L’inflation, selon les économistes structuralistes, découlait d’un conflit distributif entre différents secteurs de la société qui essayaient, dans un contexte démocratique et inflationniste, de se prémunir contre les pertes causées par cette inflation. Selon la plupart des auteurs, ce conflit se déroulait entre entrepreneurs et travailleurs ; selon Théret, il s’agissait avant tout d’un conflit plus fondamental entre les intérêts industriels (qui incluaient les entrepreneurs et les travailleurs du secteur productif de l’économie) contre les secteurs rentiers (tant des rentes foncières que des rentiers de la dette publique) (Théret, 1993). Selon Bresser-Pereira, le Plan Real de Cardoso (1995) a marqué le triomphe des intérêts rentiers-financiers (Bresser Pereira, 2007).

43Finalement, en février 1987, le Brésil a annoncé un moratoire et le rejet des conditionnalités du FMI. Une telle prise de position a aggravé de manière significative la situation de l’endettement des pays latino-américains (Rapoport, 2005 : 706). Par ailleurs, celle-ci a profondément empiré avec la crise à Wall Street d’octobre de la même année. Se sont simultanément aggravés les crises fiscales, les goulots d’étranglements sur les marchés de devises des pays latino-américains et les conflits distributifs qui ont alimenté l’inflation ou, pire, l’hyperinflation dans certains pays comme le Brésil et l’Argentine (Ibidem : 707). Néanmoins, le rejet par le Brésil du plan d’ajustement du FMI aura sans doute constitué un levier pour des processus de renégociation renouvelés, avec des formules de réduction de la dette (le Plan Brady) ou de restructuration des dettes à des taux d’intérêts plus bas, au lieu des mesures auparavant dominantes (avec les plans du FMI et le plan Baker) qui consistaient en simples prêts pour payer les dettes (Ibidem : 707).

44L’inflation fut un problème insoluble pour le gouvernement militaire et plus encore le gouvernement démocratique. Elle s’est aggravée considérablement dans cette deuxième période, au point de dégénérer en une hyperinflation. Le résultat en fut que les gouvernements « …ont privilégié de facto l’ajustement externe […] aux dépens de la réduction des sources d’instabilité monétaire et financière interne … » (Marques Pereira et Théret, 2004 : 53). Cette situation s’est aggravée avec une démocratisation portée en grande partie par une société civile vibrante (plutôt absente dans le cas du Mexique et du Chili) qui a obligé les différents gouvernements démocratiques à « … combler, ou du moins, colmater un déficit de légitimité de l’État vis-à-vis de certaines fractions des classes dominantes mais aussi et surtout des classes populaires…(Ibidem).

  • 11 C’est l’appellation donné au régime politique brésilien qui s’est mis en place à partir de la trans (...)

45Par ailleurs, même si le Brésil a accepté implicitement certaines prescriptions du FMI et appliqué des mesures d’austérité, il n’a pas accepté de réduire radicalement le rôle de l’État, il n’a pas entrepris de privatisations avant 1990, sous le gouvernement Collor, ni réduit les dépenses sociales qui ont diminué seulement en 1984 et 1985 pour ensuite monter très fortement à partir de l’adoption de la Constitution de 1988 (Lautier, B., 2009 ; Haggard et Kaufman, 2008 : 388-90). Faisant exception par rapport à d’autres pays d’Amérique latine, l’économie du Brésil (avec celles de la Colombie et du Panama) a réussi à faire croître son produit par tête (Salama, 1989) ; de fait, il a crû pendant la première période de la nouvelle République11 à des rythmes significatifs : 7,9 % (1985), 8 % (1986), 3,6 % (1987), - 0,1 % (1988), 3,3 (1989), -4,3 (1990) (Banque Mondiale), (Hermann, 2005 et Barros de Castro, 2005 pour le Brésil ; Rapoport, 2005, pour l’Argentine). D’autre part, selon Marques Pereira et Théret, le pays a réussi à mieux préserver son industrie : « Le caractère rampant de l’hyperinflation indique néanmoins qu’elle est administrée et qu’ainsi sous contrôle […] elle fonctionne de facto comme instrument de résistance à la désindustrialisation que tend à provoquer toute libéralisation financière sous contrainte externe … » (Marques Pereira et Théret, 2004 : 54).

  • 12 Par contre, même si le Chili et le Mexique ont aussi vu une flambée des prix à certains moments de (...)
  • 13 Le péronisme est le mouvement politique et syndical qui s’est créé autour de la figure de Juan Domi (...)
  • 14 Voir la note 10.

46Les plans hétérodoxes de l’Argentine ont également échoué à juguler l’inflation découlant des conflits distributifs qui se développent dans un contexte inflationniste et dans le cadre d’une démocratie12. Cependant, la traditionnelle polarisation entre le secteur agro-exportateur (allié à la finance) et le secteur industriel, ainsi qu’entre le péronisme13 et les intérêts entrepreneuriaux, combinée avec le faible pouvoir de l’État argentin et avec la faible capacité institutionnelle du système politique à arbitrer entre ces différents intérêts (au lieu d’être partie prenante en fonction de ceux qui sont au pouvoir) a donné lieu à un conflit distributif beaucoup plus intense et plus incontrôlable qu’au Brésil (Bizberg et Théret, 2012). Par ailleurs, au Brésil au début des années 80 la dette était surtout publique et avait été investie14 dans des actifs productifs alors qu’en Argentine, une grande partie était privée et avait servi à la spéculation et à la fuite des capitaux ; c’est pour cette raison que l’absorption de cette dette par l’État argentin en 1981 a été considérée comme illégitime et a généré une forte insatisfaction envers le système politique (Welch, 1991 : 10 ; Cortés Conde, 2007 : 299). Cette polarisation et ce manque de confiance dans l’État argentin explique pourquoi, tandis que l’inflation brésilienne « … se caractérise par son caractère fortement inertiel qui lui confère une relative régularité […] l’inflation argentine est erratique, voyant se succéder des périodes d’accélération et de décélération, s’achevant par deux épisodes d’hyperinflation en 1989 et 1990 et a atteint en moyenne un niveau plus élevé qu’au Brésil » (Baldi-Delatte, 2004 :4).

47L’Argentine s’est démocratisée avant le Brésil : le premier président civil depuis le coup d’État de 1976 est entré en fonction en 1983. Alfonsin a reçu des militaires une situation économique catastrophique : une récession, une dette externe de près de 70 % du PIB et une inflation de plus de 400 % (Rapoport, 2005 : 738). Face à la flambée de l’inflation en 1984 et 1985, le projet du Ministre de l’Économie Sourrouille, présenté en janvier 1985, essayait de concilier le contrôle de l’inflation avec la croissance économique. Cependant, en juillet survenait un changement de cap radical avec le Plan Austral, qui comportait un très fort ajustement : le gel des prix des tarifs publics, une dévaluation et une politique monétaire très stricte qui comprenait une réduction du déficit du secteur public de 11 % du PIB à 4 % pour la fin de l’année. Ce plan a réussi à contrôler l’inflation, mais il a fait entrer l’Argentine en récession de plus de 7 % (Rapoport, 2005 : 742-5). En 1986, ce plan semblait avoir pu concilier la stabilité des prix avec la croissance. Néanmoins, à partir de 1987, le conflit distributif a repris dans une conjoncture de baisse du prix des grains et oléagineux, de mesures protectionnistes et de subventions des pays développées ainsi que d’une augmentation des taux d’intérêt internationaux (Rapoport, 2005 : 748). Ce qui a conduit à la crise monétaire a été le conflit distributif qui, comme ce fut expliqué pour le Brésil, avait lieu autant entre travailleurs et entrepreneurs qu’entre les secteurs alliés aux intérêts financiers et les autres secteurs économiques et la société en général (Théret, 1993 ; Marques Pereira, 2007). Les groupes économiques dominants locaux, ayant d’étroits rapports avec les intérêts financiers, le secteur agro-exportateur tout aussi lié à ces intérêts et enfin les entreprises étrangères ont, naturellement protégé leurs propres intérêts concrets et immédiats (Rapoport, 2005 : 741). Cette situation a provoqué l’hyperinflation, la spéculation financière et la crise sociale et finalement politique, obligeant Alfonsin à se retirer de la présidence six mois avant la fin de son mandat, pour céder la place au péroniste Menem, lequel allait imposer la loi de convertibilité qui a réussi à juguler l’inflation pour les dix années suivantes.

48Les deux trajectoires qui viennent d’être décrites sont différentes : celle du Mexique et du Chili présente une gestion de la crise sous un régime autoritaire qui a mis l’État national au service de l’intégration internationale en faisant payer à la société nationale le coût de crise avec, comme résultat, une économie tournée vers l’extérieur, intégrée de manière subordonnée et passive au marché international, soumise aux intérêts financiers, et où la démocratie est peu ancrée dans la société civile. Par contraste, la trajectoire qu’ont suivi le Brésil et l’Argentine où des gouvernements démocratiques ont essayé de trouver un compromis entre société nationale et intégration internationale, avec des résultats mitigés (plus encore en Argentine qu’au Brésil), mais où les économies sont tournées en partie vers le marché interne, ont une intégration plus active au marché international et où les démocraties sont plus profondes, plus ancrées dans la société civile.

4. Quels enseignements pour l’Europe peut-on tirer des crises latino-américaines ?

49Un grand nombre d’économistes s’accordent aujourd’hui sur l’idée qu’aucun pays latino-américain n’a pu sortir de la crise de la dette des années 1980 par l’austérité. Il a fallu retrouver la croissance et celle-ci ne s’est produite qu’après une renégociation de la dette. Face à la crise de la dette des pays d’Amérique latine, la solution promue par les institutions internationales fut, comme plus tard pour l’Europe, de faire face à la restriction externe et au manque de liquidités par une cure d’austérité des dépenses de l’État. La conséquence en fut l’explosion du chômage, la diminution drastique du pouvoir d’achat des populations, ainsi que l’insécurité croissante en termes de protection sociale.

50En Amérique latine, il a fallu attendre jusqu’au milieu des années 80 pour que le FMI et les économistes qui partageaient ses idées se rendent enfin compte que la dette n’allait pas diminuer dans une conjoncture de contraction économique. Même si quelques pays avaient retrouvé la croissance en profitant de la dévaluation ou en développant de nouvelles filières productives afin d’augmenter de manière significative leurs exportations, ils n’avaient pas pu résoudre le problème de la dette. Les ressources des exportations furent utilisées pour s’acquitter du solde des intérêts, alors que la dette régionale était trois fois plus grande que le total des exportations. On a finalement conclu, plus de 5 ans après le début de la crise et après d’énormes sacrifices, que dans ces conditions, l’Amérique latine n’allait jamais pouvoir payer le principal de la dette. Le plan Brady a alloué des décotes significatives à la plupart des pays endettées de la région (Samuel, 2014, 14).

51L’interprétation politique pour expliquer la crise de l’euro rejoint celle avancée pour décrire les crises latino-américaines, à savoir, l’endettement populiste et l’irresponsabilité des pays du Sud de l’Europe. On considère que l’endettement est dû à la politisation de l’économie, et en dernière explication au poids excessif de la politique et de l’État sur l’économie. Ces interprétations ont eu comme effet l’affaiblissement des régimes démocratiques nationaux et de l’idée même de démocratie en Europe, laquelle avait pourtant été à l’origine de l’idée même de la construction européenne, intimement liée à celle de la paix.

52Cette dernière préoccupation tout particulièrement engage la comparaison avec la manière dont les pays d’Amérique latine ont fait face à la crise de la dette des années 80, même s’il y a des différences significatives entre les deux cas. En Europe, ainsi qu’en Amérique latine, la crise a donné lieu à des alternances gouvernementales au niveau national. Néanmoins, tandis que les pays d’Amérique latine vivaient sous des régimes autoritaires, l’austérité a été imposée en Europe au sein de régimes démocratiques. Ainsi, tandis qu’en Amérique latine cette situation a donné lieu à l’érosion des autoritarismes, en Europe on vit la dé-légitimation des institutions démocratiques et la montée des nationalismes.

53À partir de l’expérience de la crise des années 80 en Amérique latine, cet article a posé l’hypothèse que ce n’est pas la crise économique en elle-même qui a des effets sur la politique, qui érode les démocraties, mais que c’est tout au contraire, la manière dont les États gouvernent la crise qui a des effets sur la politique et sur les démocraties. Il s’agissait de montrer cet effet en comparant deux formes de gouvernement de la crise, par deux types de régime différents : l’un autoritaire (Mexique et Chili) et l’autre démocratique (Brésil et Argentine). Au Mexique et au Chili la crise de la dette a été gérée par des gouvernements autoritaires qui ne subissaient pas de pression de la part de la société civile, et qui ont donc fait payer entièrement à leur population, et sans consultation, le coût de la crise, en appliquant des plans orthodoxes axés sur l’austérité. Les États ont ainsi agi comme des relais des pouvoirs économiques internationaux et soumis leur société aux exigences des créanciers.

54Au contraire, les gouvernements qui se sont démocratisés pendant la crise, le Brésil et l’Argentine, ont essayé (sans trop de succès, il faut le dire) d’équilibrer le coût de la crise entre les créanciers et leur population, en appliquant des plans hétérodoxes. Les États ont essayé d’arbitrer entre leur société et les intérêts des créanciers ; ils ont essayé de payer leurs dettes tout en protégeant leur société. Cela fut nécessaire en raison de la pression exercée par des sociétés civiles très actives, qui exigeaient l’acquittement de la dette sociale accumulée pendant les années où les gouvernements militaires appliquaient des politiques économiques et sociales antipopulaires. La crise monétaire qui a suivi la crise de la dette résulta, en grande partie, du fait que la gestion de la crise d’endettement dut être accomplie en situation inflationniste, du fait que les conflits distributifs devaient être ainsi gérés, ex post. Même s’il y avait également une situation inflationniste dans les pays à régime autoritaire, la crise de la dette n’a pas débouché sur une crise monétaire puisqu’il y avait des mécanismes pour gérer la crise ex-ante, du fait de la faiblesse du syndicalisme et de la répression dans le cas du Chili, du fait du corporatisme étatique dans le cas du Mexique.

  • 15 Cela est surtout le cas du Brésil et moins de l’Argentine. Dans ce dernier pays, les politiques sui (...)

55La crise de la dette a eu des conséquences néfastes pour les sociétés des quatre pays considérés : tandis que celles du Mexique et du Chili ont enduré l’austérité, celles du Brésil et d’Argentine ont supporté successivement l’austérité et l’hyperinflation. Néanmoins, la manière de gérer la crise a eu une importance capitale sur les régimes politiques une fois ces pays sortis de crise. Cela est vrai surtout à propos du caractère de la démocratie, mais aussi des capacités étatiques. D’une part, là où l’État s’est totalement soumis aux exigences des créanciers (Mexique et Chili) la société civile, déjà très fragilisée par le régime autoritaire, s’est plus encore affaiblie pendant la crise, et une démocratie peu ancrée dans la société devint de plus en plus une partitocratie. D’autre part, l’État s’est rétréci et retiré de l’économie et celle-ci, abandonnée aux forces internationales, s’est intégrée de manière passive à l’économie internationale tout en restant totalement ouverte et dépendante des capitaux étrangers. Par contre, là où l’État a essayé d’arbitrer entre la société nationale et les intérêts des créanciers (Brésil et Argentine15), d’une part la société civile s’est renforcée et reste la base sur laquelle est assise une démocratie plus participative. D’autre part, les économies sont intégrées à l’économie internationale de manière comparativement plus défensive et proactive et les États ont préservé une capacité étatique plus solide d’action pour se prémunir contre des crises, protéger leur capacité productive et leur marché interne.

56Le dilemme pour l’Europe est le même que celui qu’a connu l’Amérique latine. Au cours de cinq années dans la crise, il est clair que les souffrances de la population sont inévitables tant qu’elle dure. Aucune des différentes solutions n’en fait abstraction ; ni le maintien de l’euro dans l’État actuel, ni la sortie de l’euro, ni la création de monnaies complémentaires ne font ou ne feraient disparaître les problèmes qui sont apparus à partir du choc externe subi par la zone euro. Cependant, comme en Amérique latine, il paraît évident que la manière de gérer la crise va déterminer la force et le caractère des démocraties et leur capacité d’autonomie, une fois l’Europe sortie de la crise.

57En décidant de résoudre la crise par l’imposition de l’austérité et en affaiblissant la démocratie, l’Europe risque non seulement de ne pas sortir de la crise, ou alors d’en sortir par une voie à la mexicaine/chilienne, en dégradant la démocratie et en renforçant la dépendance des capitaux internationaux, comme on le voit à présent. Il y a deux autres sorties : une voie à l’argentine/brésilienne, où l’État essayerait d’arbitrer entre les sociétés nationales et l’Europe ; ce qui implique une dose d’incertitude quant à l’intégration européenne et quant au maintien de la zone euro. Il est évident que la tenue du référendum du 5 Juillet en Grèce n’a pas trop fait pour minorer les effets de la crise de l’euro sur la population, mais il a redonné un peu de sens à la démocratie grecque et plus de dignité. Il existe aussi la solution basée sur le renforcement de l’idée d’Europe comme fédération, avec une fiscalité et une politique sociale européenne et des mécanismes de redistribution entre les pays, comme dans toutes les fédérations décentralisées.

58À vrai dire, si on considère que même si Syriza a finalement pu organiser un référendum sur les mesures d’austérité et parvenir à négocier quelques mesures d’allègement des difficultés des populations les plus affligées par la crise, le gouvernement grec n’en a pas moins dû accepter les mesures de la Commission, il apparaît que la route européenne devient de plus en plus celle du Mexique pendant la crise et après : la répression salariale sans fin. Cela risque de fragiliser davantage la démocratie dans les pays Européens.

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Bibliographie

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Notes

1 Il existe une toute autre façon de l’interpréter basée sur le décalage entre les besoins collectifs des populations et les ressources fiscales ; quand celles-ci sont trop faibles par rapport à ceux-là, l’État s’endette. Cette interprétation relève de l’idée qu‘au même titre que les citoyens d’un pays ont une dette par rapport à leur État, en tant que représentant de la vie collective, l’État a une dette envers sa population afin d’assurer la vie collective (Théret). En Amérique latine, du fait du manque de légitimité d’un grand nombre de ses gouvernements, l’État a dû pallier son déficit de légitimité en redistribuant les ressources de la rente (pétrolière, minière, agricole) ou en choisissant de stimuler la croissance et l’emploi par la voie des investissements publics ; les deux voies conduisant à l’endettement. Toutes deux peuvent être considérées comme des dettes légitimes, indépendamment du fait qu’elles puissent devenir insoutenables.

2 Entre autres Buchanan et ses successeurs les économistes néo-institutionnalistes, ont réussi à dominer la pensée sur les politiques publiques en Amérique latine.

3 La crise de confiance en la monnaie apparait en Amérique latine comme un trait structurel. La question est posée implicitement par l’idée de péché originel (Hausmann et Panizza, 2003) qui affectent les monnaies latino-américaines dans le sens où elles n’ont jamais pu être des monnaies d’émission de dette sur les marchés internationaux. De façon plus générale, on peut faire l’hypothèse que les monnaies des pays latino-américains sont fragiles à cause de la faiblesse des institutions qui les gouvernent. En effet, on peut en Amérique latine, attribuer le manque de confiance quasi permanent aux trois sources à la fois. Le fait que ce continent ait vécu une succession de crises économiques et de dévaluations, et aussi la potentialité toujours présente de l’expropriation de l’épargne par les pouvoirs politiques, font en sorte que les secteurs sociaux qui ont des ressources n’aient pas confiance dans la monnaie locale et épargnent en devises. Cette dollarisation de l’épargne des classes moyennes et des entrepreneurs alimente la fuite de capitaux, ce qui est devenu une caractéristique structurelle de l’économie de ces pays. D’autre part, en Amérique Latine, les régimes politiques ont souvent un manque de légitimité ; ce fut évident pendant les régimes militaires, tout comme dans des régimes démocratiques peu représentatifs et corrompus qui mènent des politiques économiques qui appauvrissent les populations. La crise de confiance repose donc dans ce continent sur l’enchevêtrement des trois formes de la confiance.

4 Cela explique, comme le propose Théret, que sur les euros il n’y ait pas de personnages, mais uniquement des monuments ; en fait surtout des ponts pour signifier l’alliance entre les pays.

5 L’économie était dans ces cas, comme le dit Foucault, une manière d’administrer la population qui n’a rien à voir avec la démocratie, mais plutôt avec la domination.

6 Le PRI (Parti de la Révolution Institutionnalisée) a été créé à la fin de la Révolution Mexicaine et a gouverné le pays sans interruption jusqu'à l’année 2000.

7 Lors de sa deuxième mandature, la présidente Bachelet se proposait de mettre en place des réformes progressistes au Chili, la crise économique et politique a conduit à en abandonner le projet.

8 C’était vrai du premier gouvernement démocratique, celui d’Alfonsin (1984-1989), mais non du suivant, celui de Menem, qui entreprit des privatisations et l’application de mesures néo-libérales, associées à la loi de convertibilité instaurant un régime monétaire de currency board pour juguler l’inflation. Ce régime fixait la parité de change 1 peso = 1 dollar, garantie par la limitation de l’expansion de la base monétaire à sa couverture en devises.

9 Mais il est vrai aussi que les militaires ont, à la place, utilisé les entreprises publiques pour emprunter à des taux plus faibles.

10 La logique qui se trouvait derrière l’idée que l’inflation pourrait être jugulée sans sacrifier la croissance venait du diagnostic des économistes qui ont conçu le Plan Cruzado, que l’inflation ne résultait pas d’une demande surchauffée, mais qu’elle était inertielle, produite par les mécanismes d’indexation de l’économie brésilienne.

11 C’est l’appellation donné au régime politique brésilien qui s’est mis en place à partir de la transition politique de 1985 et le retrait des militaires du pouvoir.

12 Par contre, même si le Chili et le Mexique ont aussi vu une flambée des prix à certains moments de la crise à cause des dévaluations brutales, des augmentations de l’endettement et des taux d’intérêts internes, des déséquilibres des comptes gouvernementaux, ils ne sont jamais passés à l’hyperinflation ; l’inflation a pu être jugulée grâce à des mesures socio-politiques du régime autoritaire.

13 Le péronisme est le mouvement politique et syndical qui s’est créé autour de la figure de Juan Domingo Perón, président de l’Argentine entre 1946 et 1955, et de nouveau entre 1973 et 1974.

14 Voir la note 10.

15 Cela est surtout le cas du Brésil et moins de l’Argentine. Dans ce dernier pays, les politiques suivies par le gouvernement Menem entre 1989 et 1999 étaient très orthodoxes, mais il y a eu un renversement de la politique économique à 180 degrés après la crise de 2001.

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Table des illustrations

Titre Schéma 1. Trilemme de Rodrik
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Titre Schéma 2. Trilemme de Rodrik modifié
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Titre Schéma 3. Vole Mexique/Chili
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Titre Schéma 4. Vole Argentine/Brésil
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ilan Bizberg, « Dettes et démocraties : enseignements latino-américains »Économie et institutions [En ligne], 23 | 2015, mis en ligne le 30 décembre 2015, consulté le 02 décembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/ei/5712 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ei.5712

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Auteur

Ilan Bizberg

Professeur-chercheur à El Colegio de México et membre associé au Cadis/EHESS. Je tiens à remercier François Delprat, Jaime Marques Pereira, Nikolay Nenovsky, Hélène Rivière d’Arc, Pierre Salama, Bruno Théret, ainsi que deux lecteurs anonymes pour leurs commentaires a cet article. La dernière version de cet article a été écrite lors de mon séjour au Lateinamerika-Institut de la Freie Universität Berlin avec un financement de la Humboldt Stiftung.

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Droits d’auteur

Revue Économie et institutions

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