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Concevoir autrement la politique de Cohésion de l’Union europeenne : la spécialisation intelligente comme approche davantage territorialisée ?

Another Design of the European Cohesion Policy: Smart Specialization as a More Territorialized Approach?
Sebastien Bourdin

Résumés

La politique de Cohésion de l’Union européenne (UE) est le principal outil de modernisation économique et sociale dans les pays et régions moins développés, notamment en Europe centrale et orientale. Elle a connu une profonde réforme en vue de la période de programmation 2014-2020. Elle est le résultat de décisions asymétriques entre les États d’une Europe à deux vitesses. À travers l’analyse des documents produits par les acteurs de l’UE et une revue de littérature approfondie, nous montrons le changement paradigmatique à l’œuvre vers une politique plus territorialisée se concentrant sur le capital territorial de chaque région, et laissant une plus grande place aux acteurs locaux dans la construction de la stratégie de développement.

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Texte intégral

  • 1 Le dernier rapport en date sur la cohésion économique, sociale et territoriale a été publié par la (...)
  • 2 Le rapport Sapir (2003) conclue que les politiques régionales et structurelles auraient des effets (...)
  • 3 Comme nous le verrons plus loin, ce rapport laisse une large place aux régions dans la gestion des (...)

1Depuis bientôt quarante ans, avec la création de la politique régionale, l’Union européenne (UE) cherche à réduire les déséquilibres régionaux et l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions. Initialement, la politique de Cohésion et les rapports sur la cohésion1 qui en découlent résultent du constat que les effets des logiques libérales, au sein de l’Union européenne, et les objectifs affichés de justice sociale et d’équité territoriale ne concordent pas. C’est le dépassement de cette contradiction apparente qui, selon Willem Molle (2007), fixe à la politique de Cohésion la finalité de réduire les disparités et de créer les conditions de l’intégration. Les moyens à mettre en œuvre pour ce dépassement ont d’ailleurs fait l’objet de propositions divergentes (rapport Sapir2 en 2003 et Barca3 en 2009). Très représentative du modèle européen de redistribution et de solidarité entre les États-membres, cette politique s’inscrit dans une volonté de faire coïncider l’amélioration des conditions de fonctionnement du marché européen (afin de renforcer sa compétitivité internationale) avec une équité globale par des mesures de redistribution territoriale qui seraient le pendant géographique des politiques sociales de l’État-providence (Élissalde, Santamaria & Jeanne, 2013).

2Aussi, depuis la création de cette politique de Cohésion, les régions « en retard de développement » ont largement bénéficié des Fonds structurels européens dits de « convergence » pour un résultat en deçà des attentes de la Commission européenne (Farole, Rodríguez‐Pose & Storper, 2011). Avec leur intégration dans l’espace communautaire, les régions d’Europe centrale et orientale ont perçu des fonds européens, cependant, on constate aujourd’hui que seules six d’entre elles ont un PIB/hab. supérieur à la moyenne de l’UE.

  • 4 À propos de la contribution de la politique régionale à une croissance intelligente, voir la commun (...)
  • 5 À cela vient s’ajouter chaque année un « Innovation scoreboard » dont le principe est d’évaluer le (...)

3Parallèlement au bilan mitigé sur l’efficacité des fonds distribués pour sortir de la crise économique, l’Union européenne a souhaité mettre en place une croissance intelligente, durable et inclusive4 dans le cadre de la stratégie commune « Europe 2020 ». Aussi, elle propose une stratégie d’envergure pour l’innovation européenne, telle que décrite dans le document « Innovation Union5 » publié en octobre 2010. L’accent est placé sur l’investissement dans la recherche, l’innovation et l’esprit d’entreprise dans chaque État-membre et région de l’UE, de sorte à tirer au mieux parti des potentialités de l’Europe.

4De fait, les nouvelles orientations de la politique de Cohésion 2014-2020 ont été redéfinies dans la droite ligne de la stratégie « Europe 2020 ». L’objectif est de concentrer les aides européennes, non plus sur la base d’un zonage des territoires éligibles, mais selon des priorités thématiques devant permettre d’améliorer la compétitivité des régions européennes et leur intégration dans un contexte de concurrence internationale accrue (Rodríguez-Pose & Crescenzi, 2008 ; Capello & Nijkamp, 2009) selon un principe de spécialisation intelligente. Ce dernier se concentre davantage sur le capital territorial (Camagni, 2007, 2017) de chaque région, s’adapte au contexte économique et spatial, et a pour but de favoriser l’émergence de politiques régionales intégrées construites par les acteurs locaux en leur donnant un poids plus important. Ce changement dans la conception de la politique de Cohésion et des moyens pour la mettre en œuvre a fait l’objet de nombreux débats. À partir d’une revue de littérature approfondie et de l’analyse des documents issus des instances européennes, l’objectif de cet article est de proposer une lecture des discussions (théoriques et empiriques) qui ont animé la réforme de cette politique sur 2014-2020 à l’aune du contexte de crise et des conditions dans lesquelles celles-ci se sont déroulées. Il s’agira ensuite d’expliquer le changement paradigmatique qui s’est opéré avant d’en présenter sa traduction concrète et son implication dans les territoires européens.

1. Agglomération, concentration, compétitivité : les facettes de la spécialisation intelligente

5Le concept de spécialisation intelligente est désormais un moteur majeur du nouveau programme « Innovation Union » de la Commission européenne et des réformes de la politique de Cohésion de l’UE. L’objectif de l’initiative « Union pour l’innovation » est de favoriser la diffusion et la réalisation d’économies d’échelle dans les secteurs de haute technologie et à forte intensité de connaissances, tandis que la politique de Cohésion de l’UE vise à promouvoir le développement de nombreuses régions se trouvant en difficulté socio-économique.

6L’approche par la spécialisation intelligente offre une série d’avantages dans la conception de politiques d’innovation appropriées, tout en tenant compte de la nature évolutive et variée des économies régionales. Diverses théories de l’économie et de la science régionale peuvent être mobilisées pour éclairer la notion de spécialisation. L’approche proposée par la Commission européenne résulte d’une combinaison de spécialisations de diverse nature (l’agglomération et la concentration) et de mécanismes qui traduisent la spécialisation régionale en compétitivité, l’innovation en développement territorial.

1.1. Comprendre les causes de la spécialisation d’un point de vue théorique

7La spécialisation, conçue comme processus stratégique, vise à accroître la productivité, la compétitivité et à accélérer le rythme de l’innovation. Les différentes théories se distinguent principalement dans leur manière d’expliquer les causes de la spécialisation, en soulignant les différents facteurs qui peuvent conduire à la spécialisation. Ces théories peuvent être divisées entre celles qui prennent en compte la dimension spatiale (les schémas de localisation des activités économiques) et celles qui n’incluent pas cet aspect (les règles du commerce international).

8Traditionnellement, dans de nombreuses études, la spécialisation des pays et la concentration des industries dans les régions et les pays sont considérées comme les deux faces d’une même pièce (Krugman, 1991). Dans la littérature, les modèles expliquant la spécialisation proviennent principalement de la théorie du commerce, tandis que ceux qui expliquent la concentration proviennent de la théorie de la localisation. La théorie du commerce explique la spécialisation des produits par l’abondance des facteurs existant dans le pays, tandis que la théorie de la localisation explique la concentration en discutant des raisons de l’agglomération et de la dispersion des facteurs. Le concept de spécialisation se nourrit à la fois de l’idée de la spécialisation des produits considérés au niveau national et de celle de la spécialisation régionale basée sur des caractéristiques spécifiques de l’économie régionale et locale. Dans les théories économiques traditionnelles, les avantages absolus et comparatifs (théorie classique) – qui conduisent à la concentration industrielle dans un pays – jouent un rôle déterminant dans l’orientation de la spécialisation dans le commerce international. Dans la théorie néoclassique de la localisation, la spécialisation régionale joue un rôle dans les économies d’agglomération matérialisées par la proximité des entreprises, des institutions et leurs liens avec les aménités urbaines et régionales.

9Krugman (2008) nous explique qu’il est possible de faire le lien entre les trois concepts de spécialisation, de concentration et d’agglomération. Dès lors, la spécialisation intelligente prônerait une approche davantage territorialisée en mêlant différentes perspectives théoriques – théorie classique (avantages absolus et comparatifs), théorie néoclassique (théorie de la localisation, dotations factorielles), théorie de la croissance endogène (rôle des ressources locales et de leur valorisation), économie évolutionniste (régions apprenantes).

1.2. La compétitivité régionale comme discours dominant

10Depuis les années 1990, le concept de compétitivité régionale participe d’un discours hégémonique au sein des politiques publiques dans les pays développés (Bristow, 2005 ; Camagni, 2017). Ce concept a été adopté avec enthousiasme comme un objectif politique de la Commission européenne (Commission européenne, 2008, 2010a et 2014b ; World Economic Forum, 2014) et des gouvernenements nationaux à travers l’Europe. La plupart des documents de politique générale de l’UE le présentent comme un attribut bénéfique d’une économie locale ou régionale (Martin, 2005). La compétitivité est présentée comme induisant la croissance économique, les orientations des exportations régionales et comme source de rendements croissants (Porter, 2000). Un développement économique est attendu si une région surpasse ses compétitrices directes. L’impératif stratégique consiste alors, pour les institutions régionales/nationales, à prendre les mesures nécessaires pour attirer et maintenir (i) des entreprises innovantes, (ii) une main-d’œuvre formée avec des compétences spécifiques, tout en mettant en avant les particularités et les ressources territoriales locales sur lesquelles les firmes vont prospérer.

11L’émergence de la compétitivité régionale comme objectif politique a engendré le développement d’indicateurs qui permettent aux praticiens et politiques de pouvoir mesurer et analyser la performance compétitive de régions, et de déterminer les « gagnants » et les « perdants » (Benko & Lipietz, 2000 ; Huggins, 2010). Lancé en 2010 par la Commission européenne, l’indice de compétitivité régionale (Annoni & Kozovska, 2010) permet de réaliser de telles comparaisons. Pourtant, la littérature académique a été très critique a l’égard de ce type de parangonnage (Cortright & Mayer, 2004). L’aggrégation d’indicateurs peut cacher des différences importantes et les régions ne sont pas toutes en compétition entre elles sur les mêmes secteurs/marchés. Ceci amène Thissen et al. (2013) a parler davantage de « compétition révélée » comme indicateur pour mesurer la compétitivité interrégionale, en déterminant quelles régions sont en compétition avec quelles autres, sur quoi et où.

12Dans un contexte où (i) une politique de trajectoires internationales de compétitivité régionale lancée par l’Agenda de Lisbonne (2000) puis reprise par la stratégie Europe 2020 est poursuivie et que (ii) le principe de solidarité entre les États-membres continue d’être inscrit dans ces documents, la Commission européenne envisage un futur commun pour les politiques de compétitivité et de cohésion. En 2004, elle indiquait déjà son souhait de « renforcer la compétitivité régionale au moyen d’investissements bien ciblés dans toute l’Union et [de] fournir des opportunités économiques qui aident les personnes à utiliser leurs compétences [afin d’étayer] le potentiel de croissance de l’économie de l’UE dans son ensemble au bénéfice de tous ».

13Cette stratégie trouve donc une suite logique au travers de l’approche dévelopée par Barca (2009) sur les stratégies de développement « place-based », puis reprise et étendue au concept de spécialisation intelligente. Cette nouvelle initiative de l’UE vise à construire une politique économique basée sur l’innovation et la croissance, soulignant au passage la complexité des systèmes régionaux et des réseaux économiques (McCann & Ortega-Argilés, 2013b et 2015 ; McCann, 2015) et insistant sur les spécificités des économies régionales. Explicitement, cette approche part du principe que toutes les régions – avec le potentiel dont chacune dispose – peuvent jouer un rôle dans l’amélioration de la croissance économique de l’UE, et pas seulement les régions dites du « centre » (OCDE, 2009 a et b, 2011, 2012).

2. Des débats sous tension autour de la politique de Cohésion

14Alors que depuis plusieurs décennies l’UE a connu des changements profonds (socio-économiques et territoriaux), la politique de Cohésion a, quant à elle, peu évolué tant du point de vue de son architecture que de sa logique sur les vingt-cinq dernières années, entre 1988 et 2013 (McCann, 2015). Or, deux questions importantes ont été soulevées récemment. Tout d’abord, l’aspect distributionnel et de solidarité entre les États-membres est remis en cause : la politique de Cohésion doit-elle se focaliser principalement sur les régions les plus défavorisées ou s’adresser à toutes les régions, voire se concentrer sur les plus performantes en comptant sur des effets d’entraînement sur les régions voisines ? Ensuite, la réforme de la politique de Cohésion pose la question de savoir si l’UE doit s’adresser aux gouvernements nationaux ou bien directement aux localités et instances décentralisées. Derrière ces problématiques, se dessinent des lignes de fractures que nous avons identifiées et qui sont à l’origine de la profonde réforme de la politique de Cohésion engagée pour 2014-2020.

2.1. La règle des 75 % : une ligne qui divise

  • 6 Le groupe des contributeurs nets comprend l’Allemagne, la Grande-Bretagne, la France, l’Italie, les (...)

15Avoir un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne de l’UE signifie qu’une région est considérée comme « moins développée » et, qu’en-deçà de ce seuil, elle est censée davantage profiter de la politique de Cohésion. On distingue alors l’Europe centrale et orientale (et donc les nouveaux membres de l’UE qui ont été admis après 2004) ainsi qu’une partie de l’Europe méditerranéenne « en retard de développement » d’une part, et les parties occidentale et septentrionale du continent plus développées d’autre part. En vérité, ce seuil semble simplement diviser les « riches » des « pauvres », et coïncidemment le centre et les périphéries (pays d’Europe de l’Est et du Sud). Or, cette fameuse règle des 75 % représente la ligne de démarcation séparant les positions sur la réforme de la politique de Cohésion entre les pays et régions les plus développés (contributeurs nets6 au budget de l’UE) et les moins développés ; une partie des premiers remettant en cause le principe de solidarité, les seconds insistant sur l’utilité des Fonds et la nécessité de les renforcer. Sur ce dernier point, la littérature est très controversée puisque plusieurs études démontrent que la politique de Cohésion a des effets globalement positifs sur la croissance régionale (i.e. Cappelen et al., 2003 ; Beugelsdijk & Eijffinger, 2005 ; Becker, Egger & von Ehrlich, 2010 ; Mohl & Hagen, 2010 ; Bouayad-Agha, Turpin & Védrine., 2013 ; Gagliardi & Percoco, 2017 ; Bourdin, 2018), tandis que d’autres chercheurs concluent à un impact nul/insignifiant (ie. Garcia-Milà et McGuire, 2001 ; Dall’erba & Hewings, 2008 ; Dall’erba & Le Gallo, 2008) voire négatif (i.e. Dall’erba & Le Gallo, 2007). Dans la littérature, on retrouve une problématique récente autour de l’impact de la qualité des pouvoirs publics sur l’efficacité des Fonds structurels européens (Rodríguez-Pose & Garcilazo, 2015 ; Iammarino, Rodríguez-Pose & Storper, 2018). Cette nouvelle question porte davantage sur la nécessité d’améliorer la qualité du gouvernement (corruption, finances publiques) que sur celle de mettre en œuvre des investissements publics supplémentaires. Elle ouvre donc de nouvelles perspectives sur la place des institutions régionales/nationales dans la gestion des Fonds structurels européens et leur « bonne » utilisation. À cet effet, le dernier rapport sur la Cohésion (Commission européenne, 2017) insiste sur la nécessité d’améliorer les institutions, car « une faible qualité des administrations publiques nuit au développement économique et limite l’effet des investissements publics, y compris ceux cofinancés par la politique de Cohésion ».

16Lorsqu’on se focalise sur les objectifs stratégiques des régions situées de part et d’autre de ce seuil, on retrouve une seconde ligne de fracture, cette fois-ci dans l’utilisation des Fonds européens eux-mêmes. En effet, au sein des régions les moins développées, les fonds, alloués lors des périodes de programmation précédentes, ont été principalement investis dans la construction des infrastructures de base (transports, télécommunications et énergie). En revanche, dans les régions les plus développées, les enveloppes ont eu davantage tendance à être utilisées pour favoriser le développement du capital humain, l’esprit d’entreprise et l’économie de la connaissance (McCann & Ortega-Argilés, 2013a ; Commission européenne, 2008 et 2014a). Cette hétérogénéité dans la façon dont sont dépensés les fonds européens est particulièrement visible entre les États-membres de l’Europe centrale et orientale et le reste de l’UE. Or, les études empiriques démontrent que les efforts inégaux en termes de recherche-développement et d’innovations technologiques sont à l’origine des disparités régionales de croissance sur le long terme (i.e. Crescenzi, 2005 ; De Groot, Poot & Smit, 2009 ; Cooke et al., 2011 ; Camagni & Capello, 2013). Cette question est donc cruciale puisqu’elle permet de rendre compte du fossé qui existe entre les régions « en avance » et les régions « en retard de développement ». Dès lors, chercher à réduire ce fossé et donc accélérer le processus de convergence passe par des investissements dans la R&D et l’économie de la connaissance (Cappelen et al., 2003 ; Bilbao-Osorio & Rodríguez-Pose, 2004). Les travaux issus de la science régionale ont largement montré le cercle vertueux qui existe entre l’innovation et les dynamiques de croissance (Ederveen, Groot & Nahuis, 2006 ; Molle, 2007 ; Bachtler & Gorzelak, 2007 ; Farole Rodríguez‐Pose & Storper, 2011 ; Rodríguez-Pose & Novak, 2013 ; McCann & Ortega-Argilés, 2013a) Dans ce contexte, il paraît alors indispensable que les régions en retard de développement s’attachent prioritairement à développer ce point, à condition que ces investissements s’intègrent dans des stratégies régionales intégrées liant institutions publiques, entreprises et enseignement supérieur & recherche pour reprendre le concept de la triple ellipse développé par Leydesdorff et Etzkowitz (1996, 1998). De plus, les résultats montrent que l’efficacité de ces politiques est conditionnée par de nombreux facteurs comme (i) la nécessité d’atteindre un niveau minimal en recherche scientifique, (ii) l’existence de rendements croissants dans les investissements de R&D, ou encore (iii) la nécessité de conditions socio-économiques minimales dans ces régions pour générer l’innovation (Camagni & Capello, 2012).

Graphique 1. Répartition de l’allocation des ressources de la politique de Cohésion : comparaison entre quelques pays de l’UE

Graphique 1. Répartition de l’allocation des ressources de la politique de Cohésion : comparaison entre quelques pays de l’UE

Source : Commission européenne, DG Regio, calculs de l’auteur

  • 7 Une partie de la littérature met en évidence que les régions les plus accessibles ont un marché pot (...)

17Le graphique 1 montre bien comment les fonds issus de la politique de Cohésion pour la période de programmation 2007-2013 ont été utilisés entre différents pays. Il permet de mettre en évidence cette ligne de démarcation dans les orientations des investissements consentis. Alors que les régions des pays les plus avancés dépensaient principalement leur enveloppe en investissant dans le capital humain et le marché du travail, les régions des pays les moins développés construisaient ou modernisaient leurs infrastructures de base7. Ces priorités peuvent déclencher un effet sur la demande dans les économies les plus faibles et impulser à court terme une croissance de la consommation et de l’emploi. En revanche, pour assurer une croissance de long terme, l’amélioration de la compétitivité des économies locales (Rodríguez-Pose et Fratesi, 2004 ; Dotti, 2013) par des investissements dans l’éducation et la R&D est determinante. Cette répartition des Fonds européens peut également conduire à une division du travail permanente en Europe, où les régions riches seraient spécialisées dans l’économie de la connaissance et les régions périphériques baseraient leur compétitivité sur des coûts de main-d’œuvre et de production moins élevés (Grosse, 2010 ; Jauhiainen, 2014), renforçant dès lors les inégalités régionales.

  • 8 Notons que ces rapports sont à nuancer car ils intègrent uniquement les dépenses des Fonds européen (...)

18La crise économique qui a traversé l’UE n’a pas entraîné de changements significatifs dans ce domaine même si, pour la période 2014-2020, la politique de Cohésion s’est davantage orientée vers le développement de l’entrepreneuriat et de l’innovation dans toutes les régions européennes (McCann & Ortega-Argilés, 2013a) : 44,5 % du financement total des régions développées est flêché sur cette thématique, alors qu’il ne s’élève qu’à 35 % dans les pays moins développés. Cette disparité entre les pays dont le PIB/hab. est inférieurou supérieur au seuil des 75 % de la moyenne de l’UE est encore plus importante en ce qui concerne les dépenses dans le capital humain (plus de 41 % dans les pays riches contre environ 26 % dans les pays pauvres). Dans ce dernier groupe, les investissements dans les infrastructures sont encore très courants. Ils représentent 40 % du total des fonds contre seulement 15 % pour les pays les plus développés (Commission européenne, 2014a8).

2.2. Le contexte de la crise : un alibi pour repenser la politique de Cohésion

19La crise a influé sur la solidarité européenne et a eu des conséquences sur la politique de Cohésion. Au cours des années 2010-2015, l’Union économique et monétaire (UEM) a connu de graves problèmes économiques et politiques qui semblaient menacer son existence même, ce qui a naturellement conduit à d’importantes transformations institutionnelles et a entraîné des changements dans les méthodes de gestion. La crise de la zone euro a touché toute l’Union européenne renforçant l’idée d’une « Europe à deux vitesses ».

20Cette crise de la zone euro a en partie justifié une limitation du budget de l’UE, y compris les fonds destinés à la politique de Cohésion. Bien que cette tendance était déjà visible plus tôt, la crise a fourni des arguments supplémentaires aux contributeurs nets au budget européen, qui voulaient que leurs contributions soient réduites. La nécessité d’introduire des mesures d’austérité dans la plupart des pays de l’UE, résultant à la fois de problèmes économiques et des recommandations de l’UE elle-même, a accru les pressions des pays les plus riches pour réduire l’ampleur du financement européen. Dans le nouveau cycle budgétaire qui a débuté en 2014, la Commission européenne a introduit un certain nombre de conditions (Parlement européen, 2013). Les nouvelles règles mettent l’accent sur les économies budgétaires et la nécessité de faire des réformes difficiles, principalement dans le secteur public. Ces réformes s’inscrivent dans la nouvelle logique qui s’est manifestée au cours de la crise visant à éliminer le problème de la dette publique excessive et les déséquilibres budgétaires. Dans ce cadre, la menace de suspendre les paiements issus des Fonds structurels européens est censée être l’instrument le plus important pour discipliner les États-membres en matière de mise en œuvre des objectifs politiques. Or, ces nouvelles mesures vont à l’encontre des finalités de la politique de Cohésion spécifiées dans le traité de Rome, car au lieu de contribuer à la cohésion en Europe, elles risquent en réalité d’empêcher les pays et régions les plus en difficulté de rattraper ceux/celles qui sont en avance en termes de développement. L’accent mis sur l’austérité budgétaire pousse les décideurs dans une direction totalement opposée à une politique d’investissement par la relance, qui nécessite de consentir des dépenses dans les budgets nationaux. Selon Grosse (2010), étant donné que ces nouvelles conditions seront associées à de nouvelles procédures et à des charges bureaucratiques, elles pourraient entraver inutilement la mise en œuvre de la politique de Cohésion et réduire l’absorption des fonds.

  • 9 Notons que les fonds européens reçus peuvent représenter une part très faible ou au contraire non n (...)

21Une autre conséquence de la crise a été de placer les Fonds de la politique de Cohésion sous la supervision et la surveillance beaucoup plus fortes de Bruxelles (McCann & Ortega-Argilés, 2013a9). L’initiative de cette approche revient à la Commission, qui y voyait une occasion d’améliorer l’efficacité de sa politique devant une consommation des enveloppes très inégale en fonction des pays (voir Tableau 1). En Bulgarie (mais c’est aussi vrai pour d’autres pays), Boulineau (2011) avance que le déficit d’absorption des fonds s’expliquent non seulement par un décalage entre les objectifs posés par la Commission européenne et les réalitiés territoriales (économie de la connaissance versus logique de rattrapage), mais aussi par les déboires et difficultés inhérents à leur gestion (corruption, retards dans les délais à tenir, irrégularités dans la passation des marchés). En conséquence, les contributeurs nets au budget de l’UE ont voulu augmenter leur contrôle et éliminer les irrégularités dans les dépenses et leurs paiements. Dans le même temps, ils ont cherché à faire en sorte que les fonds non dépensés et/ou mal utilisés par les bénéficiaires retournent au budget européen, voire aux budgets nationaux des contributeurs nets. Cette demande des contributeurs nets est évidente dans les conclusions du Conseil européen, acceptées après de longues négociations entre les États membres sur les finances de l’UE :

Les instruments financiers ne peuvent être mis en œuvre que s’ils remplissent les conditions strictes énoncées dans le nouveau règlement financier […]. Il convient par conséquent de faire un usage aussi efficace que possible de tous les instruments de financement. Les efforts visant à mieux dépenser les fonds de l’Union doivent porter, entre autres, sur une meilleure gouvernance des politiques, y compris en termes de conditionnalité, et sur la concentration et le ciblage des fonds sur les domaines qui contribuent le plus à la croissance, à l’emploi et à la compétitivité, […]. (Conseil européen, 2013)

Tableau 1. Le taux d’absorption des fonds de la politique de Cohésion sur la période 2007-2013 (bilan à la fin de l’année 2014)

Tableau 1. Le taux d’absorption des fonds de la politique de Cohésion sur la période 2007-2013 (bilan à la fin de l’année 2014)

Source : Eurostat, calculs de l’auteur

22Il en résulte que la politique de Cohésion pour 2014-2020 introduit la conditionnalité dite ex-ante définissant les conditions nécessaires qui doivent être satisfaites dans certains pays et régions avant d’entamer la mise en œuvre de la politique. Adopté par le Parlement européen et le Conseil en décembre 2013 sur la base de la proposition de la Commission de 2011, ce dispositif de conditionnalité macroéconomique introduit la possibilité de suspendre les fonds dans le cadre de la procédure de déficit excessif de certains États membres. La Commission européenne a également introduit de nouvelles réglementations plus strictes pour les rapports et le suivi de progrès des programmes. Elles ne se limitent pas aux indicateurs financiers et au montant des actions effectivement achevées mais s’intéressent surtout aux résultats. Il s’agit alors d’évaluer l’impact des actions prises sur la mise en œuvre des objectifs et l’amélioration du développement socio-économique sur un territoire donné (article 113 du règlement 1303/2013). De plus, les décideurs ont accru la centralisation de la programmation de la politique de Cohésion au niveau européen et identifié un certain nombre d’objectifs communs (dits « objectifs thématiques ») se réfèrant directement à la stratégie de l’UE susmentionnée (Mendez, 2013). L’augmentation de cette centralisation conduira probablement à rendre le processus plus rigide et ne sera pas nécessairement la mieux adaptée aux spécificités locales et aux besoins de développement. Cette recrudécence de la surveillance et du suivi de la Commission pourrait également conduire à une augmentation des formalités administratives, entraînant des difficultés pour atteindre les objectifs et créant des obstacles potentiels à l’absorption des fonds structurels (Porras-Gómez, 2014).

23Au total, la situation qui en découle peut être qualifiée de crise de solidarité, principe pourtant fondateur de l’UE. L’une des conséquences les plus importantes des difficultés prolongées dans la zone euro a été la réticence croissante des pays les plus riches de l’UE à couvrir les coûts de la crise pour les économies les plus vulnérables. Les négociations sur les perspectives financières pour 2014-2020 se sont déroulées à un moment particulièrement défavorable. Il en résulte une redéfinition complète des lignes budgétaires du cadre financier pluriannuel pour 2014-2020 par rapport à la période précédente.

2.3. Redéfinir les lignes budgétaires de la politique régionale : les « Amis de la Cohésion » versus les contributeurs nets

  • 10 Le groupe comprend la Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la Lituanie, (...)
  • 11 Cette stratégie part du constat que l’UE est en retard sur les États-Unis et le Japon en termes d’i (...)

24Dans ce cadre ainsi posé, on comprend pourquoi les négociations financières ont été difficiles, et en quoi la nouvelle répartition des plus grands contributeurs nets et des principaux bénéficiaires a pu revêtir une importance particulière. Ce dernier groupe est souvent qualifié comme celui des « Amis de la politique de Cohésion10 » au regard de l’intérêt que ces pays portent à cet instrument financier. Or, à l’opposé d’eux, les contributeurs nets ne sont pas seulement les pays les plus riches de l’UE, ils sont en général aussi les plus influents. En raison de leur situation géographique et de leur rôle politique, ils sont souvent considérés comme essentiels à la prise de décision dans l’UE. En particulier, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et les pays scandinaves ont été les plus exigeants en termes de réduction du budget de la politique de Cohésion. Les pays scandinaves ont en outre insisté sur la nécessité de transférer les fonds de la politique de Cohésion vers la stratégie de « l’Union pour l’Innovation11 » – dont ils sont les plus grands bénéficiaires – et de redéfinir la politique de Cohésion de manière à renforcer l’économie de la connaissance. L’influence politique de ce groupe des contributeurs nets est démontrée par le fait que le budget de la politique de Cohésion pour 2014-2020 a été diminué (Tableau 2). Il s’agit là de la première réduction dans l’histoire de l’intégration européenne. De plus, un nouveau plafond restrictif a été ajouté qui précise que le niveau maximum de l’aide de l’UE ne peut désormais dépasser 2,35 % du PIB du pays bénéficiaire (Conseil européen, 2013). Une autre manifestation de l’influence des pays les plus riches a été l’augmentation des allocations pour les régions dites en transition (dont le PIB se situe entre 75 % et 90 % de la moyenne de l’UE). Ce groupe comprend certaines régions d’Allemagne, du Royaume-Uni, de France, des Pays-Bas et d’Italie. Par rapport à la programmation 2007-2013, les régions en transition ont bénéficié d’une augmentation spectaculaire de leur enveloppe pour 2014-2020 (+ 42,7 % – voir Tableau 2). Les fonds destinés aux régions les plus développées de l’UE ont également augmenté (passage de de 12,5 % à 16,3 %). Dans le même temps, les régions les plus vulnérables – qui devraient en théorie recevoir le soutien le plus important – ont reçu moins de fonds, passant de 57 % à 48,2 % du budget total de la politique de Cohésion. Il convient également de noter que les fonds alloués aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) ne représentent qu’environ la moitié du budget de la politique, alors que ces États membres sont en moyenne beaucoup moins développés que leurs voisins occidentaux. Ainsi, le financement de cette politique a été sensiblement réduit pour la Grèce, l’Espagne, Chypre et le Portugal, dans une moindre mesure pour l’Italie et l’Irlande, et pour les pays les plus touchés par la déstabilisation de la zone euro. Parmi les nouveaux États membres qui ont rejoint l’UE après 2004 (à l’exclusion de la Croatie), seules la Roumanie et la Slovaquie ont reçu une plus grande allocation de fonds comparé à la période 2007-2013 (Fésüs, 2014).

Tableau 2. Les régions qui gagnent, les régions qui perdent : comparaison de l’allocation des fonds de la politique de Cohésion entre 2007-2013 et 2014-2020

Tableau 2. Les régions qui gagnent, les régions qui perdent : comparaison de l’allocation des fonds de la politique de Cohésion entre 2007-2013 et 2014-2020

Source : Commission européenne, DG Regio ; calculs de l’auteur

25Ainsi, la politique de Cohésion a non seulement fait l’objet de réductions, mais elle est aussi devenue l’instrument de l’application du principe du juste retour en ce qui concerne les contributions les plus importantes au budget de l’UE. Alors que les contributeurs nets s’accordaient dans les négociations, il était plus difficile de distinguer un bloc commun du côté de l’Europe centrale et orientale. La coopération de ces pays s’est même affaiblie au cours des négociations financières, surtout lorsqu’il s’est avéré que certains États perdaient plus de fonds que d’autres (Bourdin, 2014). Par exemple, la Pologne a plaidé pour que les fonds soient dirigés pour l’ensemble de l’UE – conformément à ce que recommandaient les pays les plus riches – afin d’accroître l’intérêt de ces derniers à continuer de financer la politique de Cohésion… dont elle est la principale bénéficiaire (Conseil européen, 2013).

3. Vers une approche plus territorialisée de la politique de Cohésion ?

26Le cadre théorique, empirique et le contexte politique ayant été posés, il s’agit à présent de s’interroger sur les changements dans la conception de la politique de Cohésion et de voir dans quelle mesure on peut dire qu’elle se dirige vers une approche davantage territorialisée.

3.1. Le changement paradigmatique

27Depuis le dernier quart du xxe siècle, les politiques de développement traditionnelles ont été critiquées à différents niveaux. D’abord, Wolfe (2011) a mis en lumière le manque de cohérence et de coordination entre les politiques de développement régional et les politiques sectorielles. Il a également été montré le manque de prise en compte du « lieu » dans les politiques traditionnelles, comme en témoignent les travaux critiquant les mêmes solutions appliquées à des problèmes analogues dans différents endroits (Barca, McCann & Rodríguez-Pose, 2012) ou le « one size fits all » (Tödtling, 2010). Enfin, la prise de décision de la Commission européenne dans une logique descendante ignorant généralement les approches intégrées et/ou bottom-up (Wolfe, 2011 ; Barca, McCann & Rodríguez-Pose, 2012) a également été remise en cause. En réponse à la critique du développement régional basée sur une logique top-down, les gouvernements régionaux et nationaux ont adopté progressivement une démarche plus complexe prenant en compte les spécificités locales (De Bruijn & Lagendijk, 2005 ; Tödtling, 2010 ; Crescenzi & Rodríguez-Pose, 2013 ; Hassink & Marques, 2015).

28De même, l’expertise sur la politique régionale a évolué et, à la fin de la première décennie du nouveau millénaire, un certain nombre de rapports très convaincants quant à l’intervention de la politique sur le développement régional ont été publiés par des organisations internationales importantes telles que l’OCDE (OCDE, 2009a, 2009b, 2012), la Banque mondiale (Banque mondiale, 2008 et 2009) et la Commission européenne (Barca, 2009). Ces rapports ont révélé deux points de vue opposés et un débat animé sur la politique régionale (Tomaney et al., 2010 ; Barca, McCann & Rodríguez-Pose, 2012).

  • 12 L’espace géographique ne joue aucun rôle. Pour la politique de Cohésion, cela signifiait peu de cha (...)

29D’une part, est avancée l’idée d’une politique de développement régional space-neutral12. Suivant la Nouvelle Économie Géographique, celle-ci met l’accent sur les avantages d’agglomération et les retombées découlant de la concentration géographique (Gill, 2010). Le rapport prône des améliorations dans les institutions, une stabilité macro-économique, l’assurance de services de base tels que l’éducation et la santé, la régulation du marché du travail, du marché foncier et de la propriété. Ces différentes politiques sont conçues pour être spatially-blind, autrement dit, elles ne s’adressent pas à des territoires spécifiques. Elles sont mises en place afin de faciliter les mobilités du capital et du travail en fonction des conditions du marché (Banque mondiale, 2009).

30D’autre part, une approche territoriale (dite place-based) qui suppose que la prise en compte du contexte géographique – en particulier le rôle des institutions, l’importance des connaissances locales, les caractéristiques socio-économiques – est indispensable (Garcilazo, Oliveira Martins & Tompson, 2010 ; McCann, 2015). On retrouve cette approche dans différents rapports de l’OCDE (2005 et 2009b) ou encore dans celui de l’UE (Barca, 2009). On y met notamment en évidence la nécessité d’interventions territorialisées où le marché a échoué. Par ailleurs, on y souligne que les comportements sociaux et économiques sont ancrés dans l’espace et sont de facto soumis au contexte social, économique, culturel et institutionnel local. Mettre en œuvre une telle politique ne consisterait plus à rechercher une convergence régionale mais plutôt à maximiser les potentiels de développement et de croissance locaux.

31Dans ce contexte, trois tendances ont orienté de nouveaux développements sur la politique régionale (Bachtler, Wishlade & Yuill, 2003). Premièrement, la mondialisation et l’argumentation développée par Porter en 1990 selon laquelle « l’avantage concurrentiel est créé et soutenu par un processus très localisé » a forcé à s’interroger sur les spécificités locales. Il en a découlé une réflexion sur les facteurs spécifiques à l’origine d’avantages compétitifs tels que la qualité du capital humain, la présence d’infrastructures liées à la connaissance ou encore l’existence de réseaux et clusters (Rodríguez-Pose & Crescenzi, 2008 ; Capello & Nijkamp, 2009 ; Baumont & Guillain, 2014 ; Thissen et al., 2013 ; McCann, 2015). Tous ces facteurs ont renforcé l’idée que les politiques régionales devaient être pensées au niveau régional (Lagendijk, 2011). Deuxièmement, on assiste à une tendance générale à la décentralisation des différents types de politique de développement, en particulier en termes de R&D dans les pays de l’UE (OCDE, 2011). Troisièmement, l’influence des politiques de l’UE a joué un rôle clé dans le développement des méthodes plus stratégiques en vue de faciliter le développement économique régional (Raines, 2001). En l’espèce, le programme de développement régional via l’instauration du FEDER (Fonds européen de développement économique et régional) en 1975 a connu un processus évolutif continu réorientant au fil du temps les actions prioritairement financées (Manzella & Mendez, 2009 ; Élissalde, Santamaria & Jeanne, 2013).

32Ainsi, on distingue très nettement un changement dans le « paradigme de la politique régionale ». Il inclut désormais une dimension davantage territorialisée qui implique de i) se concentrer sur les avantages locaux endogènes et la connaissance, ii) concevoir et adapter les interventions aux contextes spécifiques et à leurs liens spatiaux, iii) stimuler les choix et orientations des acteurs locaux (Barca, 2009). Il nécessite également de donner un poids plus important aux niveaux infranationaux (Leonardi, 2005).

3.2. La réforme de la politique de Cohésion dans les faits

33L’hétérogénéité spatiale du développement régional (Ertur & Koch, 2005 ; Bourdin, 2011, 2013 et 2018) renforce l’idée de mener une territorialisation des politiques publiques européennes. C’est ce qui amènent Guy Baudelle et Jean Peyrony (2005) à dire que :

[…] équité territoriale et polycentrisme font, au moins implicitement, partie du modèle européen ; c’est probablement ce que signifie l’ajout de la cohésion territoriale parmi les objectifs de l’Union dans le projet de Traité constitutionnel. (p.14)

34D’ailleurs, l’Agenda territorial 2020, lancé sous la présidence de la Hongrie (2011), insiste sur l’idée que la cohésion territoriale doit permettre aux citoyens et aux entreprises une égalité d’opportunités pour développer leur potentiel, peu importe où ils sont localisés dans l’espace communautaire. Ce document ajoute que la cohésion territoriale complète les mécanismes de solidarité par une approche qualitative clarifiant les opportunités de développement spécifiques à un territoire. C’est donc logiquement que les Fonds structurels de la politique de Cohésion ont été repensés afin de soutenir davantage ces transformations cherchant à valoriser les ressources locales et le potentiel des régions.

35Pour la politique de Cohésion, ce nouveau paradigme correspond à l’approche de la « spécialisation intelligente » (Foray, David & Hall, 2011). Cette dernière a lancé un débat académique considérable concernant la spécialisation et la diversification (Boschma, 2009 ; Asheim, Moodysson & Tödtling, 2011 ; Asheim, 2013 ; Morgan, 2013). Malgré ce débat et les défis qu’il pose d’un point de vue opérationnel (Lagendijk, 2011 ; Camagni & Capello, 2013), ce concept a pris de l’importance politique au sein de l’UE (Commission européenne, 2010b et 2011 ; McCann & Ortega-Argilés, 2013b, 2015 ; McCann, 2015). En fait, alors que de nombreuses parties du monde montrent un intérêt dans l’approche de la politique de spécialisation intelligente (OCDE, 2012), c’est l’Europe qui a pris le leadership dans le déploiement de cette stratégie. La spécialisation intelligente est alors conçue et définie comme :

[…] un processus d’élaboration d’une vision, d’identification d’avantages concurrentiels, d’établissement de priorités stratégiques et d’utilisation des politiques intelligentes pour maximiser le potentiel de développement de la connaissance de toutes les régions, fort ou faible, high-tech ou low-tech. (site de la plate-forme S3 - Smart Specialisation Strategy)

  • 13 Il s’agissait alors de financer davantage les « anciens » leviers macroéconomiques liés aux investi (...)
  • 14 Notons que la discussion sur la pertinence du niveau régional comme échelle de mise en œuvre de la (...)

36La nouvelle architecture de la politique de Cohésion rompt ainsi avec les projets soutenus auparavant par les Fonds structurels européens13. Elle s’attache davantage à renforcer les capacités de recherche et d’innovation des régions14. C’est dans ce contexte que la Commission européenne a invité chacune des régions à présenter ses points forts et à bâtir sa propre stratégie de recherche, d’innovation et de spécialisation intelligente (dite RIS3). Chaque région doit identifier les domaines vers lesquels seront fléchés prioritairement les fonds. En se concentrant sur les aspects qui sont à la base des meilleures potentialités concurrentielles d’une région, la « spécialisation/différenciation » intelligente contribue à positionner les régions dans des marchés/niches mondiaux et des chaînes de valeur internationales spécifiques (Foray & Van Ark, 2007 ; Foray, David & Hall, 2009 ; Foray, 2011). Elle ne dépend pas uniquement de ses dotations en infrastructures matérielles mais également de la formation de son capital humain et de la capacité de son environnement institutionnel à mettre en place de telles politiques basées sur l’économie de la connaissance.

37Les fonds ainsi distribués sont censés être plus ciblés en fonction des besoins particuliers des régions suivant la logique de concentration des aides sur un nombre limité de priorités en lien avec l’agenda de l’Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive (Commission européenne, 2010b) décliné en onze sous-priorités (Tableau 3). On passe ainsi d’une logique de convergence à une logique de compétitivité, d’une logique sectorielle à une logique territorialisée.

Tableau 3. L’agenda Europe 2020 et les objectifs thématiques

Stratégie Europe 2020

Objectifs thématiques

croissance intelligente

1. Renforcement de la recherche, du développement technologique et de l’innovation

2. Améliorer l’accès, l'utilisation et la qualité des technologies de l’information et de la communication

3. Renforcer la compétitivité des PME

croissance durable

4. Favoriser la transition vers une économie à faibles émissions de CO2

5. Promouvoir l’adaptation au changement climatique ainsi que la prévention et la gestion des risques

6. Protéger l’environnement et promouvoir l’utilisation rationnelle des ressources

7. Promouvoir le transport durable et améliorer les infrastructures de réseaux

8. Promouvoir des emplois durables et de qualité, et favoriser la mobilité de la main-d'œuvre

croissance inclusive

9. Promouvoir l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et contre toute forme de discrimination

10. Investir dans l’éducation, la formation et l’apprentissage tout au long de la vie

11. Renforcer l’efficacité de l’administration publique

Source : synthèse de l’auteur, tiré de https://ue.delegfrance.org/​la-strategie-europe-2020

38Le modèle de spécialisation intelligente offre un cadre de travail avec lequel les décideurs peuvent formuler la politique de long terme de leur territoire concernant le développement régional et l’innovation. La démarche stratégique de conception des politiques régionales offerte par la spécialisation intelligente constitue un système de pensée moderne prenant en considération le rôle crucial de l’innovation dans la croissance économique locale et l’importance accordée aux spécificités géographiques, institutionnelles et socio-économiques ainsi que le contexte politique (Landabaso & Mouton, 2005 ; Camagni & Capello, 2013 ; Landabaso, 2014). La logique de spécialisation intelligente implique également que les priorités choisies peuvent différer en fonction des régions – renforçant l’idée d’une plus grande territorialisation avec une automisation progressive des régions dans leur conception en lien avec la stratégie de la Commission européenne – ou tout du moins le poids qui leur est accordé. Les financements des programmes et projets régionaux devraient refléter les différences de structures industrielles et productives ainsi que celles des trajectoires d’innovation. De nombreuses études prônent désormais cette opérationnalisation de la spécialisation intelligente dans la politique de Cohésion (Annoni & Dijkstra, 2013 ; Athanasoglou & Dijkstra, 2014). Dans le même temps, rendre ce système opérationnel nécessite de mettre en place des systèmes de suivi et d’évaluation des politiques (Bourdin & Ragazzi, 2018 ; Colletis-Wahl, 2018 ; Elouar-Mrizak & Picard, 2018) que l’on pourrait considérer comme des « mécanismes apprenants ». Les futures recherches devront s’attacher à identifier les limites et formaliser les trajectoires d’ajustement de cette politique de Cohésion réformée (Capello & Kroll, 2017 ; Crescenzi, de Blasio & Giua, 2018).

Conclusion et éléments de discussion

39Cet article a tenté (i) d’identifier les grands cadres théoriques sous-jacents au débat en cours sur la réforme de la politique de Cohésion et (ii) d’analyser les conditions dans lesquelles se sont déroulés les débats sur l’avenir de celle-ci pour finir par (iii) s’interroger sur le changement paradigmatique en cours qui s’opère. Il en ressort que l’on observe une évolution récente et significative de la conception de la politique régionale, que nous pouvons ici considérer comme l’expression d’un débat en cours sur le passage d’une logique davantage descendante à une logique qui serait plus ascendante. Ce passage progressif d’une forme top-down et distributive à une logique prônant un développement basé sur les capacités régionales laisse penser que l’on s’oriente vers une approche davantage territorialisée de cette politique publique européenne de développement territorial.

40Cette politique place-based souligne l’importance des interactions entre l’économie locale et le contexte institutionnel, ce dernier ayant été mis en avant dans la littérature comme un facteur aujourd’hui déterminant dans l’explication des inégalités de développement, dans l’inégale mobilisation des Fonds et dans leur efficacité hétérogène. Notons également que ces améliorations en termes d’institutions et de gouvernance doivent avoir lieu aussi bien au niveau européen qu’au niveau local. Cela passe par une réflexion sur la conception même de la politique et sa stratégie, la hiérarchisation des priorités politiques, celle des moyens correspondants, ainsi qu’une mise en œuvre, un monitoring, une évaluation, une concertation des différents acteurs du territoire. Or, même si ces exigences sont aujourd’hui déterminantes, il n’en reste pas moins que leur application reste complexe. Elles font l’objet de résistance et/ou ne sont pas « ancrées dans les mœurs » de certain(e)s pays/régions.

41Aujourd’hui, une attention toute particulière doit être portée aux régions des PECO dont le défi consiste à mettre en place une politique de développement orientée vers l’innovation et la compétitivité, en plus des politiques de relance de l’emploi, de restructuration et de reconversion de leurs économies et de la construction des infrastructures lourdes nécessaires à leur développement et à leur attractivité régionale. Pour ces pays, la priorité doit être de travailler sur l’amélioration de la qualité des administrations publiques. Selon un rapport récent de la Banque Mondiale (World Bank, 2017), il est indispensable pour les institutions locales de gagner en efficacité et en transparence afin de favoriser l’attractivité des territoires et de proposer un climat favorable aux entreprises. La Commission européenne (2017) ajoute que : « Les capacités institutionnelles affectent la réalisation des objectifs stratégiques à long terme ainsi que l’aptitude à appliquer des réformes structurelles susceptibles de favoriser la croissance et l’emploi. » C’est donc à cette condition que les stratégies de spécialisation intelligente mises en place dans ces régions centre-orientales pourront créer des effets d’entraînement sur leur économie et améliorer la qualité de vie des populations.

42Les discussions sur la période de programmation 2021-2028 ont déjà commencé. La commissaire européenne à la Politique régionale, la Roumaine Corina Cretu, a d’ores-et-déjà affirmé l’idée d’une politique de Cohésion qui continue à s’adresser à toutes les régions d’Europe, considérant qu’elle doit rester une politique d’investissement européenne. Pour autant, les négociations à venir s’annoncent difficiles et de nombreuses régions se demandent si elles pourront continuer à bénéficier des aides après 2020. En effet, la commissaire n’a pas exclu l’idée de supprimer les catégories de régions (plus développées, en transition et moins développées). Par ailleurs, si le budget continue d’être contraint, il sera difficile de satisfaire tous les besoins. D’où l’idée qui commence à se répandre à Bruxelles de combiner la politique de Cohésion au Plan Juncker (qui propose des instruments financiers de type prêts, garanties, participations). À cela vient s’ajouter le Brexit qui fait peser une pression supplémentaire sur le budget européen. Les débats actuels et futurs sur l’après 2020 sont loin d’être terminés.

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Notes

1 Le dernier rapport en date sur la cohésion économique, sociale et territoriale a été publié par la Commission européenne le 23 juillet 2014 (6e rapport).

2 Le rapport Sapir (2003) conclue que les politiques régionales et structurelles auraient des effets contre-productifs et ne participeraient pas à la croissance globale de l’UE. Selon les experts de ce rapport, les Fonds structurels européens et les autres interventions communautaires ne contribuent pas de manière aisément mesurable à la convergence économique, et les résultats obtenus par les pays de l’UE restent tributaires de leur bonne gouvernance. Ce qui les amène à écrire la recommandation suivante : « there is a solid argument for the new EU convergence policy to focus on countries, rather than on regions ». Compte tenu des contraintes budgétaires européennes, le rapport recommande une réduction importante des fonds destinés à la politique de Cohésion et une recentralisation de la gestion des Fonds structurels européens à l’échelle des États, laissant peu d’autonomie aux régions. Ce rapport prône davantage la libre concurrence entre celles-ci avec une faible intervention des Fonds structurels.

3 Comme nous le verrons plus loin, ce rapport laisse une large place aux régions dans la gestion des fonds et prône un maintien du budget actuel.

4 À propos de la contribution de la politique régionale à une croissance intelligente, voir la communication de la Commission européenne (2010b).

5 À cela vient s’ajouter chaque année un « Innovation scoreboard » dont le principe est d’évaluer le niveau d’un État-membre ou d’une région en termes d’innovation et d’économie de la connaissance.

6 Le groupe des contributeurs nets comprend l’Allemagne, la Grande-Bretagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas, la Suède, la Belgique, le Danemark, l’Autriche, la Finlande et le Luxembourg.

7 Une partie de la littérature met en évidence que les régions les plus accessibles ont un marché potentiel plus élevé et sont davantage susceptibles de polariser les activités économiques et d’être plus attractives pour les investisseurs. Par conséquent, elles peuvent connaître des taux de croissance plus élevés (Krugman, 1991). Dans le même temps, d’autres auteurs ont montré que, dans le cas européen, la construction d’infrastructures était une condition nécessaire mais non suffisante à la croissance (Rodríguez-Pose & Crescenzi, 2008 ; Crescenzi et Rodríguez-Pose, 2013). Les régions ayant de bonnes infrastructures de transport et qui sont bien connectées à des régions ayant des dotations similaires ont tendance à croître plus rapidement que des régions plutôt développées). Cependant, les investissements en matière d’infrastructures dans les régions périphériques rendent ces dernières plus vulnérables à la concurrence. En étudiant l’impact des Fonds européens au titre de l’Obj. 1 sur la convergence, Rodríguez-Pose et Fratesi (2004) montrent que malgré la concentration des fonds sur les infrastructures de transport, les rendements par rapport aux engagements consentis ne sont pas à la hauteur.

Ainsi, l’effet des infrastructures de transport sur la croissance régionale est très controversé dans la littérature. Certains économistes (les plus radicaux) vont même jusqu’à expliquer que l’on construit des autoroutes dans les régions en développement que leurs habitants finissent par emprunter pour rejoindre la capitale par le jeu des forces économiques centripètes.

De plus, l’impact positif de la dotation en infrastructures sur la croissance a tendance à diminuer rapidement et se trouve être plus faible que celui, par exemple, du niveau de capital humain. Il y a peu de preuves que le pari sur les infrastructures de transport en tant que mécanisme entraînant une croissance économique régionale de long terme a porté ses fruits en Europe. C’est d’ailleurs pour ces raisons qu’une inflexion importante a été opérée pour la politique de Cohésion 2014-2020 qui finance beaucoup moins celles-ci. Les réflexions en cours sur le budget de l’UE après 2020 semblent confirmer cette inflexion.

8 Notons que ces rapports sont à nuancer car ils intègrent uniquement les dépenses des Fonds européens. Il n’y est pas fait mention des investissements des collectivités locales/régionales qui peuvent abonder/compléter les dépenses et être orientées différemment. Par ailleurs, il y est uniquement fait mention des dépenses en pourcentages et non en valeurs absolues.

9 Notons que les fonds européens reçus peuvent représenter une part très faible ou au contraire non négligeable du budget de certains États. Par conséquent, au moment de la crise, la pression exercée par l’UE quant aux réformes attendues n’était pas la même selon les pays. De fait, alors qu’officiellement l’argument financier prévalait, certains États membres ont déploré ’la prise en compte de logiques politiques (voire idéologiques) sous-jacentes.

10 Le groupe comprend la Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, la Grèce, l’Espagne, la Lituanie, la Lettonie, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, la Hongrie et la Croatie (qui a un statut d’observateur compte-tenu de son accession récente). Dans certains cas, ce groupe a bénéficié du soutien de l’Italie, de la Belgique et du Luxembourg.

11 Cette stratégie part du constat que l’UE est en retard sur les États-Unis et le Japon en termes d’innovation. Elle n’investit que 0,8 % de son produit intérieur brut en matière de recherche et développement (R&D). L’initiative prévoit entre autres de mettre en place un système de capital-risque transfrontalier doublé d’un mécanisme de financement élargi par la Banque européenne d’investissement (BEI).

12 L’espace géographique ne joue aucun rôle. Pour la politique de Cohésion, cela signifiait peu de changements dans sa philosophie.

13 Il s’agissait alors de financer davantage les « anciens » leviers macroéconomiques liés aux investissements orientés vers le développement des infrastructures lourdes visant à désenclaver les régions (routes, voies navigables et ferrées) et aux actions ponctuelles en faveur du développement économique des régions en difficulté.

14 Notons que la discussion sur la pertinence du niveau régional comme échelle de mise en œuvre de la politique de Cohésion réformée ne semble pas avoir été évoquée dans les débats. Or, rappelons qu’à la fin des années 1980, il existait un réel ciblage géographique de l’action publique européenne où certains territoires en difficulté (zonage sur base communale à partir d’indicateurs socio-économiques), et au travers des PO régionaux qui ne portaient que sur ces zones (du moins pour les régions de l’objectif 2b), pouvaient bénéficier de fonds structurels. Il s’agit là d’un élément de débat.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Répartition de l’allocation des ressources de la politique de Cohésion : comparaison entre quelques pays de l’UE
Crédits Source : Commission européenne, DG Regio, calculs de l’auteur
URL http://journals.openedition.org/ei/docannexe/image/6608/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 58k
Titre Tableau 1. Le taux d’absorption des fonds de la politique de Cohésion sur la période 2007-2013 (bilan à la fin de l’année 2014)
Crédits Source : Eurostat, calculs de l’auteur
URL http://journals.openedition.org/ei/docannexe/image/6608/img-2.png
Fichier image/png, 18k
Titre Tableau 2. Les régions qui gagnent, les régions qui perdent : comparaison de l’allocation des fonds de la politique de Cohésion entre 2007-2013 et 2014-2020
Crédits Source : Commission européenne, DG Regio ; calculs de l’auteur
URL http://journals.openedition.org/ei/docannexe/image/6608/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 50k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sebastien Bourdin, « Concevoir autrement la politique de Cohésion de l’Union europeenne : la spécialisation intelligente comme approche davantage territorialisée ? »Économie et institutions [En ligne], 28 | 2020, mis en ligne le 18 juin 2020, consulté le 27 novembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/ei/6608 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ei.6608

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Auteur

Sebastien Bourdin

Enseignant-chercheur, EM Normandie Business School, Métis Lab.

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Droits d’auteur

Revue Économie et institutions

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