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Résumés de thèses

Politique des grands projets et gouvernance urbaine à Casablanca

Sanae Aljem

Texte intégral

Thèse de Doctorat en Urbanisme, Gouvernance urbaine et Territoire, sous la direction de Aziz Iraki (INAU, Rabat), soutenue le 19 décembre 2016 à Rabat.

1Depuis une dizaine d’années, le Maroc développe une stratégie de mise à niveau généralisée des infrastructures et des services urbains de ses grandes villes, à travers une nouvelle vision de développement territorial, fondée sur les grands projets structurants à fort impact économique et social. Pour ces projets complexes, de nouveaux modes de faire ont été mis en place, tels que ceux permis par la création d’agences à vocations spécifiques et dédiées pour assurer leur portage et leur conduite. Ces institutions ad hoc explorent de nouvelles formes de gestion de l’urbain et entretiennent des rapports plus au moins étroits, à travers des coopérations et des partenariats, de manière directe ou indirecte, avec l’Administration.

2Cette thèse a pour objectif d’interroger les nouveaux projets urbains à Casablanca et leurs modes de gouvernance. Notre regard porte spécifiquement sur les institutions créées pour répondre à ces nouvelles conceptions urbanistiques, afin d’identifier par quels mécanismes, par quelles logiques et en fonction de quel système de gestion ces institutions parviennent ou non à atteindre pleinement leurs objectifs. Cela vise enfin à identifier les leviers d’action en matière d’urbanisme aujourd’hui au Maroc.

3Pour répondre à nos objectifs, nous privilégions une approche institutionnelle et nous mobilisons pour cela les cadres d’analyse de la sociologie de l’action organisée en nous référant aux travaux de Crozier et Friedberg. Notre étude des grands projets d’aménagement se base sur l’analyse empirique comparée de quatre grands projets à Casablanca, et de la manière dont leur pilotage s’organise.

4Ces quatre projets participent de ce que le dernier Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de Casablanca, homologué en 2010, a désigné comme étant « les très grands projets de Casablanca », lesquels devraient dans les années à venir transformer son image de façon spectaculaire. Ils relèvent principalement de trois types. Le premier vise à créer une nouvelle centralité sur l’emplacement d’un aéroport désaffecté (Projet Anfa) ; le deuxième envisage la mise en place d’un espace récréatif (Projet Sindibad) ; le troisième se propose d’aménager le front d’eau (Projet de la Marina), ce qui s’accompagne de la reconversion de friches et de la réhabilitation de zones d’habitat dégradé (celles de l’ancienne Médina).

5Ces grands projets proposent des terrains de recherche correspondant à ce que nous recherchions pour mettre en œuvre nos hypothèses, en raison de l’impact territorial qu’ils devraient avoir sur leur environnement immédiat et sur la ville (valorisation du foncier, intensification et modification des flux de circulation, réorientation de l’urbanisation, requalification d’espaces centraux sous-valorisés ou en friche, etc.) ; de l’image qu’ils représentent en tant que projets stratégiques nécessaires pour que Casablanca puisse acquérir le « statut » de métropole d’envergure internationale ; des grands investissements et capitaux qu’ils mobilisent ; de leur complexité (enjeux sociaux majeurs : résorption de poches de bidonvilles, opération de renouvellement urbain et de requalification, etc.) et, surtout, de leur montage institutionnel, qui témoigne des évolutions du mode de gouvernance de la ville.

6Notre choix d’effectuer une analyse comparée de plusieurs projets résulte de notre volonté d’observer les acteurs en « actes », c’est-à-dire de suivre l’avancement progressif et les composantes d’une action qui, dans le cadre de projets d’aménagement, se veut collective et reflète donc des rapports de force entre plusieurs acteurs et un pouvoir agissant sur l’espace. La démarche de « projet » se distingue notamment par son caractère non répétitif et unique. Chaque projet est élaboré en fonction des particularités de la situation et des enjeux propres aux nombreux acteurs en présence. Notre analyse comparée nous permettra de confronter différentes typologies de maîtrise d’ouvrage de grands projets à Casablanca.

  • 1 La CDG Développement a été créée courant 2004 pour incarner la stratégie de la Caisse de dépôt et d (...)

7Il s’agit, selon les cas étudiés :
– de filiales de holdings financières : Al Manar et l’AUDA (Agence d’urbanisme et de développement d’Anfa), deux filiales de la CDG Développement1 ;
– d’une société de développement local pour la maîtrise d’ouvrage d’un projet de partenariat public-privé : Casa-Aménagement ;
– d’une agence publique classique, relevant en l’occurrence du ministère de l’Intérieur : l’Agence urbaine de Casablanca (AUC), maître d’ouvrage du projet de la réhabilitation de la Médina.

8Pour répondre à notre problématique, nous avons privilégié deux entrées principales. La première est une entrée spatiale, dont l’objectif est de déceler le fondement de cette nouvelle politique de grands projets en la situant, à une échelle plus large, dans la trajectoire d’évolution de l’action publique dans le champ de l’urbain (dimensions historique et spatiale). C’est une évolution qui touche aux outils de l’urbanisme, aux modes opératoires de planification et de gestion urbaine et aux systèmes d’acteurs.

9La Première Partie de notre thèse est intitulée : Du « plan » au « Projet ». Nous avons pu montrer que les premiers grands projets pour Casablanca datent de la fin des années 1980 ; ils ont tous rencontré des difficultés de différents ordres et n’ont jamais atteint, de ce fait, le stade de la réalisation. Les causes principales qui ressortent de notre analyse sont les suivantes : l’absence d’ingénierie sociale, un management ne disposant pas des outils nécessaires pour la gestion de projets complexes et d’adaptation de la décision aux incertitudes, l’incapacité du système de gouvernement classique de la ville à gérer et à mettre en œuvre de grands projets, ainsi que l’absence d’une conception participative et délibérative des partis d’aménagement des projets. Ce sont des projets décidés au plus haut sommet de l’État et engageant les ministères à leur plus haut niveau de responsabilités, mais qui sont soumis, de ce fait, à la complexité et aux lourdeurs inhérentes aux circuits administratifs. Ce n’est toutefois qu’à partir des années 1998 que la démarche de « projet » a été largement généralisée. On assiste alors à la fois à une multiplication rapide du nombre des opérations, à un élargissement des sphères d’intervention et à l’arrivée massive d’investisseurs étrangers.

10Cette généralisation peut être interprétée comme :
– un geste éminemment politique, qui exprime une volonté de l’autorité supérieure de l’État de marquer symboliquement l’espace de la métropole économique. Ce geste veut traduire une rupture avec la période antérieure, manifestant ainsi les capacités supérieures et la volonté de changement qui accompagne l’inauguration du nouveau règne – celui de Mohamed VI ;
– la volonté de modifier l’image négative accolée à Casablanca, en particulier celle d’une sorte de chaos généralisé qui caractériserait son urbanisation, laquelle semble échapper aux concepteurs et aux gestionnaires. Mais aussi, sur le plan technique, la volonté de dépasser les blocages dus à la rigidité des outils de l’urbanisme classique. Le projet (urbain) se veut alors une sorte de solution à l’échec des actions antérieures (équipements publics et infrastructures programmés par les documents d’urbanisme), qui n’ont pas produit les effets escomptés ;
– la volonté de diffuser l’image d’un Maroc dynamique, « qui bouge ». Les grands projets de Casablanca ambitionnent de contribuer de manière déterminante à la doter d’une dimension de « ville internationale » et à l’inscrire dans le jeu de la concurrence auquel participent les métropoles du monde entier.

11L’entrée spatiale comporte également une analyse urbaine des projets étudiés, dont l’objectif est d’analyser leur intégration dans le tissu urbain au sein duquel ils sont implantés, et leurs apports en termes d’équipements et d’infrastructures dans leurs quartiers, mais aussi, plus largement, à l’échelle de la ville de Casablanca toute entière. Ces développements occupent la Deuxième Partie de notre travail, laquelle est intitulée : Le contenu des grands projets. Nous y montrons que ces grands projets, qui sont majoritairement de haut standing, présentent souvent des dysharmonies avec leurs environnements immédiats et y créent des discontinuités autant spatiales que fonctionnelles. Dans les cas étudiés, ces projets sont artificiellement surimposés dans les quartiers dans lesquels ils sont érigés et ils ne participent pas à leur réhabilitation. Les espaces publics qu’ils proposent sont réduits au regard de la densité de leurs programmes : ils offrent peu de lieux où les urbanités peuvent se construire et les liens s’établir. Ils se présentent le plus souvent sous la forme de quartiers fermés sécurisés, sur le modèle des Gated Communities nord-américaines. On peut craindre que de tels projets aient des conséquences sociales et territoriales négatives, notamment en ce qu’ils favorisent le bannissement des catégories sociales les plus vulnérables du fait de la hausse des prix qu’ils engendrent. Un tel processus est d’ailleurs observable dans l’ancienne Médina après sa réhabilitation et la réalisation à sa proximité du grand projet de la Marina. À long terme, ceci pourrait entraîner la naissance d’un nouvel ordre social urbain caractérisé par la fragmentation de la ville en des quartiers relativement étanches et sociologiquement homogènes, les uns réservés aux élites, d’autres à la nouvelle classe moyenne (quartiers centraux et péricentraux en voie de gentrification), d’autres encore, en situation périurbaine, aux classes populaires. La valorisation attendue de ces grandes transformations urbaines risque donc de générer des bouleversements qui pourraient se faire sentir sur les plans à la fois social, économique et symbolique.

12La deuxième entrée que nous avons privilégiée est institutionnelle, en ce sens qu’elle s’intéresse plus particulièrement aux nouvelles structures ad hoc en charge du portage des projets urbains. Ces nouveaux acteurs de l’aménagement, qui disposent de pouvoirs étendus et de ressources aisément mobilisables, sont étudiés en tant que parties intégrantes d’un système d’action complexe. Les développements que nous consacrons à cette question forment la Troisième Partie de notre thèse, avec le titre : Une gouvernance de projet à géométrie variable. Nous y avons mis en exergue les changements les plus notables qui s’opèrent dans l’action publique urbaine à la suite de l’introduction de la démarche de projet. Parmi ces changements, nous avons étudié plus particulièrement ceux qui ont trait aux concepts et modes opératoires mobilisés par les projets, les modifications introduites dans le phasage de l’action urbaine, la composition et la typologie des structures créées pour assurer le portage des grands projets. Sur ce dernier point, nous avons insisté sur le fait que, au-delà de l’innovation que représente la création de ces structures ad hoc, on assiste à la naissance d’une nouvelle forme de maitrise d’ouvrage urbaine, plus complexe, nécessitant des compétences d’expertise supérieures et mettant en œuvre des modes opératoires innovants. Pour répondre à ces exigences, il s’avère indispensable de promouvoir de nouvelles catégories de professionnels de l’urbanisme, capables d’intervenir dans les métiers qui, jusqu’à présent, ne faisaient pas l’objet d’une demande très forte.

13Tous les grands projets passent par les mêmes phases d’élaboration et de mise en œuvre qui sont : la phase d’initiation, la phase d’incubation, la phase de conception et la phase de réalisation. Pour ce qui a trait aux métiers des professionnels de l’urbanisme, nous avons noté que les organismes en charge de la maîtrise d’ouvrage urbaine ont favorisé l’émergence de profils très spécialisés pour le recrutement de « chefs de projets » capables de capitaliser leurs expériences antérieures.

14Nous avons également pu établir quelques modèles pour caractériser et classer par type les organismes chargés de la maitrise d’ouvrage urbaine à Casablanca. Nous avons construit cette typologie en fonction de leur comportement général dans l’exercice des missions de la maitrise d’ouvrage et, plus spécifiquement, celles relatives au portage politique des projets :
– le modèle « dominateur », qui est convaincu de sa supériorité technique et financière et se donne la totale latitude sur le projet ;
– le modèle du « dominateur modéré » qui, tout en étant le seul maître à bord, s’ouvre par moments sur les autres acteurs de la ville ;
– le modèle « ensemblier » dont les principales missions sont de coordination et de gestion de partenariats entre les différents acteurs. Il rend compte régulièrement à un comité de suivi et à un comité de pilotage au niveau desquels se prennent les décisions importantes et où se font les arbitrages relatifs aux projets.

15Les organismes responsables de la maîtrise d’ouvrage urbaine peuvent être amenés à s’autoréguler en fonction des fluctuations de la conjoncture économique ou des oppositions qu’ils suscitent parmi la population. L’étude détaillée de la composition de ces organismes de maîtrise d’ouvrage, telle que nous avons pu la reconstituer pour les quatre projets étudiés, révèle des transformations assez fréquentes, avec constitution de sous-structures ou, au contraire, regroupement de celles-ci quand elles préexistaient, qui résultent souvent de la concrétisation de partenariats financiers.

  • 2 Trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures, aux provinces ainsi qu’aux communes o (...)

16L’étude des entités en charge du portage des grands projets et de leurs interactions avec les pouvoirs responsables de la gestion et de l’aménagement de Casablanca met quant à elle en lumière plusieurs transformations qui ont affecté autant le mode de gouvernement de la ville de Casablanca que l’action publique urbaine. La question de l’articulation – entre gestion décentralisée et celle déconcentrée, entre sphère publique et sphère privée, ainsi qu’entre gestion participative et celle élitiste – renvoie aux conditions de gouvernabilité à Casablanca. Les interventions du Roi et de l’Administration centrale sont très fortes, constantes et se font sentir dans tous les domaines : choix des grands projets, détermination des objectifs, attribution de la maîtrise d’ouvrage, suivi de la mise en œuvre. Ainsi est confortée l’idée qu’il y a un mouvement de recentralisation de l’action publique urbaine, au nom du pragmatisme et de l’efficacité. En contrepartie, plusieurs réformes législatives vont dans le sens d’une forme de démocratisation de l'action publique locale, qui s'engage par exemple avec l’accroissement des pouvoirs conférés aux Conseils régionaux2.

  • 3 Ainsi, un bâtiment construit par la Compagnie générale immobilière (CGI) dans le cadre du projet de (...)

17La gouvernance locale au Maroc poursuit ainsi deux mouvements contradictoires : une centralisation « de fait » et une décentralisation au travers de réformes. Notre étude conclut ainsi que, en fin de compte et au moins dans le cas de Casablanca, c’est le mouvement de « centralisation » qui l’emporte, avec d’autant plus de facilité que les organes élus (conseil municipal et son président) ne sont en mesure de concevoir et de mettre en œuvre ni plans de développement à l’échelle de toute la ville ni grands projets structurants. Ils n’ont pas en effet la capacité de fédérer et de coordonner l’action des différents acteurs que de telles initiatives nécessitent. Ce constat ne doit pas occulter la grande marge de manœuvre dont bénéficient les entités techniques de maîtrise d’ouvrage du type « dominateur », dont les actions ne sont remises en question que lorsque se manifeste la « colère royale »3.

  • 4 Rappelons qu’avant la loi promulguant l’« unité de la ville », le territoire des grandes villes mar (...)

18L’étude de la gouvernance des grands projets à Casablanca nous amène à poser des questions sur les différentes formes et constructions de légitimités. L’étude du portage politique des projets aurait un sens si elle bénéficiait d'un pouvoir local dont la légitimité procéderait de véritables élections. L’unité de la ville4 était censée mettre fin à l’éclatement des instances de représentation élues et apporter à la municipalité désormais unifiée pour couvrir l’ensemble du territoire urbain les outils nécessaires pour élaborer et mettre en œuvre des projets de développement s’inscrivant dans une philosophie globale et visant des objectifs cohérents. On retrouve les instances élues dans les conventions des grands projets et plans de développement. Cependant, elles n’y interviennent pas en tant qu'acteurs principaux, mais plutôt comme simples participants (avec des actions précises et isolées à réaliser), quand elles ne sont pas réduites au seul rôle d’organismes subventionnaires.

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Notes

1 La CDG Développement a été créée courant 2004 pour incarner la stratégie de la Caisse de dépôt et de gestion (CDG) dans les activités opérationnelles non financières. Elle est ainsi chargée de la mise en œuvre de la stratégie de la CDG dans les secteurs d’activités suivants : Incubation, conception et aménagement ; Développement ; Gestion des services ; Gestion hôtelière ; Filière bois ; Projets territoriaux ; Sociétés d’économie mixte. Source : site web de la CDG Développement www.cdgdev.ma [consulté le 10/01/2018].

2 Trois lois organiques relatives aux régions, aux préfectures, aux provinces ainsi qu’aux communes ont été adoptées par le Parlement en juin 2015. Elles visent « le renforcement de la démocratie locale, l’élargissement du rôle des collectivités territoriales dans le développement ».

3 Ainsi, un bâtiment construit par la Compagnie générale immobilière (CGI) dans le cadre du projet de la Marina a été détruit en un temps record parce que le Roi l’avait trouvé « disgracieux ». Source : http://telquel.ma/2016/01/24/casablanca-marina-demolition-dun-batiment-cgi-suite-colere-royale_1479301

4 Rappelons qu’avant la loi promulguant l’« unité de la ville », le territoire des grandes villes marocaines était partagée entre plusieurs municipalités (et donc plusieurs conseils communaux).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sanae Aljem, « Politique des grands projets et gouvernance urbaine à Casablanca », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 30 | 2018, mis en ligne le 19 avril 2018, consulté le 22 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/emam/1446 ; DOI : 10.4000/emam.1446

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