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Résumés de thèses

Action publique et projet urbain dans le Grand Tunis : politiques, acteurs et enjeux

Cas des projets Ennasr II et Ain Zaghouan de l’AFH
Hend Ben Othman Bacha

Texte intégral

Thèse de Doctorat en Aménagement de l’espace et Urbanisme, sous la direction de Pierre Signoles (Professeur émérite, Université de Tours), soutenue le 17 mai 2017 à l’École nationale d’Architecture et d’Urbanisme de Tunis (Tunisie)

1Dans un contexte marqué par la mondialisation et la mise aux normes internationales des villes et des métropoles, les politiques de l’habitat en Tunisie ont connu un redéploiement au cours de ces quarante dernières années, marqué par une évolution des enjeux de l’aménagement urbain et une recomposition du champ de ses acteurs. Si on compare en effet les années 1970-1990 et les deux dernières décennies, nous remarquons que, dans un premier temps, dans un contexte caractérisé par la prédominance de l’intervention de l’État, cette évolution a pris la forme de projets d’habitat concentrés dans le nord et le sud du Grand Tunis et produits essentiellement par les acteurs fonciers et immobiliers publics. Puis, à partir de 1990, avec le désengagement de l’État en faveur des acteurs privés, l’urbanisation a été marquée par une mise à niveau des infrastructures et des équipements, ainsi que par la programmation de grands projets urbains publics. D’autres projets ont également été décidés, correspondant à des investissements des pays du Golfe, tels que Tunis Sport City au Lac Nord, The Financial Harbor à Raoued, La Porte de la Méditerranée au Lac Sud et Bled El Ward à Sebkhet Ariana. Ces projets de métropolisation ont été entrepris en même temps que l’État consacrait de gros moyens pour la réhabilitation des quartiers non réglementaires ainsi que pour l’encouragement des investissements privés dans la construction des logements sociaux, et que le lancement de projets nationaux financés par les bailleurs de fond internationaux.

2La thèse s’est donc interrogée sur cette double orientation de l’État, en ce qu’il est partie prenante dans les deux dynamiques, et qu’il doit gérer son implication aussi bien dans les politiques de métropolisation que dans celle de la requalification urbaine. L’objectif principal de notre travail est ainsi d’analyser le renouvellement des paradigmes de l’action publique urbaine à l’aune des changements politiques et sociaux des années 1990 aux échelles nationales et internationales, de décrypter les modes de faire la ville par les acteurs publics et privés et de nous interroger sur la signification des régulations sociopolitiques qu’ils révèlent.

3L’analyse est centrée sur les politiques de l’habitat mises en œuvre entre 1970 et 2010 et interroge les logiques et les effets de ces politiques sur l’urbain et sur les populations-cibles. La réflexion s’est construite sur la base d’une analyse comparative de deux projets urbains produits par l’AFH (Agence foncière de l’habitat, un acteur public), à savoir Ennasr II et Ain Zaghouan, tous deux situés au nord de la commune de Tunis, le premier à proximité de L’Ariana, le second proche de La Marsa et Carthage. La comparaison en constitue l’épine dorsale, car elle permet de décrypter les logiques d’action de l’État à travers cet instrument d’action publique que représente le projet urbain. Le premier projet urbain, Ennasr II, illustre les modalités de production des projets publics dans les années 1970 et 1980. Le second, Ain Zaghouan, est emblématique de la manière dont se fabrique la ville dans les années 1990 et 2000, dans un contexte de libéralisation des marchés fonciers et immobiliers et d’avènement des grands projets urbains. La recherche s’est efforcée d’explorer la boîte noire de la fabrique de ces deux projets urbains, par le biais d’une analyse des phases clés de leur production, qui ont été traitées de façon simultanée pour les deux cas. Trois phases principales ont été identifiées : d’abord la phase de planification et de conception du projet, qui a permis d’analyser le processus de prise de décision et les multiples formes de négociation entre acteurs publics qu’elle a impliquées. Ensuite la phase de production foncière, où l’accent a été mis sur les différentes modalités de maîtrise foncière, en analysant les négociations entre l’AFH et les propriétaires fonciers, mais également avec les habitants des noyaux d’habitat non réglementaire situés dans les périmètres des projets et la manière dont ils ont été traités. Enfin la phase de commercialisation des lots, ce qui nous a conduit à déterminer les catégories socioprofessionnelles des ménages bénéficiaires de ces deux opérations, et à reconstituer la typologie des promoteurs ayant acquis un lot dans ces projets publics.

4Chaque phase a été considérée comme un système d’action concret qui a été appréhendé par le biais d’une analyse systémique et stratégique des acteurs publics et privés participant à la production de ces morceaux de ville, dans le but de décrypter leurs conflits, négociations et compromis, ainsi que les enjeux que révèlent leurs interactions et ajustements.

5Le processus de collecte de données a été ardu, étant donné que travailler sur une politique publique, dans un régime autoritaire, suscite beaucoup de méfiance et un verrouillage quasi systématique de l’information. Un travail long et pas toujours aisé de collecte et de dépouillement de données variées auprès des ministères, des archives de l’AFH et des communes ainsi qu’à la Conservation foncière, a dû être effectué, afin de reconstituer l’ensemble du processus conduisant à la réalisation des projets. Il a été complété par différents entretiens menés auprès des acteurs centraux, locaux, des opérateurs et des concepteurs, mais également avec les promoteurs immobiliers, certains propriétaires fonciers et les habitants des quartiers non réglementaires à Ain Zaghouan. Il a fallu ensuite transformer ce matériau brut en documents intermédiaires par le croisement des sources et des discours comme cela a été le cas pour la reconstitution des parcellaires et des modalités de maîtrise foncière, qui a nécessité le recoupement des données tirées du dépouillement des contrats de vente ou de partenariat, des arrêtés d’expropriation et de l’historique des parcelles récupéré dans les registres de la Conservation foncière. L’analyse des catégories socioprofessionnelles de l’ensemble des ménages, à partir du dépouillement des fiches clients des acquéreurs de lots dans les deux projets, d’une part, et la reconstitution des typologies des promoteurs immobiliers, grâce à l’exploitation des fiches d’agrément qu’ils doivent déposer au ministère de l’Équipement et de l’Habitat, d’autre part, ont été essentielles pour identifier de manière fine les bénéficiaires de ces projets publics et la logique de redistribution du foncier dans le Grand Tunis

6L’analyse comparative menée sur les processus des deux projets montre que le passage de l’État providence au moindre État a été marqué par une privatisation de l’action publique urbaine, avec un changement de ses référentiels et la mise en place de nouvelles règles du jeu urbain.

7En premier lieu, l’analyse des processus décisionnels au sein des deux projets prouve que le concept de « gouvernance » n’est pas opératoire en Tunisie, dans un contexte autoritaire et en l’absence d’une quelconque décentralisation ou démocratie participative. En effet, si le désengagement de l’État est réel, il ne l’est que pour ce qui est de la composante « opérationnelle » des projets, l’État gardant la mainmise en matière de planification urbaine, dont le processus décisionnel demeure en conséquence fortement centralisé. En ce domaine, les décisions sont prises au cas par cas, l’État procédant souvent par ajustements et adaptations, voire par dérogations, afin de les adapter aux effets des changements sociaux et économiques et aux revendications des acteurs privés, aussi bien les propriétaires fonciers et les promoteurs immobiliers que les occupants de fait.

8En second lieu, la (re)distribution du foncier a donné lieu à la mise en œuvre de solutions assez novatrices, tant en ce qui concerne leur conception que pour leur application, afin de régler le cas des ménages vivant dans les noyaux d’habitat informel qui se trouvaient dans les limites des périmètres des projets. L’attitude pour le moins fluctuante de l’État sur la question de l’expropriation pour cause d’utilité publique témoigne également de ses hésitations, tant il est pris entre la crainte des réactions des propriétaires expropriés et la nécessité de mener certains projets à leur terme. Pour autant, l’AFH n’en demeure pas moins jusqu’à aujourd’hui un puissant et efficace instrument aux mains de l’État pour lever l’obstacle foncier à un coût (et avec des prix) qui sont toujours relativement favorables aux ménages appartenant aux classes moyennes. Mais comme l’exploitation de la liste des bénéficiaires des deux projets étudiés l’a montré, la part de ceux qui disposent de hauts revenus (classes moyennes supérieures et classes aisées) ne cesse d’augmenter. Il suffit pour cela de comparer les caractéristiques sociales des bénéficiaires des programmes des lotissements AFH réalisés au milieu des années 1980 avec celles des bénéficiaires des deux projets étudiés. Dans ce cas, la mobilisation des terrains par l’AFH et leur viabilisation équivaut en quelque sorte à un transfert d’une large partie de la rente foncière des petits propriétaires aux classes moyennes aisées et à certains proches du Président et apparatchiks du Parti au pouvoir.

9En troisième lieu, il est important de souligner que si, dans les années 1970-1990, l’accès au logement a constitué une composante importante de la logique redistributive de l’État en faveur des classes moyennes, les nouvelles modalités de production foncière des années 1990-2010 ont induit la réorientation de l’offre publique vers les promoteurs immobiliers. C’est ce qui explique que la ville se fabrique désormais par les acteurs privés avec une montée en puissance des promoteurs immobiliers privés sur la scène urbaine, grâce aux multiples formes d’encouragements financiers, fonciers et fiscaux dont ils bénéficient. Ils ont ainsi pris le relais des sociétés de promotion immobilière publiques, témoignant d’une décharge de l’État en leur faveur. L’établissement de typologies pour classer les promoteurs immobiliers acquéreurs de lots dans les deux projets révèle que ce groupe professionnel a sensiblement évolué au cours des vingt dernières années. En effet si, dans les années 1990, l’offre foncière publique profitait surtout aux sociétés anciennes et constituées de professionnels patentés, les années 2000 ont été caractérisées par une financiarisation remarquable du secteur, avec l’apparition de holdings financiers, de filiales de grands groupes industriels nationaux et internationaux et de sociétés à capitaux provenant de diverses origines. Deux raisons principales expliquent ce bouleversement : d’abord, l’ouverture du champ de la production immobilière aux investisseurs privés non professionnels et, ensuite, les modalités de vente aux enchères publiques adoptées par l’AFH pour ses lotissements situés au nord du Grand Tunis. Ces modalités ont en effet créé une concurrence à armes inégales entre promoteurs immobiliers et induit une spéculation foncière qui s’est répercutée, finalement, sur les prix des logements produits. L’AFH, sensée jouer le rôle de moralisateur du marché foncier, a contribué à impulser une dynamique spéculative à l’intérieur et autour du projet Ain Zaghouan, au profit des grands groupes capitalistes.

10Cette privatisation de l’action publique urbaine n’a fait qu’accroître les effets de l’exclusion à un spectre plus large de catégories sociales, imposant à l’État d’expérimenter de nouveaux mécanismes de régulation sociale et politique. La dualité de l’action publique urbaine, qui a constitué le point de départ de notre recherche, résulte ainsi de la nécessité pour l’État d’opérer une double régulation. D’abord une régulation économique, l’État devant faire appel aux acteurs privés pour réaliser ses programmes de métropolisation. Ensuite une seconde, d’ordre social et politique, visant à garantir la légitimité de l’appareil de l’État vis-à-vis des catégories sociales populaires, par une politique orientée vers la réhabilitation des quartiers non réglementaires.

11Ces modalités de régulation montrent bien que, loin d’exprimer le retrait de l’État, la privatisation de l’action urbaine témoigne plutôt de son redéploiement, l’État gardant un rôle essentiel dans la gestion des conflits et la redistribution de la rente foncière.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Hend Ben Othman Bacha, « Action publique et projet urbain dans le Grand Tunis : politiques, acteurs et enjeux », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 31 | 2019, mis en ligne le 27 août 2019, consulté le 13 novembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/emam/1625 ; DOI : 10.4000/emam.1625

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Hend Ben Othman Bacha

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