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La région arctique dans le monde

Régions et intégration régionale dans l'espace nordique-arctique, métamorphoses du « fait régional » boréal

Regions and regional integration in the nordic-arctic space, methamorphoses of the « regional issue »
Éric Canobbio

Résumés

Dans l’espace nordique et arctique, la question régionale semble susciter un nouvel intérêt dans l’évaluation des enjeux de développement et de gouvernance. L’analyse des processus régionaux et de leurs relations à la globalisation engage une nouvelle lecture des transitions arctiques. En particulier, des dynamiques d'intégration régionale interrogent une grande variété de formes de projets politiques issues de négociations ou de revendications. Dans les ensembles régionaux institutionnels comme dans le Territoire du Nunavut ou le Groenland, dans des projets originaux de revendications sur une autonomie de gestion comme au Nunavik, ou à l'échelle locale, dans de nombreux processus d'empowerment, les Grands Nords constituent des espaces de créations de valeur régionale.

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Notes de l’auteur

This work was supported by French National Research Agency [grant: ANR PUR-15-CE22-0006]

Texte intégral

Introduction

1Une réelle confusion continue d’animer la convocation des termes « région », « régional » et « intégration régionale » dans les analyses actuelles des transitions nordiques-arctiques alors que l’on assiste à un regain d’intérêt à penser les enjeux des développements boréaux à partir de nouvelles régionalités de projet.

2Durant cette dernière décennie a émergé le récit dominant d’une « Région Arctique » appréhendée comme un enjeu global, présupposant selon les approches classiques en géographie, un « tout fonctionnel » structuré par des interactions fortes entre ses composantes [Richard, 2014]. Cette caractérisation régionale donnée à cet espace de taille circumterrestre paraît davantage convoquer une forme embryonnaire d’intégration régionale produite à partir de processus de coopérations et de développements économiques soumis à une négociation multi-acteurs. En particulier à l'échelon supra national, le Conseil Arctique tente, depuis sa création en 1996, de promouvoir une production « commune » de normes environnementales constitutive d'un modeste patrimoine régional circumpolaire.

3En géographie, l'approche régionaliste classique admet que la catégorie « région » ne contraint pas de dimension particulière mais sous-tend des « logiques » que Philippe et Geneviève Pinchemel décrivent à partir de 5 catégories : naturelle, d’homogénéité, d’uniformité, de polarisation ou territoriale [cité par Richard, 2014]. Mais la complexité à décrire les articulations entre les différents niveaux de « régional » dans les espaces nordiques et arctiques, en particulier dans son rapport au « local », et l'hétérogénéité des projets qualifiés de régionaux, ont durablement affaibli l’utilité d’analyser les processus de transformation de cet objet boréal polymorphe. Pourtant l'immense espace nordique-arctique est bien traversé par une prégnante « question régionale ». Elle s'incarne aujourd'hui par la cohabitation, l'hybridation ou la mise en concurrence entre de vieilles régions d'administrations et d'aménagements héritées de l'intégration des périphéries boréales dans leurs États-nations de tutelle et un paysage territorial de plus en plus fragmenté issu d'ambitions régionalistes autochtones ou produit par de nouvelles polarisations à partir de réseaux urbains et d'espaces à forte attractivité économique proposant leurs propres logiques de « fabriques régionales ».

4Le « fait régional » traité dans cette contribution circonscrit des processus multiples de productions politiques, de stratégies économiques et d’organisations sociales qui ont en commun la reconnaissance d’un territoire de cohésion où se fabrique entre local, national et global, un projet concerté au centre de processus de délibérations et de négociations entre acteurs publics, parapublics et privés. Ce fait régional incarne ici une réponse émergente ou consolidée des territoires et des instances nordiques aux défis des transitions boréales socioculturelles, économiques et écologiques, et aux effets de la globalisation sur la zone froide. Sans objectif typologique ni d’exhaustivité géographique, la dimension régionale privilégiée dans cette proposition fixe majoritairement ses échelles d’analyse sur ses cadres infranationaux de détermination. Les dynamiques d’intégrations régionales étudiées dans un second temps privilégieront des processus multi-scalaires qui convoquent dans notre étude, des modèles de coopérations de dimension interrégionale.

5Excepté dans son espace frontière avec l'arctique européen, la Russie ne sera pas évoquée dans cette contribution, l'historicité régionale dans son héritage soviétique et postsoviétique ainsi que ses dynamiques de réformes, ne pouvant être intégrées aux processus démocratiques à l'œuvre dans les aires américaines et européennes.

1. La région, cette impensée des marges froides

6Les propositions typologiques de la géographie française et européenne sur la question régionale comme une territorialisation d'un construit social évalué comme un « en-soi » [Frémond, 1980] à partir de proximités organisationnelles, d’identifications culturelles fortes, bâties sur les temps longs des transformations agraires ou industrielles, ne semblent jamais être apparues réellement transposables aux contextes boréaux. Les grands modèles régionaux précurseurs des espaces vécus : les régions fluides, les régions enracinées ou les régions éclatées, contributives des grands débats régionaux en sciences humaines et sociales [Frémond, 1980, Mathieu, 1995], n’ont pas eu plus d’écho dans les pays froids. Les formes liminaires du subjectivisme construites sur un faisceau de représentations collectives et cognitives d’appartenance aux lieux, décrites dès 1966 aux États-Unis par John K. Wright [cité par Frémond, 1980], ou plus récemment, ravivées à partir du concept de « biorégion » de l'école territorialiste italienne d'Alberto Magnaghi, ont également été peu instruites, au profit d’approches des relations intimes à l’espace dans leurs constructions ethnoculturelles [Collignon,1996, Lavrillier, 2017].

7Trop d’espace et pas assez d’humains, trop de dispersion et de contraintes naturelles éloignées des nœuds centraux de décisions, trop de distance euclidienne ou fonctionnelle entre les lieux de vie au détriment des systèmes d’organisations sociales, les Nords ont durablement résisté à l’analyse régionale. Dans ses matrices historiques russes, scandinaves, ou nord-américaines, l’aménagisme des confins nordiques a déployé ses fronts pionniers sur la valorisation de ressources naturelles à partir d’archipels extractifs et de réseaux logistiques qui n’avaient pas explicitement comme vocation une production de nature régionale, à l’exception des processus d’intégration russe producteurs de réseaux urbains, de corridors routiers ou ferroviaires et de hubs aéroportuaires amorçant des formes d’organisations et d’interdépendances hiérarchisées [Vaguet, 2009, 2016].

8Dans les modèles centre/périphérie classiques, les marges boréales ont été qualifiées d’angle mort, de périphérie délaissée ou d’espace externe de la mondialisation selon l’approche de Wallerstein du système-monde. Ces représentations apparaissaient peu compatibles avec l’hypothèse d’une zone Nord pouvant constituer un espace géographique structurellement organisé à partir de systèmes régionaux intégrés. Dans la genèse des écoles géographiques nordiques francophones, la question régionale dans ses déterminants subarctiques et arctiques constitua un objet d'étude marginal. Au Québec, une priorisation fut donnée aux notions de nordicité et de nordisme [Hamelin, 1975] qui ont pu se substituer à l’attrait de l’objet régional réservé aux espaces plus méridionaux et aux débats politiques centraux. Dans l’approche française, une coexistence complexe exista entre la production de monographies régionales classiques et la structuration d’un discours critique centré sur la question des « conditions de développements autochtones » à partir de postulats tiers-mondistes appliqués aux contextes de dominations arctiques postcoloniaux [Malaurie, 1985].

9Cette culture francophone ténue du « fait régional » dans les espaces nordiques-arctiques est néanmoins restée sous-jacente à des évaluations sociopolitiques interdisciplinaires, en particulier au Québec où le lancement en 2011 d’un « Plan Nord » présenté comme un nouveau projet de société, a produit des formes d’analyses interrogeant à la fois, les processus d’autonomies politiques autochtones nordiques, la nordicité et les dynamiques proprement régionales de développement [Rodon, 2013, Rivard, Desbiens et al., 2017].

2. Vers une nouvelle écologie politique de l'apprentissage régional ?

10Dans une grande diversité de formes et de maturités, des processus non figés dessinent pourtant les nouveaux contours de l’expression régionale boréale. Au Nunavik, au Nunavut, dans l’émancipation groenlandaise, et sous des formes identitaires pan-régionales, dans la construction collective samie du Sapmi (se substituant au très colonial « Laponie ») ou du continuum inuit de l’Inuit Nunaat, se consolident des projets autochtones s'apparentant explicitement à des formes originales de régiogenèses et de régionalisme [Duhaime, 1992, Simard, 2003, Canobbio, 2009]. Ces processus demeurent néanmoins des chantiers géopolitiques et sociopolitiques inachevés.

Carte n° 1. Les Régionalités nordiques et arctiques [Orcier, Canobbio ]. 2011.

Carte n° 1. Les Régionalités nordiques et arctiques [Orcier, Canobbio ]. 2011.

Source La Documentation Photographique, n° 8080.

11Quatre principaux champs de forces endogènes et exogènes semblent influer sur l'évolution du fait régional boréal en produisant autant de bifurcations ou de singularités dans leurs trajectoires de consolidation régionale. Le premier convoque les stratégies d'affirmations identitaires des territoires autochtones dans les États nordiques démocratiques. Le second appartient aux nouvelles formes d'intégration régionale boréale du développement durable et de ses normes locales de soutenabilité et d'acceptabilité. Le « Plan Nord » québécois, qui sera évoqué dans cette contribution, en fournit une incarnation en créant une nouvelle régionalité de projet, fixée au 49° parallèle provincial (voir carte n° 2), calquée sommairement sur les limites administratives de la vaste région « Nord-du-Québec ». Le troisième est issu des effets combinés du réchauffement climatique et de la globalisation sur la zone froide, conditionnant des projets d'aménagement à fort potentiel de sélectivité spatiale, sous conditionnalité des stratégies d'investissements des multinationales minières et énergétiques. Enfin, le quatrième instruit l'évolution des contextes géopolitiques comme facteur d'appréciation des tensions transnationales et internationales dans l'espace circumpolaire et leurs impacts sur certaines régions stratégiques, en particulier transfrontalières.

12Dans les sphères d'intervention des États-nations nordiques-arctiques, les politiques publiques de décentralisation par des transferts de compétences négociées vers les instances locales consubstantielles des aspirations à un empowerment des sociétés boréales face à l’éloignement décisionnel des États centraux, décrivent les nécessités à davantage d’autonomie d’action et de gouvernance. De manière plus fonctionnelle, l’accélération des processus d’urbanisation et de concentration de services et d‘équipements censés lutter contre l’enclavement et la dispersion des communautés nordiques confortent la nécessité de penser un « commun régional » comme cadre d'optimisation des services publics et de l'organisation socioéconomique. Les puissants besoins d’interconnectivité entre territoires boréaux et les nouvelles relations entre villes et campagnes septentrionales dans la nécessité d’une inter-territorialité du développement agissent aujourd'hui dans les hautes latitudes en faveur de larges débats locaux sur la pertinence régionale.

13Ces processus, souvent qualifiés de « bottom-up », émergent dans l'ensemble des démocraties nordiques et incarnent dans une pluralité de projets, de moyens et d'actions, une même urgence de délibération collective face aux enjeux d'adaptation et de développement des sociétés boréales. Plusieurs projets de développements locaux sont désormais encadrés par des outils normatifs de légitimation de l'empowerment, en particulier face au risque de propagation de nouvelles prédations sur les ressources arctiques à forte valeur ajoutée, dans des partenariats asymétriques entre grandes compagnies et sociétés locales. Des outils expérimentaux d’aide et d'accompagnement à l’empowerment des communautés nordiques et arctiques ont ainsi été créés en 2015 avec le soutien de l’UE. Agissant dans le champ de « l’innovation sociale européenne », ce cadre formel promeut dans ses objectifs prioritaires, une spécialisation régionale intelligente à partir d’un réseau d’échanges de données et de projets entre cinq municipalités de Norvège, de Suède, de Finlande et du Groenland.

14Le projet REGINA-INTERREG - Regional Innovation in the Nordic Arctic est encadré depuis 2018 par l’Institut Nordregio.

15Dans les Territoires du Nord-Ouest, le forum Arctic Developemnt Expo, Northern Realities, Northern Solutions, organisé depuis 2019 par la communauté d’Inuvik, illustre cette volonté de réappropriation d'une part significative de la maîtrise d’œuvre de projets. Après plus d'une décennie de négociations et d 'études d'impacts, la région fluviale du Mackenzie, découpée en trois grandes aires autochtones, apprenait en décembre 2017, l'abandon d'un méga-projet de transport gazier évalué à 16 milliards de dollars canadiens dans lequel les institutions autochtones, organisées en un consortium d'investissement, étaient pleinement parties-prenantes. La capacité des acteurs territoriaux à investir « en tant que région » les nombreuses arènes politiques et forums économiques polaires participe aujourd'hui à une relecture fondamentale des responsabilités régionales [Unesco, 2010, AHDR report, 2014, Norway Strategy, 2017, Arctic Yearbook, Arctic Developpemnt in theory and in practice, 2018].

16Une littérature abondante sur les processus de régionalisation en Europe du Nord pointe en particulier la double influence de l’intégration européenne et de la mondialisation dans la promotion institutionnelle d’une « écologie de l’apprentissage régional » [Baldersheim, Orgard, Marcou, 2008, Olsson, Astrom, 2004, Pointel, 2017, Seys, 2019]. Traversant l'ensemble de la zone Nord, la régionalisation boréale est devenue un outil de « la bonne pratique du développement territorial », intégré dans un corpus commun de soft law par les instances économiques internationales, en particulier l’OCDE [Beroud, Hadjduk, 2015].

17Dans cette pensée dominante de l’efficacité économique, qui repose essentiellement sur les concurrences territoriales dans l’économie-monde, la région est à la fois le cadre d’optimisation et de réduction des coûts des politiques publiques nationales en matière de santé, de formation professionnelle, d’organisation des services publics ou d’innovation, et l’échelon pertinent d’adaptation aux effets de la globalisation. Mais l 'évaluation sur des bases territoriales du risque climatique et de ses impacts socioéconomiques a mené l'OCDE en juillet 2015 à infléchir la promotion des réformes structurelles basées sur la réduction du « coût territorial » en publiant le rapport Climate Change Risks and Adaptation, Linking Policy and Economics qui propose de nouvelles approches fonctionnelles de l'adaptation aux enjeux climatiques. L'échelon régional, au sens d'infranational (subregional), y est largement sollicité comme un acteur efficient dans l'investissement des transformations sociétales.

3. La région boréale comme nouveau cadre territorial d'expression de la « création de valeur »

18Confrontée aux enjeux de compétitivité et d’attractivité territoriale dans l’articulation entre local et global, le régionalisme nordique a été appréhendé comme une norme de la modernisation structurelle territoriale [Olsson, Astrom, 2004], qui définit désormais les capacités d’intégration des marges septentrionales comme de véritables relais de croissance pour le XXIème siècle. L’analyse comparative des politiques arctiques publiées entre 2007 et 2017 par les huit États polaires [Schulze, 2017] auxquels il convient d’ajouter la planification laborieuse d’un Plan Nord québécois à l'horizon 2035, éclaire la scénarisation actuelle systématique d’un Nord « créateur de valeurs ». Cette inversion majeure dans l’évaluation des aménités boréales s’adosse à une promotion commune de plans d’investissements et de développements structurels qui tendent à promouvoir à l’international la crédibilité de régions parties-prenantes des opportunités de développements boréaux annoncées sans nuance depuis le milieu des années 2000.

19Dans l'Europe du Nord, et dans une matrice néo-christallerienne plus classique de l’analyse régionale maillée par une lecture polycentrique, la question régionale boréale s’inscrit dans l’évaluation des régions peu densément peuplées à partir de la notion de Northern Sparsely Populated Areas (NSPA.) [Gloersen, Dubois et al., 2009]. Cette nouvelle régionalité NSPA qui correspond aux nordicités des moyens et grands Nords européens, est aujourd'hui intégrée au glossaire régional de l'OCDE. Mais cette territorialisation NSPA, elle-même productrice d'un nouvel ensemble régional parfaitement délimité, sous-tend sans ambiguïté la nécessité de renforcer les capacités de gestion régionale face aux réalités géographiques boréales, en particulier par l'adaptation de l'investissement public aux coûts réels de fonctionnement et d'investissement dans les espaces marginaux de faible densité (moins de 8 hab./km²).

20En 2011, au Québec, l'annonce d'un projet de planification de la mise en valeur des ressources nordiques nommé « Plan Nord », affirmait l'intégration du Nord dans une vaste opération de relance de l'économie provinciale reposant sur l'ouverture au développement - dans les normes internationales de durabilité et de soutenabilité - d'un territoire de plus d'1,2 million de km². Cet espace de projet fixé par le 49° parallèle, très hétérogène dans ses offres d'infrastructures et de réseaux fonctionnels, est peuplé par 120 000 habitants, « dont le tiers est autochtone », précisait le document gouvernemental, ce ratio identitaire s'inversant très largement une fois franchies les frontières régionales des œkoumènes Cris et Inuit.

21Dès son lancement, le Plan Nord québécois fut profondément contrarié par un débat de société sur la nature publique de l'investissement infrastructurel nordique face aux profits privatisés des sociétés minières. Puis, ralenti par les effets de la crise économique de 2008 sur le cours des matières première, et se heurtant à la nécessité de clarifier la part des économies régionales autochtones cries et inuit dans le processus de redistribution des plus-values annoncées, le Plan Nord tenta en 2014, puis en 2019, de se relancer. Plus modeste dans sa communication, et moins « front pionnier » dans son affichage, le nouveau projet précise désormais un horizon 2035 à sa programmation d'investissements multisectoriels. Largement documenté par un corpus de contributions québécoises sur les enjeux des co-développements autochtones [Rodon, 2013, Rodon, Therrien, 2017], le Plan Nord n'aura pas initié de débats institutionnels sur une régionalisation du Nord à partir des bases ethnoculturelles reconnues depuis 1975. Véritable paradoxe québécois, ce vide politique renvoie pourtant aux processus pionniers des régionalisations implicites du Nord canadien.

Carte n° 2. Le Plan Nord, carte diffusée en 2015.

Carte n° 2. Le Plan Nord, carte diffusée en 2015.

Source Ministère de l’Energie et des Ressources naturelles (la taille du régionyme « Nunavik » a été modifiée).

4. Ce que l'on nomme régional est-il facteur de régionalisation ? Les modèles pionniers

22Les premiers modèles boréaux de nature proto-régionale ont comme caractéristiques une délimitation et une reconnaissance géographique, la création d’instances de gouvernances de niveau local et supra-local accédant à un corpus de compétences à l’intérieur de ces nouveaux territoires, et des droits d’accès et de gestion sur les ressources foncières et environnementales sous conditionnalité des ententes négociées. Ils sont majoritairement issus des grands projets d’aménagement des potentiels marginaux déployés à la fin des années 1960. Des situations pionnières dans l’espace nordique-arctique ont ainsi incarné la genèse des relations entre l’aménagement du territoire et les formes juvéniles de régionalisation.

23C’est en 1971 dans l'Arctique alaskien que se négocie la première entente territoriale de dimension régionale face au front pétrolier de Prudhoe Bay. L’Alaska Native Settlement Act a créé 13 entités nommées « corporations régionales à but lucratif », compétentes en matière de gestion économiques des ressources du sous-sol et des terres, dont une portion minime est en pleine propriété [Tremblay, Forest, 1993].

24Sur des bases linguistiques et identitaires, la désignation de « régionale » assignée à ces 13 corporations autochtones, auxquelles se superposent 13 corporations régionales à but non lucratif comme cadre de gouvernance politique, et 200 corporations de village (pour la totalité de l'Alaska), ne doit pas masquer une organisation territoriale pensée à partir de l'échelon local (communautaire). Mais ce premier modèle de division « régionale » de l’Alaska, restée depuis stable, allait néanmoins se diffuser à d’autres régions septentrionales sur la reconnaissance des statuts fonciers et de droits d’usages autochtones, en particulier au Nord Québec mais aussi dans les formes initiales du projet canadien du Nunavut qui deviendra un nouveau Territoire de la fédération en avril 1999.

25Quatre ans après l’ANCSA est signée en 1975 au Québec la Convention de la Baie-James et du Nord Québécois. Cette entente négociée entre les Indiens Cris de la Baie-James, les Inuits du Nunavik et les Naskapis de la région minière de Schefferville doit régler le conflit ouvert en 1971 par le front hydroélectrique de la Baie-James sur une reconnaissance de la propriété des terres du Nord provincial et des droits autochtones restée en périphérie des processus d'intégrations coloniaux. Contrairement à l’Alaska, le territoire inuit québécois est traversé depuis les années 1960 par un projet d’autonomie culturelle, économique et politique parfaitement structuré dont la matrice fut « le mouvement des coopératives du Nouveau-Québec » [Duhaime, 1992, Simard, 2003]. Si la Convention de 1975 recompose les représentativités autochtones au détriment du mouvement coopératif, le projet territorial explicitement régionaliste des inuit du Nouveau-Québec semble néanmoins consolidé par la création d’une administration régionale Kativik qui administre les programmes déconcentrés du gouvernement québécois et la Société Makivik, une instance hybride originale, à la fois politique et économique, qui investit le développement économique régional à partir de ses filiales industrielles d'aviation, de tourisme, de pêche, de travaux publics ou de logements appartenant collectivement aux inuit québécois.

26La région inuit qui prend le nom de Nunavik en 1986, dans la singularité de son rapport entre espace (507 000 km²) et société (14 communautés pour une population résidente d’environ 13 700 habitants : source Statistiques Québec, 2019), demeure depuis 1975 une région en négociation avec Québec où le projet d’autonomie régionale reste en délibération collective.

27Une proposition référendaire de fusion des institutions régionales permettant une consolidation des transferts de compétences aux instances nordiques sur une base régionale plus autonome fut ainsi rejetée en 2011 par une population majoritairement inuit à plus de 85 %, qui souhaita approfondir un débat fondamental sur la dimension holistique de l’enjeu régional, jusqu’alors jugé beaucoup trop technocratique [Papillon, 2011]. Cette volonté collective de recentrer la question régionale correspondait aussi aux grandes interrogations autochtones sur l'impact du Plan Nord et sur la nature réelle de l'autonomie politique accordée aux instances nordiques. En attente d’une reconnaissance institutionnelle, le Nunavik, formellement désigné comme une « région socioculturelle » (cf carte Plan Nord, 2015) est intégré à la région « administrative » Nord-du-Québec. Dans cet imbroglio institutionnel, le Nunavik conserve toujours un statut de Municipalité Régionale de Comté (MRC), organisation de forme supra-locale, qui ne peut correspondre dans sa réduction au « local », aux capacités d’investissements et de compétences politiques, économiques et culturelles du projet inuit québécois, explicitement d'envergure régionale [Canobbio, 2009].

5. La consolidation du fait régional par l’enjeu du développement

28Publié en 2014 sous l’égide du Norden, le second rapport Arctic Human Development Report (AHDR) a choisi comme titre « Regional Processes and Global Linkages » [Larsen & Gail, 2014]. Ce travail collectif, somme d’analyses sectorielles, souligne l’intérêt d’évaluer la pluralité des modèles d’organisations fonctionnelles dans l’espace politique arctique en s’appuyant sur les indicateurs sociaux de développement boréaux (ASI). Face aux défis globaux de la mondialisation et du réchauffement climatique, le rapport AHDR conditionne implicitement la production d’expertises fines des enjeux de développements humains et durables à une déconstruction de l’espace polaire au profit de territoires infranationaux dotés d’instances de représentation, socialement et économiquement organisés. Ce choix, à la fois méthodologique et très politique, a été à l’origine d’une nouvelle proposition cartographique « Arctique » intégrée au rapport, proposant une délimitation combinant des niveaux institutionnels hétérogènes mais traditionnels : États, Comtés, Territoires, auxquels s’ajoutent la sophistication russe de désignation en District, Okroug, Kraï et Oblast, et des territoires à forte nordicité, plus complexes dans leurs consolidations institutionnelles, comme le Nunavik et le Nunatsiavut - territoire doté d’une certaine autonomie régionale négociée par les Inuits du Labrador.

Carte n° 3. Carte de délimitation de l’Arctique. 2015. Source AHDR report.

Carte n° 3. Carte de délimitation de l’Arctique. 2015. Source AHDR report.

29Le rapport Regional Processes and Global Linkages traduit une réhabilitation de la nature fondamentalement régionale de l’organisation polaire, au sens où les évaluations et les réponses à apporter aux enjeux socio-économiques, culturels et environnementaux arctiques, actuels et futurs, nécessitent des capacités de diagnostics et d’actions institutionnelles articulant les niveaux proactifs locaux et régionaux. Cette structure d’organisation à deux niveaux est approximativement homogène en Arctique mais elle propose de fortes disparités décisionnelles entre échelons et selon les pays.

30Le Groenland démontre toute l'ambiguïté de désignation institutionnelle et organisationnelle des niveaux locaux et régionaux, lorsque l'île met en chantier à la fin des années 2000 une vaste réforme territoriale agissant sur l'ensemble des 56 000 habitants vivant dans une centaine de villes, de villages et de hameaux. Consolidée par le vote référendaire pour une autonomie renforcée de l'île en 2008, la réforme régionale groenlandaise opère des regroupements urbains d'échelon intercommunal à partir de 17 communes « à vocation de centralités », structurant cinq grandes régionalités de planification et de développement économique, au détriment de l'investissement public dans les petites communautés isolées ou les villages péricentraux.

6. La régionalisation prudentielle de l'Europe boréale

31Alors que le découpage historique des territoires sous administration scandinave a mené à des organisations de formes similaires correspondant, à l'intérieur des vieilles provinces historiques boréales, à une maille de déconcentration des pouvoirs centraux [Pointel, 2017], la Norvège, la Suède et la Finlande n’ont pas opéré une réforme régionale homogène dans ses traductions territoriales. Mais dans les hautes latitudes de Norvège, de Suède et de Finlande, de larges débats sur la question régionale ont incarné une vive résistance unanime des instances locales à subordonner leurs compétences à de nouvelles formes de gouvernance infranationale. L'organisation sociale et économique boréale est durablement restée structurée par les pôles urbains qui animent de vastes intercommunalités [Baldersheim, Orgard et al., 2008]. Dans le comté du Norrbotten suédois, la commune de Kiruna, dont le centre administratif est la ville minière de Kiruna, couvre à elle seule plus de 19 000 km² pour une population d’environ 23 000 habitants permanents (18 500 habitants permanents pour la seule ville de Kiruna).

32Dans son approche prudentielle, le modèle scandinave détermine une gestion locale déléguée aux instances régionales nordiques en matière de planification économique ou d'organisation de la santé, de l'éducation et de l'action sociale, mais ces opérateurs publics restent sous la dépendance souhaitée et revendiquée d’un état central, garant des adaptations aux changements globaux. En Finlande, depuis une première réforme régionale en 1995 issue de l'intégration européenne, le Conseil Régional de Laponie se définit comme un « Conseil communal mixte » formé de ses 21 communes membres, dont les processus décisionnels reposent sur la notion fondamentale de démocratie municipale. Son rôle dans la planification régionale de l'aménagement du territoire est progressivement renforcé par des transferts de nouvelles compétences déconcentrées, mais l'échelon local garde la main sur les grandes orientations politiques en Laponie. En Norvège, la grande réforme régionale nationale a abouti en janvier 2020 à la fusion des comtés de Troms et du Finnmark, malgré un référendum local organisé en 2018 et rejetant ce projet à plus de 87 % par la population. Mais les transitions régionales des pouvoirs locaux boréaux restent des hybridations institutionnelles grâce aux systèmes de représentativité des gouvernements municipaux dans les conseils de comté.

7. L’intégration régionale dans ses configurations nordiques-arctiques, un modèle européen en préfiguration ?

33À l’enjeu de détermination d’une « question régionale » nordique-arctique s’ajoute, dans les dynamiques boréales actuelles, l’intérêt d’y associer la notion « d’intégration régionale ». Jean-Paul Martin et Henri Nonn [1980] apportaient une définition de l’intégration régionale qui conserve toute sa pertinence dans l’espace boréal : « Il y a intégration, dans un espace régional, si le système de relations correspond à des interdépendances entre les éléments et donne une autonomie relative à cet espace par rapport aux espaces extérieurs. L’intégration régionale suppose une solidarité consciente et voulue chez les habitants de la région ». Mais cette définition précise les conditionnalités aux processus d’intégration : « Des éléments endogènes conditionnent l’intégration régionale : mouvements migratoires, systèmes urbains, firmes industrielles régionales, faits culturels. Des éléments exogènes la favorisent : cadres administratifs, capitaux extérieurs, grands équipements nationaux » [Martin, Nonn, 1980]. Cette définition ancienne a été depuis profondément remaniée et complexifiée par l’analyse des grands processus intégrateurs issus de la « régionalisation du monde » et des nouvelles articulations entre global et local [Gana, Richard, 2014, Richard, 2014], mais elle fonde néanmoins les conditions d’émergence primitiva des formes d’intégration régionale et s’applique assez étroitement aux réalités nordiques et arctiques à partir de projets de libre-échange et de mutualisation transrégionale.

34Si le processus d’intégration européenne lors de l’adhésion de la Suède et de la Finlande en 1995 correspond aux formes classiques de l’intégration régionale de dimension multiétatique, cette dynamique de « nordification » de l’espace communautaire a mené à la reconnaissance des contraintes naturelles au développement économique et des fragilités démographiques des espaces septentrionaux. Cette intégration européenne devait néanmoins composer avec de vieilles pratiques de coopérations intra-nordiques, en particulier dans le Norden, région pan-nordique associant dès 1953 le Danemark, la Suède, la Finlande, l’Islande, les îles Féroé et le Groenland sous souveraineté danoise, et l’Archipel d’Aland sous souveraineté finlandaise.

35La détermination communautaire implicite d’un « ultra-nord », comme fut reconnu un « ultra-marin » sur les critères de handicaps territoriaux au développement régional, a conduit l’Union Européenne à proposer dès 1995 des fonds structurels régionaux spécifiquement nordiques-arctiques nommés objectif 6, nécessitant l'analyse fine des modèle d’organisation sociale et spatiale des comtés moyens et grands nordiques de l’Övre Norrland suédois et du Lappi finlandais.

36En parallèle, l’UE a conceptualisé entre 1996 et 1999, et à l'initiative de la Finlande, la « dimension septentrionale » qui ouvrait la possibilité d’un élargissement de ces domaines d’action aux coopérations transfrontalières en particulier norvégiennes et russes à partir des programmes INTERREG ou TACIS [Canobbio, 2014]. Cette double ambition de développement de l’aire nordique, autant que de sécurisation de l’espace frontalier russe, a produit des programmes pluriannuels de soutien économique, en particulier le programme KOLARCTIC CBC –Cross Border Cooperation- qui sera renouvelé en 2020. L’ensemble de ces dispositifs a contribué à une « politique intégrée en faveur de l’Arctique », approche européenne globale des défis polaires que l’UE a publiée en 2016.

37Lors de la chute de l'Union Soviétique, la Commission Européenne avait intégré les instances pan-régionales du Conseil des États de la mer Baltique, créé en 1992, et du Conseil Euro-Arctique de Barents créé en 1993. Le Conseil Euro-Arctique de Barents, doté d'une présidence tournante, première instance spécifiquement centrée sur une coopération arctique et unique instance arctique où siège la Commission européenne, dans l’attente d’une entrée revendiquée au Conseil Arctique, a initié une représentation institutionnelle duale où sont membres de droit à la fois les États et leurs représentants, et l’ensemble des régions et leurs délégués. Le Conseil Régional de Barents accueille ainsi les 13 régions (ou les territoires infranationaux désignés comme « régions ») et trois associations autochtones (Sami, Nenets et Veps) qui, de la mer de Norvège à la mer de Kara, animent un vaste espace régional moyen et grand nordique de 1,75 millions de km² et de 5 millions d’habitants, dont 75 % vivent dans les régions urbanisées et industrielles de l’Arctique russe européen.

Carte n° 4. Les régions partenaires du Conseil Régional de Barents. Source : Barents Regional Council, 2020.

Carte n° 4. Les régions partenaires du Conseil Régional de Barents. Source : Barents Regional Council, 2020.

38Ce modèle de coopération conserve une forte capacité opérationnelle à « penser le fait régional » à partir de programmes de développement pluriannuels dont le dernier, publié en mars 2018 pour la période 2019-2023, priorise un développement économique et industriel à fort potentiel d’intégration structurelle, encadré par une production pan-régionale commune de normes technologiques, sociales et environnementales. Par sa situation stratégique maritime nord-européenne et ses potentiels extractifs miniers, gaziers et pétroliers, l’aire régionale de Barents reste l'un des seuls « hot spot » du développement industriel arctique multi-étatique. Cet espace transfrontalier s'ouvre à de nouvelles formes de spécialisation régionale inclusives malgré l'addition de l'incertitude géopolitique liée à l'évolution des relations entre Norvège-Union Européenne et Russie et de l'incertitude géostratégique liée à l'évolution des relations entre OTAN et Russie. Ainsi dès 2009, la commune de Kirkenes, associée à des consortiums industriels publics et privés régionaux publie un premier document promotionnel intitulé « Kirkenes in Pole position » qui situe l’ambition de cet espace littoral à la fois portuaire de la Route Maritime du Nord, minier, et acteur du développement gazier en mer de Barents.

Carte n° 5. Carte promotionnelle de la région de Barents. Source : Kirkenes et Bodo region, 2010.

Carte n° 5. Carte promotionnelle de la région de Barents. Source : Kirkenes et Bodo region, 2010.

39En 2010, une nouvelle cartographie précise l’ambition régionale de Barents en associant la grande région urbaine de Bodo. En 2017, cette épure régionale prospective est intégrée dans la publication gouvernementale Norway’s Arctic Strategy, between geopolitics and social development, et évalue les conditions d'interconnexions au projet de « corridor Arctique » finlandais, projetant de relier par un axe ferroviaire, l’aire baltique aux concentrations portuaires industrielles de Barents. Non intégré au programme européen de soutien aux neuf corridors prioritaires de transport multimodal à l’horizon 2030, le projet finlandais reste en quête de partenariats de financements publics/privés. Il détaille une prospective de développement réticulaire où la connectivité fabrique un modèle explicite d’hyper-sélectivité régionale productrice de ses propres marges. Dans ce modèle régional qui substitue le réseau au territoire, les polarités urbaines ambitionnent de constituer autant de nœuds de connexions à la mondialisation.

En guise de conclusion

40Dépassant les dimensions purement administratives de la division régionale historique de l'espace circumnordique, le « fait régional », que cette contribution aura modestement tenté de présenter dans la pluralité de ses formes et de ses ambitions, semble proposer un nouveau récit géographique polaire. Dans ce paysage en recomposition au cœur de la relation boréale entre « local » et « global », le champ d'analyse régional propose trois processus de transitions dessinant autant de trajectoires de développement.

41Le premier processus instruit aujourd'hui l'urgence, dans les Grands Nords comme dans d'autres régions du globe, de produire des inventaires et des diagnostics objectifs et prospectifs permettant l'évaluation de la relation entre développement territorial dans ses dimensions sociales, culturelles, environnementales et économiques, et l'impact agrégé du réchauffement climatique et de la mondialisation sur la zone Nord. La pertinence d'un cadre régional, au plus proche des réalités des construits culturels et sociaux apparaît aujourd'hui comme un élément constitutif des stratégies de réponses aux changements globaux.

42Le second processus, ancré dans les grandes aires de l'autochtonie boréale, structure des processus sociopolitiques d'autonomie et d'ambitions géopolitiques qui participent à une nouvelle régionalisation de l'espace nordique-arctique. Des méso-régions du Nunavut ou du Groenland, aux projets autonomistes des Inuit québécois ou labradoriens, jusqu'aux revendications d'empowerment de communautés autochtones d'Alaska, des Territoires du Nord-Ouest ou du Sapmi européen, la convocation d'une nécessité d'organisation régionale répondant aux injonctions de l'adaptation boréale, semble ici de plus en plus prégnante.

43Enfin le troisième processus apporte aux deux premiers une nouvelle division territoriale de l'espace polaire. Il consacre la consolidation de projets de développements régionaux fondés sur une approche essentiellement fonctionnaliste de l'espace boréal. Combinaison d'espaces à forte valeur extractive, de ports, d'agglomérations urbaines et de réseaux, ces nouvelles régions-comptoirs de la globalisation apparaissent encore très limitées, mais leurs émergences posent explicitement le risque majeur pour le Nord d'une dynamique spatialement et économiquement hautement sélective d'archipélisation au détriment d'immenses régions délaissées qui revendiquent aussi un pouvoir d'agir.

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Table des illustrations

Titre Carte n° 1. Les Régionalités nordiques et arctiques [Orcier, Canobbio ]. 2011.
Crédits Source La Documentation Photographique, n° 8080.
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/10315/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 716k
Titre Carte n° 2. Le Plan Nord, carte diffusée en 2015.
Crédits Source Ministère de l’Energie et des Ressources naturelles (la taille du régionyme « Nunavik » a été modifiée).
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/10315/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 488k
Titre Carte n° 3. Carte de délimitation de l’Arctique. 2015. Source AHDR report.
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/10315/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 888k
Titre Carte n° 4. Les régions partenaires du Conseil Régional de Barents. Source : Barents Regional Council, 2020.
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/10315/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
Titre Carte n° 5. Carte promotionnelle de la région de Barents. Source : Kirkenes et Bodo region, 2010.
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/10315/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 816k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Éric Canobbio, « Régions et intégration régionale dans l'espace nordique-arctique, métamorphoses du « fait régional » boréal », Espace populations sociétés [En ligne], 2020/3-2021/1 | 2021, mis en ligne le 21 janvier 2021, consulté le 03 mars 2021. URL : http://journals.openedition.org/eps/10315 ; DOI : https://doi.org/10.4000/eps.10315

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Auteur

Éric Canobbio

Université Paris8 Vincennes à Saint-Denis, UMR 7533 LADYSS
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