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La vulnérabilité sociale et territoriale des centres des petites villes : quels enjeux pour l’action publique et associative ?

Social and territorial vulnerability of small town centers: which challenges for public and associative action?
Christophe Quéva, Anaïs Béji, Marie Duchêne, Félicie Mortier, Antoine Torre et Martin Valcke

Résumés

Au-delà de la diversité de leurs trajectoires, les petites villes françaises sont marquées par un ensemble de fragilités démographiques, sociales ou économiques qui les rendent vulnérables sur les plans social et territorial, en particulier dans leurs centres (commune-centre et centre-ville). Sur un échantillon de 439 communes de moins de 20 000 habitants, bénéficiaires des programmes Petites villes de demain ou Action Cœur de de ville, 69 % connaissent une baisse de leur population entre 2013 et 2018, 88 % d’entre elles ont une part de logement vacants supérieure à la moyenne française et 92 % ont une part de plus de 65 ans supérieure à la moyenne nationale. Ces tendances sont toutefois à différencier selon les territoires, au regard des contextes régionaux et locaux, et aussi de la prise en compte de ces fragilités par les acteurs locaux, qu’ils soient publics ou associatifs. En effet, toute analyse en termes de vulnérabilité implique la prise en compte de la capacité de résistance ou de rétablissement de la part des populations concernées, et des actions publiques ou stratégies locales mises en œuvre. En quoi la notion de vulnérabilité est-elle opératoire pour penser les dynamiques des petites villes, entre attractivité et vieillissement, renaissance et dévitalisation, fragilités et résilience ? Et dans quelle mesure les acteurs locaux intègrent-ils ces situations de vulnérabilité dans leurs stratégies d’action ? Ce texte part d’une réflexion théorique sur la notion de vulnérabilité, abordée dans ses dimensions sociales et territoriales pour proposer une mesure et une cartographie exploratoire de la fragilité des petites villes françaises, appréhendées à l’échelle de leur commune-centre. Une étude de terrain menée localement à l’échelle de deux communes d’Eure-et-Loir (la petite ville de Nogent-le-Rotrou et le bourg d’Authon-du-Perche) permet de faire ressortir les jeux d’acteurs à l’œuvre et d’envisager les vulnérabilités identifiées comme de potentielles ressources pour le développement des territoires.

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Texte intégral

Introduction

1« Si les petites centralités font face à de nombreuses difficultés, elles sont également le lieu d’innovations et ont démontré durant la crise sanitaire de la COVID-19 leur attractivité, leur capacité à inventer des modalités de vie et à créer de la valeur. […] Petites villes de demain s'inscrit dans la droite ligne du plan de relance, en concrétisant la « nouvelle donne territoriale » et ses deux piliers : la transition écologique et la résilience » [Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales entre 2018 et 2022]. Cette citation, mise en exergue sur la page de présentation du programme Petites villes de demain sur le site de l’ANCT1, illustre l’ambivalence des petites villes françaises, envisagées par l’action publique à la fois comme des territoires fragilisés (marqués notamment par la vacance commerciale et de logements dans leurs centres-villes, par le vieillissement de leur population, ou encore par la disparition d’équipements et de services publics), mais également comme des « petites centralités » [Boutet et al., 2019] à même de structurer et (re-)dynamiser les territoires qui les environnent dans une perspective d’équité territoriale [Bailleul et al., 2019 ; Edouard, 2014]. Le vocabulaire employé (« difficultés », « crise », « transition écologique », « résilience ») suggère une adaptabilité des acteurs des petites villes, marquées à des degrés divers par une certaine vulnérabilité.

2Dans un contexte de métropolisation et de réformes territoriales ayant largement fragilisé les villes petites et moyennes dans leurs équipements en services publics ou en commerces [Baudet-Michel et al., 2019 ; Berroir et al., 2019 ; Quéva, 2023], « l’évolution des petits pôles urbains fait […] généralement l’objet de diagnostics négatifs et de pronostics plutôt sombres quant à leur avenir » [Bailleul et al., 2019]. Ces discours doivent toutefois être largement nuancés au regard de la diversité des trajectoires locales et du regain d’intérêt des politiques publiques pour les villes petites et moyennes, avec notamment les deux programmes lancés entre 2018 et 2020, Action Cœur de ville et Petites villes de demain. Il apparaît toutefois qu’une large majorité de petites villes – plus particulièrement à l’échelle de leur commune-centre et de leur centre-ville – sont marquées par de nombreuses fragilités qui, sans être nécessairement synonymes de déclin, sont des indicateurs de vulnérabilité de ces territoires, la vulnérabilité étant considérée comme un ensemble de fragilités (démographiques, sociales, économiques…) combinée à une certaine capacité de résistance de la part des populations et acteurs concernés.

3En quoi la notion de vulnérabilité est-elle opératoire pour penser les dynamiques des communes-centres des petites villes, entre attractivité et vieillissement, renaissance et dévitalisation, fragilités et résilience ? Et dans quelle mesure les acteurs locaux (élus, associations ou société civile) intègrent-ils ces situations de vulnérabilité dans leurs stratégies d’action ? La réflexion proposée dans ce texte articule trois approches pour répondre à ces interrogations : une réflexion théorique sur la notion de vulnérabilité, abordée dans ses dimensions sociales et territoriales ; une mesure et une cartographie exploratoire de la fragilité des petites villes françaises ; et une étude locale de deux communes d’Eure-et-Loir : la petite ville de Nogent-le-Rotrou (9 610 habitants en 2018), bénéficiaire du programme Action Cœur de Ville, et le bourg d’Authon-du-Perche (1 506 habitants en 2018), bénéficiaire du programme Petites villes de demain.

1. La vulnérabilité sociale et territoriale des centres des petites villes

4L’enjeu de cette première partie est de poser un regard transversal et interdisciplinaire sur la notion de vulnérabilité, en prenant une focale avant tout sociale et territoriale pour l’appliquer au cadre des petites villes. Dans un deuxième temps, plusieurs indicateurs statistiques sont mobilisés pour tenter de rendre compte de la diversité des situations de fragilités des petites villes françaises, et plus particulièrement de leur commune-centre.

1.1. Penser et définir la vulnérabilité

5En géographie, la vulnérabilité se rapporte à « la sensibilité globale d’une société à un ou des aléas, l’importance potentielle des dommages subis, la capacité de réaction de cette société face aux aléas » [Hugonie, 2006]. Au-delà de la géographie des risques [Veyret et Reghezza Zitt, 2006], les travaux de recherche sur la vulnérabilité se caractérisent par une grande diversité d’approches – en particulier pour ce qui concerne les petites villes. La vulnérabilité peut être économique [Lejoux, 2017], sociale [Bidou et Droy, 2012 ; Bresson et al., 2013 ; Châtel et Soulet, 2003], résidentielle [Bouillon et al., 2015 ; Gardesse et Lelévrier, 2021] ou encore, plus largement, territoriale [Gaimard, 2019]. En effet, « la vulnérabilité peut rendre compte de l’ensemble des facteurs qui constituent la fragilité d’une société, d’un territoire, d’une population […]. Elle peut également faire référence à des disparités sociales (pauvreté, exclusion, relégation spatiale, etc.), à des catégories évolutives d’âge ou de santé (vieillesse, maladie, handicap, etc.), à des déséquilibres conjoncturels ou systémiques (économiques, environnementaux, psychologiques), etc. » [Gaimard, 2019]. L’ensemble de ces travaux relie l’analyse de la vulnérabilité à celle des réactions des populations et acteurs aux situations de vulnérabilité. Il est ainsi question de résilience, de soutenabilité, de capabilité ou encore de solidarité. C’est cette double dimension qu’il nous semble intéressant de mobiliser dans le cadre de l’analyse des petites villes, afin de porter un regard nuancé et graduel sur les situations de fragilités de ces territoires et de leurs populations. Il s’agit ainsi, dans la continuité des analyses de M.-H. Soulet (2005), de « considérer l’intérêt qu’il y a à raisonner en termes de vulnérabilité sociale [et territoriale] en lieu et place d’exclusion pour rendre compte des phénomènes contemporains de fragilisation et de mise à la marge de certains individus [et territoires] et ainsi comprendre les formes d’intervention qu’ils appellent ». La notion de vulnérabilité permet ainsi de traiter à la fois des fragilités et des réponses qui sont apportées par les populations et acteurs, « en termes de potentialité commune à chacun, mais inégalement répartie » (ibid.). L’enjeu est dès lors de parvenir à identifier et à différencier des formes et des degrés de vulnérabilités pour les petites villes, en partant d’abord d’une mesure de leurs fragilités – avant d’étudier, dans les deuxième et troisième parties de ce texte, la capacité de résistance ou de résilience des acteurs locaux face à ces fragilités.

1.2. Appréhender les fragilités des petites villes françaises

  • 2 Une aire est un ensemble de communes constitué d’un pôle de population et d’emploi, et d’une couron (...)
  • 3 Petites villes de demain s’adresse à 1640 communes de moins de 20 000 habitants ; Action Cœur de vi (...)

6La mesure et la délimitation des petites villes françaises s’associent à des seuils variables selon les travaux ; ils oscillent en général entre 2 000 et 5 000 habitants pour le seuil minimal et entre 20 000 et 30 000 habitants pour le seuil le plus élevé, à l’échelle de la commune ou de l’unité urbaine [Kayser et al., 1972 ; Laborie, 1997 ; Édouard, 2012]. Comme pour les villes moyennes, l’idée de centralité locale est généralement mobilisée pour caractériser les petites villes, avec la détermination d’une certaine zone d’influence : H. Mainet (2008) considère ainsi que « c’est un pôle de centralité, dont le rayonnement varie, en moyenne, entre 10 et 20 kilomètres ». V. Jousseaume et M. Talandier (2016) se fondent quant à elles sur la présence de certains équipements (lycée, établissement hospitalier de court séjour, hypermarché) pour caractériser la centralité des petites villes. Dans le cadre de ce travail, analysant à la fois les dynamiques des petites villes et les actions et projets qui y sont menés, nous combinons trois critères de définition des petites villes : il s’agit des communes de moins de 20 000 habitants, constituant une centralité en tant que « commune-centre » d’une aire d’attraction des villes2, et bénéficiant de l’un des programmes actuels de revitalisation des centres-villes, Petites villes de demain ou Action Cœur de ville3. La combinaison de ces trois critères aboutit à un échantillon de 439 petites villes.

  • 4 D’autres indicateurs de vulnérabilité peuvent être mobilisés (taux de chômage, de pauvreté, part de (...)

7En termes de dynamiques générales, des travaux récents montrent qu’une large partie des villes petites et moyennes s’associe, à l’échelle de leur commune-centre en particulier, à un certain nombre de fragilités, telles que la décroissance démographique [Béal et al., 2019 ; Cauchi-Duval, 2017 ; Dormois et Fol, 2017 ; Gourdon et al., 2020 ; Miot et Fol, 2020], la disparition des services et commerces [Baudet-Michel et al., 2019 ; Delage et al., 2020] ou encore la dévitalisation au sens large des centres-villes [Berroir et al., 2019 ; Boutet, 2017 ; Chouraqui, 2020 ; Quéva, 2023]. Toutefois, la plupart de ces travaux étudie soit les villes moyennes en tant que telles, soit les villes petites et moyennes prises dans leur ensemble. Afin d’étudier plus spécifiquement les petites villes, l’échantillon de 439 petites villes que nous avons sélectionné apparaît suffisamment important pour rendre compte de grandes tendances, et suffisamment ciblé pour en permettre l’analyse statistique et la cartographie. Dans la continuité de plusieurs travaux ayant mobilisé des indicateurs statistiques pour différencier les villes moyennes selon des « scores de fragilités » ou des types de « déprise urbaine » [Chouraqui, 2020], nous mobilisons trois indicateurs de mesure de la fragilité des petites villes4. Les deux premiers se rapportent aux dynamiques et aux caractéristiques de la population des communes-centres des petites villes : il s’agit du taux d’évolution annuel d’évolution de la population entre 2013 et 2018, et de la part des personnes âgées de plus de 65 ans en 2018. Le choix de ces deux indicateurs tient compte des travaux sur les petites villes faisant ressortir la logique de décroissance précédemment évoquée, et le vieillissement croissant de la population [Blanchet et al., 2017 ; Paumelle, à paraitre]. Le troisième indicateur choisi est la part des logements vacants dans les communes-centres en 2018 ; il vise à rendre compte de l’un des marqueurs de la dévitalisation des centres des petites villes et moyennes [Béal et al., 2019 ; Berroir et al., 2019 ; Miot et Fol, 2020]. Sur l’échantillon de 439 petites villes, on peut tout d’abord noter que ces indicateurs révèlent une réelle fragilité de ces territoires : 69 % des petites villes connaissent une baisse de leur population entre 2013 et 2018, 88 % d’entre elles ont une part de logement vacants supérieure à la moyenne française en 2018, et 92 % ont une part de plus de 65 ans supérieure à la moyenne nationale de 19,6 % en 2018. Ces tendances générales sont toutefois à différencier selon les territoires.

1.3. Des degrés de fragilité différenciés sur le territoire français

8La cartographie des trois indicateurs permet de différencier spatialement ces types de fragilités pour les 439 petites villes de l’échantillon. Concernant le taux d’évolution annuel d’évolution de la population entre 2013 et 2018 (Figure 1), on peut noter le grand nombre de petites villes marquées par des évolutions négatives ; la répartition ne semble suivre aucune logique particulière, quasiment tous les départements étant concernés. Toutefois, les formes de décroissance les plus marquées sont localisées dans le Nord et l’Est de la France, ainsi que dans la France des faibles densités, dans la continuité des analyses issues de travaux antérieurs, notamment pour les villes moyennes [Cauchi-Duval, 2017 ; Dormois et Fol, 2017]. La cartographie de la part des personnes âgées dans les petites villes en 2018 (Figure 2) se caractérise par une opposition plus nette, faisant ressortir toute la moitié Ouest et le Sud de la France, dans des villes parfois attractives comme La Londe-les-Maures ou Banyuls-sur-mer sur le littoral méditerranéen. Enfin, la carte de la part des logements vacants en 2018 montre l’importance du phénomène dans les petites villes de la diagonale des faibles densités.

Figure 1. Taux d’évolution annuel de la population entre 2013 et 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon

Figure 1. Taux d’évolution annuel de la population entre 2013 et 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon

Figure 2. Part des plus de 65 ans en 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon

Figure 2. Part des plus de 65 ans en 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon

Figure 3. Part de logements vacants en 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon

Figure 3. Part de logements vacants en 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon

9Ces premières analyses permettent ainsi de faire ressortir la fragilité graduelle et différenciée des communes-centres de ces territoires : les petites villes ne sont pas toutes fragiles, en tout cas pas sur les mêmes plans. Celles qui cumulent le plus de difficultés se différencient en deux grands types : 159 petites villes (soit 36 % de l’échantillon) combinent une forte part de personnes âgées et de logements vacants ainsi qu’une baisse de population. Elles sont surtout localisées dans la diagonale des faibles densités, mais aussi dans le Poitou, au sud de la Normandie, à l’ouest de la région Centre-Val-de-Loire. Les deux cas d’étude, faisant l’objet des parties suivantes, Nogent-le-Rotrou et Authon-du-Perche, se rattachent à ce premier type. 94 petites villes (21 %) apparaissent relativement fragiles, en combinant une baisse de population et une part élevée de logements vacants. Elles se situent majoritairement dans le Nord et l’Est de la France, correspondant aux anciens bassins industrialisés, ainsi que dans les arrière-pays méditerranéens. 186 petites villes (soit 42 %) présentent en revanche des indicateurs plus favorables (croissance démographique, part plus faible de personnes âgées, part de logements vacants plus faible). Elles sont localisées dans le Grand Ouest (Bretagne, Pays de la Loire), dans l’ancienne région Rhône-Alpes et, de manière plus diffuse, dans la partie sud de la diagonale des faibles densités.

10Au-delà de cette première approche, statistique et cartographique, de la fragilité des petites villes, il s’agit maintenant de tenter d’intégrer une autre variable pour raisonner en termes de vulnérabilité : la capacité de résistance ou de résilience des populations et acteurs locaux. C’est tout le sens de l’étude locale que nous proposons, afin d’enrichir les analyses en plaçant la focale sur les résultats issus d’un travail de terrain mené en Eure-et-Loir dans le cadre d’un atelier de recherche du programme PAVIM – Penser autrement les villes petites et moyennes – financé par le Labex Futurs Urbains de l’Université Gustave Eiffel, en partenariat avec l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

2. Petites villes et action publique locale : entre lutte contre les vulnérabilités et renforcement de l’attractivité territoriale

11La fragilité des petites villes relève largement d’un « rapport politique » [Bouillon et al. 2015] : « Si la vulnérabilité est bien celle des habitants, elle ne peut être comprise et analysée que comme résultat d’un processus qui convoque tout autant les pouvoirs publics […] que le marché. Elle implique une expérience sociale, mais aussi des rapports de force et, enfin, des (im)possibilités d’agir. Contrairement à la notion d’exclusion, qui peut suggérer l’idée d’une mise à l’écart définitive (Paugam 1996), elle se conçoit comme un risque urbain qui pèse sur les individus […] et amène ceux-ci à pouvoir plus ou moins « rebondir » individuellement ou collectivement » (ibid.). Pour saisir cette dimension sociale et politique de la vulnérabilité, un travail de terrain a été réalisé au sein de deux communes bénéficiaires de programmes nationaux – Action Cœur de ville pour Nogent-le-Rotrou et Petites villes de demain pour Authon-du-Perche –, faisant partie du même EPCI, la communauté de communes du Perche (Fig. 4).

Figure 4. Localisation des terrains d’étude dans leur contexte régional

Figure 4. Localisation des terrains d’étude dans leur contexte régional

12L’enjeu du travail réalisé était, en complément des analyses nationales, d’appréhender au plus près les situations de vulnérabilité des petites villes et les modalités d’action mises en œuvre par les acteurs locaux, qu’ils soient publics, privés ou associatifs. Trois principales investigations y ont été menées entre janvier et mars 2022 : un diagnostic territorial, associé à de l’observation et des relevés de terrain, notamment pour mesurer la vacance commerciale et de logement dans les communes de l’étude ; des entretiens semi-directifs auprès de 25 acteurs locaux (élus, chargés de mission, associations…) ; et une analyse de documents locaux d’aménagement et de projet (notamment les conventions Action Cœur de Ville et Petite ville de demain).

2.1. Authon-du-Perche et Nogent-le-Rotrou : deux communes marquées par la combinaison de plusieurs indicateurs de fragilités

  • 5 Un diagnostic territorial approfondi a été réalisé ; l’article n’en rend compte ici que d’une parti (...)

13Le diagnostic territorial réalisé sur les deux communes5 fait ressortir un certain nombre de fragilités, comme l’illustre le tableau ci-dessous, reprenant les trois indicateurs précédemment mobilisés à l’échelle nationale. Les communes cumulent une baisse de population entre 2013 et 2018 (comme l’ensemble de la communauté de communes du Perche), une part élevée de plus de 65 ans et des taux de logements vacants également élevés. Les analyses menées sur le terrain ont également permis d’identifier une forte vacance commerciale dans les deux communes. Dans le centre-ville de Nogent-le-Rotrou, elle est passée de 6 % en 2010 à 15,9 % en 2022, certaines rues étant marquées par un taux de vacances de 54 %, identifié comme fortement dommageable pour l’image de la commune par les acteurs locaux rencontrés. À Authon-du-Perche, une recension menée par un bureau d’étude en 2021 évaluait la vacance commerciale à 19 % dans le centre-bourg, plusieurs locaux ayant un emplacement jugé stratégique par les acteurs locaux, autour de la place du marché.

Tableau 1. Indicateurs de fragilités dans les communes d’étude

 

Taux d’évolution de la pop. 2013-2018

Part des plus de 65 ans en 2018

Part des logements vacants en 2018

Part de la vacance commerciale en 2021 (centre-bourg d’Authon) et 2022 (centre-ville de Nogent)

Authon-du-Perche

1506 habitants

-0,84 %

29,6 %

13 %

15,9 %

Nogent-le-Rotrou

9610 habitants

-1,75 %

31,7 %

14,9 %

19 %

France

0,9 %

19,3 %

8,3 %

12,1 % (*)

(*) Données de l’Institut pour la ville et le commerce pour les centres-villes des unités urbaines de France métropolitaine en 2021

Source : INSEE ; relevés de terrains et étude locale pour la vacance commerciale

14Les deux communes étudiées ont aussi été confrontées à la rétraction de services publics : fermeture du tribunal d’instance de Nogent-le-Rotrou, diminution des effectifs de la sous-préfecture, de la CAF ou encore de la CARSAT (Caisse d’assurance retraite et de santé au travail). Les deux communes s’appauvrissent également en service de santé avec une pénurie chronique de médecins généralistes et spécialistes, la fermeture de la maternité de Nogent-le-Rotrou en 2002 ainsi que celle de son service de chirurgie conventionnelle en 2007, remplacé par de la chirurgie ambulatoire. Ces situations de fragilité ne sont pas propres à ces deux communes, mais font écho à des difficultés récurrentes dans de nombreuses petites villes, comme le soulignent notamment les programmes étatiques mis en place pour revitaliser les villes petites et moyennes : comme le précise le site du Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoire, Petites villes de demain cible ainsi des villes « montr[ant] des signes de fragilités », Action cœur de ville, des villes « connaiss[ant] parfois des difficultés d’attractivité, de logements dégradés ou de vitalité commerciale ». Dans ce cadre, comment les acteurs publics parviennent-ils à intégrer ces situations de fragilité dans les actions menées localement, en lien avec ces programmes nationaux et en quoi peut-on parler de degrés différenciés de vulnérabilité ?

2.2. Des politiques publiques locales pour lutter contre les vulnérabilités sociales et territoriales

  • 6 8 entretiens ont été réalisés auprès des maires ou adjoints des deux communes, de représentants du (...)
  • 7 Présentation du programme Action Cœur de ville à Nogent-le-Rotrou : https://www.ville-nogentlerotro (...)

15Tout d’abord, l’importance croissante de la part des personnes âgées au sein de la population est vue comme une difficulté par les acteurs locaux, départementaux et régionaux6, dans la perspective du renouvellement générationnel, du maintien des écoles ou encore du dynamisme local. L’enjeu n’est pas pour eux de nier la réalité démographique, mais bien d’accompagner les personnes âgées présentes sur le territoire. À Authon-du-Perche, la thématique du « Bien vieillir dans les petites villes », associée désormais à l’échelle nationale au programme Petites villes de demain, est reprise par les acteurs locaux, valorisant l’aménagement inclusif des espaces publics et une réflexion sur les mobilités et l’accessibilité de la commune pour les personnes âgées au sein de la communauté de communes. À Nogent-le-Rotrou, la centralité commerciale et de services que représente la ville pour les personnes âgées de la commune et des communes environnantes implique une réflexion sur l’adaptation des logements avec l’idée de « développer une offre de logements adaptée au vieillissement de la population de type résidence sénior et résidence intergénérationnelle », l’une des déclinaisons locales prioritaires du programme Action cœur de ville7

16La vacance, aussi bien des logements que des commerces, est considérée comme une priorité par les élus locaux et les chargés de missions rencontrés. Cela se manifeste par un encouragement de la réduction du parc inoccupé avec des démolitions ciblées, ainsi qu’une réhabilitation de bâtiments anciens dégradés avant leur reconversion en logements sociaux ; des aides à destination des propriétaires pour la restauration des façades et l’amélioration énergétique des logements. À Authon-du-Perche, la commune a voté en janvier 2021, la mise en œuvre d’une taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) afin de lutter contre ce qui était identifié comme une vulnérabilité forte sur le territoire communal, en exerçant une certaine pression sur les propriétaires concernés, afin qu’ils vendent ou réhabilitent leur logement.

17Enfin, les politiques publiques locales visent également à enrayer la décroissance de la population en tentant de recréer une offre de service. Deux maisons de santé existent ainsi sur le territoire intercommunal : celle de Nogent-le-Rotrou a été créée en 2017 et regroupe trois médecins généralistes, un chirurgien-dentiste, un psychiatre ou encore une sage-femme. La maison de santé d’Authon-du-Perche date de 2021 ; elle regroupe un médecin généraliste, un chirurgien orthopédiste, trois infirmiers et un pédicure-podologue. Dans le domaine juridique, une maison du droit a été créée à Nogent-le-Rotrou après la disparition du tribunal, tentant ainsi à recréer une offre locale d’aide judiciaire. À Authon-du-Perche, la commune a installé une maison France Services pour faciliter les démarches administratives physiques nécessaires à une population âgée. Toutefois, si ces structures de proximité permettent de recréer une partie de l’offre de services disparue, elles ne parviennent pas à répondre à l’ensemble des besoins locaux, notamment dans le domaine des soins, en raison d’un manque de personnels ou encore de leur vieillissement, avec des départs à la retraite qui menacent la pérennité de certains postes. En outre, même si les situations de fragilités sociale et territoriale sont prises en compte par les acteurs locaux, de nombreux projets et solutions mis en place se tournent avant tout vers des publics extérieurs au territoire dans une logique d’attractivité parfois quelque peu en décalage avec la réalité locale.

2.3. Des projets tournés vers l’attractivité territoriale : une vulnérabilité locale accentuée par les choix politiques ?

18Dans la continuité des analyses menées dans le contexte des villes moyennes en décroissance [Béal et al., 2019 ; Berroir et al., 2019], où les paradigmes de la croissance et de l’attractivité semblent parfois l’emporter sur la prise en compte des situations locales de fragilités, on peut noter que certaines actions menées dans les deux communes étudiées sont tournées moins en direction des populations locales qu’à destination des touristes et des investisseurs.

  • 8 Voir notamment l’article de Maryline Baumard et Nicolas Krief, paru le 19 octobre 2021 dans Le Mond (...)

19La notion d’attractivité peut revêtir plusieurs significations : ainsi, chercher à rendre le territoire attractif pour conserver des services, et à améliorer le cadre de vie pour mieux répondre aux besoins de la population déjà présente, diffère d’une logique d’attractivité tournée vers l’extérieur du territoire (touristes de passage, résidents secondaires, nouveaux résidents issus des villes, etc.). Précisons ici que, si les deux communes étudiées sont marquées par des situations de fragilités, les territoires ruraux environnants connaissent parfois des logiques inverses : le Perche – territoire rural vallonné situé dans un parc naturel régional situé à environ 1h30 de Paris (voir figure 4) – a ainsi récemment fait l’actualité dans un contexte post-crise sanitaire évoquant le développement de formes de gentrification rurale portées par les « accourus »8, des néoruraux ou résidents secondaires d’origine francilienne. Les acteurs locaux rencontrés ont évoqué ce contexte, jugé généralement plutôt positivement, pour justifier des formes d’actions à destination de ces catégories de population.

20Certains projets locaux reflètent cette ambition d’attractivité tournée vers l’extérieur, notamment dans le domaine du tourisme. À Nogent-le-Rotrou, par exemple, le projet de réhabilitation de l’Hôtel-Dieu pour le transformer en hôtel de standing s’inscrit dans cette perspective. Estimé à 8 millions d’euros, il avait été lauréat de l’Appel à Manifestation d’Intérêt national « Réinventons nos Cœurs de Ville » en 2019, la municipalité ayant ensuite lancé un concours afin de trouver des investisseurs pour participer au projet. L’orientation donnée au projet est celle d’une hôtellerie et de restauration de luxe, afin de valoriser la place Nogent-le-Rotrou comme destination touristique. Toutefois, le projet connaît du retard dans l’identification de partenaires privés et cette difficulté à faire démarrer la phase opérationnelle interroge la capacité du territoire à accueillir un équipement de cette nature à destination d’une clientèle haut-de-gamme et extérieure au territoire. En outre, ce projet interroge les retombées pour les populations du territoire qui ne seront pas, a priori, les premières bénéficiaires des services proposés, en dehors des emplois qui pourraient y être créés. À Authon-du-Perche, les enjeux d'aménagement sont également en grande partie tournés vers l’extérieur dans le sens où il s’agit avant tout de maintenir la centralité locale et l’attractivité du bourg vis-à-vis des communes environnantes, comme le souligne la personne en charge du programme Petites Villes de demain :

« On ne parle pas de réaménager un bout de trottoir, on parle de projets un peu plus importants […]. Il faut pouvoir maintenir une certaine attractivité d’[Authon-du-Perche], parce qu’on a quand même, mine de rien, du monde, qui habite à la campagne. Donc, le fait d’avoir des petits pôles de centralité […], ça permet de résoudre un peu les problèmes de mobilité, de développer un peu tout ce qui est lié au centre-bourg » (entretien réalisé le 2 février 2022)

21La mise en œuvre locale des programmes Action Cœur de Ville et Petites Villes de demain, si elle s’articule à des enjeux locaux visant à tenir compte des fragilités locales, semble également placer les territoires dans des situations concurrentielles, notamment pour l’obtention de financements ou de labels, dont les acteurs locaux cherchent à bénéficier pour accroître l’attractivité du territoire vis-à-vis de l’extérieur [Berroir et al., 2019 ; Delpirou, 2019]. En ce sens, les actions menées sont susceptibles d’accentuer la vulnérabilité locale, apparaissant quelque peu en décalage avec la réalité locale. Dans ce cadre, ce sont d’autres types d’acteurs qui sont apparus centraux pour appréhender au plus près la prise en compte des situations de fragilités : les membres de la société civile et notamment les associations.

3. Renverser le regard sur les vulnérabilités sociales et territoriales dans les petites villes

22Le travail de terrain a permis de rencontrer également plusieurs acteurs issus de la société civile et directement en prise avec les situations de vulnérabilité. 17 membres d’associations et structures d’action locale (Ressourcerie, ATD Quart-Monde, Nogent Terre d’Accueil, Maison de l’autonomie, Maison des jeunes…) ont été enquêtés en complément des 8 acteurs institutionnels rencontrés (voir supra), afin de voir dans quelle mesure ces acteurs pouvaient accompagner, voire prendre le relais d’une action publique jugée parfois déficiente ou insuffisante. Ces actions locales, moins visibles que celles issues de la sphère publique, apparaissent comme une incarnation des formes d’adaptabilité ou de résilience mises en œuvre par les sociétés locales dans un contexte de vulnérabilité sociale et territoriale. Les relations entre acteurs associatifs et acteurs publics ont été présentées de façon positive sur les terrains d’enquête, ce qui n’est toutefois pas toujours le cas, comme le mentionne ce témoignage d’un représentant d’ATD Quart-Monde à Nogent-le-Rotrou :

« Je pense que le soutien de la Ville pour les associations a toujours été là […], après je sais pas si les nouvelles associations diraient la même chose. Mais pour avoir des locaux, pour être reconnus au niveau de la mairie, ça n'a jamais posé de problème à Nogent, alors qu’on sait qu’à Chartres par exemple c’est vraiment la bagarre tout le temps avec la mairie. Aucune aide. Ici, on a aussi une aide logistique, c'est déjà important. Enfin une reconnaissance de la mairie » (Entretien réalisé le 10 février 2022).

3.1. La baisse de la population et la vacance des logements : une ressource territoriale ?

  • 9 Dans ce cadre, outre des personnes rencontrées dans le cadre des associations ATD Quart-Monde ou No (...)
  • 10 Il s’agit d’un quartier d’immeubles collectifs, concentrant l’essentiel du parc social du bailleur (...)

23Comme nous l’avons évoqué précédemment, les deux communes étudiées sont marquées par des taux de vacance de logement élevés (13 % à Authon-du-Perche et 14,9 % à Nogent-le-Rotrou). Symptôme de la dévitalisation des centres et incarnation de la décroissance, la vacance de logements – comme celle des commerces, évoquée précédemment – illustre de manière visible et concrète dans le paysage urbain la fragilité territoriale des petites villes. Toutefois, certains acteurs rencontrés ont présenté ces situations de vacance comme de potentielles ressources pour le territoire, en particulier pour l’accueil de populations particulièrement marquées par la vulnérabilité : les personnes réfugiées9. En effet, l’accueil de réfugiés se fait désormais de plus en plus dans les petites villes et les villes moyennes, en lien avec le Dispositif National d’Accueil, dans une logique d’évitement des logiques de concentration [Gardesse et Lelévrier, 2021], et au nom d’un rééquilibrage territorial de la politique d’accueil à l’échelle régionale. Dans cette perspective, la vacance de logements, correspondant à une suroffre par rapport aux besoin locaux, est susceptible de constituer une ressource pour l’accueil de ces populations. À Nogent-le-Rotrou, la vacance de logements à l’échelle de l’IRIS du quartier sud des Gauchetières10 atteignait 22,2 % du parc en 2018, et c’est dans ce quartier qu’ont été logées prioritairement les familles réfugiées accueillies sur le territoire, essentiellement syriennes et soudanaises. Ces observations s’inscrivent dans la continuité des analyses menées notamment en sociologie et en sciences politiques, évoquant le fait que la vacance importante d’un parc de logement peut constituer un élément favorable et un capital mobilisable dans l’accueil de populations réfugiées dans les villes petites et moyennes [Flamant et al., 2020 ; Gardesse et Lelévrier, 2021].

24Au-delà de ce changement de regard sur la vacance des logements dans les petites villes, il faut toutefois préciser que l’accueil des personnes réfugiées au sein des petites villes n’est pas sans difficultés pour ces populations. Dans des espaces souffrant déjà de problèmes structurels liés, entre autres, à l’accès aux services publics et à la mobilité, ces populations font face à des freins supplémentaires intrinsèques à leur condition et à leur situation administrative. Comme l’ont relevé des bénévoles de l’association Nogent Terre d’Accueil, les personnes réfugiées doivent se rendre à Chartres (voir figure 4) pour les démarches administratives (titres de séjours, documents de voyage) en raison de l’absence de Centre d’Accueil des Demandeurs d’Asile à Nogent-le-Rotrou. Or, par manque de moyens, ou sans permis de conduire français (tous les permis étrangers, à l’instar du permis syrien, ne sont pas ou plus reconnus en France), peu de familles réfugiées possèdent une voiture.

  • 11 Un documentaire vidéo, intitulé « Se sentir chez soi » a été réalisé dans ce cadre de cette étude a (...)

25Face à cette situation de fragilité, les solidarités locales, incarnées notamment par les réseaux associatifs, tendent à pallier les inconvénients liés aux caractéristiques des petites villes et au manque d’accompagnement de ces populations par les pouvoirs publics. Dans leurs témoignages, les familles réfugiées rencontrées mettent en effet l’accent sur la dimension humaine de Nogent-le-Rotrou. Les logiques de proximité et d’interconnaissance au sein et entre les différentes communautés – logiques souvent associées aux petites villes face à l’anonymat des grandes métropoles –, revient régulièrement dans les discours des personnes rencontrées et participe au fait que chaque personne puisse « se sentir chez soi » 11dans une petite ville telle que Nogent-le-Rotrou. C’est le sens de ce témoignage d’une représentante de l’association Nogent Terre d’Accueil :

« […] ici, sur Nogent, les familles sont tout à fait conscientes qu'elles ont un réseau de soutien [...] qui est très important. Pour la petite histoire, il y a une famille qui [...] était un peu en difficulté́ dans ses relations avec les autres familles, et donc qui est partie à̀ Charleville-Mézières parce qu’elle connaissait une autre famille là-bas. [...] récemment il y a le fils qui m'a contactée en me disant ”Est-ce qu'on peut revenir sur Nogent ?”, en me disant ”à Charleville-Mézières, les Français ne sont pas gentils”. J'ai dit ”Oui mais à Nogent y’a pas beaucoup de travail non plus”, mais il dit ”oui, mais les Français sont gentils ici” [...]. Effectivement ils n’ont pas le même réseau, mais bon, c'est plus grand Charleville-Mézières. Je pense qu'il y a encore plus de réfugiés donc c'est des ensembles plus importants et la solidarité́ est plus difficile » (Entretien réalisé le 4 février 2022).

26Au plus près des personnes réfugiées, les associations ATD Quart-Monde et Nogent Terre d’Accueil s’organisent pour accompagner les familles aux rendez-vous administratifs, effectuer avec elles les déplacements, et donner des cours de Français langue étrangère. Ces deux structures de proximité reposent uniquement sur du bénévolat et s’appuient sur une connaissance approfondie des personnes réfugiées et des actions à mener pour accompagner leur insertion. Nous avons pu constater, lors de nos enquêtes, la prévalence de personnes retraitées au sein de leurs effectifs, ce qui interroge sur le rôle de cette partie de la population dans les actions locales de solidarité.

3.2. Le rôle central des personnes âgées dans l’action associative locale

27L’entraide à l’égard des familles réfugiées, chronophage, et qui est le fait d’un investissement conséquent et quotidien, est favorisée par la présence de personnes aux contraintes réduites, notamment sur le plan professionnel, eu égard à leur situation. C’est dans cette logique que les associations qui viennent en aide à ces publics sont composées en majorité de personnes âgées disponibles, souvent retraitées, notamment pour les membres les plus actifs. Ainsi, si les communes étudiées sont caractérisées, comme la majorité des petites villes de notre échantillon, par une importante proportion de personnes âgées, le discours porté à leur égard diffère selon les acteurs rencontrés : le vieillissement est vu comme une situation de vulnérabilité du point de vue de l’action publique et dans une perspective de développement local à long terme, comme nous l’avons montré précédemment, mais il est considéré comme une ressource par le monde associatif et par plusieurs des populations vulnérables rencontrées sur les territoires étudiés (populations réfugiées, au chômage ou en situation de précarité), ce qui confirme les analyses menées dans d’autres contextes, en France ou en Europe (Laferrère, 2016 ; Poussous-Plesse, 2012).

  • 12 L’idée du vieillissement comme ressource territoriale doit être nuancée au regard de l’âge, de l’in (...)

28La part importante de personnes âgées – souvent de jeunes retraités12 – sur le territoire permet ainsi de porter un réel dynamisme associatif, que ce soit dans le domaine de l’aide aux populations réfugiées à Nogent-le-Rotrou, mais aussi plus généralement, dans les deux communes d’étude, dans la lutte contre la précarité et l’animation du territoire local. Ainsi, à Nogent-le-Rotrou comme à Authon-du-Perche, le dynamisme des associations tournées vers les loisirs et l’animation locale, s’explique en grande partie par la disponibilité et l’implication des personnes à la retraite. On compte ainsi 27 associations pour 1000 habitants à Authon-du-Perche et 35 pour 1000 à Nogent-le-Rotrou (contre 17 pour 1000 en Eure-et-Loir). Les associations sont à la fois un lieu de sociabilité de longue date pour les habitant.es du territoire, et une porte d’entrée de la vie locale pour les personnes âgées fraîchement installées dans le Perche. Cet engagement dans la vie associative est ainsi en lien avec un sentiment d’appartenance au territoire mais aussi avec la construction de liens de sociabilité forts. Si les réseaux associatifs locaux sont denses et organisent la vie locale, ils ont cependant du mal à renouveler leurs bénévoles ; la difficulté à capter des jeunes fait donc peser un risque particulier sur ces petites villes, le vieillissement constituant au final aussi bien une ressource qu’une vulnérabilité pour le territoire local.

Conclusion

29Si la notion de vulnérabilité apparaît opératoire pour appréhender les dynamiques des petites villes, c’est surtout par la combinaison d’approches à plusieurs échelles (de l’échelle nationale à l’échelle locale) et de différentes méthodes qu’elle prend tout son sens. La mesure statistique et cartographique de la fragilité des communes-centres des petites villes françaises permet ainsi de faire ressortir de grandes tendances et d’identifier spatialement des trajectoires différenciées à l’échelle nationale. Mais la notion de vulnérabilité ne prend tout son sens que lorsqu’elle est enrichie et éclairée par l’analyse fine des situations locales, valorisant les actions menées pour lutter contre les situations de vulnérabilité, et également la perception de la vulnérabilité par les acteurs et les habitants de ce territoire. Ainsi, des indicateurs de vieillissement marqué, qui apparaissent en premier lieu comme une fragilité à la fois sociale et territoriale, doivent être nuancés au regard de la ressource représentée par les jeunes retraités dans l’animation locale et l’aide aux populations les plus fragiles. De même, la vacance de logement peut constituer une ressource territoriale valorisable pour l’accueil de populations vulnérables telles que les personnes réfugiées dans le cas de Nogent-le-Rotrou.

30Dans les deux communes étudiées, la dimension de bourg et de petite ville est un élément favorisant le maintien des réseaux associatifs, notamment la capacité des associations à se connaître et à mener des actions en commun. Ces paramètres – solidité du réseau associatif et des liens d’interconnaissance, sentiment d’appartenance au territoire – se révèlent souvent déterminants dans la réponse à la vulnérabilité territoriale que constitue la présence d’une population précaire et/ou vieillissante. Certaines vulnérabilités peuvent dès lors apparaître comme des ressources pour le territoire. Ces ressources peuvent être valorisées par les populations grâce à l’entraide, par les réseaux associatifs, parfois également par les politiques publiques. La notion de vulnérabilité est ainsi opératoire en ce qu’elle permet d’intégrer les réponses apportées par les acteurs et populations d’un territoire donné aux situations de fragilités, au-delà des seules politiques publiques. Ces dernières restent néanmoins déterminantes : le maintien d’une activité associative dépend fortement des subventions des collectivités territoriales et de la mise à disposition de locaux par la municipalité. Si la notion d’attractivité et les politiques qui en découlent sont souvent présentées comme les principales réponses à la vulnérabilité des petites villes, d’autres actions locales, alternatives, et ne relevant pas d’un objectif d’attractivité (Béal et al., 2019), peuvent s’avérer beaucoup plus déterminantes et pertinentes pour lutter contre les situations de vulnérabilités sociales et territoriales.

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Notes

1 Agence Nationale pour la Cohésion des Territoires, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/petites-villes-de-demain-45, consulté en mai 2023.

2 Une aire est un ensemble de communes constitué d’un pôle de population et d’emploi, et d’une couronne regroupant les communes dont au moins 15 % des actifs travaillent dans le pôle. La commune la plus peuplée du pôle est appelée commune-centre. Dans le cadre de ce travail, concernant nos deux terrains d’étude, précisions que Nogent-le-Rotrou fait partie de cet échantillon, mais que ce n’est pas le cas d’Authon-du-Perche, la commune n’étant pas un centre d’aire d’attraction des villes. Précisons néanmoins que la commune compte moins de 20 000 habitants, qu’elle est labellisée « Petite ville de demain » et qu’elle constitue une polarité locale, étant un bourg pour les communes rurales environnantes.

3 Petites villes de demain s’adresse à 1640 communes de moins de 20 000 habitants ; Action Cœur de ville concerne les « villes moyennes », sans seuil démographique défini. Parmi les 222 bénéficiaires, 88 communes comptent moins de 20 000 habitants.

4 D’autres indicateurs de vulnérabilité peuvent être mobilisés (taux de chômage, de pauvreté, part des familles monoparentales, etc.) ; ils sont actuellement en cours d’exploration et ne sont pas mobilisés dans le cadre de cet article, par souci de cohérence avec les cas d’études qui y sont analysées.

5 Un diagnostic territorial approfondi a été réalisé ; l’article n’en rend compte ici que d’une partie très ciblée.

6 8 entretiens ont été réalisés auprès des maires ou adjoints des deux communes, de représentants du Pôle territorial du Perche, de la maison départementale de l'autonomie, de la Maison Départementale des solidarités et de la citoyenneté, de l’Association régionale Villes au Carré à Tours (accompagnant les villes moyennes de la région dans leurs projets), ainsi que de l’Union sociale pour l’habitat Centre-Val-de-Loire.

7 Présentation du programme Action Cœur de ville à Nogent-le-Rotrou : https://www.ville-nogentlerotrou.fr/les-treize-priorites-du-programme-action-coeur-de-ville-a-nogent-le-rotrou/, consulté en avril 2023.

8 Voir notamment l’article de Maryline Baumard et Nicolas Krief, paru le 19 octobre 2021 dans Le Monde : « Dans le Perche, une « greentrification » accélérée par le Covid-19 ».

9 Dans ce cadre, outre des personnes rencontrées dans le cadre des associations ATD Quart-Monde ou Nogent-Terre d’accueil, deux jeunes réfugiés kurdes syriens ont été plus particulièrement suivis et enquêtés afin de saisir leur parcours d’habitants récemment arrivés dans la petite ville de Nogent-le-Rotrou (voir infra).

10 Il s’agit d’un quartier d’immeubles collectifs, concentrant l’essentiel du parc social du bailleur Nogent-Perche-Habitat.

11 Un documentaire vidéo, intitulé « Se sentir chez soi » a été réalisé dans ce cadre de cette étude autour du parcours de deux jeunes réfugiés kurdes syriens, arrivés avec leur famille à Nogent-le-Rotrou ; il a été diffusé localement auprès des personnes rencontrées et est accessible en ligne : https://www.youtube.com/watch?v=RXD0hu-V4WI (consulté en mai 2023).

12 L’idée du vieillissement comme ressource territoriale doit être nuancée au regard de l’âge, de l’indépendance et de l’état de santé des personnes concernées ; les plus âgées, dépendantes et fragiles, ne peuvent évidemment pas s’investir comme les jeunes retraité.es dans l’aide aux populations les plus vulnérables.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Taux d’évolution annuel de la population entre 2013 et 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13453/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 392k
Titre Figure 2. Part des plus de 65 ans en 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13453/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 344k
Titre Figure 3. Part de logements vacants en 2018 dans les communes-centres des 439 petites villes de l’échantillon
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13453/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 332k
Titre Figure 4. Localisation des terrains d’étude dans leur contexte régional
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13453/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 404k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Christophe Quéva, Anaïs Béji, Marie Duchêne, Félicie Mortier, Antoine Torre et Martin Valcke, « La vulnérabilité sociale et territoriale des centres des petites villes : quels enjeux pour l’action publique et associative ? »Espace populations sociétés [En ligne], 2023/1 | 2023, mis en ligne le 22 novembre 2023, consulté le 22 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/eps/13453 ; DOI : https://doi.org/10.4000/eps.13453

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Auteurs

Christophe Quéva

Maitre de conférences en géographie
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
191 rue Saint Jacques
75005 Paris
christophe.queva[at]univ-paris1.fr

Anaïs Béji

Master 2 Urbanisme et aménagement, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
bejianais[at]hotmail.fr

Marie Duchêne

Master 2 Urbanisme et aménagement, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
duchene.marie[at]orange.fr

Félicie Mortier

Master 2 Urbanisme et aménagement, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
feliciemtr[at]gmail.com

Antoine Torre

Master 2 Urbanisme et aménagement, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
antoine0torre[at]gmail.com

Martin Valcke

Master 2 Urbanisme et aménagement, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
martin.valcke59[at]gmail.com

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Droits d’auteur

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