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Le logement social, un vecteur de revitalisation des petites villes ? Le cas de Saint-Eloy-les-Mines (Puy-de-Dôme)

Is social housing a way of revitalising small towns? The case of Saint-Eloy-les-Mines (Puy-de-Dôme)
Hélène Roth

Résumés

L’article propose d’interroger le rôle du logement social dans la dynamique du peuplement des très petites villes et dans leur revitalisation. La dépréciation et le recul de l’habitat social dans cette strate de la hiérarchie urbaine renvoie à un ensemble de politiques publiques peu propices au développement du parc social dans les petites villes. Pourtant, le volontarisme des collectivités territoriales peut en pallier des effets, comme dans le cas du département du Puy-de-Dôme et de la commune de Saint-Eloy-les-Mines. Dans cette petite ville en décroissance, la politique de revitalisation mise en œuvre par les acteurs locaux comporte deux volets relatifs au peuplement : il s’agit d’une part de renforcer l’attractivité résidentielle, à la fois dans un objectif de maintien démographique et de diversification du peuplement, d’autre part de procéder à un resserrement urbain en densifiant l’habitat en centre-ville tout en dédensifiant quelques zones périphériques. Dans ces deux volets, la transformation du parc social insuffle un effet de levier décisif.

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Texte intégral

1L’article propose d’interroger le rôle du logement social dans la dynamique du peuplement des très petites villes (définies comme les communes-centres des aires d’attraction des villes de moins de 10 000 habitants) et dans leur redynamisation dans le cadre des politiques de l’ANCT (Agence Nationale de la Cohésion des Territoires). Depuis une à deux décennies, la vacance a nettement augmenté dans la catégorie des très petites villes, les plus affectées par la décroissance urbaine [Baudet-Michel & Paulus, 2021; Wolff et al., 2013]. Dans le même temps, on assiste à un recul du logement social (en nombre et en %) dans les très petites villes [INSEE, 2022] ; plus généralement, la tendance depuis une décennie est au resserrement de l’offre de logement social au bénéfice des plus grandes aires urbaines et à la spécialisation progressive des très petites villes dans le parc privé et propriétaire [Estèbe, 2021], alors que le modèle de l’accession à la propriété tend à placer une partie des populations concernées dans une situation de vulnérabilité et de captivité (endettement, dépendance automobile, etc.) [Gimat et al., 2021; Stébé & Marchal, 2019]. L’évolution de ces deux paramètres (vacance et logement social) invite à interroger le rôle joué par le secteur HLM dans les politiques de peuplement des petites villes depuis une décennie.

2Deux éléments récents tendent à accélérer le processus de recomposition du parc de logements dans les petites villes. D’une part, la mise en œuvre de dispositifs nationaux (AMI Centre-bourgs, Petites villes de demain) vise à soutenir une action stratégique et intégrée de revitalisation des petites villes, par un renforcement de l’ingénierie urbaine, une meilleure coordination des acteurs et une mobilisation accrue des dispositifs existants. D’autre part, des réformes sectorielles successives ont bouleversé le secteur HLM, tout en attribuant aux bailleurs de nouvelles compétences en aménagement notamment : les jeux d’acteurs s’en trouvent modifiés, ainsi que les priorités spatiales des organismes HLM dans la recomposition de leur parc [Mondain, 2021].

3Or, l’action sur le logement social est un des principaux leviers dont disposent les acteurs publics pour réduire la vacance résidentielle. Il peut s’agir d’utiliser le parc pour loger des nouvelles populations, par exemple à travers l’implantation de centres d’accueil et d’insertion de populations vulnérables [Arfaoui, 2021]. Il peut aussi s’agir de lutter contre la vacance en transformant ou en réduisant le parc de logements, et le secteur HLM constitue en ce domaine un interlocuteur privilégié des collectivités locales. Dans les deux cas, le peuplement s’en trouve modifié, du fait de la relation forte qui existe à grande échelle entre les caractéristiques d’un parc de logement et le nombre et la structure de la population qui l’habite [Léger, 2020].

4L’article interroge ainsi la place paradoxale du logement social dans les dynamiques de peuplement des très petites villes. D’un côté, le logement social tend à y reculer et ce secteur n’est plus identifié au niveau national comme acteur-clé de la revitalisation des Petites villes de demain. De l’autre, la mobilisation des bailleurs sociaux s’avère cruciale au niveau local pour lutter contre la vacance mais aussi pour accompagner les collectivités locales dans la mise en œuvre de politiques de resserrement urbain.

  • 1 Direction de l’habitat du département du Puy-de-Dôme, bailleurs sociaux, maire 2017, maire 2022, se (...)

5Du point de vue méthodologique, l’article s’appuie d’une part sur l’analyse descriptive de l’évolution du logement dans les très petites villes (base Logements de l’INSEE et RPLS), et d’autre part sur l’étude du cas d’une petite ville du département du Puy-de-Dôme, qui permet d’analyser les jeux d’acteurs et les modifications du peuplement dans un contexte de décroissance urbaine et de forte mobilisation des dispositifs nationaux (AMI Centre-bourg et Petite ville de demain). L’étude de cas repose sur des entretiens semi-directifs réalisés en 2017 et en 2022 avec des acteurs locaux et départementaux1 et sur l’analyse de documents institutionnels (tableau 1). Ce cas n’est représentatif ni de l’ensemble des bourgs et petites villes, ni de l’ensemble des communes lauréates du dispositif Petites Villes de Demain. En effet, la part du parc social dans l’habitat y était atypique car initialement élevée (22% en 2008), héritage d’un passé minier et industriel que ne partagent pas toutes les petites villes. Mais ce cas est intéressant en ce qu’il montre comment cet héritage a pu être récemment mobilisé et mis à profit d’une politique de revitalisation dont la reconfiguration du peuplement constitue un axe central.

Tableau 1 - Sources qualitatives de l’étude de cas : types et objectifs

Tableau 1 - Sources qualitatives de l’étude de cas : types et objectifs

Conception : auteure

6En fonction des travaux et des sources, les définitions des petites villes diffèrent [Edouard, 2008]. On considérera ici deux types de définition pour observer les grandes caractéristiques du logement dans les petites villes. D’une part, on considérera comme « très petites villes » les communes-centres des aires d’attraction de villes de moins de 10 000 habitants (définition fonctionnelle de l’INSEE) : il s’agit de petites villes qui ne relèvent pas de l’aire d’influence d’une ville moyenne ou grande, tout en ayant un poids démographique suffisant pour polariser l’espace rural alentour ; cette catégorie correspond donc à la strate la plus basse de la hiérarchie urbaine. D’autre part, l’observation portera sur les « Petites villes de demain », c’est-à-dire sur les communes lauréates de l’appel à projet lancé par l’ANCT (définition politique). Le cas étudié – la ville de Saint-Eloy-les-Mines-, dans le nord-ouest du département du Puy-de-Dôme, s’inscrit dans ces deux catégories (voir encadré).  

1. Le logement social, un modèle dépassé dans les très petites villes ?

7Généralement associé dans les représentions communes aux grandes villes, le logement social n’est pas absent des petites villes et des campagnes, où il présente des enjeux importants en termes de peuplement et d’aménagement. Ce mode d’habitat est toutefois en recul dans les petites villes ; plusieurs indicateurs suggèrent même qu’il y semble dépassé.

1.1. Les enjeux du logement social pour le peuplement des petites villes et leur aménagement

8Depuis une vingtaine d’années, l’importance du logement social pour les dynamiques de peuplement des petites villes et des espaces ruraux est soulignée dans quelques travaux. Une offre en locatif social est un atout pour les collectivités cherchant à attirer des populations ou freiner une décroissance démographique, à diversifier leur peuplement mais aussi à limiter la précarisation de certains ménages. Dans le cadre de l’étude d’un dispositif d’aide au logement social en milieu rural mis en place dans la région Bourgogne dans les années 2000, Sencébé note ainsi que « l’enjeu du logement est prioritaire et s’inscrit dans la perspective d’un maintien démographique » [Sencébé, 2007, p. 13]. Le même auteur notait en 2007 « qu’au travers du logement social, il ne s’agit pas seulement de loger les pauvres mais aussi d’attirer et d’accueillir de nouveaux ménages dans une perspective de revitalisation ou de développement local » [Sencébé, 2007, p. 12].

9Plus récemment, est rappelée l’utilité du parc locatif social dans les espaces ruraux et les petites villes pour répondre à des besoins spécifiques liés aux parcours résidentiels : « Si l’on comprend bien que l’enjeu est plus dans la réhabilitation de logements anciens dans les villes-centres, le logement social reste néanmoins utile dans des contextes où le parc locatif privé est rare ou inadapté : jeunes actifs, jeunes ménages, habitants de passage pour un temps plus ou moins long, autant de besoins qui ne sont pas toujours bien couverts dans ces espaces. On peut même expliquer une partie de la perte de population par l’incapacité du marché local à répondre à ces besoins, ce à quoi pourrait contribuer le logement social » [Estèbe, 2021, p. 44]. Le logement locatif social apparaît ainsi comme une étape dans le parcours résidentiel des jeunes ménages, avant l’achat d’un logement ; de plus en plus, il constitue aussi une étape possible dans le parcours résidentiel de ménages à la retraite [Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, 2021, p. 9-11], après une phase d’habitat individuel privé et avant un possible accès à des formes d’habitat spécifiquement dédiées aux séniors.

10Enfin, la présence et l’activité de bailleurs sociaux dans une petite ville représente un enjeu d’aménagement. L’habitat est l’axe le plus important des programmes de revitalisation des villes petites et moyennes [Fol et al., 2022], qui disposent dans ce domaine de deux leviers principaux renvoyant à deux catégories d’acteurs distinctes : les OPAH pour agir sur le parc privé, les opérations de démolition-reconstruction ou de réhabilitation du parc social. Du fait de l’absence ou, dans le meilleur des cas, de la fragilité des investisseurs privés dans nombre de petites villes, a fortiori dans les zones où le marché immobilier est atone ou déprimé, les organismes HLM restent les partenaires les plus robustes des collectivités locales.

11Toutefois, en dépit de l’importance de ces enjeux, la fragilisation de ce mode d’habitat dans les petites villes est notable en France depuis une quinzaine d’années.

1.2. La dépréciation de l’habitat social dans les petites villes

12La base Logement de l’INSEE indique une diminution du nombre de locataires du parc HLM entre 2008 et 2018 dans les aires de moins de 10.000 habitants, en particulier dans les communes-centres de ces villes, alors qu’il progresse dans toutes les autres catégories d’aires d’attraction des villes. Ce recul contraste avec la progression du nombre de propriétaires occupants dans ces catégories d’espaces. De façon générale, la diminution du nombre et de la part de locataires du parc HLM dans les très petites villes (graphique 1) semble conforme à la valorisation sociale et politique du modèle de l’habitat individuel privé, qui persiste en France [Lambert, 2018] en particulier dans les territoires peu denses et qui participe à la dépréciation des autres modèles d’habitat [Brouard-Sala, 2021].

13Cette diminution nette et relative du locatif social renvoie aussi à la faible compétitivité du parc social dans les petites villes, dont les loyers sont directement concurrencés par les bas coûts d’accession à la propriété et par les loyers du parc privé. Mondain a montré que les marchés immobiliers en secteur détendu se caractérisent par une tendance à la désegmentation [Mondain, 2021], c’est-à-dire que les prix en vigueur dans le privé permettent aux ménages modestes de se loger dans les différents segments du marché, public ou privé. Le parc social y serait ainsi, dans ces zones, moins compétitif pour cette partie de la population que dans les grandes villes, ce qui, combiné à une stagnation démographique, contribue à alimenter la progression de la vacance. Les bailleurs sociaux tentent de résorber cette vacance élevée en réduisant leur parc mais aussi en le revalorisant (réhabilitations et démolitions-reconstructions).

Graphique 1 - Évolution du logement HLM entre 2008 et 2018 dans les petites aires d'attraction des villes et les espaces ruraux

Graphique 1 - Évolution du logement HLM entre 2008 et 2018 dans les petites aires d'attraction des villes et les espaces ruraux

Source : INSEE, Base Logement, 2021. Traitement et réalisation : HR UCA, 2022

1.3. Vers un recul du logement social dans les très petites villes

14La base RPLS indique une stagnation du parc social entre 2013 et 2020 dans les petites aires, en particulier dans celles de moins de 10 000 habitants, tandis qu’il s’est dans la même période développé dans les autres catégories d’espaces, y compris dans les communes rurales (communes hors attraction des villes). Ainsi, on observe un recul relatif du logement social dans les très petites villes. Ceci rejoint une des conclusions de l’étude réalisée pour l’Assemblée des communautés de France : la tendance au resserrement de l’offre de logement social au bénéfice des plus grandes aires urbaines et au détriment des plus petites y est mise en évidence sur la période 2011-2020 [Estèbe, 2021]: « tout se passe comme si le parc HLM « glissait » vers les grandes villes » (p.41). Cette étude s’intéresse à une seule des modalités de réduction du parc social, la vente de logements sociaux, encouragée par le législateur et soutenue par le besoin de consolidation financière des organismes HLM fragilisés par les réformes de la fin des années 2010. La vente de logements aux particuliers est proportionnellement plus fréquente dans les petites villes et les espaces ruraux que dans les grandes villes (p.40), et particulièrement dans les espaces qui « connaissent depuis 2014 une perte de population et/ou d’emplois ». L’autre modalité de réduction du parc social, plus importante en volume, est la démolition. Rapporté à l’ensemble du parc social, le nombre de démolitions est proportionnellement élevé dans les très petites villes (0,4% en 2020, pour 0,2% sur l’ensemble de la France métropolitaine). Cela renvoie à une certaine obsolescence du parc social dans les petites villes, globalement ancien (60% des logements sociaux ont plus de 40 ans, contre 47% au niveau national en 2020), peu attractif et dont la vacance élevée contraint les bailleurs à démolir. La reconstitution de l’offre procède largement de la construction de logements neufs, même si les acquisitions-réhabilitations sont relativement plus nombreuses dans les très petites villes (pour 10 logements construits par les organismes en 2020, un est acquis avec travaux, contre 0,6 au niveau national). En 2020, le nombre de sorties n’était plus compensé par le nombre de mises en service. De fait, sur les trois dernières années (2018-2020), les très petites villes ont connu un recul net –et non plus seulement relatif- de leur parc social (RPLS). Cela concorde avec l’observation selon laquelle « la reconstitution de l’offre est faible, nulle, voire le plus souvent négative dans les territoires les moins dynamiques et les moins denses » [Estèbe, 2021, p. 41].

15Le recul du logement social dans les très petites villes correspond à des logiques du marché immobilier en secteur détendu, ainsi qu’à des politiques publiques nationales qui n’identifient pas les bailleurs sociaux comme des acteurs-clés de la revitalisation des petites villes.

2. Des politiques publiques nationales peu propices au développement du parc social dans les petites villes, éventuellement palliées par le volontarisme des collectivités territoriales

16Au-delà des logiques économiques et sociétales, l’essoufflement de l’habitat social dans la base de la hiérarchie urbaine renvoie à des choix politiques légitimes, à savoir à la concentration de la production dans les villes où les besoins sont les plus ardents. Mais si la consolidation du logement social dans les petites villes ne fait pas partie des priorités des politiques publiques nationales, les programmes de revitalisation des petites centralités portés par les collectivités locales peuvent y contribuer localement et modestement, lorsqu’ils sont soutenus à l’échelon départemental, comme dans le cas du département du Puy-de-Dôme.

2.1. Le recentrage de la production de logements HLM

17La fragilisation du logement social dans les petites villes résulte d’une politique nationale, celle du recentrage de la production HLM : depuis 2008, la production de logements locatifs sociaux doit être prioritairement concentrée dans les zones dites tendues. Ainsi, les zones détendues représentaient 27% de la production de logements locatifs sociaux en 2005, et seulement 14% en 2014 [Gimat & Mondain, 2018]. Or la grande majorité (80,3%) des « petites villes de demain » relèvent de la zone C, dite détendue (tableau 2), et ne sont donc pas du tout prioritaires dans la production de logements sociaux. De surcroît, la production est logiquement plus subventionnée dans les communes relevant de la loi SRU.

Tableau 2 - Répartition des Petites villes de demain en fonction du zonage ABC de tension du marché du logement : 80,3% des Petites villes de demain sont en zone C

Tableau 2 - Répartition des Petites villes de demain en fonction du zonage ABC de tension du marché du logement : 80,3% des Petites villes de demain sont en zone C

Source : ANCT ; Ministère de la Transition écologique et de la cohésion des territoires
Conception : auteure

18Dans le département du Puy-de-Dôme, les trois-quarts de la production sont ainsi réalisés sur le périmètre de Clermont Métropole ; le quart restant est affecté prioritairement aux autres communes du département concernées par la loi SRU (Riom, Mozac, Chatelguyon, Thiers). Dans les zones dites détendues, les réticences des bailleurs à s’engager dans de nouvelles opérations s’expliquent par la difficulté à équilibrer financièrement les opérations, de crainte de ne pas remplir durablement les nouveaux logements, du fait de l’excès d’offre. Ces réticences sont d’autant plus fortes pour les bailleurs publics financièrement fragilisés par les lois de 2018 [Fol et al., 2022].

2.2. Les réticences des bailleurs à investir dans des petites villes

19Les contraintes qui pèsent sur le secteur HLM permettent de comprendre cette atonie. Soumis à une puissante injonction à la rentabilité, accentuée par la loi ELAN, les bailleurs développent des stratégies pour compenser les baisses de subventions publiques et augmenter leur capacité d’autofinancement [Halbert & Gimat, 2018]. Sur des marchés immobiliers caractérisés par une forte concurrence de l’offre, Marie Mondain a mis en évidence la diversité des stratégies des organismes HLM [Mondain, 2021, p. 391‑449], parmi lesquelles on compte le retrait des bailleurs sociaux ou la suppression de l’offre obsolète. Si la réduction de la vacance n’est pas l’alpha et l’oméga de la gestion du parc social en zone détendue, l’intérêt de conserver ces logements peut être limité pour les bailleurs, parce que leur rendement locatif est moindre.

20Plus enclins à concentrer la production de logements sociaux dans les zones tendues, la mobilisation des organismes HLM dans les programmes de revitalisation n’a ainsi rien d’évident dans les petites villes détendues, et ce, plus encore depuis que les effets des lois de 2018 (loi de Finances et loi ELAN) ont financièrement fragilisé un certain nombre d’organismes HLM [Fol et al., 2022]. Les impacts de la loi ELAN différent en réalité beaucoup en fonction des bailleurs, de leur statut, de leur taille et de leur solidité. Dans le Puy-de-Dôme, cette loi a contraint le bailleur social Logidôme (OPH) et la société d’économique mixte SEAu (Société d’équipement d’Auvergne) à fusionner en une société d’économie mixte (Assemblia) dont le périmètre d’intervention est celui de Clermont Métropole, pour l’essentiel, mais s’étend aussi sur quelques communes éparses du département, dont Saint-Eloy-les-Mines. La loi ELAN a financièrement fragilisé ce bailleur, ainsi que le bailleur départemental OPHIS, ce qui se traduit par une baisse importante de leurs programmations respectives ces dernières années. L’impact est moindre, en revanche, sur l’ESH Auvergne Habitat, filiale d’Action Logement.

Saint-Eloy-les-Mines (Puy-de-Dôme)

Une petite ville en décroissance

Saint-Eloy-les-Mines (3651 habitants en 2018) est une commune située dans le nord du département du Puy-de-Dôme. Son développement urbain est conforme aux trajectoires des petites cités minières du Massif central et de ses bordures [Gauduchon, 2018], marquées par une forte croissance au XIXème et dans la première moitié du XXème siècle, suivie d’un déclin que la reconversion industrielle de la fin des années 1970 n’a fait que freiner. L’implantation de l’usine Rockwool en 1978 (600 emplois en 2022), de zones d’activités et la présence de commerces et d’équipement diversifiés, font de Saint-Eloy un petit pôle d’emploi et de services qui rayonne sur le nord des Combrailles, entre Clermont-Ferrand et Montluçon : elle est le siège d’une grande communauté de communes, le Pays de Saint-Eloy. Population vieillissante, taux de chômage élevé, paysage urbain marqué par la vacance : Saint-Eloy-les-Mines pâtit depuis plusieurs décennies d’une faible attractivité. Toutefois, depuis le début des années 2010, le dynamisme des équipes municipales successives porte une série de mutations urbaines, économiques et démographiques, soutenues par l’AMI Centres-bourgs puis par le programme Petites Villes de Demain, qui vont dans le sens d’une revitalisation. Déficitaire depuis les années 1960, le solde migratoire est ainsi devenu positif sur la période 2008-2013 et suffit même désormais à compenser les pertes naturelles entre 2013 et 2018.

Habitat et logement : importance du logement social et progression de la vacance

Le parc de logements à Saint-Eloy est largement hérité du passé minier et industriel de la petite ville, ce que reflète son ancienneté et l’importance du parc social. Plus de 40% des logements ont été construits avant 1945 – dont une cité minière acquise en 2005 par un bailleur social - et 48,6% entre 1945 et 1990 (dont 300 logements dans les années 1960 et 1970 sus formes de petites tours et barres) ; la part de logements sociaux y est élevée pour cette taille de ville (22,8% en 2008). Entre 2008 et 2018, le nombre de résidences principales est resté stable, mais deux évolutions marquent la période. D’une part, le recul relatif et absolu du logement HLM, parallèlement à une progression du nombre et de la part des propriétaires occupants surtout, et plus secondairement du locatif privé. D’autre part, la vacance a fortement augmenté, de 12,7% en 2008 à 18,2% en 2018 (tableau 3).

Tableau 3 - Résidences principales selon le statut d’occupation et taux de vacance des logements à Saint-Eloy-les-Mines, 2008-2018.

Tableau 3 - Résidences principales selon le statut d’occupation et taux de vacance des logements à Saint-Eloy-les-Mines, 2008-2018.

Source : INSEE Base Logement. Conception : auteure.

Selon la base RPLS, le parc locatif social est composé en 2021 de 502 logements -dont 287 proposés à la location- et se caractérise par son ancienneté (âge moyen 48 ans en 2021), sa faible performance énergétique, son coût moyen bas (4,40€/m² en 2022), et par l’importance de la vacance (22,4%). La vacance atteint un niveau équivalent dans le parc locatif privé : 22% en 2020 (Observatoire des territoires, Fichier LOVAC 2020).
Le parc locatif social appartient à trois organismes, dont les patrimoines sont très différenciés. L’OPHIS, bailleur départemental implanté dans la commune depuis les années 1960, détient un parc de près de 400 logements, essentiellement en petites barres et tours (sites des Chapelles et des Soldanelles), caractérisé par une forte vacance. Le parc d’Assemblia, détenu à 80% par la Métropole de Clermont-Ferrand, est constitué de logements diffus et anciens, notamment des anciennes cités minières ; la vacance y est très élevée (45%), et les logements sont de piètre qualité, sachant que la partie la plus rentable du parc a été vendue dans les années 2000 pour dégager des ressources. Enfin, l’ESH Auvergne Habitat, filiale d’Action Logement, est implantée plus récemment sur la commune ; son parc est assez restreint (38 logements), situé en plein centre-ville et constitué de logements récents individuels et en petits collectifs, la vacance y est nulle.

2.3. Les dispositifs Revitalisation des centres-bourgs et Petites villes de demain, levier de mobilisation des bailleurs sociaux ?

21Depuis le milieu des années 2010, l’Etat, par l’intermédiaire de l’ANCT, déploie des programmes de revitalisation à destination de la base de la hiérarchie urbaine : à l’AMI Revitalisation des centres-bourgs (2014-2020) succède le programme Petites villes de demain (2020-2026). Les objectifs sont de conforter la centralité, restaurer l’attractivité, et d’améliorer le cadre de vie des habitants « en offrant notamment des logements de qualité » (ANCT) [Dehne et al., 2022]. Le financement des opérations d’amélioration de l’habitat privé (OPAH) par l’ANAH constituent un des principaux leviers identifiés et mobilisés dans le cadre de ces deux programmes successifs.

22Les deux dispositifs se distinguent en revanche par les aides au secteur locatif social. Dans le cadre de l’AMI Centre-bourgs, des aides à la pierre (à hauteur de 15 millions d’euros) ont permis de soutenir l’acquisition-amélioration, la démolition et la création de logements locatifs sociaux. A Saint-Eloy-les-Mines, trois barres de 54 logements ont ainsi été démolies en 2016, tandis que 15 logements neufs ont été réalisés sur une ancienne friche, grâce au concours de ces aides à la pierre. Mais contrairement à l’AMI Centre-bourg, contrairement aussi au dispositif Action Cœur de Villes destiné aux villes moyennes, le programme Petites Villes de demain ne finance que de l’ingénierie territoriale, sans aides aux opérations de démolition-reconstruction sur le parc locatif social. Autrement dit, les bailleurs sociaux ne sont donc pas identifiés au niveau national comme des acteurs-clés de la revitalisation des petites villes de demain. Ce label ne présente donc pas d’intérêt pour les bailleurs, en particulier lorsque leur soutien aux territoires ruraux n’est pas une priorité politique, puisqu’il n’apporte pas de soutien direct à l’investissement, contrairement au programme Action Cœur de Villes, qui s’adresse aux villes moyennes :

« On a eu un espoir à un moment quand s'est mis en place le programme Petites villes de demain. Mais petite ville de demain, on a vite compris qu'en fait ça ne finançait que de l'ingénierie, que de l'étude, et pas des travaux donc. » (Entretien M, 16.12.2022)

« En tant que bailleur, voilà, ils ne donnent pas 0,01€. C'est la grande différence entre les dispositifs Action cœur de ville et Petite ville de demain pour les bailleurs. C'est le jour et la nuit parce que dans Action Cœur de ville y a un effet de levier qui permet vraiment d'intervenir dans les centres villes. […] Petite ville de demain, pour le bailleur… faut faire avec le droit commun » (Entretien B, 16.12.2022)

23Néanmoins, à une échelle plus fine, ces dispositifs jouent un rôle modeste mais certain dans la priorisation territoriale de l’action départementale en matière d’habitat et de logement. La revitalisation des centres, réalisée dans le cadre de dispositifs développés par l’Etat (AMI Centre-bourg, Petites villes de demain) est un des critères de soutien du département du Puy-de-Dôme aux programmes des bailleurs sociaux. Le département affecte ainsi des moyens supplémentaires aux opérations de revitalisation de centres-villes qui s'inscrivent dans le dispositif AMI Centre-bourgs puis Petites villes de demain. Ces opérations bénéficient d’une subvention départementale plus importante pour aider les bailleurs à prendre en charge une partie des surcoûts liés à la réhabilitation – plus onéreuse que la production neuve. Surtout, le département garantit les emprunts des bailleurs, pour leur faciliter l’accès aux prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations qui permettent d’équilibrer le budget des opérations. Logiquement, le bailleur social OPHIS, bras armé du Conseil départemental du Puy-de-Dôme, considère donc le label Petites villes de demain comme un critère de fléchage de ses aides. Ce fléchage très politique amène ainsi le bailleur départemental à financer sur fonds propres 70% d’une opération de démolition-reconstruction à Saint-Eloy-les-Mines (cf infra).

24Pour les autres bailleurs, le programme Petites villes de demain peut tout au plus rassurer sur la cohérence des projets urbains : « une ville qui a été retenue, ça l'oblige aussi à avoir de la cohérence dans sa réflexion d'aménagement de la ville et quelque part, c'est un gage aussi sur le long terme d'avoir un développement cohérent » (Entretien B, 16.12.2022)

25Ainsi, pour vaincre les réticences structurelles des bailleurs à investir en territoire détendu, renforcées par la fragilisation financière de nombreux organismes, les collectivités territoriales tentent de donner le change en participant de façon volontariste à certaines opérations pour en ré-équilibrer le modèle économique – qu’il s’agisse de construction de logements neufs ou de réhabilitations – et n’imposant aucune contrainte au montage des opérations. Dans des contextes territoriaux caractérisés par la faiblesse de l’investissement privé, les bailleurs sociaux sont souvent les seuls acteurs mobilisables pour insuffler un effet levier, pour mettre en œuvre une transformation du parc suffisante pour agir sur la reconfiguration du peuplement.

3. La contribution du secteur HLM à la reconfiguration du peuplement dans une petite ville en décroissance : l’exemple de Saint-Eloy-les-Mines

26Face aux nécessités de l’amélioration de l’habitat dans les bourgs et les petites villes, les collectivités peuvent mobiliser les dispositifs de l’ANAH, en particulier mettre en œuvre une OPAH, dispositif permettant d’encourager les propriétaires - occupants et bailleurs- à investir dans la rénovation de leurs logements. A Saint-Eloy-les-Mines et sa communauté de communes, 216 logements ont ainsi bénéficié de ce dispositif entre 2016 et 2021. Ce levier important est toutefois long à mettre en œuvre, en particulier dans les territoires pauvres et détendus caractérisés par la fragilité des investisseurs privés ; surtout, il ne permet d’agir que sur le bâti existant, et son effet sur le peuplement est donc limité. A Saint-Eloy-les-Mines, la politique de revitalisation mise en œuvre par les équipes municipales successives comporte deux volets relatifs au peuplement : il s’agit d’une part de renforcer l’attractivité résidentielle, à la fois dans un objectif de maintien démographique et de diversification du peuplement (rajeunissement, notamment), et d’autre part de procéder à un resserrement urbain en densifiant l’habitat en centre-ville tout en dédensifiant quelques zones périphériques.

3.1. Le parc social au service de l’impératif démographique et de la diversification du peuplement

27Dans la première moitié des années 2010, la forte vacance du parc social du bailleur départemental a suscité la création de deux structures d’hébergement temporaire de populations jeunes, permettant de limiter la vacance, de répondre à l’impératif démographique de cette commune en décroissance et de diversifier le peuplement.

28Ainsi à Saint-Eloy-les-Mines, l’un des objectifs définis dans le cadre de l’AMI Centre-bourg était de répondre à la demande en logements pour les jeunes restant temporairement dans la ville, qu’il s’agisse d’apprentis du lycée professionnel ou de l’usine Rockwool. La convention entre la commune et le bailleur OPHIS a permis de requalifier une partie du site des Chapelles : douze logements ont été transformés en un foyer de jeunes travailleurs de 30 places, gérés par une association clermontoise (Corum Saint-Jean) pour héberger les apprentis du lycée professionnel de la ville et de l’usine Rockwool. Cette opération a ainsi participé à la valorisation d’un parc sujet à une forte vacance, tout en réduisant cette dernière. Dans le même temps, la commune « fixe » ainsi une population jeune que le parc de logements (privé comme public) du territoire ne permettait pas d’héberger dans de bonnes conditions auparavant.

29Le taux élevé de vacance du parc HLM des sites des Chapelles et des Bayons à Saint-Eloy-les-Mines a par ailleurs été très tôt identifié par la Préfecture du Puy-de-Dôme : il fut un argument-clé pour implanter dans ce quartier un centre d’accueil de demandeurs d’asile (CADA) diffus, ouvert en 2011, dans le cadre des politiques de dispersion spatiale des exilés [Gardesse & Lelévrier, 2021]. La préfecture finance l’accueil et l’hébergement d’une centaine de personnes – essentiellement des familles avec enfants initialement, de plus en plus de personnes seules aujourd’hui. En termes de peuplement, l’impact de ce centre est ambivalent. D’un côté, l’hébergement des demandeurs d’asile et de leurs familles permet, là encore, de réduire la vacance du parc HLM, de soutenir la fréquentation des établissements scolaires publics ainsi que celle des commerces et services publics de la ville. Tout au long de la décennie 2010, le CADA a permis de maintenir la population de la commune au-dessus du seuil de 3500 habitants, c’est-à-dire le maintien dans la 5ème strate du Code général des collectivités territoriales qui définit entre autres les niveaux de dotation de l’Etat. D’un autre côté, la présence du CADA signifie l’arrivée de populations en situation de fragilité administrative et financière, dans une ville déjà caractérisée par une forte précarité sociale. Toutefois, ces arrivées ne sont que temporaires, les demandeurs d’asile ne restant à Saint-Eloy-les-Mines que le temps de la procédure de demande d’asile. Mais les acteurs locaux soulignent que leur hébergement participe à une certaine diversification ethnique du peuplement de la petite ville : « [Le CADA] a un certain impact sur la mixité des publics, des habitants de Saint-Eloy. Il y avait quand même peu de personnes de couleur… Il y avait beaucoup de Polonais mais peu de personnes de couleur ! ». (entretien P, juin 2017)

30L’impératif démographique – le maintien de la population communale au-dessus du seuil des 3500 habitants, « le seuil à ne surtout pas franchir » - reste un point de vigilance et de tension dans les négociations avec l’organisme HLM chargé du projet de démolition-reconstruction du quartier des Chapelles, qui nécessite le relogement des ménages affectés par les opérations de démolition de leurs immeubles d’habitation. Les deux maires successifs veillent à ce que les propositions de relogement par les bailleurs se fassent sur le territoire communal et non dans une commune voisine : « Si vous nous les mettez ailleurs, ils ne reviennent pas, donc c'est pour ça, faire le forcing pour qu’ils restent ici, c’est bien. Chaque personne compte » (entretien D, juin 2022).

31Ainsi, le parc locatif social, caractérisé par sa forte vacance, a été utilisé dans les années 2010 pour loger des jeunes alternants d’une part, des jeunes exilés d’autre part. Tout en freinant la progression de la vacance, cela a permis de diversifier quelque peu le peuplement - en termes de structure par âge et socio-ethnique- tout en répondant à l’impératif démographique de la commune.

3.2. Resserrement urbain et revalorisation du centre-ville

32La mobilisation des bailleurs sociaux par les acteurs publics va toutefois bien au-delà de la réponse immédiate à l’impératif démographique. Ils sont les principaux partenaires de la collectivité locale dans la mise en œuvre d’une politique de resserrement urbain, mise en œuvre depuis le milieu des années 2010. Il s’agit de consolider et valoriser le centre-ville tout en réduisant l’emprise de l’habitat dégradé dans les périphéries de cette petite ville – partant, de densifier le peuplement dans le centre et de le dédensifier aux marges de la ville (carte 1).

Consolider le centre-ville

33La revalorisation du centre de Saint-Eloy-les-Mines est l’objectif principal de l’action publique locale depuis le début des années 2010, avec une accélération à partir de 2014, date à laquelle la commune est devenue lauréate de l’AMI Centre-bourg. Une vaste opération de reconfiguration de l’espace public autour de la mairie a été déployée. Puis la mise en œuvre d’une OPAH à compter de 2017 permet la lente amélioration du parc privé. Les opérations de bailleurs sociaux en plein centre présentent l’avantage d’être plus visibles et de jouer un effet de levier, crédibilisant le projet de la municipalité. Déjà acteur de la reconversion de la ville à travers la construction de 22 logements collectifs et individuel en bande sur l’ancien carreau de mine, l’ESH Auvergne Habitat a investi dans la mutation d’une friche de centre-ville en un ensemble immobilier de 15 logements neufs en petits collectifs, livrés en 2018 (photo 1). Pour atténuer la prise de risque du bailleur, la commune a fourni le terrain nu en bail emphytéotique et s’est portée garante de prêts contractés auprès de la CDC, et le projet a pu bénéficier d’une subvention dans le cadre de l’AMI Centre-bourg. Conçu comme un ensemble de logements intergénérationnels, avec des petites typologies ciblant des personnes âgées en rez-de-jardin et des jeunes au premier étage, le succès de cette opération est réel : le marché immobilier local est certes « atone, mais là pour le coup, l'offre a fait la demande, on a même une vraie facilité de commercialisation de ce programme. Il correspondait vraiment à un besoin sur le territoire » (entretien, 16.12.2022). La mairie, dont des élus siègent aux commissions d’attribution, confirme que ce programme a été « pris d’assaut » et note l’absence de « roulement » des locataires. Le loyer chargé moyen d’un T3 (450€ par mois en décembre 2022), nettement supérieur à ceux pratiqués dans le parc social plus ancien (328€ par mois chez le bailleur Assemblia), donne tout son sens à l’objectif de revalorisation du centre-ville.

Photo 1 - Programme de logements sociaux neufs dans le centre-ville de Saint-Eloy-les-Mines.

Photo 1 - Programme de logements sociaux neufs dans le centre-ville de Saint-Eloy-les-Mines.

Cliché : Hélène Roth, juin 2022.

34Le succès de cette opération, tant d’un point de vue commercial qu’urbain, encourage la municipalité à réitérer ce type de partenariat en 2023, avec le concours de l’EPF Auvergne, proposant à deux bailleurs -mis en concurrence- la mise à disposition du foncier d’une grande emprise de centre-ville, constituée de tissu ancien dégradé, ainsi que d’un îlot à réhabiliter.

Démolir en périphérie sans perdre d’habitants

35Comme dans de nombreuses villes en décroissance, la démolition de la partie la plus dégradée et/ou périphérique du parc social est le principal levier actionné pour retendre le marché immobilier. A Saint-Eloy-les-Mines, la démolition des trois petites barres des Bayons, à la périphérie orientale de la ville, en est l’exemple emblématique. Eloignés du centre, présentant une vacance très élevée, jugés inadaptés à la demande, les 52 logements sont détruits en 2016 (grâce notamment au concours de l’AMI Centres-bourgs) et le terrain fait l’objet depuis 2022 d’une convention de mise à disposition entre le bailleur, la commune et le Secours catholique pour le développement d’un jardin d’insertion (photo 2) – projet qui rappelle le rôle, parfois idéalisé, de l’agriculture urbaine dans la gestion des villes en déclin [Rousseau & Béal, 2021].

Photo 2 - Le site des Bayons : suite à la démolition en 2016 de 3 barres par le bailleur départemental, la friche urbaine est reconvertie en jardin d’insertion.

Photo 2 - Le site des Bayons : suite à la démolition en 2016 de 3 barres par le bailleur départemental, la friche urbaine est reconvertie en jardin d’insertion.

Cliché : Hélène Roth, juin 2022.

36Dans une même logique de dédensification, un projet de démolition-réhabilitation-construction est également prévu par le même bailleur en 2023-24. Quoiqu’un peu moins excentré, le site des Chapelles est composé de petites barres et tours des années 1960-70 (photo 3) et d’un ensemble des années 1980 ; 68% des locataires ont plus de 60 ans. La forte vacance, que les structures d’hébergement temporaire (cf supra) ne font qu’atténuer, encourage là encore le bailleur départemental à investir dans un projet de démolition de 2 tours et 6 barres (100 logements), la réhabilitation de 104 logements et la construction de 14 logements individuels en bande, plus adaptés à la demande. L’idée partagée par le bailleur et la mairie, « c'est pas forcément de redensifier sur ce secteur-là, mais de pouvoir reconstruire sur d'autres quartiers de la ville et notamment en centre ville » (entretien bailleur 15.12.2022) Le bailleur départemental va donc fortement réduire, tout en le valorisant, son patrimoine dans la commune. Pour la mairie, les démolitions présentent l’avantage de « libérer » du foncier, un atout pour envisager de nouvelles constructions dans le contexte des récentes règlementations sur l’artificialisation nette.

Photo 3 - Le quartier des Chapelles à Saint-Eloy-les-Mines, dont 6 tours et barres disparaîtront en 2023-2024 dans le cadre d’un projet de démolition-reconstruction porté par le bailleur départemental.

Photo 3 - Le quartier des Chapelles à Saint-Eloy-les-Mines, dont 6 tours et barres disparaîtront en 2023-2024 dans le cadre d’un projet de démolition-reconstruction porté par le bailleur départemental.

Cliché : Hélène Roth, juin 2022.

37Le coût des opérations de démolition, a fortiori lorsque le nombre de constructions est trop limité pour le compenser à terme, suppose que le portage politique soit soutenu. Dans le cas des démolitions sur les sites des Bayons et des Chapelles, les opérations sont en effet réalisées à perte, assumées à 70% par le seul bailleur départemental OPHIS. Le bailleur Assemblia, à 80% propriété de la Métropole et dont l’essentiel du patrimoine est concentré sur la métropole clermontoise, cherche également à se délester de son patrimoine très vieillissant et dégradé acquis en 2005 lors de la dissolution de la société des houillères du bassin Centre et Méditerranée, vacant à 45% aujourd’hui. Les lots les plus intéressants ayant déjà été vendus, le bailleur a candidaté – en vain- au fond Friches en 2022 pour réhabiliter deux bâtiments, et se trouve désormais « en phase de réflexion » quant à l’avenir de ce patrimoine déficitaire.

38Ainsi, les opérations réalisées et en cours montrent le rôle décisif et exclusif que jouent les bailleurs sociaux dans la politique de resserrement urbain portée par la municipalité. Celle-ci vise à recentrer le peuplement, en revalorisant le centre-ville et en dédensifiant les zones d’habitat social collectif des années 1960-70. L’autre levier utilisé par la commune pour agir sur le logement, à savoir l’amélioration et la réhabilitation de l’habitat privé, étant actionné de façon diffuse et sur tout une partie du territoire intercommunal (OPAH), il ne permet pas de servir cet objectif de resserrement spatial du peuplement.

Carte 1 - Habitat social et resserrement urbain à Saint-Eloy-Les-Mines

Carte 1 - Habitat social et resserrement urbain à Saint-Eloy-Les-Mines

3.3. Un cantonnement des ménages les plus précaires dans les parcs public et privé dégradés

39Au-delà du resserrement urbain à l’œuvre, la mobilisation du parc social participe à la stabilisation démographique et à une certaine diversification du peuplement puisqu’il permet de fixer sur la commune de nouveaux locataires (jeunes actifs et retraités). A terme, les diverses opérations vont dans le sens du renouvellement du parc social et permettent de répondre à une réelle demande en logements sociaux de qualité, qui est d’ailleurs loin d’être satisfaite : en 2019, on y comptait 3,5 demandes actives pour une attribution, soit une pression équivalente à celle observée à Clermont-Ferrand [Agence d’urbanisme de Clermont Métropole, 2022, p.55].

  • 2 Le loyer moyen chargé d’un T3 y est de 6,50€ /m² (décembre 2022), contre 4,80€/m² dans le parc anci (...)

40En proposant des logements neufs de qualité, dont les loyers ne sont guère moins élevés que dans le parc privé, mais dont les formes et la localisation centrale les rendent très attractifs, les opérations des bailleurs permettent de maintenir et/ou d’attirer des populations en centre-ville aux revenus modestes mais solvables. En position défavorable dans la négociation, la collectivité n’intervient pas sur la répartition des catégories de logements (PLS, PLUS, PLAI) et laisse aux bailleurs une carte blanche : ces derniers les définissent en fonction des contraintes réglementaires, des caractéristiques de la demande (cernées grâce au fichier partagé) et de façon à ce que le montage financier soit équilibré. Les récentes opérations de construction par un ESH de logements sociaux en centre-ville aboutissent donc à la mise sur le marché de logements sociaux qui ne sont pas accessibles aux ménages les plus pauvres de la petite ville2. L’opération engagée par le bailleur départemental OPHIS sur le site des Chapelles présente le même risque.

  • 3 Selon le chef du service urbanisme de la communauté de communes, des ménages louent pour 200€/mois (...)

41A terme, une double évolution se profile ainsi en ce qui concerne les ménages les plus précaires. D’une part, devrait se poursuivre le cantonnement des populations les plus fragiles dans les logements HLM les plus anciens et les moins attractifs, dispersés dans le nord de la ville en particulier, c’est-à-dire dans le parc du bailleur le moins investi dans la valorisation de son parc. D’autre part, ces opérations risquent de ne pas résoudre la persistance du logement des ménages les plus précaires dans le parc privé dégradé (« marchands de sommeil »), aux loyers plus compétitifs3 et à l’offre parfois plus adaptée aux besoins de certains ménages, notamment lorsque le logement inclut un terrain propice à l’élevage de quelques bêtes (volailles, lapins, chèvres). Si la ville est très active dans la mise en œuvre des dispositifs visant à contraindre les marchands de sommeil à sécuriser et/ou rénover leur parc, partant à œuvrer en faveur de conditions de logement dignes pour les personnes les plus fragiles, elle ne dispose pas de la marge de manœuvre nécessaire à l’orientation de ces ménages vers un logement social.

42Ainsi se confirme à Saint-Eloy-les-Mines le constat d’un marché locatif désegmenté, caractéristique des villes en décroissance [Mondain, 2021] : dans un contexte de forte vacance et d’offre abondante, partant de concurrence entre bailleurs, les ménages à revenus modestes peuvent se loger dans davantage de segments du marché – locatif privé, locatif social, voire accession à la propriété. De fait, plus de la moitié (52,4% en 2017, Observatoire départemental des territoires) des ménages locataires du parc privé ont des revenus inférieurs à 60% des plafonds HLM.

Conclusion

43Le recul du logement social dans la base de la hiérarchie urbaine semble correspondre à une vague de fond en France, qui répond à des logiques des marchés immobiliers, de valorisation du modèle d’habitat individuel privé, ainsi qu’à des politiques nationales qui, d’une part, tendent à recentrer logiquement la production de logement sociaux dans les agglomérations où se concentrent les besoins, et qui, d’autre part, n’identifient plus le secteur locatif social comme un acteur-clé de la revitalisation des petites villes. Pourtant, par leur capacité opérationnelle, les bailleurs sociaux constituent souvent dans cette strate de villes et en contexte détendu, les seuls acteurs susceptibles d’agir sur la reconfiguration de marchés du logement caractérisés par la faiblesse des investisseurs privés. Pour les collectivités, ils sont dès lors des partenaires indispensables à la revitalisation de petites villes et à la reconfiguration locale du peuplement. L’exemple de Saint-Eloy-les-Mines dans le Puy-de-Dôme montre le rôle décisif que peut jouer le secteur locatif social dans l’accompagnement d’une politique locale soucieuse de maintien démographique mais aussi de diversification du peuplement et de resserrement urbain sur un centre-ville en pleine revalorisation.

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Notes

1 Direction de l’habitat du département du Puy-de-Dôme, bailleurs sociaux, maire 2017, maire 2022, service urbanisme de la commune, chef de projet Petite ville de demain, responsable du CADA, responsable du CCAS.

2 Le loyer moyen chargé d’un T3 y est de 6,50€ /m² (décembre 2022), contre 4,80€/m² dans le parc ancien d’un bailleur social concurrent.

3 Selon le chef du service urbanisme de la communauté de communes, des ménages louent pour 200€/mois des petites maisons avec terrain, dans des conditions d’habitat indigne ou insalubre (entretien D, 2022).

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Table des illustrations

Titre Tableau 1 - Sources qualitatives de l’étude de cas : types et objectifs
Crédits Conception : auteure
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13701/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 448k
Titre Graphique 1 - Évolution du logement HLM entre 2008 et 2018 dans les petites aires d'attraction des villes et les espaces ruraux
Crédits Source : INSEE, Base Logement, 2021. Traitement et réalisation : HR UCA, 2022
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13701/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 228k
Titre Tableau 2 - Répartition des Petites villes de demain en fonction du zonage ABC de tension du marché du logement : 80,3% des Petites villes de demain sont en zone C
Légende Source : ANCT ; Ministère de la Transition écologique et de la cohésion des territoires Conception : auteure
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13701/img-3.png
Fichier image/png, 16k
Titre Tableau 3 - Résidences principales selon le statut d’occupation et taux de vacance des logements à Saint-Eloy-les-Mines, 2008-2018.
Crédits Source : INSEE Base Logement. Conception : auteure.
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13701/img-4.png
Fichier image/png, 24k
Titre Photo 1 - Programme de logements sociaux neufs dans le centre-ville de Saint-Eloy-les-Mines.
Crédits Cliché : Hélène Roth, juin 2022.
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Fichier image/jpeg, 932k
Titre Photo 2 - Le site des Bayons : suite à la démolition en 2016 de 3 barres par le bailleur départemental, la friche urbaine est reconvertie en jardin d’insertion.
Crédits Cliché : Hélène Roth, juin 2022.
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13701/img-6.jpg
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Titre Photo 3 - Le quartier des Chapelles à Saint-Eloy-les-Mines, dont 6 tours et barres disparaîtront en 2023-2024 dans le cadre d’un projet de démolition-reconstruction porté par le bailleur départemental.
Crédits Cliché : Hélène Roth, juin 2022.
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Titre Carte 1 - Habitat social et resserrement urbain à Saint-Eloy-Les-Mines
URL http://journals.openedition.org/eps/docannexe/image/13701/img-8.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Hélène Roth, « Le logement social, un vecteur de revitalisation des petites villes ? Le cas de Saint-Eloy-les-Mines (Puy-de-Dôme) »Espace populations sociétés [En ligne], 2023/1 | 2023, mis en ligne le 22 novembre 2023, consulté le 22 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/eps/13701 ; DOI : https://doi.org/10.4000/eps.13701

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Auteur

Hélène Roth

Maitresse de conférences
Université Clermont-Auvergne
UMR Territoires
helene.roth[at]uca.fr

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