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2. L’entre-deux : espaces, pratiques et représentations
I. Espaces transfrontaliers

L’intégration régionale vue par le prisme de la frontière Canada/États-Unis : l’entre-deux comme un processus remis en question par la politique de sécurisation post 9/11

Pierre-Alexandre BEYLIER

Résumés

Suite aux attentats du 11 septembre 2001, la frontière Canada/États-Unis a connu un phénomène de rebordering qui est venu insérer une logique antagoniste aux logiques d’intégration que la frontière connaissait depuis plusieurs décennies. Cet article se propose de réfléchir à ce phénomène d’intégration à travers une analyse théorique de la frontière Canada/États-Unis en appliquant différents modèles afin d’évaluer son degré d’intégration par une étude de ses différentes fonctions.

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Texte intégral

1Dans la deuxième moitié du XXe siècle et, plus encore depuis la chute du mur de Berlin, les frontières nationales ont vu leur rôle changer. L’action conjointe de la mondialisation et la fin de la Guerre Froide a entraîné un processus « d’ouverture », ou plutôt de « défonctionnalisation » des frontières (Pradeau 291) qui, perdant leurs rôles de barrière économique et défensive, sont devenues des interfaces dynamiques, vectrices des échanges commerciaux et financiers. Ce phénomène a conduit à la multiplication des accords commerciaux régionaux ayant pour objectif de favoriser l’intégration régionale : que ce soit l’ALENA, en Amérique du Nord – maintenant l’USMCA, le United States Mexico Canada Agreement –, l’ASEAN en Asie du sud-est, le MERCOSUR en Amérique du sud, ou, son modèle le plus abouti, l’Union Européenne. Certains observateurs, dans les années 1990, pensaient même que le monde allait embrasser l’intégration et devenir un monde sans frontières, « a borderless world » (Omhae).

2Pourtant, près de 30 ans plus tard, on assiste davantage à un « retour des frontières » (Amilhat Szary ; Foucher, Retour des frontières) qui non seulement se multiplient quantitativement mais qui se transforment également qualitativement en suivant un phénomène de rebordering ou de « refrontiérisation » dans le sillage des attentats du 11 septembre (Popescu 70). Qu’il s’agisse de la construction de murs frontaliers ou bien du renforcement des contrôles aux frontières, ces dernières connaissent un phénomène quelque peu antagonique à celui dont on prédisait l’avènement et qu’on présentait comme le modèle à suivre. Est-ce à dire que l’intégration est enrayée ou menacée ? Et si oui, dans quelle mesure ? En d’autres termes, nous examinerons l’impact que la sécurité frontalière a en matière d’intégration.

3La littérature sur l’intégration ne manque pas. Elle a attiré l’attention des chercheurs en géographie, économie, sociologie et science politique depuis plusieurs décennies, notamment dans le contexte de la construction européenne, mais, bien souvent, elle n’est définie que de façon générale, de nombreux auteurs, suivant une approche fonctionnaliste (Ohmae in Brunet-Jailly NAFTA, Economic integration, and the Canadian‐American Security Regime 125), se concentrant principalement sur son acception économique (Anderson and Wever 2003) : « the concept can be considered a process towards eliminating economic disparities between agents of two different countries » (Mendonza et Dupeyron 7).

4A contrario, certaines définitions se concentrent sur le résultat final, à savoir sur le fait que l’intégration mène à un « degré de cohésion spatiale croissant » (Schultz 52) ou bien à l’établissement d’un lien de proximité entre les populations, résultant de l’intégration comme un processus qui fait référence à des « dynamiques socio-spatiales » (Durand et Perrin 2).

5D’autres auteurs, enfin, s’intéressent à l’intégration dans un seul domaine, considéré comme un « facteur/indicateur d’intégration » que ce soient les navetteurs et le marché du travail (Buch et al 47 ; Herzog 17), ou bien la volonté politique (Berg 347), ou encore la mobilité transfrontalière qui contribue à l’émergence d’un phénomène de tansfrontericidad (transfrontiérité) (Tapia 2017).

  • 1 Il s’agit d’abord des traités tels que le Traité de Rome, puis la mise en place d’institutions supr (...)

6À un premier niveau, l’intégration peut donc être considérée comme un phénomène qui voit la frontière perdre son rôle d’obstacle ou de barrière (Buch 47 ; Van Houtum in Anderson and Wever 28-29). Ensuite, ce rôle d’obstacle peut concerner les échanges économiques et financiers, puis les relations politiques. C’est pour cette raison que de nombreux auteurs distinguent l’intégration économique de l’intégration politique (Picouet 61), ce que Sohn nomme « intégration fonctionnelle » et « intégration institutionnelle », la première concernant les « interactions socio-économiques », alors que la seconde désigne la coopération entre les différents acteurs des deux pays – responsables politiques, opérateurs techniques, ou représentants de la société civile, acteurs nationaux, locaux (Sohn et al. Analyse comparée 3). Bergs fait une distinction similaire entre l’intégration économique et ce qu’il nomme « la cohésion », qui concerne les initiatives de coopération politique (346). Cependant, la relation entre ces deux types d’intégration n’est pas toujours la même. Appliquée au contexte nord-américain de la frontière Mexique/États-Unis, Mendoza et Dupeyron soulignent le fait que l’intégration économique requiert ensuite une intégration politique en matière de gouvernance supranationale afin de mieux coordonner, voire réguler, certaines politiques macro-économiques (Mendoza et Dupeyron 7). En Europe, au contraire, l’intégration est née d’une volonté politique de promouvoir l’intégration économique. Par conséquent, des institutions supranationales ont d’abord été créées pour que l’intégration politique mène ensuite à l’intégration économique, ce que Bergs nomme « les forces institutionnelles de l’intégration1 » (346). L’intégration est ainsi comprise, dans le contexte européen, comme la « dynamique de création d’un système politique supranational » (Saurruger 1). On rejoint sur ce point la différence qui est faite entre l’intégration européenne et l’intégration nord-américaine, la première étant le fruit d’une politique volontaire – « policy-driven » – alors que la seconde est dictée par le marché – « market-driven » (Perkmann in Durand et Perrin 3).

7Dans la mesure où l’intégration est associée à un changement de réalité des frontières qui subissent une altération de leurs fonctions (Wastl‐Walter et al. 86), ou une subversion (Pradeau 235) et deviennent ainsi plus perméables (Hasse et al. 79), il est intéressant d’étudier ce phénomène par le prisme de la frontière, souvent nommé debordering, puisqu’il est associé à une défonctionnalisation des frontières, d’autant plus dans un contexte où les frontières connaissent un processus de rebordering (Herzog et Sohn 179).

8L’objectif de cet article est donc d’analyser comment ces deux processus d’intégration et de refrontiérisation cohabitent en prenant pour exemple la frontière Canada/États-Unis, qui a fait l’objet d’un processus de sécurisation avancée depuis les attentats du 11 septembre 2001 pour ainsi voir comment se nouent des relations transfrontalières qui peuvent mener à l’émergence d’un entre deux.

9Après une rapide analyse de la littérature sur l’intégration (section 1), nous proposons d’analyser l’évolution qu’a connue la frontière Canada/États-Unis depuis les années 1990, en appliquant certains de ces modèles théoriques afin de réfléchir sur l’intégration nord-américaine et le rôle que joue la frontière en tant qu’instrument de médiation des relations entre les deux pays (section 2).

1. Théories de l’intégration : comment comprendre les processus de debordering

10Comme indiqué dans l’introduction, la littérature montre que l’intégration est un processus intrinsèquement multi-facette (Decoiville 222 ; Durand et Perrin 3 ; Sohn, Modelling Cross-Border Integration 588). C’est ce constat qui a conduit certains auteurs à proposer des modèles plus précis de l’intégration afin d’en appréhender les modalités. Si la littérature sur le sujet vient avant tout d’Europe en raison de l’ancienneté de la construction européenne, il est intéressant de la mobiliser, à des fins comparatives, pour étudier l’intégration nord-américaine.

11Pour commencer, Van Houtoum a été l’un des premiers à tenter de mettre en place un modèle global de ce phénomène en mettant en évidence le fait qu’il peut être étudié selon trois approches. Tout d’abord, en suivant la théorie des flux (flow approach), la frontière agit comme une barrière artificielle qui distord des interactions économiques, qui normalement auraient lieu. L’intégration est donc considérée comme la suppression de ces obstacles (Van Houtum 60-61). On rejoint, sur ce point-là, la typologie des espaces frontaliers mise au point par Martinez, pour qui l’espace intégré (integrated borderland) qui est le dernier type, correspond à une situation dans laquelle toutes les barrières aux mouvements humains et commerciaux ont été supprimées (1994). À un second niveau, Van Houtum souligne une approche de l’intégration par le prisme de la coopération transfrontalière. Parce que les régions frontalières partagent des problématiques communes, souvent liées à leur position périphérique, elles se sont mises à coopérer entre elles, par le biais d’accords, de politiques et d’institutions transfrontalières qui leur permettent d’être des acteurs « actifs » en matière de développement économique plutôt que de subir « passivement » les problèmes liés à leur position périphérique (Van Houtum 64‑65). Si ces deux niveaux reprennent la distinction entre intégration fonctionnelle et intégration institutionnelle mentionnée dans l’introduction, il ajoute une troisième approche qui se concentre sur les individus et qui concerne la dimension sociale, culturelle et identitaire de l’intégration. En d’autres termes, cette approche pose la question de la construction sociale des frontières et de l’émergence d’une identité transfrontalière (Van Houtum 67‑69). Il s’agit d’une approche davantage « idéelle » de l’intégration (Sohn, Modelling Cross-Border Integration 589).

12Dans le contexte européen, Evrard propose un modèle sous-tendu par des décisions politiques en parlant d’une intégration à trois niveaux avec, dans un premier temps, une ouverture des frontières aux flux de personnes et de marchandises, suivie d’une politique régionale européenne afin « d’atténuer l’effet frontière » et, dans un troisième, la mise en place « d’outils institutionnels facilitant l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière ». Si Evrard se concentre ici sur l’intégration institutionnelle comme moteur de l’institution fonctionnelle, elle la présente de façon évolutive selon un continuum qui va d’une coopération moins formelle à une coopération plus formelle. On retrouve également l’approche top-down liée à l’intégration européenne, alors qu’en Amérique du Nord, l’intégration est davantage bottom-up (Government of Canada 17).

13Le modèle le plus abouti – qui reprend les différentes approches mentionnées ci-dessus – est peut-être celui mis au point par Brunet-Jailly qui identifie quatre paramètres qui « intègrent » ou « désintègrent » une frontière : les flux économiques, commerciaux et humains, la gouvernance multi-niveaux, la présence d’une culture locale transfrontalière et les initiatives politiques locales. L’intérêt de ce modèle est qu’il joue sur les échelles et met en avant des facteurs d’intégration, qui sont interdépendants (Geopolitics).

14Durand et Perrin proposent un modèle similaire avec quatre dimensions principales : une dimension fonctionnelle liée aux différents flux, une dimension institutionnelle qui correspond aux acteurs des secteurs public et privé, une dimension structurelle qui a trait à la convergence des territoires et une dimension idéationnelle qui concerne les représentations et les valeurs des individus.

15Enfin, dans la mesure où tous ces modèles envisagent l’intégration à l’échelle nationale, il est intéressant de mentionner celui de Reitel qu’il applique à l’échelle locale et qu’il structure autour de deux grandes formes d’intégration – spatiale et territoriale – chacune incluant différents éléments. La première comprend l’organisation spatiale de la région, les navetteurs, les pratiques, les lieux transfrontaliers, l’identité et les réseaux de transports, tout ce qui a trait à l’organisation fonctionnelle et morphologique de la région alors que la seconde concerne davantage l’organisation institutionnelle et la coopération, avec ce qui a trait à l’ancienneté de la coopération, au marketing territorial – nom et vision – aux structures d’encadrement, aux projets opérationnels et aux ressources (Les agglomérations transfrontalières 8). On retrouve donc les différentes dimensions mentionnées ci-dessus mais développées de façon plus détaillée, car appliquées à l’échelle locale et à des projets de coopération plus spécifiques.

16Si tous ces modèles se complètent et permettent de comprendre les différentes facettes du phénomène d’intégration – fonctionnelle, politique, « humaine » – ce qui figure en filigrane à travers eux, c’est la frontière, première cible de l’intégration. Alors qu’elle est, à la l’origine, un instrument de différenciation, « d’affirmation et de régulation », l’intégration la transforme et en fait un « objet de relation[s] » (Les agglomérations transfrontalières 9). Qu’elles soient économiques, politiques ou idéelles, ces relations se nouent à travers la frontière, pour la transcender et en faire davantage un élément de contact. Ce qui se joue alors est un processus de territorialisation, notamment à l’échelle locale, qui voit l’émergence de « territoires de l’entre-deux » (Reitel, Villes et Frontières 2‑3).

17Sohn a déjà théorisé le rôle central que joue la frontière en matière d’intégration, en démontrant notamment que celle-là est un « vecteur » (driver) de celle-ci à travers son rôle de « ressource ». Selon lui, la frontière est une source de différents avantages : en termes de position géographique, pour les villes proches de la frontière, en termes transactionnels lorsque les acteurs réussissent à contourner ou à surmonter l’obstacle que constitue la frontière, en termes de différentiels en raison des différences de prix, de salaires, de taxes, de réglementations que la frontière induit mais également des avantages socio-culturels lorsque la frontière permet un mélange des idées, des valeurs et des identités et enfin, des avantages symboliques (Modelling Cross-Border Integration, 584). Il s’agira donc, dans la seconde section de cet article d’envisager les transformations qu’a connues la frontière Canada/États-Unis, à partir de ces travaux théoriques pour mieux cerner les relations qui se nouent à travers elle.

2. L’évolution de la frontière Canada/États-Unis : entre intégration et désintégration

18Si, dans le langage courant, on parle beaucoup de la fermeture – ou de l’ouverture – des frontières, la géographie a montré que cette dichotomie n’était pas opérante. Non seulement une frontière est ambivalente, à la fois couture et suture (Pradeau 5), c’est également une institution complexe à laquelle sont associées plusieurs fonctions : une fonction stratégico-défensive ou militaire, en quelque sorte la fonction traditionnelle d’une frontière, une fonction douanière et commerciale, liée au contrôle des marchandises, une fonction migratoire, liée au contrôle des personnes, une fonction politique et idéologique, dans la mesure où elle sépare deux États et deux systèmes politiques, ainsi qu’une fonction ethno-linguistique ou identitaire qui concerne davantage les personnes (Foucher, Fronts et frontières 39). Résulte de cela un fonctionnement différencié de cette ligne trop souvent simplifiée, une frontière pouvant être ouverte aux marchandises mais fermée aux individus, une frontière pouvant séparer deux pays différents mais être transcendée par un même groupe ethnique ou une même nation, etc.

19À partir de là, une frontière peut être un outil intéressant lorsque l’on veut étudier le degré d’intégration entre deux pays afin de mesurer les différents types d’intégration – fonctionnelle, institutionnelle ou idéationnelle – définis par Sohn ainsi que la « cohésion territoriale » dont parle Schultz. En d’autres termes, la frontière peut nous aider à évaluer à quel point deux pays sont liés tout en étudiant la nature de ces liens.

20Nous reviendrons donc d’abord sur l’histoire de la frontière Canada/États-Unis pour examiner l’importante défonctionnalisation qu’elle connaissait au début du XXIe siècle avant d’analyser sa refonctionnalisation conséquente aux attentats du 11 septembre 2001.

2.1 Histoire d’une frontière défonctionnalisée moteur de l’intégration

  • 2 Un chiffre qui contraste avec 9106 agents qui patrouillaient la frontière mexicaine à la même époqu (...)
  • 3 Toutefois, tous les secteurs n’ont pas suivi ce mode de production et même en matière économique la (...)

21Connue comme étant la « plus longue frontière non-défendue au monde », la frontière Canada/États-Unis a vu ses composantes se défonctionnaliser graduellement tout au long des XIXe et XXe siècles (Beylier, Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière 118). Tout d’abord, comme l’expression consacrée utilisée ci-dessus le suggère, elle a été démilitarisée très tôt, dès les années 1870 (53-54) et, à l’aube du nouveau millénaire, seuls 350 agents de la Border Patrol la surveillent sur près de 9000 km2 (135). Par ailleurs, tout au long du XXe siècle, les Canadiens qui la traversent ne sont que peu ou pas contrôlés, une simple déclaration orale suffisant souvent à la traverser. Pendant longtemps, ils bénéficient également de nombreuses exemptions en matière d’immigration (76). Loin d’être un réel dispositif défensif ou sécuritaire, elle ne constitue donc qu’une « incommodité administrative » (Drache, Border Matters 35). Pour ce qui est de sa fonction douanière, elle sert, pendant une grande partie du XXe siècle, de levier protectionniste pour le Canada, qui souhaite ainsi protéger son indépendance économique mais aussi, par la même occasion, son intégrité politique, par le biais de tarifs douaniers élevés (Beylier, Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière 64). Cependant, cette composante se défonctionnalise avec l’adoption du Traité de Libre-Échange Canada/États-Unis, en 1988, suivi de l’Accord de Libre-Échange Nord-Américain (ALENA), quatre ans plus tard, qui viennent réduire les tarifs et consacrent ainsi le libre-échange sur le continent nord-américain. La frontière s’était déjà défonctionnalisée de façon sectorielle par le biais de l’Auto Pact de 1965, qui a permis à l’industrie automobile d’intégrer sa chaîne de production à travers la frontière. En suivant une logique de « just-in-time delivery », les deux pays se sont mis à construire des voitures ensemble3 (Beylier, Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière 89).

22Enfin, culturellement, parce que les deux pays partagent une même langue et une partie de leur histoire, la frontière représente une différence ethno-linguistique relativement faible, si ce n’est sur la dyade avec le Québec, la province francophone canadienne et, dans une moindre mesure, sur la dyade avec le Nouveau Brunswick, la seule province officiellement bilingue du pays. Malgré les doutes et les craintes d’une annexion américaine – qu’elle soit militaire au début du XIXe siècle ou économique dans les années 1860 (Thompson et Randall, 17-38), la seule fonction qui s’est maintenue est la fonction politico-idéologique, marquant de réelles différences entre le Canada et les États-Unis en termes de politiques mais également en termes de valeurs, que ce soit en matière de port d’armes, de couverture sociale, ou de protection de l’environnement (Adams 49).

23À l’aube du nouveau millénaire, la frontière Canada/États-Unis est donc une frontière hautement défonctionnalisée, vectrice d’un processus d’intégration fonctionnelle entre les deux pays, qui se manifeste par une certaine cohésion territoriale, les deux pays suivant une logique méridienne comme en atteste l’organisation de leurs réseaux de transport et d’énergie (Carroué et Collet 160). En résultent des liens plus resserrés entre certaines provinces canadiennes et leurs États américains voisins qu’entre des provinces plus éloignées, certaines étant un « prolongement septentrional » des régions américaines voisines (Lasserre in Foucher, Fronts et Frontières 416).

24À l’échelle locale, cette défonctionnalisation se caractérise par des communautés frontalières qui sont davantage unies que divisées par la frontière. C’est, par exemple, le cas des villages frontières de Stanstead, Québec et Derby Line Vermont, qui ont été construits littéralement sur la frontière et dont les habitants ont tissé, au fil des années, des relations très intimes, traversant la ligne internationale facilement, pour faire des courses, pour aller rendre visite à des amis ou à de la famille (Beylier, Sécurité et reterritorialisation de l'identité). Parce que les contrôles étaient sommaires, traverser la frontière n’était qu’une formalité (Konrad 122‑23) et sur cette base, un véritable sentiment d’appartenir à une communauté transfrontalière a émergé (Beylier, Sécurité et reterritorialisation de l'identité 9). Économiquement, des villes comme Détroit et Windsor se sont développées sur les bases d’une frontière ouverte, facilement traversable et source de différentiels intéressants à exploiter pour certains secteurs comme le secteur automobile (Brunet-Jailly, Globalization, Integration, and Cross-Border Relations).

2.2 La Guerre contre le terrorisme : une intégration menacée ?

25Toutefois, les attentats du 11 septembre 2001 ont changé la donne, conduisant à un phénomène de rebordering de la ligne internationale. En effet, dans le contexte de la Guerre contre le terrorisme lancée par l’administration Bush, la frontière Canada/États-Unis a subi un processus de sécurisation qui a mené à son renforcement (Beylier, Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière ; Drache, Borders Matter ; Clarkson). Cependant, plutôt que d’être un phénomène univoque, ce processus de refrontiérisation (rebordering) – qui touche l’Amérique du Nord dans son ensemble – a lieu de façon simultanée avec le processus de défrontiérisation (debordering) qui avait lieu dans le cadre du libre-échange (Walz-Walter 86 ; Fortuné ; Podescu). Cette cohabitation de phénomènes antithétiques est renforcée par l’accord signé en décembre 2001 par les deux voisins nord-américains qui souhaitent mettre en place une « frontière intelligente » dont l’objectif serait de trouver un équilibre entre sécurité et facilitation (Beylier, Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière 157). En d’autres termes, l’idée est de renforcer la sécurité sans que cela ne se fasse au détriment de l’intégration et des flux transfrontaliers qui la nourrissent. Sans rentrer dans les détails, ce nouveau fonctionnement du système frontalier se fait par le biais de programmes de facilitation – Nexus et Fast – qui visent à accélérer le passage de personnes et de marchandises préapprouvées et déclarées comme « sûres » pour la sécurité intérieure, par l’utilisation de nouvelles technologies, par la collecte d’informations en amont, par l’intégration binationale de certains programmes, etc. (DFAIT). Cet accord sera complété en 2011 par l’accord « Par-delà la frontière » qui, sans se présenter comme tel, sera un prolongement de la frontière intelligente, en mettant en avant les mêmes objectifs afin de rendre la frontière plus fluide mais toujours sans compromettre la sécurité (Government of Canada).

  • 4 Cette mesure permet également l’utilisation d’une carte Nexus ou d’un permis de conduire amélioré ((...)
  • 5 Cette expression a été utilisée pour la première fois en 2007 par l’ambassadeur canadien aux États- (...)

26Les attentats du 11 septembre constituent en quelque sorte un tournant pour la frontière Canada/États-Unis qui voit ses composantes sécuritaire – ou stratégique – et migratoire se renforcer avec des contrôles plus nombreux, un dispositif de surveillance plus développé et des critères d’entrée plus fermes (Andreas ; Drache, Borders Matter ; Brunet-Jailly, NAFTA, Economic Integration, and the Canadian‐American Security Regime ; Beylier Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière), notamment par le biais de l’imposition d’un passeport4 en 2009 voulue par la Western Hemisphere Travel Initiative pour les personnes souhaitant traverser la frontière. Ce dispositif conduit à ce que de nombreux observateurs qualifient « d’épaississement de la frontière5 », une frontière plus difficile à traverser et moins fluide. Le commerce bilatéral s’en retrouve impacté et, comme l’ont démontré plusieurs études, non seulement les échanges diminuent en raison des mesures de sécurité imposées par la frontière – notamment les exportations canadiennes qui connaissent un déclin situé entre 26% et 37% et ce jusqu’en 2007 (Globermann and Storer 11) – mais ces mesures ainsi que les délais engendrés induisent également un surcoût pour les entreprises – d’environ 3% (Anderson B, 24 ; Drache, Thick Borders) – agissant ainsi comme des tarifs douaniers. En d’autres termes, tout se passe comme si la refonctionnalisation de la composante sécuritaire avait conduit à une certaine refonctionnalisation de la composante commerciale, au moins dans la décennie qui a suivi les attentats de 2001. Cet effet négatif n’est plus ressenti à l’heure actuelle mais les volumes commerciaux demeurent en dessous des niveaux pré 11-septembre (BPRI, Canada—U.S. Trade and Travel Patterns in the Post-Recession Period). Il convient aussi de mentionner l’atmosphère protectionniste qui règne à Washington depuis près de dix ans. Déjà sous le président Obama, pendant la récession de 2008-2009, l’American Investment and Recovery Act contenait une clause « Buy America » qui menaçait partiellement le libre-échange avec le Canada (Moens 4). Mais l’exemple le plus parlant est le débat qui a eu lieu depuis la campagne présidentielle américaine de 2016 et pendant la présidence Trump autour de l’ALENA, des menaces d’un retrait unilatéral à sa renégociation acceptée in extremis par le Canada en novembre 2018.

27La frontière se retrouve donc aux prises avec des forces multiples et antagonistes qui conduisent à un raidissement de cette dernière et viennent ainsi menacer voire freiner l’intégration fonctionnelle qui s’était développée au fil des décennies entre les deux pays. Les échanges sont toujours présents mais les volumes varient, parfois à la baisse. C’est notamment le cas de la mobilité transfrontalière qui avait déjà diminué dans la décennie suivant le 11 septembre (Beylier, Canada/États-Unis : Enjeux d’une frontière 225-226) et qui suit la même trajectoire entre 2010 et 2016, à des niveaux certes moins importants (BPRI, Canada—U.S. Trade and Travel Patterns ; BPRI, Border Barometer 8). Ce raidissement est lié aux coûts que représente la frontière pour les entreprises mais également aux temps d’attente qui, bien qu’ils ne suivent pas une logique cohérente, peuvent osciller entre 5 minutes et une voire deux heures pour les camions comme pour les véhicules personnels (BPRI, Border Barometer 10-11). Si l’on reprend comme indicateurs de l’intégration transfrontalière spatiale, la fréquence et la fluidité des liens transfrontaliers (Decoville in Durant 575), force est de constater que la refonctionnalisation de la frontière met à mal cet indicateur et par là même, la base des échanges économiques et culturels qu’il constitue, la frontière agissant comme une barrière en raison de son imprévisibilité (Konrad 126).

  • 6 A l’exception de NORAD et de l’International Boundary Commssion.

28Enfin pour ce qui est de la fonction politique de la frontière, il est intéressant de regarder du côté de la « gouvernance transfrontalière ». Contrairement à l’Union Européenne qui a vu se développer une intégration venant du haut (top-down), portée par les gouvernements nationaux, l’intégration nord-américaine, et plus encore entre le Canada et les États-Unis, est une intégration venant du bas (bottom-up), portée davantage par le secteur privé et les forces économiques (Dupeyron 89 ; Sohn et Lara Valencia, Borders and Cities ; The Centre for Trade Policy and Law). La conséquence première est l’absence de réelles institutions supranationales6. Lorsque l’ALENA a été négocié, il n’a jamais été question que l’accord ait une quelconque dimension politique. Il s’agit d’un accord commercial et, hormis un mécanisme de résolution des disputes, aucune autre institutionnalisation de l’accord n’a été prévue (Drache, Borders Matter 70). À l’échelle régionale, il existe toutefois des structures, notamment dans le Pacifique Nord-Ouest, à l’instar de PNWER (Pacific North West Economic Region) qui est un forum constitué de groupes de travail rassemblant des membres élus des deux pays et des acteurs du secteur privé pour s’occuper d’enjeux communs tels que le développement économique, le tourisme, la frontière, l’agriculture, etc. Toutefois, il s’agit d’un groupe de défense qui exerce un lobby sur les pouvoirs nationaux sans être lui-même une institution dotée d’un pouvoir législatif (Tarleton). D’autres structures binationales modelées sur PNWER ont également vu le jour dans l’ouest des deux pays, telles que l’International Mobility Trade Corridor Program, une coalition d’acteurs privés et publics qui travaillent à améliorer la fluidité de la frontière (Fenucci), ou encore plus récemment le groupe « Beyond Pre-Clearance » dont la priorité est, pour lui aussi, un fonctionnement plus efficace de la frontière dans la lignée de l’accord « Par-delà la frontière » (Bruno). Toutes ces organisations correspondent à une « gouvernance multi-niveaux de type 2 » définie comme suit : « Type II arrangements involve public-private partnerships and are often established to coordinate the actions of state and non-state actors, including efforts to internationalize transnational spillovers in the absences of authoritative coordination » (Brunet-Jailly, NAFTA, Economic Integration, and the Canadian‐American Security Regime 126). Les accords mentionnés ci-dessus – la Déclaration sur la frontière intelligente ainsi que l’Accord « Par-delà la frontière » – correspondent également à ce genre de gouvernance.

  • 7 Ce comité rassemble des représentants du Department of Homeland Security et de Public Safety Canada(...)

29À l’échelle gouvernementale, des comités binationaux ont été créés au fil des années entre certaines agences ou certains ministères, tels que le Beyond the Border Steering Committee7 qui a supervisé, à l’échelle fédérale, la mise en place de l’accord du même nom (Bruno), ou bien encore l’Executive Council entre les ministères des transports de l’État de Washington et de la Colombie Britannique dans le cadre des Jeux Olympiques de Vancouver de 2010 (Carlson). Mais la plupart de ces structures de coopération binationale inter-agences ne s’inscrivent pas dans le temps : il s’agit souvent de commissions ad hoc qui sont créées pour répondre à un problème particulier et ponctuel et disparaissent rapidement, une fois ce problème réglé. Elles dépendent également beaucoup du leadership politique qui n’est que rarement soutenu et durable (Ibid). Dans la région des Grands Lacs, afin d’atténuer la pression qui pèse depuis des années sur le pont Ambassadeur, le point de frontière le plus fréquenté, le projet d’un second pont reliant Detroit à Windsor, le Pont Gordie Howe, a été lancé suite à la signature du “Crossing Agreement” de 2012 entre le Canada et le Michigan (Miller). Ce projet démontre que des régions où certaines industries dominent – dans le cas présent, l’industrie automobile – parviennent à développer leur intégration fonctionnelle, grâce à une coopération institutionnelle plus poussée autour de projets ciblés qui cherchent à fluidifier la frontière.

  • 8 Ce travail de terrain effectué en 2019 pendant trois mois a permis de mettre en évidence une différ (...)

30Enfin, localement, un travail de terrain dans les villes frontières de l’ouest, dans la région de Cascadia, a démontré une quasi-absence de liens transfrontaliers entre les décideurs politiques des deux côtés de la frontière8. La frontière Canada/États-Unis dans la région de Cascadia correspondrait donc davantage à un modèle d’intégration « géo-économique » tel que défini par Sohn dont l’objectif principal serait de profiter des avantages différentiels d’une « frontière-ressource » qui structurerait avant tout des relations économiques, des réseaux et des avantages comparatifs sans qu’il n’y ait la création d’un « projet territorial » par le biais d’une symbolique variée [2014-597]. Une analyse plus poussée de la région serait nécessaire pour affiner l’application de ce modèle. En termes d’intégration institutionnelle, on est donc loin de ce qui se passe en Europe qui a vu émerger une gouvernance supranationale à l’échelle de l’Union européenne ou transfrontalière à travers des mécanismes tels que les Eurorégions ou Groupements européens de coopération territoriale (GECT) (Perrin 58).

31En conclusion, depuis plus de 17 ans, on a donc assisté à une refonctionnalisation progressive de la frontière américano-canadienne, un « épaississement » de ses fonctions stratégique, migratoire et, dans une moindre mesure, commerciale qui freine l’intégration. Pour reprendre la dichotomie de Sohn, mentionnée dans l’introduction, d’une part, « l’intégration fonctionnelle » est toujours présente, même si elle présente quelques signes d’essoufflement, notamment en matière de volumes commerciaux et individuels et, d’autre part, « l’intégration institutionnelle » n’a pas vraiment progressé depuis les années 1990. Dans ce cadre-là, les gouvernements n’ont pas une posture proactive et, bien souvent, ce sont les acteurs privés qui, en raison des problèmes qu’ils rencontrent et qu’ils identifient, se font les vecteurs de cette intégration institutionnelle, en poussant les gouvernements fédéraux et locaux à mettre en place des structures binationales, sans que ces dernières n’aient de mandat véritablement pérenne.

32Si on reprend le modèle théorique de Brunet-Jailly, les flux transfrontaliers intègrent donc la frontière, mais à une allure moins importante qu’auparavant ; la gouvernance multi-niveaux existe, mais il s’agit d’une gouvernance publique/privée, souvent tributaire des aléas politiques et, parfois sans être forcément formalisée ou institutionnalisée ; la coopération locale varie le long de la frontière – davantage présente à l’est qu’à l’ouest. Enfin, le seul facteur qui devrait faire l’objet d’une étude plus poussée est le facteur humain. L’étude d’une identité transfrontalière pourrait permettre de voir si ce facteur-là suit l’essoufflement des autres ou s’il prend de l’ampleur. Cela permettrait de mesurer davantage l’intégration idéationnelle.

33Quoi qu’il en soit, parce que la frontière intelligente développée depuis 2001 fonctionne comme un filtre qui trie les flux (Amilhat-Szary 30), entre les personnes et marchandises préapprouvées et représentant un risque faible, d’une part, et les personnes et marchandises inconnues et potentiellement dangereuses, d’autre part, on aboutit à une intégration à deux vitesses. L’intégration est garantie pour les personnes et les entreprises « certifiées », membres des programmes de facilitation, alors que pour les autres, la sécurité entrave quelque peu l’intégration. S’il serait abusif de conclure à un entre-deux menacé par la sécurité, on peut néanmoins dire que l’entre-deux façonné par la frontière au fil des décennies s’est rétréci. C’est ce que démontrent les études sur les temps d’attente à la frontière : ils peuvent osciller entre quelques secondes pour les personnes et les entreprises membres de programmes de facilitation qui traversent la frontière sans encombre et 30 minutes, voire une heure ou deux pour les autres (BPRI, Border Barometer). Il semblerait donc que nous ayons affaire à un nouveau modèle d’intégration post-11 septembre qui aurait inclus cette nouvelle donnée géopolitique qu’est le terrorisme en segmentant et catégorisant les flux, conférant au phénomène une nouvelle facette. L’intégration se serait ainsi adaptée à ce nouveau fonctionnement des frontières soi-disant intelligentes.

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Interviews

Interview avec Gael Tarleton, Representative in the Washington State Legislature, Co-chair of the PNWEER Working Group on Tourism, 28 Octobre 2019, Seattle.

Interview avec Melissa Fanucci, Principal Planner, Whatcom Council of Governments, 20 novembre 2019, Bellingham.

Interview avec Gerry Bruno, Vice President Operations & Maintenance, Vancouver Airport Authority, Fondateur de “Beyond Pre-Clearance”, 4 novembre 2019, Delta.

Interview avec Todd Carlson, Planning and Engineering Services Manager, Washington State Department of Transportation, 15 novembre 2019, Bellingham.

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Notes

1 Il s’agit d’abord des traités tels que le Traité de Rome, puis la mise en place d’institutions supranationales et, plus récemment, la création de projets INTERREG pour promouvoir l’intégration à l’échelle régionale (Bergs, 346 ; Anderson et Wever 36).

2 Un chiffre qui contraste avec 9106 agents qui patrouillaient la frontière mexicaine à la même époque.

3 Toutefois, tous les secteurs n’ont pas suivi ce mode de production et même en matière économique la frontière peut être envisagée de façon plus ou moins intégrée selon le secteur que l’on envisage.

4 Cette mesure permet également l’utilisation d’une carte Nexus ou d’un permis de conduire amélioré (enchanced driver’s licence).

5 Cette expression a été utilisée pour la première fois en 2007 par l’ambassadeur canadien aux États-Unis, Michael Wilson (cf. « Trade, Travel Problems at Border Rankle Canada », http://www.canada.com/victoriatimescolonist/news/story.html?id=b1f573d2-0a11-4b19-84fd-cfa412cf58bb, consulté le 19 octobre 2012).

6 A l’exception de NORAD et de l’International Boundary Commssion.

7 Ce comité rassemble des représentants du Department of Homeland Security et de Public Safety Canada.

8 Ce travail de terrain effectué en 2019 pendant trois mois a permis de mettre en évidence une différence entre l’est et l’ouest de la frontière Canada/États-Unis, certaines villes frontières de l’est ayant davantage de liens de coopération transfrontalière qu’à l’ouest.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre-Alexandre BEYLIER, « L’intégration régionale vue par le prisme de la frontière Canada/États-Unis : l’entre-deux comme un processus remis en question par la politique de sécurisation post 9/11 »E-rea [En ligne], 20.1 | 2022, mis en ligne le 11 décembre 2022, consulté le 02 février 2023. URL : http://journals.openedition.org/erea/15581 ; DOI : https://doi.org/10.4000/erea.15581

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Auteur

Pierre-Alexandre BEYLIER

Maître de Conférences à l’Université Grenoble-Alpes, ILCEA 4
pierre.alexandre.beylier@gmail.com
Pierre-Alexandre Beylier est maître de conférences en civilisation nord-américaine à l’Université Grenoble-Alpes, ses recherches portent sur les frontières nord-américaines, les relations internationales ainsi que les questions géopolitiques liées à la sécurité. En 2016, il a publié Canada/États-Unis – Les Enjeux d’une frontière.

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