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L’Afrique à l’épreuve de la pandémie de Covid-19

Les frontières du Togo par temps de COVID-19 : entre affirmation de l’autorité de l’État et développement d’une économie de la fermeture

Togo's borders in times of COVID-19: between affirmation of State authority and development of an "economy of closure"
Kossigari Djolar et Assogba Guézéré

Résumés

La fermeture des frontières s’est imposée à tous les pays comme une des stratégies d’endiguement spatial de la COVID-19. Cette mesure, qui concerne aussi bien les frontières terrestres, aériennes que maritimes, visait précisément à restreindre les mouvements de population, afin de limiter leur effet propagateur de la pandémie. La diversité des contextes sociopolitiques, économiques et culturels interroge la pertinence, l’opérationnalité et les conséquences d’une telle décision d’un pays à l’autre. Le présent article se propose ainsi d’analyser le sens et la spatialité de la fermeture sanitaire des frontières au Togo. Il s’inspire des travaux menés sur le phénomène des fermetures en géographie dont la prise en compte de la complexité des variables est importante avec des retombées à forte charge symbolique, stratégique et politique. La démarche méthodologique adoptée ici repose sur des enquêtes de terrain menées dans sept postes frontaliers, du 4 septembre 2020 au 30 mars 2021, au Togo, dans le cadre d’une thèse de doctorat en géographie. Elle combine corpus documentaire, données observables sur le terrain et entretiens. La fermeture des frontières comme stratégie d’endiguement de la propagation de la pandémie de la COVID-19 est révélatrice de l’étendue de l’autorité de l’État togolais sur son territoire et suggère en filigrane la variabilité et l’intrication des mobiles ayant conduit à la décision nationale de se claquemurer. Quoique son efficacité soit contestée, cette refrontiérisation n’en génère pas moins des retombées politiques et économiques bénéfiques à l’État et à ses préposés aux frontières, ainsi qu’aux populations locales qui tirent avantage de cette économie de la fermeture.

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Texte intégral

Introduction

1Si les approches analytiques et compréhensives des « barrières », « murs » et autres « clôtures » qui symbolisent la fermeture contemporaine des frontières, ont permis de rendre compte des ressorts socioéconomiques, stratégiques, sécuritaires et migratoires qui les caractérisent, elles n’ont jamais été convoquées pour rendre compte d’un phénomène aussi complexe que la fermeture sanitaire des frontières (Ballif et Rosière, 2009 ; Ritaine, 2009 ; Didiot, 2013). Cette forme de repli national généralisé, dans un contexte de crise sanitaire d’un nouveau genre, met en évidence des logiques originales et variées suivant les pays. La logique de la fermeture sanitaire des frontières transgresse les discontinuités socioéconomiques et s’inscrit dans une stratégie d’urgence. Ce « retour des frontières » (Foucher, 2016) est désormais une évidence et concerne tous les États qu’ils soient riches ou pauvres, puissants ou faibles, stables ou instables. Stimulée par l’urgence sanitaire plus que par une réelle volonté souveraine de fermeture, cette refrontiérisation intervient aussi bien dans des États métastables jouissant d’une stabilité apparente, mais où la réalité territoriale est contestée ou incertaine, que dans des pays qui ne possèdent ni les moyens ni les capacités opérationnelles nécessaires à la mise en œuvre efficace et efficiente d’une telle stratégie de contrôle des frontières. C’est le cas en Afrique de l’Ouest où « la cartographie de la domestication par les États de leurs bordures frontalières reste à faire » (Foucher, 2014 : p.52). Certes, la fermeture sanitaire des frontières n’est pas chose nouvelle en Afrique de l’Ouest (Loungou, 2015), mais elle n’a jamais concerné tous les États et suscité autant de défiance de la part de la population qui, par ailleurs, refuse souvent d’accepter la réalité de la pandémie.

2Comment ferme-t-on des frontières qui sont de fait poreuses ? À quoi renvoie cette stratégie de fermeture des frontières dans sa dimension spatiale ? Quel sens lui donner au regard des résultats perceptibles ? Les réponses à ces trois questions formeront l’ossature de notre réflexion. En choisissant de nous intéresser au cas du Togo, nous portons une attention particulière au sens et à la spatialité de la fermeture des frontières comme stratégie d’endiguement de la maladie à coronavirus. Cela oblige à être attentif à la traduction pratique de cette forme de claustration, aux résultats observables sur le terrain et à la façon dont ils sont interprétés par les autorités. La fermeture des frontières au Togo pose la question du processus de consolidation du pouvoir de l’État et de la réaffirmation de son autorité sur son territoire (Foucher, 2014).

3Le recours aux références théoriques et méthodologiques développées dans le champ des Walls studies (Andreas, 2003 ; Jones, 2012 ; Rosière, 2020) permet de considérer les modalités de fermeture des frontières, les outils employés à cet effet, les discours qui légitiment cette fermeture, le bénéfice qu’en retirent les États, mais aussi les stratégies de contournement élaborées par les migrants, les réfugiés comme les habitants des régions frontalières qui attestent des limites des dispositifs de fermeture mis en place.

  • 1 Les enquêtes ont été menées par Djolar Kossigari, doctorant en cotutelle entre l’Université de Pari (...)

4La démarche méthodologique s’appuie sur des enquêtes de terrains menées dans sept postes frontaliers, du 4 septembre 2020 au 30 mars 2021, au Togo, dans le cadre d’une thèse de doctorat en géographie1. Elle combine corpus documentaire, données observables sur le terrain, entretiens semi-directifs et informels avec des acteurs incarnant l’autorité de l’État et des circulants. Après avoir présenté la situation sanitaire et les dispositifs mis en place pour contenir la propagation du nouveau coronavirus en terre togolaise, nous montrerons que la fermeture sanitaire des frontières dévoile une double acception de la notion de frontière selon la manifestation de l’autorité de l’État. Cette double interprétation de la notion de frontière est à l’origine du développement d’une « économie de la fermeture ». Celle-ci se définit comme une forme d ’« économie de passage » (Bennafla, 1999 ; Igue, 1995) dopée par la fermeture sanitaire des frontières, où tout passage fait l’objet de transactions économiques impliquant les forces de l’ordre et les populations – qu’elles soient établies localement ou de passage. Ainsi distingue-t-on les frontières officielles, que la terminologie locale oppose aux « frontières populaires », qui désignent les postes-frontières légaux symbolisés par les points de passage frontaliers (PPF) agréés, où l’autorité de l’État s’exerce par un contrôle plus ou moins rigoureux. Cette frontière est traversée par des personnes disposant de documents officiels délivrés par les autorités compétentes, mais elle peut aussi être franchie illégalement, dans les PPF, par des personnes dépourvues des papiers requis, moyennant le paiement de frais élevés – ce qui relève de la corruption de fonctionnaires. Il existe aussi des points de passage « populaires » dits « frontières populaires », la frontière étant parsemée de multiples lieux de franchissement situés à l’écart des PPF officiels et de l’autorité de l’État. Les transactions qui s’y opèrent bénéficient en effet aux préposés au contrôle des frontières comme aux populations locales.

De la survenue de la pandémie aux premières mesures d’endiguement sanitaire

5La crise de la COVID-19 est survenue au Togo au début du mois de mars 2020. Les cas d’infection importés ont vite fait place aux contaminations communautaires. Afin d’endiguer la propagation de la pandémie et d’éviter le désastre sanitaire que les experts prédisaient pour l’Afrique en raison de la défaillance des structures sanitaires locales, le gouvernement togolais a adopté progressivement une batterie de mesures de restriction sociales (Présidence de la République du Togo, 2020).

L’apparition de la COVID-19 et l’évolution de la première vague épidémique

6La COVID-19 est apparue au Togo dans un contexte de défaillance structurelle dans le domaine sanitaire. À titre d’illustration, le pays ne disposait avant cette crise que de quatre respirateurs, pour une population estimée à 7,9 millions d’habitants en 2018. En dépit de l’acquisition de 250 appareils supplémentaires, l’écart entre l’offre et la demande reste criant. Cette déficience est tout aussi manifeste lorsqu’on considère le nombre de médecins. En 2018, le Togo ne comptait que 139 généralistes et 295 spécialistes pour une population de 7,9 millions d’habitants (Republicoftogo.com, 2018), ce qui se traduit, en termes de ratio, à 1 médecin pour 16 000 habitants. La capacité d’accueil reflétée en quantité de lits d’hospitalisation disponibles n’est guère reluisante puisque que le Togo ne compte que 5 130 lits. À cette défaillance du système sanitaire s’ajoutent des pesanteurs socioculturelles (forte dépendance à la médecine traditionnelle, recours aux soins médicalisés tardifs) et des contingences socioéconomiques (pauvreté des populations, poids écrasant du secteur informel) dont l’effet conjugué est de compliquer la mise en œuvre des mesures curatives.

7Le premier cas de maladie liée au nouveau coronavirus a été recensé au Togo le 6 mars 2020, soit quatre mois après l’apparition de l’épidémie en Chine. Au terme d’une année d’activité virale, les statistiques indiquent une faible incidence des taux de morbidité et de décès liés à la COVID-19 dans le pays. Ainsi, on observe que, sur les 255 072 tests de laboratoire effectués au 16 mars 2021, le nombre de cas positifs cumulés est inférieur à 10 000 – soit exactement 8 322 contaminés –, mais avec une ascendance régulière depuis décembre 2020, sans doute en raison de la seconde vague de contaminations due aux nouveaux variants de l’agent pathogène (Republicoftogo.com, 2021). La courbe de la mortalité n’a pas davantage augmenté, même si le nombre de décès cumulés liés à la maladie franchit la barre des 100 décès durant le week-end du 20-21 mars (Sassou Dogbé, 2021).

8Cependant, les données statistiques doivent être appréhendées avec prudence en raison de l’incertitude qui entoure le nombre de cas positifs. Ce flou s’explique par la faiblesse des capacités de diagnostic, mais aussi par le refus manifeste de la population de se rendre dans les centres de soins de peur d’être testée positif et de se voir ainsi imposer une quarantaine. Cette observation vaut également pour le nombre de décès, ceux qui surviennent en dehors des centres hospitaliers n’étant pas comptabilisés. Néanmoins, la comparaison avec les pays voisins montre une tendance générale de faible incidence du virus au Togo (cf. figure 1).

Figure 1. Situation épidémiologique du Togo et de ses voisins au 16 mars 2021

Figure 1. Situation épidémiologique du Togo et de ses voisins au 16 mars 2021

Sources : Site d’information du gouvernement togolais / Département ghanéen de surveillance des maladies / Coronavirus Statistique / Site d’information du gouvernement béninois. https://www.ghanahealthservice.org/​covid19/​ - https://www.coronavirus-statistiques.com/​stats-pays/​coronavirus-nombre-de-cas-au-burkina-faso/​

Les mesures de restriction sociales, premier niveau de riposte à la maladie

9À l’instar de la plupart de leurs homologues en Afrique, dès l’apparition des premiers cas de COVID-19, les autorités togolaises ont adopté des mesures de restriction sociales pour endiguer la propagation du virus. Le circuit emprunté par le premier cas de contamination à la COVID-19 enregistré dans le pays a largement inspiré ces mesures. Il s’agit d’une citoyenne togolaise, âgée de 42 ans et résidant dans la capitale Lomé avec sa famille, qui a effectué, du 23 février au 2 mars 2020, un séjour successivement en Allemagne, en France et en Turquie, avant de rentrer au Togo via le Bénin par le poste-frontière de Sanvée-Condji (OMS, 2020). À lui seul, ce cas illustre le rôle de la mobilité géographique dans la propagation du virus et atteste de la complexité des mesures à prendre pour l’endiguer.

10Devant l’urgence, un comité ad hoc piloté par Faure Gnassingbé, président de la République togolaise, a été mis en place pour réfléchir aux stratégies d’endiguement de la crise sanitaire. D’une portée ciblée et temporaire, les premières mesures édictées par ce comité allaient dans le sens d’une limitation des arrivées de nouveaux cas afin de circonscrire la dissémination du virus dans la population au niveau local. Ainsi, le 16 mars 2020, soit dix jours après la confirmation du premier cas, un Conseil des ministres extraordinaire a adopté une batterie de mesures applicables dès le 20 mars pour une durée de trois semaines. Ces mesures allaient de la suspension des liaisons aériennes avec les pays occidentaux identifiés comme étant à haut risque (France, Italie, Espagne) en passant par le confinement obligatoire des voyageurs en provenance de ceux-ci et l’annulation de tous les évènements internationaux. Ces décisions étaient assorties d’une allocation financière de deux milliards de francs CFA (trois millions d’euros) pour faire face aux actions les plus urgentes de sensibilisation sur les mesures d’hygiène et de protection (Ben Ahmed, 2020). Cet ensemble de préconisations qui était avant tout destiné à boucher les circuits internationaux de la mondialisation à travers lesquels le virus se propage, n’a eu qu’une faible incidence, la population continuant de mener sa vie sans réellement modifier ses pratiques quotidiennes.

11Le 20 mars, un pallier a été franchi dans l’adoption des mesures de contention du virus, induisant, cette fois-ci, un effet direct sur le quotidien de la population togolaise. C’est ainsi qu’il a été décidé, à compter de cette date et pour deux semaines, la fermeture de toutes les frontières terrestres du pays à la circulation humaine, seuls les flux de marchandises restant autorisés. D’autres mesures ont suivi dès le lendemain : bouclage de certaines villes (Lomé, Tsévié, Kpalimé, Sokodé), fermeture des lieux de rassemblement de masse (établissements scolaires, universitaires, discothèques, stades, lieux de cultes), limitation de la jauge des cérémonies funéraires à quinze personnes, obligation du port du masque pour les commerçants exerçant sur les marchés. Ces nouvelles mesures ont fortement perturbé les activités socioéconomiques et particulièrement celles qui sont liées au secteur informel, qui a été marqué par une affluence moindre, une baisse de la clientèle et, in fine, des revenus.

  • 2 La notion de couvre-feu, qui renvoie à la guerre, peut apparaître inapproprié dans un contexte de c (...)

12À partir du 1er avril 2020, des restrictions supplémentaires ont été adoptées par le gouvernement, dont le suivi de l’exécution a été confié au Comité national de gestion de la riposte (CNGR). Un couvre-feu2 de 20 heures à 6 heures a été instauré sur toute l’étendue du territoire togolais le 2 avril. Pour veiller au respect des recommandations du gouvernement, une Force spéciale mixte anti-pandémie (FOSEP), composée de 5 000 hommes a été créée, tandis qu’un fonds national de soutien et de relance économique de 400 milliards de francs CFA (609 millions d’euros) était mis en place pour alléger les conséquences socioéconomiques de ces mesures de privation de liberté. Dénommé « Novissi » – ce qui signifie « solidarité » en langue éwé (Reliefweb, 2020) –, ce fond gouvernemental était destiné à compenser la perte de revenus des personnes exerçant des activités informelles qui étaient les plus impactées par les mesures gouvernementales. Il permettait, entre autres avantages, de prendre en charge le règlement des factures d’eau et d’électricité pour tous les usagers durant trois mois (Présidence de la République Togolaise, 2021).

13L’application des mesures de restriction sociales s’est cependant avérée difficile, ce qui a amené le gouvernement à passer en quelque sorte à la vitesse supérieure en maintenant la fermeture des frontières.

Analyse de la fermeture sanitaire des frontières

  • 3 La fermeture des frontières dans le contexte togolais s’observe généralement en période électorale, (...)

14La décision du gouvernement togolais de fermer les frontières terrestres du pays est intervenue dans la foulée des mesures de restriction sociales adoptées le 20 mars 2020. Cette mesure rare, du fait de sa temporalité et de ses modalités3, s’inscrit aussi, comme le montre la carte 1, dans un processus global de limitation des déplacements dans l’espace régional ouest-africain (Adjibi Nourou, 2021). Prise certes dans un contexte d’incertitude et d’insécurité sanitaires, la mesure n’est pas sans susciter d’interrogations. Comment, en effet, « fermer » des frontières poreuses de fait ? Au-delà de l’enjeu sanitaire, cette décision ne serait-elle pas aussi liée à des mobiles inavoués, notamment d’ordre politique et sécuritaire ?

Carte 1. Frontières terrestres fermées en Afrique de l’Ouest

Carte 1. Frontières terrestres fermées en Afrique de l’Ouest

Sources : Compilation des données de divers sites d’informations 2021.

Comment « fermer » des frontières terrestres poreuses de fait ?

15Le Togo s’étend sur une superficie de 56 600 km² et possède une enveloppe frontalière terrestre longue de 1 727 km. Celle-ci est composée de trois dyades : à l’Ouest, 997 km avec le Ghana ; à l’Est, 604 km avec le Bénin ; au Nord, 126 km de frontière commune avec le Burkina Faso (cf. carte 2). En 2020, l’Organisation internationale des migrations a évalué 11 points d’entrée et de mobilité terrestres le long de ces trois segments de frontière, dont 8 pour la seule dyade Togo-Ghana (OIM, 2020). Ce nombre paraît cependant bien en deçà de la réalité si l’on tient compte des points de passages illicites, dont le nombre a augmenté depuis la décision gouvernementale de fermer les points de passages officiels sur les frontières terrestres. L’une des caractéristiques de ces espaces frontaliers est d’être le théâtre d’intenses flux humains et d’échanges de biens et de services. La parenté ethnolinguistique et les liens confessionnels qu’entretiennent les habitants situés de part et d’autre des frontières, associés aux bénéfices qu’elles tirent des discontinuités de tous ordres (politique, monétaire, fiscal, économique) distinguant les territoires étatiques, sont les principaux ressorts des dynamiques à la base de la construction de véritables pôles de développement socioéconomique sous-régionaux (Goeh-Akue et Barry, 2009 ; Igué, 1995 ; Zinsou-Klassou, 2010). Dans un tel contexte de solidarité transnationale, se pose avec acuité la question de la capacité de l’État togolais, comme de ses voisins, à maîtriser leurs marges frontalières.

16Le dispositif de surveillance et de contrôle déployé aux frontières par les autorités togolaises comprend trois catégories de structures : les points de passages frontaliers principaux, les postes secondaires et les petits postes.

17Les points de passage frontaliers principaux ou majeurs (cf. carte 2) sont tous situés sur les grands axes de circulation reliant la capitale Lomé aux pôles économiques des pays limitrophes (Abidjan, Accra, Cotonou, Lagos, Ouagadougou). Les postes principaux abritent tous les services de l’État : Forces de défense et de sécurité (FDS), service des douanes, divers services de la santé, administrations des eaux et forêts. Quatre postes sont inclus dans cette catégorie : Sanvée-Condji à la frontière du Benin, Kodjoviakopé à la frontière du Ghana, Noépé à la frontière du Ghana et Cinkassé à la frontière du Burkina Faso.

18Les postes secondaires sont établis sur les axes de circulation qui enregistrent des flux transfrontaliers de moindre importance. De ce fait, ces postes secondaires disposent d’un équipement plus sommaire, et seuls les FDS et le service des douanes y sont présents. Dans la dynamique de renforcement des services de l’État aux frontières, les autres services s’y ouvrent progressivement. Font notamment partie de cette catégorie les postes-frontières de Kémérida (frontière du Benin), Nantchamba (frontière du Ghana), Ségbé (frontière du Ghana) et Ponio (frontière du Burkina Faso).

19Les petits points de passage aux frontières sont disséminés à l’écart des principales artères routières, le long de ce que Michel Foucher appelle « l’enveloppe frontalière » du pays (Foucher, 1991). Ces petits points de passage ne disposent pas d’équipements pour enregistrer les flux. Une telle situation entraîne une forte perméabilité des segments de frontière où la présence de l’État est plus lâche. La défaillance technique des structures de surveillance et de contrôle n’explique pas tout : la défaillance morale des préposés aux frontières contribue fortement à la porosité des frontières terrestres du Togo (Gu Konu, 1992). Ces agents ont développé des appétits d’enrichissement personnel tel qu’ils n’hésitent pas à exiger des versements des pots-de-vin aux passagers. Comme nous le verrons plus loin en détail, la décision de restreindre la circulation transfrontalière y a particulièrement accentué le phénomène de corruption entretenu notamment par les Forces de sécurité et les douaniers togolais (Togo Nyigba, 2021). Dans ces conditions, imaginer que l’on puisse « fermer » les frontières terrestres était dès le départ illusoire. C’est d’ailleurs ce que confirme un agent de la police des migrations en poste à Kodjoviakopé (frontière du Ghana) :

  • 4 Entretien accordé aux auteurs le 14 octobre 2020.

« Nos frontières sont très poreuses. Vous pouvez constater que sur toutes les lignes frontalières, nous n’avons pas toutes les forces. Nos frontières ne sont pas des murs avec des portes où peut s’exercer un véritable contrôle, ce qui veut dire que les gens les passent sans problème. Il y en a qui quittent le territoire national en sachant quelle voie emprunter pour se retrouver de l’autre côté »4.

Carte 2. Les principaux points de passage aux frontières terrestres du Togo

Carte 2. Les principaux points de passage aux frontières terrestres du Togo
  • 5 Les limites administratives sont réalisées à partir des données du Bureau de la coordination des af (...)

Sources :  OCHA, GADM, Natural Earth et OSM, juin 20215.

Une stratégie liée au contexte politico-sécuritaire sous-régional ?

  • 6 L’ancien Togoland allemand fut partagé entre la France et le Royaume-Uni le 28 août 1914 au lendema (...)

20Depuis l’adoption, en 1964, du principe de l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation par les États africains (Awenengo Dalberto, 2010 ; Foucher, 2014), les limites géographiques du territoire togolais sont demeurées stables, malgré l’existence d’un mouvement irrédentiste appelant au rattachement de l’est ghanéen – l’ancien Togoland6 – à l’ensemble togolais (Heise et Distler, 2021). Ce statu quo territorial se double d’une stabilité sécuritaire, les agressions extérieures, à l’image des actes terroristes que connaissent les pays limitrophes (Benin, Burkina Faso, Niger, Nigeria), ont jusqu’à présent épargné le territoire togolais. Cette situation peut renvoyer l’image d’un État qui maîtrise son territoire et assume sa fonction régalienne de contrôle de ses marges frontalières. Or, en dépit de leur caractère conventionnel, les frontières du Togo sont peu démarquées, ce qui provoque de fréquents empiètements territoriaux de part et d’autre des lignes-frontières théoriques (De Souza, 2018). Cette démarcation imprécise est source de multiples conflits notamment avec le Ghana : tensions diplomatiques, incidents localisés entre forces de l’ordre des deux pays, litiges fonciers opposant la population qui vit dans les marges frontalières (French.people.cn, 2018 ; Togo Tribune, 2021). Faut-il alors y voir un lien de causalité pertinent avec la décision des autorités togolaises de maintenir fermées les frontières terrestres ? La question mérite d’être posée, d’autant que « les chiffres officiels indiquent une incidence faible de la propagation du virus (…) en plus d’un an de crise » (VOA Afrique, 2021).

21La fermeture des frontières terrestres du Togo a en quelque sorte remis au goût du jour un phénomène récurrent avec le voisin ghanéen (Le Monde, 1965) puisque les autorités des deux pays s’accusent mutuellement de velléités déstabilisatrices (Togoweb, 2019) et « instrumentalisent » fréquemment leur frontière commune au gré des circonstances (scrutins électoraux, troubles sociopolitiques, tensions diplomatiques). Le symbole de ce rapport de force est la clôture qui, depuis 1986, sépare sur une dizaine de kilomètres les villes jumelles de Lomé, côté togolais, et d’Aflao, côté ghanéen (Etou, 2013).

La frontière comme thermomètre politique

22Trois évènements majeurs survenus entre 2020 et 2021 attestent que la frontière Togo-Ghana fonctionne tel un thermomètre géopolitique. Le premier acte remonte à mars 2020, lorsque les autorités ghanéennes, encouragées par des notabilités traditionnelles locales, ont pointé la « menace sécuritaire » que représentait à leurs yeux l’installation dans la zone frontalière d’Aflao de « colonies non approuvées » constituées de communautés francophones (Maliens, Togolais, Nigériens) dont les membres influents auraient accaparé des terres ghanéennes (Toumi, 2020). Trois mois plus tard, le gouvernement ghanéen est passé de la dénonciation à l’acte, en autorisant le déploiement de son armée dans les régions adossées à la frontière togolaise. Cette décision a été officiellement présentée comme une stratégie visant à sécuriser les frontières terrestres en raison de la pandémie et de l’entrée illégale d’étrangers dans le pays. Cependant, d’aucuns y ont vu d’autres motivations : le renforcement de la présence militaire dans les villes frontalières de la région de la Volta, abritant l’ethnie transfrontalière éwé et bastion de l’opposition, aurait eu pour but d’intimider la population locale avant le début du recensement des électeurs, le pouvoir ghanéen craignant que des « ressortissants togolais » ne s’inscrivent sur les listes électorales (Nunoo, 2020 ; Togoweb, 2020). En mars 2021, les Forces de sécurité togolaises, qui forment avec le personnel des douanes et la Force spéciale mixte anti-pandémie un contingent de 5 000 hommes déployés aux frontières, ont, à leur tour, engagé une vaste opération de contrôle dans certaines zones de la ville de Lomé et ses environs jouxtant la frontière ghanéenne. Menée officiellement dans « le but de préserver la paix, la sécurité et la quiétude des populations et de protéger leurs biens (…) face à la montée inquiétante des menaces sécuritaires de tous genres » (Togoweb, 2021), cette campagne de sécurisation a permis l’interpellation d’une quarantaine de personnes et la saisie d’un arsenal « compromettant et suspect » composé de fusils de chasse, de canons de fusil, de cartouches et de motos sans pièces afférentes (Togo Breaking News, 2021). L’opération fait suite à deux actions menées en 2018 et en 2019 (opérations « Koudanlgou » I et II), conjointement avec les pays limitrophes (Benin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Mali, Niger), dans le cadre de la stratégie sous-régionale de lutte contre le crime transnational, soit les activités terroristes, l’extraction illégale de ressources, le trafic d’armes illicites, la contrebande, etc. (Togo officiel, 2019). Tout ceci laisse penser que la crise sanitaire de 2020, n’est pas le seul facteur ayant motivé la décision des autorités togolaises de fermer les frontières terrestres.

Le développement d’une économie de la fermeture

23Les frontières terrestres du Togo n’échappent pas à la dialectique de l’interdit et de la transgression (Bennafla et Peraldi, 2008). Loin d’empêcher les flux de population, leur fermeture sanitaire a, au contraire, entraîné le développement des pratiques illicites de franchissement qui se déroulent parfois avec des arrangements entre autorités locales de contrôle et circulants. De la sorte, les points de passages illégaux qui ont supplanté les postes-frontières légaux en termes de flux de voyageurs, sont devenus, à la faveur de la crise sanitaire, le cadre d’une sorte d’économie de la fermeture dont les principaux bénéficiaires sont les agents de contrôle de l’État (Forces de Défense et de Sécurité, douaniers) ainsi que les transporteurs.

Frontières populaires versus frontières officielles

24Les « frontières officielles » que la terminologie locale oppose aux « frontières populaires », sont formées par l’ensemble des points de passages légaux. Ces postes-frontières officiels sont le lieu où s’exerce l’autorité de l’État. Ils sont équipés de dispositifs de contrôle et de surveillance et symbolisés par la présence du drapeau national et de locaux abritant les services compétents en matière de migration. Selon la réglementation officielle, seules sont autorisées à passer les frontières les personnes disposant d’un laissez-passer délivré par les services du ministère de la Sécurité et de la Protection civile — à l’exception des professionnels du transport de marchandises qui en sont dispensés. Pour ces derniers, présenter des documents établissant leur statut est suffisant (pour les chauffeurs, un permis de conduire international, la carte grise du camion, une assurance, un passeport ou une carte nationale d’identité, un laissez-passer ordinaire délivré par les services d’immigration, et une carte d’opérateur économique pour les commerçants). Sinon, la délivrance du laissez-passer est strictement encadrée (mission officielle, situation d’urgence sanitaire, rapatriement de dépouille mortelle…).

  • 7 Un PCJ est le poste-frontière regroupant les services de contrôle de deux États partageant une dyad (...)
  • 8 Cette expression consacrée par l’usage à la frontière de Kodjoviakopé est d’origine anglaise ; elle (...)

25Inévitablement, les restrictions aux déplacements imposées par la crise sanitaire se sont accompagnées de la baisse substantielle des flux de voyageurs aux « frontières officielles » et, parallèlement, à la progression de ceux enregistrés aux « frontières populaires » (cf. figure 2). Ces dernières sont des points de passage sans existence légale mais tolérés par les autorités. Disposés sur toute l’« enveloppe frontalière » du territoire togolais, les points de passage « populaires » prospèrent sur un terreau favorable associant la défaillance des structures de contrôle et de surveillance aux frontières exacerbée par la vénalité des préposés aux postes-frontières officiels. La transfrontalité des communautés ethniques locales et l’absence d’obstacles topographiques majeurs sont d’autres facteurs favorisant ces points de passages non-officiels (Bazantay et al., 2015). Les « frontières populaires » les plus fréquentées sont paradoxalement situées à proximité des frontières officielles. Ainsi, à Kémérida, à la frontière du Benin, le point de passage « populaire » le plus emprunté est distant de moins d’un kilomètre du point de passage officiel tenu par les FDS, à Sanvée-Condji, de la même façon, à la frontière du Benin sur le corridor Abidjan-Lagos, la « frontière populaire » longe la clôture entourant le Poste de Contrôle Juxtaposé (PCJ)7 qui marque la frontière officielle. À l’intersection Kodjoviakopé/Aflao (à la frontière du Ghana), la plage bordant les postes de police et les points de passages pédestres taillés dans la clôture grillagée nommés « beat »8 sont régulièrement arpentés par les voyageurs irréguliers. Enfin, à Cinkassé, à la frontière du Burkina Faso, de multiples points de franchissements illégaux sont proches du point de passage officiel.

Figure 2. Flux de voyageurs au poste-frontière officiel Kodjoviakopé

Figure 2. Flux de voyageurs au poste-frontière officiel Kodjoviakopé

Source : Service de l’immigration de Kodjoviakopé, 2021.

26Le témoignage ci-dessous illustre le jeu trouble qui règne aux frontières entre les représentants de l’autorité de l’État et les circulants :

  • 9 Enquêtes de terrain, 09 décembre 2021.

« À Cinkassé, alors que je traverse le pont servant de frontière entre le Burkina Faso et le Togo, une jeune fille tente de franchir la frontière officielle en direction du Togo. À peine s’est-elle approchée des barrières togolaises qu’un policier lui intime l’ordre de retourner et de passer par la frontière populaire située juste en-dessous (…) du pont servant de frontière officielle »9.

27L’attitude pour le moins étrange de ce policier togolais tend à faire croire que la fermeture sanitaire des frontières ne concernerait que les passages officiels, les « frontières populaires » n’étant visiblement pas à protéger, comme si la maladie n’empruntait que les points de passage officiels. Derrière cet illogisme se dissimule une réalité implacable : l’incapacité de l’État togolais à contrôler efficacement ses marges frontalières qui se double d’un affairisme notoire entretenu par les préposés aux frontières, en concurrence ou de connivence avec les réseaux de clandestins (passeurs de migrants, transporteurs et contrebandiers). D’où la tolérance vraisemblablement observée à l’égard des frontières populaires qui constituent désormais les principaux réceptacles des flux de voyageurs autrefois dirigés vers les points de passage officiels. Cette nouvelle situation se comprend aisément : alors que le passage des frontières populaires, parfois gratuit, coûte seulement entre 500 et 2 000 francs CFA (environ entre 75 centimes d’euro et 3 euros), la traversée des frontières officielles soumet les circulants à des dépenses plus importantes en raison des multiples tracasseries exercées par les agents de l’État. Ce, au mépris des règlementations en vigueur au niveau national et communautaire qui stipulent que le passage de la frontière est gratuit pour tous les voyageurs, migrants et autres circulants justifiant des documents requis pendant cette période de la pandémie. Un transporteur originaire de la Côte d’Ivoire rencontré à Kodjoviakopé (frontière avec la Ghana) témoigne dans ce sens :

  • 10 Communauté économique et douanière des États de l’Afrique de l’Ouest.
  • 11 Entretien accordé aux auteurs le 20 novembre 2020.

« Depuis l’avènement de la COVID-19, les services de contrôle togolais exigent officiellement aux chauffeurs et leurs apprentis le paiement d’un droit de passage de 1 000 francs CFA à chaque entrée et sortie du territoire, au motif que les flux de circulation aux frontières ont baissé. Mais, curieusement, les camionneurs étrangers et leurs assistants sont sommés de s’acquitter du double de cette somme, sans qu’il ne leur soit délivré une preuve de paiement. Il s’agit là d’une pratique illégale, contraire à l’accord de la CEDEAO10 qui autorise le transport transfrontalier des marchandises en cette période de crise sanitaire »11.

28Un autre témoignage, ci-dessous, nous informe sur le système de racket pratiqué par les gardes-frontières, et dévoile les stratagèmes auxquels les voyageurs se livrent pour sortir du territoire togolais.

  • 12 Enquêtes de terrain, 20 novembre 2020.

« (…) Un attroupement soudain de six à sept personnes se forme autour de trois passagers qui sortent du taxi. Il [s’agit] d’un Halladji (dignitaire religieux musulman fortuné) et de ses deux filles qui se rendent au Ghana en provenance du Bénin. Le désaccord avec le chauffeur sur le prix de transport est à l’origine de l’attroupement observé. Après quelques minutes de médiation, le problème se règle. S’ensuit une sérieuse discussion entre le Halladji et un des médiateurs. Celui-ci lui rappelle l’attitude à adopter pour traverser la frontière et verser 20 000 [francs] CFA. Une partie servira à payer les policiers togolais et ghanéens, l’autre à acheter un sachet noir pour emballer les deux petites valises de ses filles et les faire passer par-dessus les grillages. Lui devra passer voir les policiers pour négocier. Un moment après, un officier de police ayant remarqué l’attroupement s’approche. Il signifie au voyageur le risque qu’il prend : "[Tu] vois comment les choses sont difficiles ici. Rien n’est officiel". Après quelques minutes de négociation, le médiateur finit par recevoir 20 000 [francs] CFA des mains du voyageur, mais il réclame davantage, sans succès. Il demande ensuite à ses deux compagnons de cacher les valises, afin que les choses se fassent de façon discrète. Le policier à son tour demande au voyageur de faire preuve de discrétion et reprend les 20 000 [francs] CFA des mains du meneur des négociations, en clignant d’un œil. Les trois voyageurs sont escortés jusqu’aux bureaux du service d’immigration par le policier qui demande au meneur de la négociation et à ses deux compagnons présents de s’occuper des valises. Ces derniers déposent les trois valises à l’arrière des camions stationnés, qui sont placées dans des sachets plastiques noirs et portées par-dessus la clôture grillagée, où les attend un des leurs. Comme convenu, les formalités avec le service d’immigration ghanéen, situé à quelques cinquante mètres du passage officiel, sont simples. Et les trois voyageurs peuvent enfin continuer leur chemin »12.

Une économie de la fermeture profitable aux transporteurs informels

29Une multitude d’acteurs tirent un profit économique de la fermeture des frontières terrestres du Togo, parmi lesquels figurent en bonne place les conducteurs de taxis-motos (« Zémidjan ») et, dans une moindre mesure, les transporteurs pédestres (« Agbanté »). L’activité des taxis-motos consiste à transporter des personnes à bord de motocyclettes. Peu onéreux et pratique pour la desserte des zones enclavées, ce mode de transport est dominant dans la capitale Lomé et constitue l’unique moyen de déplacement motorisé dans nombre de villes secondaires, ainsi qu’en milieu rural (Guézéré, 2012 ; 2013). En 2012, on a dénombré 69 000 taxis-motos en circulation à Lomé sur un total de plus de 215 000 engins enregistrés dans le pays (Republicoftogo.com, 2012). L’activité de transporteur pédestre correspond au métier de portefaix : porter des fardeaux pour le compte des clients. Autrefois l’apanage des enfants désœuvrés et exploités dans les principaux marchés de Lomé (Mario, 2002), le travail de portefaix a vu sa main-d’œuvre s’élargir à d’autres catégories sociales (femmes démunies, enfants scolarisés).

30Depuis l’apparition de la crise sanitaire, l’activité des taxis-motos a enregistré une évolution contrastée en raison de la différence des niveaux de surveillance et de contrôle exercés aux frontières par les représentants de l’État. Ainsi, par exemple, dans la zone de Kodjoviakopé (frontière Togo-Ghana), où la frontière officielle est équipée d’une clôture grillagée sur une dizaine de kilomètres et fait l’objet d’une surveillance importante en raison de la proximité de la ville-capitale Lomé (Spire, 2010), l’activité des taxis-motos a sensiblement diminué. De fait, face à ce dispositif sophistiqué, de nombreux voyageurs préférent traverser à pied la « frontière populaire » qui borde la plage.

  • 13 Entretien accordé aux auteurs le 23 mars 2021.

31De surcroît, le renforcement de la présence des FDS aux frontières contraint de nombreux conducteurs de taxis-motos à aliéner une part importante de leurs gains dans les tractations avec ces représentants de l’État. À titre d’illustration, un transporteur opérant de part et d’autre de la frontière entre Lomé et Aflao, confiait avoir perdu plus des trois-quarts de son revenu journalier à cause du système de corruption instauré aux frontières : de 20 000 à 25 000 francs CFA (environ de 30 à 38 euros) par jour avant la fermeture des frontières, ses gains quotidiens oscillent désormais entre 5 000 à 7 000 francs CFA (environ entre 8 et 11 euros) 13.

  • 14 Entretien accordé aux auteurs le 21 octobre 2020.
  • 15 Entretien accordé aux auteurs le 13 décembre 2020.

32Cette situation contraste avec le dynamisme de l’activité des taxis-motos observé le long d’autres tronçons frontaliers, où les transporteurs ont vu la demande de leurs services doubler et, par conséquent, leurs gains augmenter. C’est le cas d’un conducteur de taxi-moto togolais fréquentant l’axe Kémérida-Kassoua (frontière Togo-Benin) dont le nombre de rotations quotidiennes a quasiment triplé depuis la fermeture sanitaire des frontières, ces rotations étant passées de 5 à plus de 12 par jour14. À Cinkassé, à la frontière Togo-Burkina Faso, le témoignage d’un autre transporteur indique une augmentation du tarif du trajet en taxi-moto de 500 à 2 000 francs CFA par passager, tandis que le nombre des personnes qu’il convoie quotidiennement a été multiplié en moyenne par trois15. La stratégie des conducteurs des taxis-motos est généralement la suivante : postés aux lieux de rupture de charge et à l’approche des zones de contrôle du point de passage frontalier officiel, ils démarchent tout individu ayant à leurs yeux l’apparence d’un voyageur désirant traverser la frontière. Fort de leur parfaite connaissance des chemins détournés et de la complicité qu’ils entretiennent avec les agents de contrôle, ces « Zémidjan » parviennent sans encombre à échapper au contrôle et à passer la frontière, contournant ainsi les restrictions aux déplacements imposées aux voyageurs par les autorités togolaises depuis la survenue de la crise sanitaire.

33Quant aux transporteurs pédestres, leur présence est notoire dans la zone de Sanvée-Condji (frontière Togo-Benin). Bien que l’on ignore leur nombre exact, ce sont généralement des jeunes adultes, femmes et hommes, dont la tâche est de porter les fardeaux des voyageurs transfrontaliers. En tant qu’autochtones, ils possèdent une parfaite connaissance du terrain, et les liens de parenté qu’ils entretiennent au-delà du territoire national constituent un atout supplémentaire pour leur activité. Celle-ci s’effectue sous forme de rotations entre les deux côtés de la frontière selon des distances variables, mais qui excédent rarement 2 km. Le montant de leur rétribution oscille entre 500 et 3 000 francs CFA par transaction dont le prix exact dépend de la charge à transporter et/ou de la distance à parcourir, mais aussi des capacités de négociation du transporteur et de son habileté à démarcher la clientèle.

Conclusion

34La décision du gouvernement togolais de fermer les frontières terrestres aux mouvements des personnes questionne à la fois sur son opérationnalité et sur ses enjeux. Un faisceau d’indices inclinent à penser que derrière l’alibi sanitaire se dissimulent des mobiles d’ordre politique et sécuritaire légitimant cette décision : renforcer le contrôle de l’État dans les marges frontalières poreuses et lutter contre les formes d’insécurité qui y sévissent. La volonté d’affirmation de l’autorité territoriale de l’État togolais est matérialisée par un impressionnant déploiement de ses FDS aux frontières et particulièrement le long de la dyade avec le Ghana et le Burkina Faso. Ce faisant, les frontières terrestres du Togo n’échappent pas à la dialectique de l’interdit et de la transgression ; loin d’empêcher les déplacements de populations, leur fermeture sanitaire a, au contraire, entraîné le développement des pratiques illicites de franchissements qui cohabitent parfois avec des arrangements entre autorités de contrôle et circulants. Ainsi, les points de passages illégaux (ou frontières populaires) ont supplanté les postes-frontières légaux (ou frontières officielles) en termes de flux de personnes, devenant le cadre d’une économie de la fermeture dont les principaux bénéficiaires sont les agents de contrôle de l’État (FDS, douaniers) et les transporteurs informels (taxis-motos, portefaix).

35Ces pratiques, en plus de conforter les dynamiques anciennes qui structurent au quotidien le fonctionnement des points de passages aux frontières togolaises, soulignent aussi, de manière assez édifiante, la capacité des acteurs à s’ajuster aux nouveaux défis globaux, créant au gré des circonstances et des rapports de force, des espaces de négociation, d’accommodement, de résistance et de bricolage assez complexes. Ainsi se pose la question de l’articulation des échelles, de la réaction des sociétés face aux facteurs exogènes et autant que les inégalités et les stratégies individuelles qui les gouvernent. La frontière est apparue à la fois comme une ressource et une contrainte. En d’autres termes, la fermeture sanitaire des frontières terrestres du Togo démontre que l’acception de la frontière en tant que ressource, bien que s’appuyant sur des facteurs historiques et géographiques, s’alimente toujours de nouvelles problématiques, réaffirmant ainsi un processus d’appropriation continue aux modalités variées. Le déploiement impressionnant des forces de l’ordre et de sécurité aux frontières tel que mentionné se range dans ces formes nouvelles d’appropriation des frontières africaines par les États dont les conséquences sur le moyen et long termes restent à mesurer. L’analyse de la fermeture sanitaire des frontières terrestres du Togo apporte des éléments nouveaux dans ces nouvelles formes d’accommodation à travers le redéploiement ostentatoire de l’État, souvent dans des espaces où il était absent alors qu’il y avait l’insécurité. En définitive, les notions de frontières officielles et de frontières populaires témoignent de cette appropriation symbolique et matérielle par différents acteurs, dont les circulants, les habitants des espaces frontaliers et les agents de force de l’ordre occupent une place centrale. La fermeture sanitaire des frontières a ainsi recomposé le sens et la spatialité des frontières togolaises – et africaines plus généralement –, largement façonnées et tissées par les tensions qui les structurent. Elle révèle avec force le rôle de la mobilité et du contrôle dans leur intelligibilité.

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Notes

1 Les enquêtes ont été menées par Djolar Kossigari, doctorant en cotutelle entre l’Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne et l’Université de Kara, au Togo, sous la codirection de Jérôme Lombard et Assogba Guézéré.

2 La notion de couvre-feu, qui renvoie à la guerre, peut apparaître inapproprié dans un contexte de crise sanitaire, mais elle fait sens du moment où cette rhétorique guerrière a servi de base pour la légitimation des actions restrictives des libertés. Il faut préciser que le confinement, tel qu’il a été expérimenté dans certains pays européens, n’a pas connu la même application au Togo, où les autorités ont préféré restreindre la circulation des personnes entre les différentes localités du pays.

3 La fermeture des frontières dans le contexte togolais s’observe généralement en période électorale, qu’il s’agisse d’élection présidentielle, législative ou municipale. Précisément, les jours de scrutin, toutes les frontières sont fermées pendant 24 heures. En dehors de ces événements électoraux, seule la frontière avec le Ghana fait l’objet de fermeture récurrente en raison des tensions politico-diplomatiques qui émaillent fréquemment les relations entre les deux États.

4 Entretien accordé aux auteurs le 14 octobre 2020.

5 Les limites administratives sont réalisées à partir des données du Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) et du Database of Global Administrative Areas (GADM), tandis que les localités et les routes proviennent respectivement de la base de données Natural Earth et Open Street Map (OSM). Les données relatives à la longueur des frontières sont issues de la Direction générale de l’Information géographique et de la Cartographie du Togo.

6 L’ancien Togoland allemand fut partagé entre la France et le Royaume-Uni le 28 août 1914 au lendemain de la victoire des troupes franco-anglaises sur les Allemands au Togo pendant la première guerre mondiale. Ce partage fut entériné lors du traité de Versailles qui sanctionna la fin de la guerre. L’existence d’un Eweland, territoire transfrontalier abritant la communauté éwé, est aussi un des enjeux de la relation entre le Togo et le Ghana. Toutefois, depuis les années 1990, le mouvement s’est essoufflé et les revendications irrédentistes se font plus discrètes.

7 Un PCJ est le poste-frontière regroupant les services de contrôle de deux États partageant une dyade.

8 Cette expression consacrée par l’usage à la frontière de Kodjoviakopé est d’origine anglaise ; elle désigne les principaux secteurs de patrouille selon le découpage effectué par la police ghanéenne le long de la clôture.

9 Enquêtes de terrain, 09 décembre 2021.

10 Communauté économique et douanière des États de l’Afrique de l’Ouest.

11 Entretien accordé aux auteurs le 20 novembre 2020.

12 Enquêtes de terrain, 20 novembre 2020.

13 Entretien accordé aux auteurs le 23 mars 2021.

14 Entretien accordé aux auteurs le 21 octobre 2020.

15 Entretien accordé aux auteurs le 13 décembre 2020.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Situation épidémiologique du Togo et de ses voisins au 16 mars 2021
Crédits Sources : Site d’information du gouvernement togolais / Département ghanéen de surveillance des maladies / Coronavirus Statistique / Site d’information du gouvernement béninois. https://www.ghanahealthservice.org/​covid19/​ - https://www.coronavirus-statistiques.com/​stats-pays/​coronavirus-nombre-de-cas-au-burkina-faso/​
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/10177/img-1.png
Fichier image/png, 51k
Titre Carte 1. Frontières terrestres fermées en Afrique de l’Ouest
Crédits Sources : Compilation des données de divers sites d’informations 2021.
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/10177/img-2.png
Fichier image/png, 269k
Titre Carte 2. Les principaux points de passage aux frontières terrestres du Togo
Crédits Sources :  OCHA, GADM, Natural Earth et OSM, juin 20215.
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/10177/img-3.png
Fichier image/png, 494k
Titre Figure 2. Flux de voyageurs au poste-frontière officiel Kodjoviakopé
Crédits Source : Service de l’immigration de Kodjoviakopé, 2021.
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/10177/img-4.png
Fichier image/png, 90k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Kossigari Djolar et Assogba Guézéré, « Les frontières du Togo par temps de COVID-19 : entre affirmation de l’autorité de l’État et développement d’une économie de la fermeture »L’Espace Politique [En ligne], 44 | 2021-02, mis en ligne le 20 juillet 2022, consulté le 03 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/10177 ; DOI : https://doi.org/10.4000/espacepolitique.10177

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Auteurs

Kossigari Djolar

Doctorant
IRD – UMR PRODIG – PREDES-IC migrations
Université de Kara (Togo)/université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
djolarkossigari@gmail.com

Assogba Guézéré

Maitre de conférences
Université de Kara (Togo)
guezereassogba@gmail.com

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Droits d’auteur

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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