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L’urbanisme tactique : outil d’émancipation ou de neutralisation des pratiques habitantes dans les espaces urbains ?

Faire de l’urbanisme tactique dans les Suds ? Retour sur le programme des Pépinières urbaines financé par l’Agence Française de Développement (AFD)

Implementing tactical urban planning in the Global South? The example of the “Urban Fabric Initiatives” launched by the Agence Française de Développement (AFD)
Raphaël Besson et Armelle Choplin

Résumés

Initiés par l’Agence Française de Développement depuis 2018 à Ouagadougou, Dakar, Abidjan et en Tunisie, le projet des « pépinières urbaines » s’inspire de l’urbanisme tactique, en faisant la promotion d’aménagements transitoires ou collaboratifs, avec des interventions rapides et à faibles coûts, complémentaires aux projets habituels de l’AFD. Cet article propose d’évaluer les effets directs et indirects de ces projets et ainsi analyser les transformations socio-spatiales et les modifications possibles des formes d’action publique. L’article met en lumière la réussite de certaines actions, l’implication de différents acteurs et l’amélioration partielle des conditions de vie dans certains quartiers. Mais il revient également sur les limites de ce type d’urbanisme dans les Suds, dont les microprojets sont jugés trop éphémères.

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Texte intégral

Introduction

1« À Dakar, à Ouagadougou, à Abidjan et en Tunisie, les Pépinières urbaines, laboratoires d’initiatives citoyennes, accompagnent les acteurs de la ville dans la co-conception et la co-construction de micro-actions innovantes et participatives d’aménagement ou d’activation de l’espace public » ainsi sont présentées les pépinières urbaines, programme phare de l’Agence Française pour le Développement lancé en 20181. Ce programme propose d’élargir les modes d’intervention de l’AFD dans le secteur urbain2 : jusqu’alors, la banque de développement finançait principalement de grandes infrastructures et l’accès aux services de base dans les villes des Suds (routes, transport collectif, réhabilitation de quartier précaires, accès à l’eau potable et à l’électricité…). Ces grands projets d’infrastructures et de services sont généralement coûteux et extrêmement longs à mettre en œuvre, entre autres à cause des nombreuses études de faisabilité qui précèdent le projet et des procédures de validation complexes en interne.

2À l’opposé de ces grands projets, les pépinières urbaines ont été initialement pensées comme des opérations d’aménagements transitoires ou collaboratifs, relevant d’interventions rapides et à faibles coûts, complémentaires aux projets habituels de l’AFD. Elles promeuvent de nouveaux modes de faire plus participatifs et innovants, centrés sur des micro-projets concrets, éphémères pour certains et évolutifs. L’objectif est de produire des résultats à court terme, certes plus limités, mais co-construits avec les usagers. L’AFD voit dans ce dispositif pilote la possibilité de faciliter l’appropriation de grands projets urbains par les populations concernées et d’ouvrir la voie vers de nouvelles modalités de co-production urbaine.

3À l’origine, le modèle s’inspire de mouvements urbanistiques contemporains que l’on retrouve sous les termes d’urbanisme tactique (Lydon et al. 2015 ; Lydon et Garcia, 2015 ; Bouchain, 2006 ; Mould, 2014 ; Silva, 2016), temporaire ou transitoire (Pradel, 2008 ; Diguet, 2018 ; Pradel, 2019). Ces courants de l’urbanisme temporaire et transitoire proposent de nouvelles manières de faire et requalifier la ville, en réinventant des modes et des usages, en investissant et se réappropriant temporairement les lieux. Dans une démarche lefebvrienne, l’urbanisme tactique désigne des projets à vocation citoyenne visant à replacer l’espace public au cœur de la vie urbaine, avec l’idée que la ville est produite et révélée par les usages. L’urbanisme tactique participerait ainsi du « droit à la ville » (Lefebvre, 1968). Proche du mouvement Do it Yourself qui émanerait d’actions spontanées citoyennes (Iverson, 2013 ; Finn, 2014 ; Sawhney et al., 2015), il propose de conduire dans ces espaces publics ou vacants des actions par et pour les habitants, en favorisant le dialogue, la prise de décision commune et la co-production. La démarche se veut par le bas, construite à partir de besoins exprimés par les habitants en vue d’une meilleure acceptation (Hend, 2019 ; Marshall et al., 2016).

4À travers l’exemple des pépinières urbaines déployées par l’AFD, qui se réclame des notions d’urbanisme tactique, temporaire et transitoire, cet article propose d’interroger la transposition de ces notions dans les Suds. Leur succès grandissant et leur généralisation dans les villes européennes, porté par un certain nombre de collectifs d’architectes et d’urbanistes (par exemple en France, Cabanon Vertical, ETC, Yes We Camp ou en Suisse Urbz) interroge les modalités de leur mise en œuvre dans des contextes fort différents, notamment dans les formes de mobilisations habitantes ou encore dans le statut des espaces dits publics. La littérature, principalement sur les villes du Nord (IAU Ile de France, 2018), pointe l’intérêt mais aussi les limites de ce nouvel urbanisme (Besson, 2018 ; Delfanne, 2022), et notamment la dérive de ces projets dits alternatifs vers des démarches très techniques et institutionnalisées (Douay, Prévôt 2016). D’aucuns y voient un moyen de faire accepter certains projets tout en garantissant la participation des habitants. Les villes des Suds ont, quant à elles, peu fait l’objet d’investigation, alors même que de nombreux projets, notamment en Amérique latine et en Asie, pourraient être qualifiés d’urbanisme tactique3. En Afrique, les exemples sont rares (Choplin et Lozivit, 2019). Cela peut s’expliquer par le manque de moyens, la faiblesse des pouvoirs publics locaux, l’absence d’espaces publics et la pression foncière sur les rares espaces libres dans lesquels pourraient être mises en œuvre de telles initiatives.

5Il s’agit ici d’interroger et évaluer les transformations socio-spatiales ainsi que les modifications possibles des formes d’action publique (Lavigne-Delville, Schlimmer 2020) induites par les pépinières urbaines. Cette recherche-action repose sur une évaluation que nous avons conduite en tant chercheurs externes, sollicités par l’AFD dans le cadre d’un accord-cadre avec l’Institut de Recherche pour le Développement, pour évaluer son projet depuis 2020 sur les différents sites de Ouagadougou, Dakar, Abidjan, Tunis et Gabès. Notre évaluation a cherché à savoir si les micro-innovations des pépinière urbaines sont susceptibles de modifier les modalités de la gouvernance urbaine. Elle vise également à réfléchir aux effets de cet urbanisme tactique transposé dans les Suds, dans un contexte qui nécessite de s’adapter et d’agir rapidement.

6L’article est structuré en trois parties. Dans un premier temps, nous présentons les pépinières et les contextes urbains dans lesquels elles se déploient au Burkina-Faso, au Sénégal, en Côte d’Ivoire et en Tunisie. Dans la seconde partie, nous décrivons les méthodes d’évaluation des pépinières urbaines. Enfin, nous analysons les premiers effets et dilemmes, notamment sur la question de la pérennisation, induits par une démarche d’urbanisme tactique conduites dans les Suds.

Des pépinières urbaines qui s’inspirent de l’urbanisme tactique et transitoire

Faire de l’urbanisme tactique dans les Suds : généalogie d’un projet

7Les pépinières urbaines proposent d’accompagner les acteurs de la ville dans la co-conception et la co-construction de micro-actions innovantes et participatives d’aménagement. En cela la démarche n’est pas nouvelle puisque de nombreux partenaires au développement, qu’ils s’agissent des bailleurs comme l’AFD, ou des ONG, comme le GRET, ont souvent cherché à mettre en place des démarches participatives qui favoriseraient le dialogue entre les habitants et les autorités locales. Mais, les pépinières sont présentées comme des outils plus innovants encore en termes de modèles d’action, en mobilisant ceux qui fabriquent au quotidien les territoires : habitants, étudiants, acteurs publics, associations, entrepreneurs, élus. Le dispositif s’inspire « de l’urbanisme participatif et transitoire (appelé aussi temporaire, tactique, éphémère, interstitiel ou transitionnel) » comme cela est précisé sur le site dédié aux pépinières (Coste, Pinty, 2019). Ces termes sont utilisés indistinctement alors même qu’ils renvoient à des manières de valoriser et aménager des espaces différentes. Les confusions et chevauchements entre les termes d’urbanisme tactique, temporaire, transitoire, participatif, etc. ne sont pas le seul fait des bailleurs et acteurs institutionnels. Le flou qui entoure ces notions et la difficulté à s’approprier ces nouveaux modes de faire par les acteurs sont récurrents dans la littérature même. C’est ce que rappelle certains chercheurs qui se sont essayés à différencier ces différentes catégories, tel Benjamin Pradel (2019), dont les travaux ont permis de construire le tableau suivant :

Fig. 1 : Essai de définition de l’urbanisme tactique, éphémère, temporaire, transitoire et transitionnel

Catégories

Définitions

Temporalités

Urbanisme tactique

Un urbanisme citoyen et participatif, porté par la définition d’une réponse urbaine et architecturale pérenne, qui réponde au plus près des besoins des habitants et des communautés.

Long terme / pérenne

Urbanisme éphémère

Urbanisme qui participe à la transformation de la ville, par la mise en place d’évènements, d’animations festives (économiques, artistiques, culturelles, sportives…), dans les espaces ou les équipements publics.

Très court terme

Urbanisme temporaire

Valorisation et aménagement d’un espace vacant afin d’en stimuler les usages, d’y amplifier les échanges et d’y générer des pratiques à court terme, en amont du chantier d’un projet d’aménagement. Absence d’intention de faire transiter l’espace et de faire évoluer le projet urbain final et/ ou la fabrique urbaine.

Court terme

Urbanisme transitoire

Valorisation et aménagement d’un espace vacant afin d’en stimuler les usages, d’y amplifier les échanges et d’y générer des pratiques à court terme, en amont du chantier d’un projet d’aménagement. Intention de faire transiter l’espace et de faire évoluer le projet urbain final, mais absence de garantie.

Court/moyen terme et/ou long terme

Urbanisme transitionnel

Valorisation et aménagement d’un espace vacant afin d’en stimuler les usages, d’y amplifier les échanges et d’y générer des activités intégrant les enjeux transitionnels (écologiques, culturels, démocratiques, économiques…), en amont du chantier d’un projet d’aménagement. Volonté d’en faire un projet pilote en capacité d’influencer le projet urbain final, intégrant les besoins qui auront été révélés par les pratiques des occupants et des habitants pendant le projet de transition.

Très long terme / Transformation pérenne

D’après Pradel (2019)

8D’autres définitions pourraient compléter ce tableau. Ainsi Nicolas Douay et Maryonne Prévot (2016) mettent davantage l’accent sur le rôle des habitants en précisant que « L’urbanisme tactique propose à tout citoyen d’agir matériellement sur son environnement urbain immédiat et quotidien afin de le rendre plus agréable à vivre, et ce sans attendre que les autorités/acteurs en charge de l’aménagement et de l’urbanisme répondent à ses aspirations ». Douay et Prévot rappellent également que l’urbanisme tactique tire ses origines dans les mouvements sociaux et portent la revendication collective d’une pratique alternative de l’urbanisme. Cette définition insiste sur les initiatives par le bas, émanant directement des habitants. Le cas des pépinières urbaines semble ne répondre que partiellement à cette définition puisqu’il s’agit d’abord d’une initiative de l’AFD sur un territoire identifié au préalable. Comme dans de nombreuses situations, ce sont les autorités/acteurs en charge de l’aménagement et de l’urbanisme qui créent elles-mêmes les conditions pour que les citoyens agissent matériellement sur leur environnement urbain. Le projet n’émane pas spontanément des communautés. La démarche est donc totalement inversée. En outre, au regard du tableau et des définitions, les pépinières se rapprocheraient davantage de l’urbanisme temporaire et transitoire, qui vise à valoriser un territoire sur le court et moyen terme. L’appropriation des pépinières par les habitants est censée se faire dans un second temps, grâce à la médiation de pépiniéristes.

9Le terme de pépinière renvoie à la sémantique du jardinage : ces projets sont pensés comme des espaces d’expérimentation où l’on sème et l’on fait pousser les graines de nouveaux modes de fabrication et de gestion de la ville. Ces initiatives sont censées germer, aidées par le pépiniériste qui est là pour cultiver le projet avec les habitants, les acteurs économiques et les institutions publiques locales, censés le faire fleurir. Sur chacune des pépinières, des pépiniéristes sont identifiés grâce à des appels à manifestation d’intérêt lancés par l’AFD en lien avec les maitrises d’ouvrage (MOA). Comme le montre le tableau ci-dessous, ces pépiniéristes, que l’on peut qualifier de « Tiers acteurs de la fabrique urbaine » (Club Ville Aménagement, 2016), peuvent revêtir des formes très différentes (ONG, Bureaux d’études, collectifs d’architectes…). Ils jouent des fonctions essentielles dans la mise en œuvre et la gestion des pépinières urbaines. Ils assurent des fonctions d’expérimentation, de régulation et d’intermédiation entre de multiples acteurs (maitrise d’ouvrage et maitrise d’œuvre, AFD, bureaux d’études, entreprises de travaux, acteurs publics ou privés, société́ civile...).

10Pour chacune des pépinières, une série d’activités sont menées : diagnostic et consultation des populations et acteurs des quartiers, afin d’appréhender au mieux les besoins et attentes ; ateliers de co-conception et de co-construction ; mécanisme d’appui financier à des micro-projets portés par des acteurs locaux ; organisation d’évènements culturels et sportifs pour dynamiser les sites d’intervention ; réalisation d’aménagements temporaires, transitoires ou permanents aux services des usages expérimentés ; mise en œuvre d’un dispositif de formation et de renforcement de capacités au profit des parties prenantes au projet. Si le projet se réclame d’une façon globale de l’urbanisme tactique (alors même qu’il ne répond qu’à quelques-uns des critères de définition), il a ensuite été décliné de façon très différente dans les quatre villes, en fonction des projets mis en œuvre localement par l’AFD, mais aussi des acteurs impliqués et moyens financiers à disposition, comme le résume la figure 2.

Fig. 2 : Synthèse des pépinières urbaines

Pépinière urbaine de Ouagadougou

Pépinière urbaine de Dakar

Pépinière urbaine de Tunisie

Pépinière urbaine d’Abidjan

Date de lancement 

2018

2020

2018

2020

Type de projet sur lequel s’adosse la pépinière

Programme urbain de développement durable

Projet d’infrastructures de transport

Projet de réhabilitation de quartiers précaires

Projet d’aménagement de quartiers restructurés

Durée de mise en œuvre

Phase 1 : 2018 – 2020 (18 mois)
Phase 2 : 2020 -2021 (18 mois)

24 mois + extension de 12 mois (fin juin 2023)

44 mois (Novembre 2018 à juin 2022)

32 mois

Coût 

1M 205 K€

555 K€

1 M €

890 K€

Pépiniériste

Le Gret (chef de file),
Humanité & Inclusion (Phase 1)

Le GRET (chef de file), UrbaSEN, Collectif ETC.
UrbaMonde, TRANSITEC

Humanité & Inclusion (Chef de file), Lab.’ess, Kandeel

Centre Suisse de Recherche Scientifique en Côte D’Ivoire : (chef de file), Cabanon vertical, Agence Ola-up, Urbaplan

Maitrise d’ouvrage partenaire

Agence Municipale des Grands Travaux (AMGT) de la municipalité de Ouagadougou

CETUD - Conseil exécutif des transports urbains de Dakar / APIX - Agence de promotion des investissements et Grands projets au Sénégal
Partenaires institutionnels : collectivités territoriales

Agence de Réhabilitation et de Rénovation Urbaine (ARRU), sous tutelle du Ministère de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du Territoire (MEHAT)

Ministère de la Construction, du Logement et de l’Urbanisme (MCLU)

Sites et localisation

7 sites dans les centralités de Tampouy et Grand Est

5 sites (3 sur le tracé du TER, 2 sur le tracé du BRT), 4 communes : Pikine Ouest, Rufisque, MBAO, Golf sud

30 sites (9 Grand Tunis, 16 Gabès, 5 Grand Tunis Bis)

5 sites, 3 communes : Abobo (quartier PK18), Koumassi (Akromiabla, Divo 1&2, Grand Campement), Yopougon (Gesco)

Ouagadougou : accompagner un projet de développement durable

  • 4 Selon le 5ème recensement général de la population réalisé en 2019, Ouagadougou abrite 2 453 496 ha (...)

11Ouagadougou est la première pépinière urbaine. Elle existe depuis novembre 2018 sur sept sites d’intervention dans les arrondissements 3 et 5 de la ville de Ouagadougou où il est prévu d’accueillir des infrastructures culturelles et sportives. Depuis les années 2000, la ville connait une forte croissance démographique4 et une expansion spatiale rapide (Gouëset, 2009 ; Guigma 2017), ce qui pose de nombreux défis pour les politiques publiques en termes d’infrastructures et services. C’est dans ce cadre que l’AFD participe au financement du projet de développement durable de Ouagadougou également appelé « PDDO 2 ». La deuxième phase de ce projet, mise en œuvre par la ville de Ouagadougou, est soutenue par l’AFD via un prêt de 80 millions d’euros à l’État burkinabé, entièrement rétrocédé sous la forme de subvention d’investissement à la municipalité de Ouagadougou. Ce mécanisme doit permettre de financer l’aménagement de sept pôles urbains qui ont vocation à devenir des centralités secondaires et un réseau de voies goudronnées pour contribuer à un développement urbain plus équilibré.

12La pépinière urbaine de Ouagadougou est censée accompagner l’Agence Municipale des Grands Travaux (AMGT) qui porte le programme de développement durable de la ville. Elle est pilotée par le GRET, une ONG de solidarité internationale fondée en 1976, ainsi que par Humanité & Inclusion, une ONG qui œuvre pour l’insertion des populations handicapées et vulnérables. La pépinière urbaine comporte trois grands objectifs : 1) favoriser l’appropriation de plusieurs sites d’accueil d’équipements sportifs et culturels et d’espaces publics du PDDO2 et en préfigurer les futurs usages, en lien avec les besoins formulés par les populations et acteurs des quartiers ; 2) mener des actions rapides et démonstratives, qui contribueront à faire connaitre le PDDO2 et ses équipements programmés ; et 3) renforcer les capacités des organisations de la société civile et de la commune de Ouagadougou à mener des actions innovantes et concertées.

Dakar : accompagner un projet d’infrastructures de transport

13La pépinière urbaine de Dakar (PUD) intervient dans un contexte de grands investissements dans les infrastructures de transport. L’agglomération de Dakar compte près de 3 millions d’habitants et gagne 100 000 habitants par an, notamment en périphérie, à Pikine et Rufisque. Cette forte croissance démographique entraine un fort déséquilibre spatial, avec une concentration des investissements de l’État dans la seule ville de Dakar, et une gouvernance urbaine complexe (Diongue, 2010). Depuis les années 2010, l’État a mis en œuvre de grands projets dans le cadre du programme national de développement Plan Sénégal Émergent (PSE), dont la création de la ville nouvelle de Diamniadio et le transfert de l’aéroport Blaise Diagne à proximité. Ces projets ont entraîné un glissement de la centralité vers l’est de l’agglomération (Diongue, 2010), alimentant une forte demande en transport entre le centre de la ville (le Plateau) et l’immense périphérie (Ngom, 2011). L’offre de transport collectif routier, marquée par une coprésence de plusieurs types de véhicules relevant du secteur informel (minibus, cars rapides, taxis collectifs), est insuffisante pour absorber les flux qui s’inscrivent désormais sur de longues distances (Lombard, 2015). Deux projets de restructuration de la mobilité urbaine de l’agglomération dakaroise ont été mis en place pour répondre à ces besoins : le Train Express Régional (TER) et le Bus Rapid Transit (BRT), qui ont fait l’objet de lourds investissements financiers, ainsi que de controverses, suite à des choix d’aménagement et de dessertes, et à des déplacements de populations (Kopf, 2020).

  • 5 UrbaSEN est une association sénégalaise active depuis 2007 dans les quartiers précaires du Sénégal (...)

14La pépinière urbaine de Dakar existe depuis 2020. Elle est constituée par un groupement composé du GRET, d’urbaSEN et d’urbaMonde5, du collectif ETC (spécialisé dans l’architecture collaborative) et de Transitec (bureau d’étude expert en mobilité), en étroite collaboration avec le Conseil exécutif des transports urbains de Dakar (CETUD) qui assure la maîtrise d’ouvrage sur l’ensemble du secteur des transports. La pépinière de Dakar intervient sur plusieurs espaces publics de la banlieue de Dakar, à Pikine et Rufisque, autour des nouvelles gares – haltes – stations - en cours de construction ou rénovation en lien avec le TER et le BRT. La pépinière suit deux grands objectifs : (1) améliorer l’appropriation des futurs équipements de transport collectif par les usagers ; et (2) proposer la co-création d’espaces urbains de qualité autour de ces gares. Le projet s’est déroulé en trois phases : un diagnostic des usages, la mise en œuvre d’un dispositif mobile de dialogue (radio mobile) pour initier la co-conception des microprojets et l’accompagnement à la réalisation de microprojets sur différents sites d’intervention.

Tunisie : venir en appui d’un projet de réhabilitation de quartiers précaires

15La pépinière urbaine de Tunisie s’intitule Ness El Houma les gens du quartier » en arabe tunisien). Elle accompagne la mise en œuvre de deux programmes nationaux de réhabilitation et de réintégration des quartiers d’habitat populaire (PRIQH 1 et 2), portés par l’Agence de Réhabilitation et de Rénovation Urbaine (ARRU) et financé par l’AFD dans le cadre du projet PROVILLE. L’équipe projet Pépinière urbaine Tunisie est composée d’organismes ayant des compétences et des champs d’expertises divers : Humanité & Inclusion, Lab’Ess (association locale de l’économie sociale et solidaire, spécialisée dans l’accompagnement à entrepreneuriat.), Kandeel (bureau d’études spécialisé dans les outils cartographiques et l’analyse urbanistique).

16Le projet intervient dans le Grand Tunis et à Gabès, avec pour but : (1) de soutenir les dynamiques de concertation autour du développement urbain participatif à travers l’articulation du dispositif avec les programmes de réhabilitation (PRIQH 1 et 2) et (2) d’accompagner la mise en œuvre d’initiatives et de micro-projets urbains à travers des actions d’incubation adaptées6.

17Le projet pépinière urbaine est mis en œuvre dans quatre municipalités qui se trouvent en périphérie du Grand Tunis. Les quartiers concernés appartiennent à la première tranche du projet de réhabilitation urbaine mené par l’ARRU (PRIQH 1), achevé au début des années 2010. Deux des municipalités (Sidi Hassine et de Mhamdia) se caractérisent par un tissu urbain dense et des activités tournées vers le commerce, l’artisanat et l’industrie. Les deux autres (Oued Ellil et Sidi Thabet) appartiennent quant à elles à l’hinterland de l’agglomération tunisoise. Le tissu urbain y est beaucoup plus lâche et une part importante des activités s’organise autour de l’agriculture.

18L’intervention sur le territoire de Gabès a quant à lui débuté en 2021, avec la réalisation du diagnostic territorial participatif en mars 2021. Le gouvernorat de Gabès, situé au sud-est de la Tunisie, occupe une position stratégique sur la route des territoires du Sud. Dans les années 1960, les pouvoirs publics de la Tunisie indépendante ont décidé de programmer à Gabès un pôle de développement industriel, reposant sur la transformation des phosphates, pour dynamiser l’économie de la ville et de l’ensemble du Sud-Est. Cela a entraîné une reconversion économique qui a lourdement impacté le rendement des secteurs de l’agriculture et de la pêche maritime. Quarante ans après, les dégâts causés par le complexe industrialo-portuaire sont nombreux (pollution, détérioration de la qualité de l’environnement, perte progressive de la biodiversité́, propagation des maladies chroniques). Les différentes communes du gouvernorat souffrent d’un manque d’équipements socio-collectifs et de l’existence de quartiers précaires au sein des oasis. À ce jour, tous les acteurs de la région sont unanimes dans la décision de reconvertir le gouvernorat vers un modèle économique plus durable.

Abidjan : accompagner un projet d’aménagement de quartiers restructurés

19La crise politique et économique qu’a connu la Côte d’Ivoire pendant une dizaine d’années et l’afflux massif de populations vers les grandes villes a favorisé la multiplication des quartiers précaires dits « sous équipés » au sein de la capitale économique d’Abidjan. Abidjan comprend aujourd’hui environ 5 millions d’habitants, soit 20 % de la population ivoirienne, et près de 40 % de la population urbaine du pays. Elle compte également plus de quatre-vingts quartiers informels qui regroupent environ 25 % des habitants de la ville, soit plus d’un million de personnes sur 10 à 15 % de la superficie de l’agglomération d’Abidjan (Ministère de la construction, du logement et de l’urbanisme, 2020).

20Afin de lancer une dynamique d’intégration progressive de ces quartiers sous-équipés dans le tissu urbain de la ville, le gouvernement ivoirien a décidé́ de mobiliser une partie des financements du troisième Contrat de Désendettement et de Développement franco-ivoirien (C2D) pour la réalisation d’un projet d’amélioration des conditions de vie dans ces quartiers : le Projet d’Aménagement des Quartiers Restructurés d’Abidjan (ou PAQRA). Signée en 2021 entre l’État ivoirien et l’AFD, cette convention, d’un montant de 50 millions d’euros, doit permettre d’améliorer les conditions de vie précaires de près de 300.000 habitants.

21Dans l’attente du démarrage effectif du projet PAQRA, il est apparu opportun à l’AFD et au Ministère de la construction, du logement et de l’urbanisme de mettre en œuvre un dispositif de pépinière urbaine dans 5 quartiers précaires. La pépinière a été lancée en avril 2020 pour une période de 32 mois avec un groupement composé du Centre Suisse de Recherches Scientifiques (chef de file), d’Urbaplan (bureau d’études suisse spécialisé dans l’aménagement du territoire), de Cabanon Vertical (association d’architectes-concepteurs qui s’inspire de l’urbanisme participatif et transitoire) et d’Ola-up (association d’expertise culturelle), en étroite collaboration avec le Ministère de la Construction, du Logement et de l’Urbanisme qui en assure la maitrise d’ouvrage. Comme pour les autres pépinières, différentes micro-actions sont mises en place autour d’aménagement de place, d’équipements sportifs et d’allées plantées.

Évaluer l’urbanisme tactique : entre effets matériels et immatériels

Co-construire des outils d’évaluation

22Notre travail de suivi-évaluation s’est déroulé de 2020 à 2022, à un moment où la mise en œuvre et la maturité des pépinières différaient beaucoup selon les sites. Cette différence en fait sa richesse mais est aussi une limite en termes de comparaison. Notre objectif était de co-construire un outil d’évaluation pour mesurer les premiers effets des pépinières urbaines, et qui puisse également être utile aux acteurs des pépinières urbaines. Il s’agissait non pas tant « d’enquêter sur mais d’enquêter avec » (Madec et al., 2019).

  • 7 Voir par exemple : Approches, 2020, Étude-action. L’urbanisme transitoire : évaluer les impacts soc (...)

23En vue d’évaluer les effets des dispositifs des pépinières urbaines, nous avons construit un protocole d’évaluation adapté à l’état d’esprit du projet. Nous nous inscrivons dans une vision de l’évaluation pluraliste (Monnier, 1992) qui, pour être exhaustive, essaie d’intégrer toutes les parties prenantes du projet. L’étude des effets, au moyen de protocoles et de mesures statistiques classiques, était dans ce contexte impensable. Dans cette perspective, les questions évaluatives et les indicateurs ont été élaborés conjointement avec tous les acteurs (pépiniéristes, représentations locales de l’AFD, maitrise d’ouvrage, partenaires associatifs et institutionnels). Pour chaque étape du protocole, ces acteurs ont été non seulement consultés mais ont également participé à l’élaboration de ce protocole. Le protocole d’évaluation se veut donc collaboratif, pour partie expérimental, tout en garantissant une évaluation des effets directs, mais aussi et surtout des effets externes, qu’ils soient sociaux, environnementaux ou organisationnels. L’observation et la mesure de ces derniers effets s’avèrent particulièrement complexes, car ils sont souvent diffus et immatériels. Pour ce faire, nous nous sommes inspirés de différentes études d’impact de projets d’urbanisme transitoire récemment publiées7. Ces études ont le mérite d’expérimenter de nouveaux protocoles d’évaluation pour étudier des phénomènes urbains encore émergents. Mais ces études, encore largement confidentielles, sont essentiellement destinées à un cercle restreint d’administrateurs de l’État ou de techniciens des collectivités. Par ailleurs, elles traitent souvent des impacts directs, matériels et quantifiables de projets d’urbanisme tactique, comme le nombre d’espaces requalifiés, de jardins partagés, d’équipements et de services urbains créés, ou encore la revalorisation économique d’espaces vacants, le nombre de projets financés et de bénéficiaires. Elles peinent encore à objectiver les effets externes des projets, liés notamment aux dynamiques collectives tels que la participation citoyenne, la stimulation des processus d’innovation et d’apprentissage, la transformation des modes de faire et de l’action publique, l’amélioration des conditions de vie et modes de coopération. Ces effets sont nombreux, mais ils sont particulièrement complexes à observer et à mesurer (Besson et al., 2021). Ils s’inscrivent généralement dans un temps plus long.

24Tenant compte de ces difficultés, nous avons identifié quatre types d’effets sociaux : les effets directs et marchands (création d’emplois, nombre d’entreprises créées…) ; les effets directs et non marchands (mise en œuvre des actions ciblées, accélération des micro-projets, dynamiques d’innovation urbaine…) ; les effets indirects et marchands (obtention de financements complémentaires publics et/ou privés via des financements participatifs, des appels à projets) ; les effets indirects et non marchands (dynamiques de coopérations, transformation de l’action publique urbaine et du régime de planification, développement environnemental). Enfin, précisons que notre protocole d’évaluation devait répondre à un dernier enjeu, autour de la nécessité de créer à la fois un protocole d’évaluation spécifique à chaque pépinière (avec la formulation de questions évaluatives propres à chaque site) et commun aux quatre pépinières (avec un enjeu de comparaison et de montée en généralité).

Protocoles d’évaluation

25De manière à garantir une dimension participative à la démarche, le dispositif d’évaluation a été développé autour de l’articulation de trois protocoles.

Un premier protocole qualifié d’« expert » autour de l’identification d’indicateurs et de critères d’évaluation a priori, la conduite d’entretiens semi-directifs, la mise en perspective des recherches relatives à l’urbanisme participatif et transitoire, etc.

26Un deuxième protocole d’auto-évaluation a été mis en place par les parties prenantes des pépinières urbaines. Il doit permettre d’outiller les acteurs, afin de les rendre plus autonomes et augmenter leur capacité à comprendre, évaluer et agir pour améliorer leur action. Il s’agit d’inscrire les acteurs dans un travail réflexif, en faisant de chacun d’entre eux un auteur, en reconnaissant les savoirs expérientiels. Ce second protocole a permis de co-construire, avec les parties prenantes des pépinières urbaines, des questionnaires auto-évaluatifs dont l’objet était d’évaluer les effets des pépinières urbaines. Ces questionnaires ont été élaborés lors d’ateliers organisés en avril 2021 sur les pépinières urbaines de Dakar, de Ouagadougou et d’Abidjan. Une soixantaine de personnes ont participé à ces ateliers et au total, 144 entretiens ont été effectués auprès des parties prenantes. Le questionnaire d’entretiens comprenait une vingtaine de questions. Pour chaque question, l’auto-évaluateur devait attribuer une note comprise entre 0 et 4, et justifier sa réponse. Ce système de notation a permis de représenter graphiquement les principaux effets directs et ceux externes de la démarche des pépinières urbaines (Fig. 3).

27Le troisième protocole a reposé sur une évaluation conduite par les usagers pendant et après les aménagements des sites des pépinières. Nous avons veillé à obtenir une diversité de profils : jeunes, étudiants, hommes, femmes, commerçants, sportifs, personnes âgées, etc. Au total, une cinquantaine d’usagers évaluateurs ont participé à la démarche. Six questions étaient posées aux enquêtés, en lien avec des questions d’accessibilité, de fréquentation, de vie sociale et économique, de qualité des aménagements et des équipements sportifs et culturels et de développement environnemental. Pour chaque question, les enquêtés devaient donner une note de 0 à 4, tout en justifiant leur réponse. Les enquêtés devaient également proposer une photo représentative d’un aménagement qui fonctionne et une photo représentative d’un aménagement qui dysfonctionne. Ils devaient enfin formuler une recommandation à adresser à la pépinière urbaine pour améliorer l’aménagement ou le fonctionnement des sites.

28La complémentarité entre ces trois types de méthodes devait permettre d’assurer une évaluation collective, décentralisée et ancrée dans le territoire, et d’objectiver non seulement les effets directs et externes des pépinières urbaines. Ce protocole présente néanmoins certaines limites dont nous avons essayé de tenir compte. L’un des principaux risques serait de sous-évaluer les effets positifs non quantifiables et non visibles (comme les transformations des modes de faire) et de s’en tenir à souligner les apports matériels (comme les infrastructures). Ce serait là réduire la portée des expériences d’urbanisme tactique et transitoire à des actions cosmétiques ou événementielles. L’autre limite tient à la comparaison entre les pépinières rendue complexe dans la mesure où elles sont à des stades divers d’avancement, s’inscrivent dans des contextes fort différents et n’ont pas les mêmes objectifs ni les mêmes moyens à disposition. Nous avons tenté de prendre en compte ces limites et, pour cela, de multiplier les expertises et les points de vue en impliquant un grand nombre d’acteurs.

Les effets des pépinières urbaines : apports et limites de l’expérimentation

29Dans cette dernière partie, nous dressons une analyse synthétique et croisée des résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes et les usagers des effets des pépinières urbaines. Comme l’illustrent les graphiques ci-dessous à partir des résultats d’Abidjan et de Dakar, les effets diffèrent en fonction des pépinières selon les évaluations des parties prenantes.

Fig. 3a : Résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes à Abidjan et Dakar

Fig. 3a : Résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes à Abidjan et Dakar

Fig. 3b : Résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes à Abidjan et Dakar

Fig. 3b : Résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes à Abidjan et Dakar

30Les résultats se révèlent très différents d’une pépinière à l’autre, ce qui s’explique par des contextes de mise en place très variés. La plus ou moins grande réussite des pépinières dépend d’abord des pépiniéristes, de leur expérience en matière de démarche d’urbanisme participatif (maitrise des outils et des méthodes). Les expériences passées de la maitrise d’ouvrage et des pépiniéristes en matière de coopération et de participation citoyenne sont évidemment déterminantes. La réussite tient également à la plus ou moins forte implication des maitrises d’ouvrage dans le projet et à la possibilité, pour les pouvoirs publics impliqués, de pré-identifier du foncier en amont de la mise en œuvre de la pépinière. En outre, la présence ancienne et dense d’un tissu associatif joue fortement dans le développement des projets. Plus celui-ci est ancien et dynamique et plus les activités ont de chance de prendre forme. Au-delà de ces différences liées au contexte, des traits communs ressortent et deux effets majeurs, communs à toutes les pépinières, peuvent être mis en exergue. Nous constatons d’abord une amélioration des usages et du cadre de vie, mais celle-ci apparaît limitée dans le temps. Par ailleurs, de nouveaux modes de fabrique et de gestion urbaines ont pu être expérimentés alors qu’ils étaient jusque-là marqués par des régimes de planification verticaux.

Une amélioration des usages et du cadre de vie mais limitée dans le temps

31L’un des effets majeurs des pépinières urbaines concerne l’amélioration des usages et du cadre de vie. Les enquêtés constatent une augmentation de la fréquentation et de l’attractivité des sites, une diversification des usages et des usagers et une amélioration de la vie sportive et culturelle. L’effet des pépinières sur l’accompagnement et l’accélération de projets socioculturels locaux, participe en effet à l’amélioration des usages et du cadre de vie. À Ouagadougou, 22 micro-projets ont été mis en place (dont 15 micro-projets culturels et 7 micro-projets sportifs), avec en parallèle l’accompagnement et la formation d’organisations de la société civile (OSC). Les pépinières urbaines de Tunisie et d’Abidjan, ont accompagné, grâce à l’intermédiaire d’animateurs de quartiers, plus d’une vingtaine d’initiatives socioculturelles chacune. Les projets retenus concernent des projets sportifs, artistiques, culturels, environnementaux ou sociaux. Les appels à initiatives lancées par les pépinières ont permis d’identifier et d’activer des ressources socioculturelles latentes au sein des quartiers. Cet effet est plus limité à Dakar, dans la mesure où aucun dispositif dédié à l’accélération des micro-projets n’a été développé. Un accompagnement des porteurs d’initiatives ainsi que l’élaboration d’un modèle économique viable pourraient permettre à ces initiatives de perdurer dans le temps. Enfin, un renforcement des capacités de la puissance publique, ainsi que des associations et des OSC locales, pourrait permettre d’amplifier l’effet des pépinières dans le temps.

Fig. 4 : Pépinière urbaine de Ouagadougou

Fig. 4 : Pépinière urbaine de Ouagadougou

© Cabanon Vertical, Olivier Bedu, 2021

Fig. 5 : Pépinière urbaine de Dakar – Aménagement sur le quartier Cité Icotaf 1, Pikine Ouest

Fig. 5 : Pépinière urbaine de Dakar – Aménagement sur le quartier Cité Icotaf 1, Pikine Ouest

© Raphaël Besson, 2021

Fig. 6 : Pépinière urbaine de Tunisie – MOHAMED ALI- Gabès. « Khaterma houmti »

Fig. 6 : Pépinière urbaine de Tunisie – MOHAMED ALI- Gabès. « Khaterma houmti »

Création d’un parc pour les femmes et enfants avec un espace sportif et une aire de jeux

© Pépinière urbaine de Tunisie, 2021

Fig. 7 : Pépinière urbaine d’Abidjan – Le site de Calcio (Gesco – Yopougon)

Fig. 7 : Pépinière urbaine d’Abidjan – Le site de Calcio (Gesco – Yopougon)

© Cabanon Vertical, Olivier Bedu, 2022

  • 8 Nous faisons le choix de mentionner le type d’acteur mais non l’identité des parties prenantes et d (...)

32Des points d’amélioration possibles sont néanmoins soulignés par les enquêtés, en lien avec la détérioration de certains aménagements, la sécurisation des sites, la propreté, certains conflits d’usage (culture/sport/commerces) et la nécessaire poursuite des efforts dans le champ de l’accessibilité. Certains usagers se sont montrés particulièrement critiques quant à la qualité des aménagements et des équipements sportifs et culturels. Cela s’explique par le fait que la plupart des enquêtés perçoivent les aménagements de la pépinière comme des aménagements définitifs (ce qui est le cas pour ceux de Dakar et en Tunisie). Ils soulignent par conséquent les défauts de qualité et de robustesse des matériaux et des équipements. Et lorsque les usagers sont informés que ces aménagements sont d’abord pensés comme temporaires, selon les principes de l’urbanisme transitoire, ils s’interrogent. Les installations temporaires sont perçues comme un gaspillage, dans un contexte socio-économique difficile. « Pourquoi installer des équipements provisoires dans des quartiers qui souffrent d’un déficit et d’un besoin urgent d’équipements. Pourquoi ne pas aménager directement des installations qui correspondent aux besoins des habitants, et qui soient robustes et pérennes ? » (habitant d’un quartier de Ouagadougou)8. À Abidjan, un responsable technique confesse : « Je ne comprends pas l’intérêt des aménagements temporaires. Pourquoi réaliser des aménagements à 30.000 € avec la réalisation d’installations médiocres ? On aurait pu faire directement ces aménagements dans le cadre du PAQRÀ ». Cette question se pose avec acuité alors que pépinières ont un coût économique et humain significatif : « Coopérer c’est très consommateur en temps, en argent et en énergie » (pépiniériste Dakar). « La pépinière en réalité c’est des montants astronomiques. C’est très cher en fait ce qu’on fait. On dit que les aménagements des sites ça coûte 20.000 euros environ. Ça coûte en réalité 150 k€, si on intègre les salaires et la rémunération des différents intermédiaires, notamment des partenaires internationaux » (pépiniériste Dakar).

33En matière de gestion, les pépinières ont participé à créer des Comités de gestion sur les sites (COGES). Si certains enquêtés se montrent confiants vis-à-vis du fonctionnement à moyen terme des comités de gestion (montage inclusif et transparent), d’autres s’interrogent sur la gestion des COGES et des sites à long terme. Les COGES semblent encore insuffisamment structurés, pour assurer une gestion pérenne des équipements et des espaces publics. Il existe un enjeu majeur de consolidation de ces comités quant à leurs gouvernances, leurs statuts, leurs modèles économiques et juridiques, de la répartition des rôles et des responsabilités entre les usagers, les communes, les pépiniéristes, censés anticiper les aspects de gestion pour ensuite disparaitre, et les maitrises d’ouvrage locales.

34Sur le volet environnemental, de nombreux impacts positifs sont évoqués par les enquêtés, à l’instar du nettoyage, de la végétalisation et du reboisement des sites, la récupération de matériaux (pneus, bidons, planches) ou la valorisation des matériaux locaux dans le cadre des aménagements (bois, typha, brique en terre comprimée [BTC]). Au niveau de la gare routière de Rufisque par exemple (Dakar), un puisard filtrant, une pompe à eau et un système de recyclage des eaux usées a été créé. Les enquêtés soulignent la nécessité de poursuivre les efforts environnementaux à plus long terme, au-delà des opérations ponctuelles de végétalisation, de salubrité ou d’utilisation de matériaux locaux. À ce stade, l’effet des pépinières urbaines semble insuffisant au regard des enjeux écologiques locaux. Ce point a été notamment évoqué dans la région de Gabès où les habitants sont particulièrement sensibles aux questions environnementales. Pour accroitre l’impact des pépinières sur l’amélioration du cadre de vie, il paraît essentiel de préciser les objectifs des interventions sur les questions écologiques : écoconception, réemploi, promotion des circuits-courts, utilisation de matériaux locaux recyclables et réutilisables, végétalisation, actions favorables à la réduction des déchets, tests de solutions durables innovantes (comme les éclairages photovoltaïques).

Expérimenter de nouveaux modes de fabrique et de gestion urbaines

35De nombreux enquêtés perçoivent les pépinières urbaines comme des innovations organisationnelles, capables de promouvoir de nouvelles méthodes et manières de faire de l’urbanisme. Si le terme d’urbanisme tactique et transitoire n’est pratiquement jamais utilisé comme tel par les habitants, certaines caractéristiques des modes d’intervention liés à ces démarches sont néanmoins mises en avant. Les habitants évoquent la participation, le fait d’être consultés et impliqués dans le projet et soulignent le décalage avec les autres manières de faire habituelle dans les villes africaines, dominés généralement par des modèles de planification verticaux et descendants. À Dakar, les outils de médiation utilisés avec les habitants sont perçus comme des outils particulièrement originaux. Un « dispositif de curiosité », appelé sentoukaye, permet d’observer de manière collective et ludique les sites d’intervention de la pépinière. En outre, un dispositif mobile, dénommé Penc, a été élaboré en vue de faciliter le dialogue avec les usagers des quartiers, grâce notamment à la mise en place d’une radio itinérante et communautaire (Doukodioko.fm). Enfin, le jeu vidéo Minecraft a été utilisé afin de créer des ateliers de co-conception autour des maquettes des zones d’intervention.

36Ces dispositifs innovants ont permis d’améliorer la communication et stimulé la curiosité des acteurs afin qu’ils s’intéressent et participent au projet de pépinière. D’autres outils sont évoqués par les enquêtés comme l’utilisation du vote pour sélectionner les initiatives socioculturelles à Tunis, ou la mise en place d’ateliers de co-conception et de co-construction dans l’aménagement des sites des pépinières. Ces ateliers ont permis de mobiliser les habitants et les acteurs communautaires et de prendre en compte leurs besoins dans les futurs aménagements. Sur certains sites à Dakar et Abidjan, les enquêtés soulignent néanmoins la nécessité d’améliorer la place accordée aux personnes vulnérables, handicapées et aux femmes lors des phases de conception des aménagements.

37Les pépinières ont également favorisé les dynamiques de coopération entre les partenaires des projets d’aménagement : COGES, municipalités, mairies centrale et d’arrondissement, ministères, bailleurs de fonds, ONG, Organisation de la Société civile, associations, acteurs communautaires, acteurs institutionnels, etc. Elles ont joué un rôle significatif dans la mobilisation et l’animation du capital social territorial, à travers l’organisation de temps de travail collectif, d’actions de réseautage, d’évènements, d’ateliers de co-production et de temps de formation. Les dispositifs observés ont créé les conditions de proximité temporaire, spatiale et relationnelle (Boschma, 2005 ; Suire, 2007) entre des acteurs et des univers sociaux différents : acteurs de l’urbanisme, de la culture et des sports, personnels administratifs, institutions et société civile.

38Les pépinières ont permis d’expérimenter d’autres modalités de l’action publique urbaine. Elles contribuent à faire évoluer les manières dont les parties prenantes et les partenaires font du projet urbain via l’identification des besoins des usagers, la création de comités de gestion, l’implication des habitants et la formation des parties prenantes aux nouvelles formes de conception et de fabrique urbaine. Pour près de 100 % des parties prenantes, les pépinières ont permis de renforcer les compétences des acteurs sur la gestion de projets, les outils de diagnostic partagé, d’animation, de communication, les méthodes d’appels à projets, de gestion de projets, de co-conception ou de co-construction, la conception architecturale dans un contexte urbain africain, la communication, la prise en compte des enjeux d’accessibilité et d’inclusion, le suivi de chantier, les règlementations, etc. Plus fondamentalement, les pépinières participent à créer de nouveaux récits et imaginaires de la fabrique urbaine, qui font une place à l’espace public et à une nouvelle considération du foncier vacant, mais aussi aux communs et à l’environnement. Les pépinières participent à transformer les représentations des modes de gestion et de fabrique urbaine. « Avec la Pépinière urbaine, on change notre regard sur la ville. On ne la perçoit plus comme une simple réserve de foncier à bâtir » (directeur technique d’une commune à Abidjan). « La pépinière m’a permis de porter un nouveau regard sur le projet urbain, à travers une approche plus participative. Je me suis également formé à la notion d’aménagement transitoire » (membre de la pépinière d’Abidjan). « La pépinière a changé la façon dont je réalise et conçois l’architecture. Aujourd’hui, je dessine en fonction des capacités de production des artisans. Donc j’adapte ma conception. Par exemple, sur le site de Pikine, j’ai choisi de ne pas faire des lignes horizontales sur la structure qui protège les plantes. J’ai adapté ma conception au regard des capacités de fabrication locale » (Membre de la pépinière de Dakar). À Tunis, la pépnière aurait « initié un changement de pratique et de mentalité en développant l’idée que les habitants peuvent aussi participer à leur gestion. C’est ce qui s’est fait à Gabès, où une convention est en cours de signature entre les habitants et la municipalité, afin de partager les différentes tâches liées à la gestion de l’espace public (sécurité, propreté, éclairage...) » (Membre de l’Agence de Réhabilitation et de Rénovation Urbaine de Tunisie).

39Mais, l’ouverture aux principes de la pépinière reste encore théorique et peine à se concrétiser dans la pratique et la réalité des projets d’aménagement. C’est le cas à Dakar : « Dans la théorie, les principes de la pépinière urbaine intéressent les partenaires institutionnels et territoriaux (Senter, APIX, CETUD…). Mais sur le terrain, je ne connais pas encore un projet, qui dans son développement utilise les méthodes de la pépinière » (membre de la pépinière urbaine de Dakar). À Ouagadougou, les enquêtés s’interrogent sur la prise en compte effective des besoins et des recommandations issus de la pépinière. Il existe aussi une certaine hésitation de la part de la maitrise d’ouvrage à poursuivre le dialogue avec les acteurs des sites. Un dialogue qui peut être perçu comme un risque potentiel de critique des aménagements définitifs. Plus largement, les productions et les recommandations des pépinières urbaines restent à consolider, afin qu’elles puissent véritablement s’hybrider avec les choix programmatiques de la maitrise d’ouvrage et des maitrises d’œuvre des grands projets d’aménagement. Il existe à cet égard un vrai enjeu de partage des résultats, des outils, des ressources et des méthodes. À Abidjan, les enseignements issus de la pépinière restent à formaliser : « La pépinière semble encore trop déconnectée du projet PAQRÀ » (partenaire institutionnel en Côte d’Ivoire). Dans le Grand Tunis, la pépinière n’a que très partiellement influencé les acteurs institutionnels centraux pour instaurer des modes de faire participatifs dans leurs projets ou dans leurs approches du développement territorial. Lors des entretiens, ceux-ci ont salué le caractère innovant et expérimental du projet, tout en mentionnant qu’il fait figure d’exception et se situe à la marge de l’ensemble des projets suivis par les acteurs institutionnels centraux.

40En outre, l’effet des pépinières reste limité quant à la transformation de la planification urbaine. Les institutions publiques peinent à se saisir de ces innovations dans le cadre de leurs grands projets d’aménagement et à relever le défi des transformations par le bas. Les processus de transition urbaine requièrent une démarche inscrite dans le temps, alors même que la durée des pépinières urbaines est réduite (environ deux ans). Sur l’ensemble des sites, cette durée a été jugée trop courte pour produire de véritables transformations.

  • 9 Ce point de vue est notamment exprimé par une des parties prenantes de la pépinière de Dakar : « Le (...)

41Enfin, la non prise en compte des besoins et des recommandations formulés par les pépinières dans les aménagements des grands projets pourrait générer à terme des frustrations, voire des conflits : « Nous avons recueilli toute une série d’attentes des habitants dans le cadre de la pépinière. Mais il n’est pas certain que la maitrise d’ouvrage soit en capacité de répondre à l’ensemble de ces attentes. Il existe par conséquent un risque de frustration de la part de la population. Il sera donc essentiel d’assurer une bonne communication, afin que les gens comprennent les raisons pour lesquelles telle ou telle attente n’a pas pu être prise en compte. Pour des questions budgétaires, techniques, de disponibilités foncières, etc. » (partenaire institutionnel de la pépinière de Ouagadougou). Il faut également souligner les risques possibles de récupération politique du projet. Dans certaines situations, les pépinières peuvent être utilisées pour apporter des solutions face à des situations de crise socioéconomique ou institutionnelle. Elles peuvent compenser le défaut d’actions ou d’équipements publics dans certains quartiers urbains dégradés ou compenser des impacts négatifs produits par des grands projets d’aménagement controversés comme le TER et le BRT à Dakar9.

Conclusion : Quelques pistes pour un urbanisme tactique dans les Suds

42L’évaluation des pépinières urbaines a permis de réfléchir à la transposition du concept d’urbanisme tactique et transitoire, forgé au nord, ici transposé dans un environnement urbain des Suds. Les pépinières sont à l’origine d’effets positifs en matière d’amélioration des usages et du cadre de vie et l’expérimentation de nouveaux modes de fabrique et de gestion urbaine. À travers leurs interventions, elles initient les acteurs publics à un modèle de gestion et de fabrique urbaine moins vertical et davantage sensible aux ressources des quartiers. Comme le met en avant l’AFD, ce type d’action urbaine laisse de la place à la créativité et à l’invention de solutions frugales et alternatives, au hasard, à l’expérimentation, parfois même à l’erreur. Les gains immatériels sont nombreux, bien que peu visibles directement.

43L’urbanisme tactique a clairement inspiré l’outil pépinière et sa mise en place, mais il ressort qu’il ne répond qu’en partie à sa définition et ses attentes. L’outil est innovant, adapté aux contextes des Suds dans la mesure où il permet d’intervenir rapidement et à court terme sur des territoires choisis. Il a permis de réaliser des aménagements plus ou moins définitifs de manière participative et de faire dialoguer différents acteurs en tentant de répondre à certains besoins formulés par les habitants. Mais il reste aussi un outil insufflé par un bailleurs, financé par l’aide publique au développement, et suppose donc être approprié par les acteurs locaux et les habitants eux-mêmes. L’évaluation du projet de l’AFD met en évidence certaines limites de l’urbanisme tactique, déjà bien connues au Nord : la gestion et pérennisation des équipements, la faible influence de la maitrise d’usage sur les aménagements finaux, la faible reconnaissance et légitimité des tiers-acteurs, difficultés d’appropriation du concept par les habitants… (IAU Ile de France, 2018 ; Diguet, 2018 ; Besson, 2018 ; Delfanne, 2022 ; Douay, Prévôt 2016). Le caractère transitoire, le développement à bas coût et éphémère de certains aménagements des pépinières suscitent des frustrations, des incompréhensions, voire du mécontentement au sein de la population locale. Or, il ne faudrait pas que l’urbanisme tactique se réduise à une simple addition d’expérimentations urbaines isolées et non pérennes, incapables de diffuser un nouveau système de normes et de valeurs dans les régimes verticaux de planification urbaine.

44Au-delà des expérimentations, le modèle tactique et horizontal des pépinières urbaines semble peu à même, du moins pour l’heure, de transformer le modèle planificateur et vertical des grands projets d’aménagement. À l’exception de quelques initiés des mairies et des partenaires institutionnels, les principes de la pépinière n’ont pas encore été déclinés localement, dans les documents d’urbanisme, les projets urbains locaux et/ou les grands projets d’aménagement. Mais il est vrai qu’une pépinière ne peut pas à elle seule concentrer tous ses objectifs sur la transformation à long terme de l’action publique vers un urbanisme plus participatif.

45Les pépinières urbaines peinent également à changer d’échelle et embrasser la complexité de l’échelon métropolitain. Dans la majorité des cas, elles s’inscrivent dans la perspective d’un « micro-urbanisme tactique » (Aguirre Such, 2015). On peut légitimement s’interroger sur leur capacité à perdurer dans le temps (par-delà du soutien technique et financier de l’AFD) et à influencer à moyen terme les grands projets d’aménagement et de développement. Enfin, ces initiatives interrogent les possibilités pour les institutions publiques et les maitrises d’ouvrages d’ouvrage locales d’apprendre à « faire avec », à expérimenter et à développer des modèles de gouvernance plus horizontaux et coopératifs.

46Il est certes encore un peu tôt pour tirer des conclusions sur les pépinières et il convient d’ores et déjà de distinguer et clarifier les attentes vis-à-vis des pépinières urbaines en fonction des contextes territoriaux. Les territoires n’ont pas tous le même niveau de maturité en matière de démarches participatives et coopératives. Les promesses doivent donc être calibrées et ajustées au plus près des contextes, des ressources et de la maturité des acteurs (implication des maîtrises d’ouvrage, disponibilité du foncier, dynamisme de la société civile et du tissu associatif, niveau de maitrise des outils de l’urbanisme tactique par le pépiniériste, etc.). En fonction des pépinières ou des sites des pépinières, les finalités (objectifs pragmatiques de valorisation d’espaces vacants ou objectifs transitionnels de transformation des grands projets d’aménagement), les temporalités (aménagements éphémères ou pérennes), les modalités de gestion (gestion publique, privée ou cogestion) et le rôle des citoyens (usagers passifs ou citoyens contributeurs), doivent être discutés et adaptés au cas par cas.

47Une piste pourrait être de renforcer le rôle, la légitimité et les compétences des pépiniéristes. Les fonctions d’intermédiation, de régulation, d’expérimentation et de production de nouveaux récits urbains déployées par ces tiers acteurs s’avèrent essentielles à la mise en œuvre et à la gestion des pépinières urbaines. Une autre piste serait de repenser le rôle de l’AFD, central dans ce dispositif. S’agissant d’une initiative qu’elle a développée et qu’elle porte auprès de ses partenaires maîtres d’ouvrage, l’accompagnement de l’Agence pour favoriser la prise en compte des recommandations et la transformation de leurs modes de faire dans une optique plus participative est déterminant. Ce processus nécessite notamment des moyens et une implication plus forte dans des phases stratégiques de la vie des projets.

48Partageant ce constat, l’AFD a mis en place début 2023 une mission de coordination dédiée à plein temps au dispositif. Complémentaire au groupement d’Organisation de la Société Civile chargé de l’animation du réseau des pépinières urbaines, le coordinateur est chargé d’appuyer les équipes opérationnelles de l’AFD dans le suivi de la mise en œuvre du dispositif. Forts de ces premiers retours d’expérience, le modèle est en train d’évoluer et de nouvelles pépinières sont en train lancées dans les villes de Monrovia, Nairobi, Kigali et Antananarivo.

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Notes

1 Source : https://pepinieres-urbaines.org/fr/

2 Présente dans plus de 150 pays et 11 départements et territoires d'Outre-mer, l'Agence Française de Développement (AFD) soutient chaque année plus de 1000 nouveaux projets de développement. 1,8 milliards d'euros ont été engagés en 2021 pour des projets de développement urbain, et 5,2 milliards sur la période 2017 à 2021. (https://www.afd.fr/fr/page-thematique-axe/villes-durables).

3 Voir les projets recensés sur le site des pépinières : https://pepinieres-urbaines.org/fr/inspiration/map-kibera-nairobi-kenya/

4 Selon le 5ème recensement général de la population réalisé en 2019, Ouagadougou abrite 2 453 496 habitants soit 54,4% de la population urbaine du pays (on estime aujourd’hui la population totale à 3 millions d’habitants dans l’agglomération). Ouagadougou pourrait atteindre 6 millions d’habitants en 2030.

5 UrbaSEN est une association sénégalaise active depuis 2007 dans les quartiers précaires du Sénégal (Chabot et al., 2018). UrbaMonde est une association créée en 2005 en Suisse et en 2015 en France dans l’objectif de promouvoir l’habitat collaboratif au niveau local et international. Cf http://urbamonde.org

6 Voir : https://pepinieres-urbaines.org/fr/pepinieres/p%C3%A9pini%C3%A8re-dakar/ressources/pr%C3%A9sentation-de-la-p%C3%A9pini%C3%A8re-urbaine-tunisie-ness-el-houma/

7 Voir par exemple : Approches, 2020, Étude-action. L’urbanisme transitoire : évaluer les impacts sociaux et sur le projet urbain, Ministère de la cohésion des territoires, ANCT, PUCA, Fondation de France ; Sinny &Ooko, 2020, Impact social et environnemental 2020 ; Plateau Urbain, 2017, L’urbanisme temporaire : comment évaluer son impact ? Panthéon Sorbonne.

8 Nous faisons le choix de mentionner le type d’acteur mais non l’identité des parties prenantes et des habitants qui nous ont fait part de leur avis. La date et le lieu de l’entretien ne sont pas non plus précisés afin d’assurer un maximum de liberté dans la prise de parole.

9 Ce point de vue est notamment exprimé par une des parties prenantes de la pépinière de Dakar : « Les aménagements du TER et du BRT ont fait des dégâts urbains et sociaux. L’infrastructure a coupé des quartiers en deux, réduisant la mobilité des habitants des zones suburbaines habitués à traverser les voies à pied ou en voiture. Il y a eu de nombreuses expulsions, mais aussi des interrogations sur le rôle tenu par les entreprises françaises dans la construction, le financement et l’exploitation du TER. La pépinière permet d’apaiser un peu les conflits générés par un grand projet qui s’est réalisé sans réelle concertation ».

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Table des illustrations

Titre Fig. 3a : Résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes à Abidjan et Dakar
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/11394/img-1.png
Fichier image/png, 120k
Titre Fig. 3b : Résultats de l’auto-évaluation par les parties prenantes à Abidjan et Dakar
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/11394/img-2.png
Fichier image/png, 108k
Titre Fig. 4 : Pépinière urbaine de Ouagadougou
Crédits © Cabanon Vertical, Olivier Bedu, 2021
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/11394/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 191k
Titre Fig. 5 : Pépinière urbaine de Dakar – Aménagement sur le quartier Cité Icotaf 1, Pikine Ouest
Crédits © Raphaël Besson, 2021
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/11394/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 340k
Titre Fig. 6 : Pépinière urbaine de Tunisie – MOHAMED ALI- Gabès. « Khaterma houmti »
Légende Création d’un parc pour les femmes et enfants avec un espace sportif et une aire de jeux
Crédits © Pépinière urbaine de Tunisie, 2021
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/11394/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 132k
Titre Fig. 7 : Pépinière urbaine d’Abidjan – Le site de Calcio (Gesco – Yopougon)
Crédits © Cabanon Vertical, Olivier Bedu, 2022
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/11394/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 364k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Raphaël Besson et Armelle Choplin, « Faire de l’urbanisme tactique dans les Suds ? Retour sur le programme des Pépinières urbaines financé par l’Agence Française de Développement (AFD) »L’Espace Politique [En ligne], 47-48 | 2022-2/3, mis en ligne le 21 décembre 2023, consulté le 19 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/11394 ; DOI : https://doi.org/10.4000/espacepolitique.11394

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Auteurs

Raphaël Besson

Docteur en urbanisme, Directeur de Villes Innovations
r.besson@villes-innovations.com

Armelle Choplin

Géographe et urbaniste, Professeure à l’université de Genève
armelle.choplin@unige.ch

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Droits d’auteur

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