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Espaces et politiques de la frontière au Groenland. Les projets miniers comme voie de territorialisation de l’État ?

Spaces and frontier politics in Greenland. Mining projects as a way of territorializing the state?
Pia Bailleul

Résumés

Depuis les années 1990, le Groenland développe l’industrie minière autour de la « zone frontière », stratégie d’exploration et de cartographie des sous-sols. Cette orientation vise à permettre l’accession économique à l’indépendance vis-à-vis du Danemark, fondant une définition nationaliste de la frontière des ressources. Le projet minier de Kuannersuit, qui permettrait d’amorcer la bascule vers l’exploitation, génère pourtant entre 2013 et 2021 une opposition sociale massive. S’appuyant sur des données ethnographiques relatives à ce conflit récoltées entre 2016 et 2022, ainsi que sur des documents industriels établis par la compagnie minière, cet article examine ce conflit à l’aune de son engagement dans cette frontière nationale. De quelles manières l’intervention industrielle affecte-t-elle son déploiement, et dans quelle mesure l’État opère-t-il sa propre territorialisation par le développement industriel ? L’article souligne d’abord le phénomène de redéfinition spatiale autour d’un volume de ressources contrôlées par l’État – un volume frontalier – généré par l’enclavement minier. Il analyse ensuite la territorialisation par la décharge au secteur privé. Il interroge pour finir le paradoxe de cette frontière se faisant simultanément espace de ressources et de régulation étatique, et espace de spéculation et d’appropriation marchande. Il se veut ainsi une contribution à la littérature sur les zones frontières et l’extractivisme.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 L’article reviendra sur la mesure principale : l’édiction de la loi de limitation à 100ppm de la te (...)

1Dans le sud du Groenland, au cœur d’une zone agropastorale, la montagne Kuannersuit culmine à huit cent soixante dix-huit mètres. L’entreprise australienne Greenland Minerals y conduit depuis 2007 des explorations à la recherche d’uranium, de terres rares et de zinc, projetant leur exploitation au sein d’un complexe minier d’une ampleur encore inconnue dans le pays. Cette mine embaucherait jusqu’à huit cents travailleurs, fonctionnerait pendant trente-sept années, et distribuerait les minerais sur les marchés chinois et européens (Greenland Minerals, 2020a, 2020b). De 2007 à 2021, tous les gouvernements successifs soutiennent ce projet. Il répond d’un côté au régime d’indépendantisme minier établit en 2009, qui programme le remplacement de la dotation danoise annuelle au budget de l’île par les rentes minière (Sejersen, 2020 ; Bailleul, 2021). Il s’inscrit d’un autre côté dans les politiques industrielles de la « zone frontière », stratégie commerciale et scientifique nationale lancée au tournant des années 1990 pour développer le secteur minier (Bailleul, 2022, p.330). En dépit du soutien populaire à cette forme de nationalisme minier, le projet de Kuannersuit est rapidement dénoncé par la population locale puis nationale. La consultation citoyenne apparaît inefficace (Ackrén, 2016 ; Dahl et Hansen, 2019), et l’insertion du Groenland dans les réseaux du nucléaire par le biais de l’uranium donne lieu à de vives critiques (Bjørst, 2017). En 2021, la massification du mouvement d’opposition conduit à la démission du gouvernement porteur du projet et à l’élection d’une nouvelle majorité s’affichant « anti-uranium » et « anti-projet ». Depuis, les diverses mesures prises par ce bureau placent le projet à l’arrêt1. Jusqu’à présent, ce cas a surtout été analysé pour les enjeux sociaux et indépendantistes qu’il soulève. Cet article s’intéressera à son articulation aux politiques de la « zone frontière ». La consultation citoyenne et la géopolitique des ressources sont appréhendées comme des éléments relevant d’un processus de délimitation et de contrôle spatial mêlant industrialisation minière et interventionnisme étatique. Dès lors, il s’agit ici de saisir comment le projet minier participe à produir la frontière, et d’analyser le mécanisme de territorialisation étatique qui se déploie dans ce processus.

2Interroger le projet de Greenland Minerals depuis cette perspective demande l’examen des dispositifs techno-scientifiques, juridiques et politiques qui forment le processus minier (Ballard et Banks, 2003). Ce processus est déterminé par un enjeu de formation de la ressource, qui s’élabore à la croisée des techniques d’exploration (Himley et Martson, 2021), de la spéculation marchande (Weszkalnys, 2015), et des cadres régulateurs déterminant la forme et les échanges des futures marchandises (Zimmermann, 1933 ; Richardson et Weszkalnys, 2014 ; Oiry-Varacca et Tricoire, 2016). Ces mouvements sont également soutenus par l’aménagement d’une zone en espace de ressources, structurée et perçue à l’aune de la possible exploitation des matières (Baviskar, 2008, p.1-12 ; Jacka, 2018). Le concept de frontière, désignant initialement l’idéologie expansionniste de domestication et d’exploitation des étendues américaines par les colons, est au cœur de cette logique spatiale (Cons et Eilenberg, 2019, p8-9). Si elle qualifie toujours une zone d’accumulation de richesses en marge des pouvoirs politiques dominants – une zone dont la localisation n’est donc pas fixe mais relative aux gisements, au marché et à la géopolitique des ressources –, la frontière est désormais appréhendée en tant qu’espace de destructions et de reconfigurations (Rasmussen et Lund, 2018, p.388-396 ; Tsing, 2020, p.68). Elle relève d’un processus de recomposition spatiale à travers les dispositifs tant techniques qu’imaginatifs de création de ressources, qui territorialisent un pouvoir politique (Le Meur et Muni Toke, 2021 ; Acloque, 2022). La géologie et l’industrie ont joué un rôle historique dans ces processus de définition et de contrôle de l’espace, légitimant et ancrant l’autorité étatique en différentes « strates » du territoire (Yusoff, 2018 ; Martson, 2019 pour la citation ; Braun, 2020). La frontière est ainsi une spatialité de pouvoir et d’exploitation. Au Groenland, les politiques de la frontière s’inscrivent dans un recul historique similaire. Elles renvoient aux explorations scientifiques menées par les Danois depuis les premiers temps coloniaux (1721) et poursuivies jusqu’à nos jours de façon irrégulière (Egede, 1763 ; Sejersen, 2014). La spéculation sur la richesse des sous-sols ainsi créée, typique de la frontière (Weszkalnys, 2015), constitue la base de la stratégie officielle des années 1990. Campagnes géophysiques et cartographiques produisent alors un territoire vertical (Braun, 2020) et millénaire (Brichet, 2020), que le régime d’indépendantisme minier érige à une spatialité d’État. Néanmoins, la délégation quasi-totale de l’exploration et de l’exploitation au secteur privé interroge l’espace effectivement produit par la situation minière. En effet, comme le soulignent les travaux relatifs aux enclaves, le projet et la mine génèrent un territoire singulier (Phelps, Atienza et Arias, 2015). Le site minier se connecte par l’exploitation des ressources à des réseaux trans-nationaux d’échange de marchandises, se déconnecte du territoire national, se lie à d’autres enclaves, dans une dynamique mouvante. À partir de l’examen des spatialités de la situation minière de Kuannersuit, nous interrogerons les formes et les impacts du mécanisme d’externalisation de l’exploration et de l’exploitation de la frontière groenlandaise dans le processus de territorialisation de l’État. Quelle spatialité politique cette configuration de la frontière produit-elle ?

3Pour mener ce questionnement, l’article s’appuie sur une ethnographie conduite en 2018, 2019 et 2022 dans la ville de Narsaq, au pied de la montagne Kuannersuit, ainsi que sur une étude documentaire détaillée dans le texte. La première partie traite des décalages entre les ordres spatiaux mis en présence à Kuannersuit, tandis que la seconde analyse comment le processus minier génère une spatialité frontalière. La dernière partie interroge pour finir l’articulation entre le contrôle rigide de l’État et le caractère mouvant et instable de la frontière.

Figure 1 : Région sud-groenlandaise

Figure 1 : Région sud-groenlandaise

Source : d-maps.com, modifié par Pia Bailleul

Frontières locales et frontière nationale, deux projets contradictoires pour le territoire ?

La péninsule de Narsaq selon ses habitants : une « zone récréative » 

  • 2 La consultation publique est une période durant laquelle les citoyens et organismes sont sollicités (...)
  • 3 Le mot inuit étant un pluriel neutre de genre dans les langues inuit, il est maintenu dans sa forme (...)

4La montagne Kuannersuit se tient sur une péninsule longue d’une soixantaine de kilomètres bornée par la ville de Narsaq, abritant mille quatre cents habitants du côté du fjord, et le hameau agropastoral de Qassiarsuk, rattachant le bras de terre à l’île avec moins d’une centaine de résidents (Figure 1). Ensemble, les deux sites forment une collaboration socio-économique unique au Groenland, qui s’appuie sur l’élevage ovin et bovin, la pêche et le tourisme. Une trentaine de fermes élèvent des moutons pour leur laine, majoritairement exportée vers l’Islande et la Scandinavie, et pour leur viande, consommée au Groenland. L’abattoir, à Narsaq, est l’un des principaux employeurs de la ville. Cette économie est également mise en valeur par le tourisme, firmes et exploitants auto-organisés proposant un « tour des fermes » dans lequel les visiteurs expérimentent l’agropastoralisme arctique le temps d’une nuit. La majeure partie des terres, dédiées aux pâtures communales et privées, sont mises en commun durant l’été pour accueillir les animaux, gérés par l’Association des travailleurs du bétail (Savaatillit Peqatigiit Suleqatigiissut). Cette organisation qui s’apparente à un syndicat rassemble tous les exploitants et, en 2014, durant une période de consultation2 autour du projet de Kuannersuit, c’est via ce collectif que la communauté agropastorale exprime ses doutes quant à la cohabitation entre l’agropastoralisme et l’industrie minière sur la péninsule. Leur intervention exprime des craintes de pollutions environnementales et de concurrence économique, la concession où Greenland Minerals mène ses explorations depuis 2007 et pour laquelle elle demande une licence d’exploitation jouxtant directement les pâturages et deux fermes (Naalakkersuisut, 2014), comme le montre la Figure 1. En mai 2021, dans le cadre de la seconde consultation sur le projet de Greenland Minerals à Kuannersuit, la municipalité sud-groenlandaise dépose un avis qui rejoint celui des fermiers. La question de la concurrence pour l’accès au territoire et ses usages est figurée par un diptyque cartographique (Figure 2) et l’emploi de l’expression « zone récréative » (« rekreative zone ») (Naalakkersuisut, 2021, p.1). Celle-ci est définie comme « une zone de loisirs pour la population [qui] est utilisée pour la chasse et la cueillette de baies, de courges et de champignons, la collecte de minéraux et d’autres activités récréatives » (Ibid, p.1). S’y ajoutent les pratiques pastorales et touristiques (Ibid, p.2). Le terme semble ainsi définir un rapport à cet espace qui rappelle le concept nuna, « terre » et « territoire », dans toutes les langues des peuples inuit3 (Pongerard, 2017). Selon l’anthropologue Michèle Therrien, nuna est « un espace régulièrement fréquenté, mis en valeur économiquement, et auquel sont attachées des valeurs affectives » (Therrien, 1999, p.54). Nuna est le territoire environnant, perçu comme un réseau reliant l’ensemble des occupants par leurs activités (Collignon, 1996, 2002). La population agropastorale et la municipalité traduisent par leurs cartes la mise en tension de ce territoire par le projet minier.

Figure 2 : Limites de la zone récréative de Narsaq

Figure 2 : Limites de la zone récréative de Narsaq

Source : Avis de la municipalité sud-groenlandaise (Kujalleq) à la consultation publique du projet de Kuannersuit. Accessible depuis : https://naalakkersuisut.gl. Document public

5Par-delà la concurrence spatiale, les deux cartes intitulées « Limites de la zone récréative » et issues de la consultation de 2021 (Figure 2) projettent une redéfinition spatiale. La « limite » souligne l’idée d’un aménagement et d’une clôture, dont l’enjeu est de montrer le déplacement à l’aide d’une ligne bleue figurant le bornage. La carte de gauche montre l’espace tel qu’il est actuellement vécu, s’arrêtant aux pâtures communales. Il s’agit d’une simplification qui ne mentionne pas les concessions privées, telles que les deux fermes qui jouxtent Narsaq ou la licence d’exploration déjà détenue par Greenland Minerals. Cet espace est celui de la « zone récréative ». La carte de droite dessine cet espace si le complexe minier était construit. L’épais trait rouge désigne la route de quatre kilomètres (vej) qui serait construite pour relier la mine au port industriel (havn), bâti pour le projet. Les cercles représentent la zone de stockage des déchets (alt tailings), la mine à ciel ouvert (gråbjerg et mine), les usines de transformation (proces) et le site d’enfouissement des résidus dangereux (tailings). La ligne bleue initiale apparaît en transparence, s’effaçant, une nouvelle étant dessinée le long de la côte sud de la péninsule. La mention « nouvelle zone récréative ? » (« Ny rekreativ zone ») indique bien l’enjeu de déplacement des limites. La zone rétrécit car l’espace du projet ne se partage pas. Suppléant le texte, ces cartes dénoncent un remaniement spatial qui affecte le monde social de la péninsule par-delà la problématique minière. Elles suggèrent une intrusion territoriale, une perte de gouvernance, alors même que les ressources minérales sont au cœur de la vie locale.

Ordre géologique et minescape à Kuannersuit

  • 4 D’autres géomorphologues attribuent à l’inverse la continuité minéralogique à un mouvement de plaqu (...)

6La réponse à la consultation de la municipalité le souligne, et je l’ai moi-même remarqué durant mes terrains ethnographiques, les minerais sont l’objet d’usages et de narrations dans la région de Narsaq. Cette popularité est due à l’exploitation historique de certains minerais en Arctique (Rasic, 2016), qui se traduit de nos jours par des représentations culturelles et de l’artisanat minéralogique. Elle puise également ses racines dans le passé colonial du Groenland. Dès leur arrivée en 1721, les colons engagent des explorations qui relèvent de la logique de front pionnier d’avancée spatiale et de domestication de l’environnement (Heymann et al, 2010 ; Yusoff, 2018). Kuannersuit donne alors lieu à un recensement géologique jusqu’au milieu du 20ème siècle (Ussing, 1912 ; Sørensen, 2001). Sous les travaux du géologue danois Henning Sørensen, une approche globale est adoptée autour de ce qu’il nomme « complexe Ilímaussaq ». Cette expression désigne l’ensemble montagneux encadrant Narsaq, dont Kuannersuit, rendu homogène par sa nature magmatique4 et ses formations minérales (Sørensen, 2008, p.194). Les recherches du géologue s’inscrivent dans un contexte de développement du nucléaire et se focalisent rapidement sur l’uranium (Heymann et al, 2010). Le gouvernement danois appuie cette entreprise, qui permettrait à l’État de développer sa propre filière d’approvisionnement pour les centrales nucléaires qu’il projette (Pelaudeix et al, 2017). Ce projet est aussi soutenu par l’administration danoise au Groenland, qui cherche une industrie pour développer l’économie de l’île. La période 1958-1980 voit un enchaînement des explorations pour l’uranium de Kuannersuit, et elle aboutit à la formation d’un espace de potentialités industrielles qui deviennent force d’attraction des géologues et des compagnies minières en ces montagnes (Weszkalnys, 2015). La spéculation oriente alors l’économie vers le minier, et la ville s’enclave. A l’instar des travaux sur les enclaves, c’est néanmoins par l’engagement de la localité dans la dynamique minière que cet ordre s’établit (Rubbers, 2019). L’enclave répond à des aspirations locales de relance économique et est accueillie par les habitants, même si elle est déterminée par la relation postcoloniale et s’inscrit dans une histoire d’impérialisme géologique. Narsaq se fait territoire minier.

7En 1985, le mouvement dano-groenlandais d’opposition au nucléaire entraîne l’abandon de ces projets (Sørensen, 2008, p.200), ce qui opère un retournement politique. Le gouvernement du Groenland, tout juste établi, impose pour la première fois un positionnement divergent de celui du Danemark en matière d’orientation minière. Alors, soustraites à tout projet minier, les montagnes entourant Narsaq tombent sous le gouvernement public groenlandais. Ce changement de main renouvelle la nature politique de Kuannersuit pour en faire une spatialité décoloniale (Banks, 2009, p.47). A Narsaq, c’est la mémoire collective d’une forme d’abandon qui domine toujours, les projets miniers avortés n’étant compensés par aucun investissement gouvernemental. L’enclave disparaît pour laisser place à un minescape, un environnement façonné par la géologie et les ressources minérales – exploitées ou non (Ey et Sherval, 2015). Kuannersuit participe de la localité en tant que territoire de mémoire et de ressources, que les traces matérielles persistantes de l’ordre minier actualisent (Levacher et Le Meur, 2021). Ferrailles, trous d’exploitations et aménagements (tunnel, route, canaux hydrauliques) font toujours partie de la montagne et constituent des repères spatiaux. Symboliquement, la montagne est représentée en tant que gisement de ressources, et c’est à l’aune de cette perspective que l’artisanat minier est en plein déploiement. Le minescape est ainsi une composante du territoire de Narsaq. En 2013, c’est dans l’optique de bénéficier de ces potentialités économiques que le gouvernement groenlandais soutient son exploration par Greenland Minerals. En dépit de cette histoire minière qui pourrait laisser présager le soutien local à une relance de cette industrie, le rejet populaire domine. Plus, le déplacement de la ligne bleue symbolisant l’espace récréatif souligne une disharmonie spatiale entre le minescape et le projet minier. Les frontières de l’un bousculent celles de l’autre.

La « zone frontière », ou la formation d’un espace national frontalier

  • 5 Ce rapport est édité par le Bureau des minerais et du pétrole, administration qui prend à cette épo (...)

8Dans les années 1980, la victoire du mouvement anti-nucléaire et l’abandon du projet d’exploitation d’uranium à Kuannersuit renforcent les revendications groenlandaises pour le contrôle des sous-sols, secteur toujours détenu par Copenhague. L’île est alors tout juste dotée de son premier gouvernement autonome (1979), et c’est au sein de la commission Ølgaard que les Groenlandais exercent des pouvoirs de gouvernance. Établi en 1990, ce groupe dano-groenlandais accompagne le développement du secteur minier de l’île et préconise le développement d’une stratégie de « frontière », frontier area dans les documents originaux danois et groenlandais (Namminersornerlutik Oqartussat, 2004, p.5-8). A partir de 2004, année qui voit la publication du premier rapport d’orientation de l’industrie minière5, cette expression devient incontournable aux politiques relatives aux sols et aux sous-sols. Elle est présentée comme une stratégie industrielle et géologique consistant à produire l’image commerciale du Groenland en tant qu’espace riche de minerais mais « sous-exploré » (Ibid.). Pour parvenir à cet équilibre, la Stratégie commande l’instauration d’une législation favorable au secteur privé, et surtout, l’établissement et la publication de cartes géomorphologiques (Ibid). Ainsi, la « zone frontière » relève d’une construction destinée à attirer les entreprises, à l’instar d’autres contextes extractifs (Klinger, 2017 ; Rasmussen et Lund, 2018 ; Le Meur et Muni Toke, 2021). Progressivement, c’est au sein des organes de contrôle du secteur minier et par les politiques cartographiques de la « zone frontière » que les autorités groenlandaises acquièrent un pouvoir gouvernemental sur les sous-sols, et que se constitue un espace national singulier.

9La réalisation des cartes est d’abord menée par des universités danoises et l’Institut des recherches géologiques dano-groenlandaises, organisme qui explore le Groenland depuis la fin de la colonisation en 1953. Ensuite, la régulation des activités et la publication des données géologiques génèrent un effet d’attraction industrielle qui conduit à une prise en charge importante des explorations par le secteur privé. Tous les résultats sont combinés par l’administration publique et accessibles sur demande (Namminersornerlutik Oqartussat, 2004, p.11). Ensemble, ces cartes figurent le Groenland à travers des phénomènes physiques et chimiques, composant une représentation nouvelle de l’île. Trois types de cartes sont dressés. Le premier et le plus distribué est le format géologique, décrivant les roches, les occurrences et la densité des filons (Ibid, p.5). Le second format cartographique est celui de la géophysique, portant sur la morphologie des sols (Ibid, p.16). Ces cartes produisent la première représentation millimétrée des reliefs groenlandais, depuis les monts jusqu’aux cavités souterraines et aux lits des lacs gelés. Le dernier format est un répertoire géochimique, qui établit un état des lieux de la flore, des eaux et des minerais de l’île dans le but de créer un atlas chimique (Ibid, p.20). Ce recensement est pensé par les autorités minières comme un outil pour aider les compagnies à estimer leur empreinte sur l’environnement, en leur fournissant un référentiel à partir duquel prévoir leurs actions et comparer leurs effets présumés. Ces cartes reprennent les caractéristiques traditionnelles de l’industrie en fixant des critères d’appréciation de l’environnement basés sur une logique métrique et classificatoire (Mitchell, 2002 ; Klinger, 2017). En tant que telle, la dimension géologique de cette représentation n’apparaît pas nouvelle au Groenland, comme l’illustrent les explorations de Kuannersuit qui remontent au début du 19ème siècle. L’originalité de la démarche tient plutôt à la diversification des méthodes géo-scientifiques et à la généralisation des recherches à l’échelle de l’île. Ainsi, une nouvelle représentation de l’espace national émerge dans ce travail cartographique d’« objectivation du territoire » (Le Bourhis, 2003). Ce travail conduit à une rationalisation des explorations vers certaines ressources et produit une image inégale de la géologie du pays. En même temps, il devient aussi le support d’une forme de conquête intérieure par les autorités groenlandaises (Bailleul, 2022, p.341). Elles acquièrent au fil des explorations de plus en plus d’autonomie dans la gestion du secteur minier, et sont au cœur du rapport politique qui s’établit avec les nouvelles dimensions géologiques de l’île. Ces cartes s’affirment, comme l’explique le géographe Brian Harley dans son travail sur la nature politique de ce dispositif, comme « forme de savoir et forme de pouvoir » (Harley, 1988, p.179). Filons, cavités et roches dessinent une « verticalité » matérielle et politique (Braun, 2020) : la nation et la frontière se rencontrent dans l’espace exploré, créant un territoire national-frontalier.

10Cette spatialité politique a la première particularité d’être placée au cœur du collectif national, et non d’être exclusivement reléguée au secteur minier ou à l’arène politique. Les cartes géologiques matérialisent une appropriation étatique (Latour, 1989 ; Black, 1997) attachée au processus indépendantiste, ce qui les rend très populaires (Nuttall, 2017). La seconde particularité de cet espace frontalier est de donner lieu à une stricte juridicisation de l’accès et des usages des ressources, là où ces zones sont historiquement caractérisées par la violence et l’absence de droit (Rasmussen et Lund, 2018 ; Tsing, 2020). Les cartes frontalières participent à la gestion rationnelle et légale des ressources à travers leur emploi dans la bureaucratie minière, mais également en tant qu’incarnation du droit (Kain et Baigent, 1992, p.331). Elles traduisent le pouvoir du gouvernement et légitiment la souveraineté qu’il acquière en 2009, lorsque le Parlement groenlandais vote la première législation nationale relative aux activités minières. Cette loi opère le transfert des compétences de gestion des sous-sols encore détenues par Copenhague à Nuuk, la capitale du Groenland. L’espace de la frontière devient alors territoire de l’État groenlandais, qui se constitue dans la prise en main des pouvoirs régaliens. Les cartes mettent aussi en lumière l’articulation de la souveraineté gouvernementale à celle du secteur privé, comme le montre la Figure 3, capture d’écran effectuée sur le portail officiel de l’administration minière. Il s’agit d’une carte des concessions minières en région sud-groenlandaise. La montagne Kuannersuit est recouverte par la licence d’exploration détenue par Greenland Minerals, symbolisant sa légitimité juridique en dépit du refus local. La frontière groenlandaise relève donc d’une logique de définition politique et spatiale par la qualification géologique, qui s’accompagne d’une gouvernance de type étatique. L’exploitation est configurée par l’appareil d’État, et non plus selon des îlots exploratoires et des politiques post-coloniales telles que celles des années 1970 à Kuannersuit. Chaque gisement devient une partie de l’espace national frontalier, dans lequel le gouvernement exerce son autorité de gestion et d’exploitation. Les cartes élaborées à Narsaq qui ouvrent cette partie représentent la complexe articulation de cette souveraineté étatique, synonyme d’accroissement de l’autonomie groenlandaise, avec celle d’une localité dans le processus de développement minier. Elles mettent en lumière l’acteur incontournable de la frontière, l’industriel. Par sa présence et ses actions, il transforme les territoires.

Figure 3 : Carte des licences minières de la région sud-groenlandaise (Kujalleq)

Figure 3 : Carte des licences minières de la région sud-groenlandaise (Kujalleq)

Licences de prospection, d’exploration, d’exploitation, et licences à petite échelle

Source : Mineral Resources Authority, https://govmin.gl/​, modifié par Pia Bailleul. Téléchargé le 11/03/2023. Document public en accès libre

De la spatialité minière à la délimitation d’un volume frontalier étatique

L’enclavement de Narsaq : connexions globales, connexion étatique

  • 6 Information issue d’entretiens avec des habitants de Narsaq.

11Le Groenland compte en 2023 une mine en production (rubis, Aappaluttoq), un site en construction (anorthosite, Qaqortorsuaq), et deux autres en attente d’investissement (or, Nalunaq, et terres rares, Killavaat Alannguat). Son paysage minier est donc surtout caractérisé par les projets d’exploration. Dix ans plus tôt, en 2013, Greenland Minerals est l’un de ces projets. A l’époque, la compagnie est ressentie comme peu présente dans les activités de la ville (Dahl et Hansen, 2019). Elle possède un entrepôt où séjourne à l’année un employé. Des campagnes d’exploration sont menées chaque été entre 2009 et 2019 (Greenland Minerals, 2020a), mobilisant des équipes scientifiques étrangères qui emploient quelques personnes groenlandaises, pas toujours résidentes de Narsaq6. Ces démarches sont déterminantes dans la formulation des plans de la future mine, sur lesquels s’appuiera la demande de licence d’exploitation auprès du Ministère des ressources et de l’énergie. En dépit de l’implication économique et sociale faible de la compagnie, ces dix années ont un impact majeur sur la dynamique locale. Elles génèrent une situation d’enclave. D’abord développée dans les années 1980 par l’anthropologie minière et les sciences économiques pour analyser les exploitations fermées telles que les bananeraies, l’enclave désigne désormais le phénomène de connexion des sites d’extraction avec le marché des ressources (Weisskoff et Wolff, 1977 ; Ferguson, 2005). Les dynamiques socio-économiques qui résultent de cette configuration génèrent un isolement du site exploré ou exploité qui, à terme, s’enferme dans la sphère industrielle et cesse de communiquer avec son territoire environnant (Lickert, 2013 ; Phelps, Atienza et Arias, 2015).

12À Narsaq, les entretiens menés avec des résidents traduisent les effets de ce mouvement. Il est d’une part déploré un ralentissement économique dû à l’incertitude industrielle que fait planer le projet sur les lieux. L’attente d’une décision – mine ou non – inféode toutes les décisions financières (Dahl et Hansen, 2019). Les interlocuteurs décrivent un arrêt de l’entrepreneuriat et une immigration en hausse en raison des incertitudes sur l’avenir. L’industrie touristique, en plein déploiement, toucherait moins la ville. La cohabitation entre ce secteur basé sur des paysages naturels dits inaltérés et la mine visant à l’inverse à les creuser est difficile (Bailleul, 2022, p.279). A l’inverse, les secteurs d’appui à la mine tels que la restauration et l’hébergement sont valorisés par les soutiens au projet. Ainsi, l’enclavement se produit par une spécialisation progressive des lieux à l’économie minière, à l’instar de travaux portant sur les enclaves néo-calédoniennes (Levacher, 2016). Cette situation modifie d’autre part les relations entre les habitants, selon leur soutien ou leur opposition au projet, et selon leur degré d’affectation et leur capacité d’action par rapport à l’implantation de la mine (déménager, postuler à un emploi, etc). L’enclave est pour finir visible dans l’harmonisation de la temporalité de la ville à celle du processus minier (D’Angelo et Pijper, 2018). Ce phénomène s’exprime au niveau administratif, où chaque étape franchie par le projet est déterminante pour les politiques locales (Müller, 2019). Il est aussi décrit par les sud-Groenlandais dans la projection des cinq cent postes annoncés. Ces emplois sont autant d’embauches demandant la disponibilité des personnes, mais ils suggèrent aussi une arrivée de travailleurs. C’est alors un essor économique en préparation, qui transformerait radicalement le visage de la région et place dès à présent ses habitants dans l’expectative ou l’inquiétude (Wiegink, 2018). L’exploration est ainsi génératrice d’enclave dans la mesure où elle place Narsaq sur un échiquier économique et administratif qui dépasse les acteurs locaux. Ils sont insérés sur un marché industriel de dimension internationale.

13Néanmoins, la situation de Narsaq se distingue des enclaves par la faible présence économique et sociale de Greenland Minerals. Cet état est présenté comme un « manque » par certains résidents, qui attendent des entreprises une participation allant au-delà de l’industrie. Cette revendication renvoie à la Responsabilité sociale des entreprises, obligatoire mais à développer sur la base du volontariat. Elle se traduit souvent par de l’investissement en infrastructures et en formation. Cette situation aurait toujours été mais ce serait renforcée face à l’hostilité grandissante à l’encontre du projet. Outre la dimension sociale, le manque de dialogue et de transparence est pointé. La compagnie n’organise pas de réunions publiques pour présenter ses activités ni échanger avec les habitants. C’est dans le cadre de l’accord régional passé avec la mairie – l’Impact Benefit Assessment – qu’elle a fixé les conditions de son implications, et ce en cas d’entrée en production. Pour autant, le projet en tant qu’entité industrielle est très présent, en raison du travail de communication mené par les autorités publiques. La situation d’enclave est donc partiellement établie par les organes de l’Etat. Ils orientent d’une part juridiquement le projet depuis la capitale. Dès 2009, le Ministère des ressources et de l’énergie lance ainsi une révision du principe d’interdiction de l’exploitation de l’uranium (établi en 1985) dans le but d’assurer l’évolution du projet. En 2013, la loi d’abrogation est votée. En vertu de cette mesure, Greenland Minerals dépose en 2014 une première version de demande de licence d’exploitation, qui sera négociée durant plusieurs années avec le Ministère. La même année, face aux inquiétudes des résidents sud-Groenlandais sur les effets de la radioactivité sur l’environnement, une « pré-consultation » est lancée. Cette action assoit d’autre part le travail d’administration locale du projet, qui passe par des réunions publiques de présentation du projet. Ces rencontres sont maintenues chaque année dans différentes localités de la région, de façon formelle et informelle, où la compagnie n’est pas toujours présente. Y sont décrites les évolutions techniques et administratives du projet, dans une tentative d’intégration des populations locales à son élaboration. Néanmoins, plusieurs travaux soulignent en général en Arctique l’échec de ce dispositif pensé comme participatif (Ackrén 2016 ; Nuttall 2013). Le plurilinguisme, le vocabulaire spécialisé et le mode bureaucratique d’échange ne permettraient pas une implication éclairée (Ibid). Ainsi, les réunions consultatives ont plutôt pour effet d’installer la situation minière que de permettre aux acteurs locaux de s’en saisir. La récurrence de ce cadre ne fait pas qu’informer, elle matérialise un état, alors même que ni les fonds, ni les autorisations administratives, ni la technique ne sont réunis pour permettre la construction réelle d’une mine. Elle place dans le quotidien de la ville le projet. Par ce travail de gestion et de communication, l’instance publique apparaît donc comme un rouage central de l’enclavement de Narsaq. Ce mécanisme contre-intuitif souligne la connexion qui s’établit entre Narsaq et l’État. Le projet de Greenland Minerals devient le support d’une relation d’administration de l’espace national, enclavant la ville dans un rapport extractif. En 2015, l’adhésion du pays, sous l’impulsion du gouvernement, à une série de régulations et de traités internationaux du nucléaire et du marché de l’uranium accentue cette relation diplomatique interne (Bailleul, 2022, p.367). Alors unique site où l’exploitation de l’uranium est prévue, la ville n’est plus définie que par cette ressource et les enjeux politiques de sa production. Ce faisant, Narsaq se lie aussi à la géopolitique du nucléaire, s’isolant par cette connexion de son territoire. Ainsi, la localité s’enclave dans cette hiérarchie de gouvernement des ressources, dans laquelle l’instance publique constitue le maillon central de contrôle de l’espace en projet. Derrière cet arrangement se niche l’enjeu d’occupation de la frontière.

La controverse des vents : les experts « font politique » à Kuannersuit7

  • 7 Cette expression provient des travaux de Sezin Topçu sur le nucléaire français (Topçu, 2013b, p.85)

14Les réunions de consultation constituent le dispositif par lequel le projet est rendu présent à Narsaq. Si certains interlocuteurs mentionnent bien les « tentes blanches » qui témoignent des explorations estivales de la compagnie minière, son mutisme rend ces actions peu compréhensibles. Les échanges avec le Ministère des ressources ont alors un effet de traduction de ces chantiers dans la trajectoire et l’espace de la ville. La polémique autour des vents de Narsaq permet de revenir sur ce phénomène qui n’engage pas uniquement la situation minière, mais renvoie plus largement à la perception de l’espace comme une « zone frontière ». La question posée par les vents est celle des risques de dissémination des poussières extractives (notamment radioactives) et des bruits au cœur de la zone de pâture qui jouxte l’hypothétique complexe minier. Kalu, une habitante de la péninsule de Narsaq, estime qu’en raison des fjords, des vallées et des montagnes qui forment la topographie locale, les vents soufflent de façon continue sur les terres. Ils s’engouffrent aux pieds de Kuannersuit et portent jusqu’à Qassiarsuk, à l’autre extrémité de la péninsule. Au regard des installations, le vent se chargerait de résidus et de bruits miniers en balayant la route centrale du complexe et les disperserait. Mon interlocutrice réside en ces lieux depuis toujours, et elle affirme qu’il suffit de vivre un mois ici pour se rendre compte du caractère incontrôlable de ces rafales. De l’autre côté, les autorités minières et gouvernementales déclarent que les vents ne portent pas sur de longues distances et déploient une force relative car ils sont stoppés par les montagnes. Greenland Minerals, quant à elle, adresse cette question dans les rapports d’impacts environnementaux et sociaux, qui visent à détailler le fonctionnement du complexe minier et anticiper ses impacts. Il est souligné que les vents auraient des directions « nord-est » et « sud-est », et qu’ils ne pénétreraient donc que de façon sporadique à l’intérieur des terres (Greenland Minerals, 2020a, p.116-117). Lorsque je soumets cette analyse à Kalu, elle dit la connaître car c’est justement celle que présentent les « experts du gouvernement » chargés de les informer durant les consultations. Ces individus occupent une place importante dans le récit que mon interlocutrice fait du conflit autour des vents. Ils semblent incarner une bureaucratie politico-minière dont le rôle n’est pas uniquement de dialoguer avec les résidents, mais de les convaincre d’une nouvelle définition de l’environnement.

15En 2015, l’année suivant la pré-consultation qui popularise le projet dans la région, le gouvernement tient une réunion publique à Narsaq, me raconte Kalu. Dans la salle communale, une dizaine d’individus du Ministère des ressources et de l’énergie ainsi que des chercheurs mandatés pour réviser le projet sont présents. Greenland Minerals n’est pas représenté. Kalu se souvient. Cinq îlots thématiques, des panneaux explicatifs déployant graphiques et photographies ainsi que des bureaux auxquels siégeaient des chercheurs étaient installés. Elle qualifie d’« experts » ces professionnels, qui semblaient tous posséder des compétences dans le domaine des sciences physiques et chimiques. Elle consacra sa journée à la « gestion des pollutions », pôle où un géologue présentait le système de stockage des déchets et de recyclage des eaux. Avec insistance, elle l’interrogeait au sujet des effets de dissémination des vents. Elle prenait le temps de s’expliquer, puis elle parait toutes les réponses du géologue en assurant qu’en tant que résidente de la péninsule, elle en connaissait finement l’environnement. Il finit par perdre son sang froid, l’invectivant, « Pourquoi ne crois-tu pas les experts ?! », et elle de répliquer, « Quels experts ? Je ne vois aucun expert ». Par-delà l’objet de discorde, le recours au terme d’expert par Kalu souligne un rapport de pouvoir de nature politique. Cette figure désigne en effet un sachant, une personne spécialisée dans la connaissance d’une chose selon les normes qui dirigent son domaine d’étude (Léglise et Garric, 2012). L’expert est situé du côté d’un bureau qui se présente comme entité exclusive de gestion du projet développé (Granjou, 2003, p.175). L’expertise travaille donc à la défense du projet en se plaçant au service du gouvernement (Ibid, p.180-181). A l’instar des contextes de controverse français, la science du géologue à Narsaq est partiale. Elle relève d’une orientation scientifique spécifique qui, placée dans le cadre de la consultation publique, devient une politique environnementale dominante. En ce sens, cette expertise constitue un « faire science » qui se veut hégémonique, dans les mots de la sociologue Sezin Topçu (Topçu, 2013b, p.85). Cette expression qu’elle mobilise dans le cadre de son travail sur la gestion du nucléaire en France désigne le phénomène d’écrasement du savoir non-expert (ou profane) par la légitimité que procure le cadre administratif à l’expertise. À Narsaq, il entre dans un mécanisme circulaire. Ce « faire science » est soutenu par la bureaucratie minière, dont l’autorité est réciproquement fondée sur l’espace évalué par les experts à Narsaq, l’espace national de la frontière.

16L’examen de la démarche scientifique et des modélisations à partir desquelles l’argument expert est construit permet de saisir la logique politique et frontalière à l’œuvre. Ces éléments sont détaillés dans les rapports d’impacts environnementaux et sociaux de la compagnie. Le vent et le bruit y sont analysés séparément, et les résultats rendus sur deux figures différentes. Celle dédiée aux vents est un camembert orienté par les points cardinaux sur lequel les directions de Narsaq et de la montagne Ilimmaasaq, voisine de Kuannersuit, sont indiquées (Greenland Minerals, 2020a, p.111). Les résultats sont présentés sous forme de moyennes, données récoltées à partir de capteurs fixés au sommet de la montagne Kuannersuit entre 2010 et 2014 (Ibid). Les données de cette étude sont les mêmes que celles transmises par le géologue à Kalu : un vent soufflant dans les directions « nord-est » et « sud-est ». Toutefois, le géologue omet de préciser qu’il s’agit d’une moyenne sur 35 % du temps. Cette information est d’importance dans la mesure où la seconde modélisation, celle du bruit, est construite sur cette estimation (Ibid, p.116-117). Y sont représentées Narsaq et la vallée de Kuannersuit, avec indications de la ville, du port, de constructions minières et de la route menant à la mine (Ibid, p.118). Cet espace est recouvert de couleurs allant du vert au rouge, symbolisant l’intensité des nuisances sonores depuis moins de 30 décibels jusqu’à plus de 70. En vertu de ce graphique, sur lequel domine très largement le vert, les autorités minières déclarent que le bruit ne portera pas au-delà du périmètre des installations. Les poussières radioactives, quant à elles, ne donnent lieu à aucun graphique et c’est un commentaire qui précise qu’au regard de l’orientation des vents, il n’est à craindre qu’une dissémination minime (Ibid, p.112). Cette évaluation métrique de l’environnement relève de la raison cartographique en sélectionnant des facteurs et en isolant des résultats (Pickles, 2004). Ce dispositif masque les présupposés sur lesquels les cartes sont construites (Le Bourhis, 2007), tels que le choix du zonage ou de l’emplacement des capteurs de vent. Ces éléments déterminent pourtant les interactions entre les phénomènes observés ainsi que l’interprétation des résultats. Ainsi, c’est sur une moyenne de 35 % du temps que la question de la dissémination du bruit est traitée par les cartes, qui ne portent pas cette information de façon visible. Si une lecture attentive du document permet en partie de retracer le mode de production des données, l’usage dans le cadre bureaucratique en fixe une interprétation (Ibid). Le travail préalable de sélection de critères n’est pas détaillé, ce qui neutralise la subjectivité des données et de l’analyse. Ces modélisations deviennent alors des outils de régulation pour l’instance bureaucratique, créant un pont entre les participants et les agents publics sur l’idée d’un savoir impartial (Ibid). Pourtant, l’établissement de ces cartes repose sur la défense d’intérêts communs aux commanditaires (le gouvernement et son administration) et aux concepteurs (Greenland Minerals et ses sous-traitants), ceux de l’exploitation de la frontière. Les critères pré-sélectionnés sont ceux qui répondent aux attentes de ce marché déjà constitué, et ils ont pour effet d’accorder l’environnement de Kuannersuit à cette sphère marchande (Mitchell, 2002). Dès lors, c’est l’effet inverse de délimitation d’une spatialité choisie et d’un environnement géologisé qui se produit, ancrant la frontière au paysage de Kuannersuit. L’usage administratif de ces cartes fonde ainsi à la fois un espace frontalier et son mode de gouvernement (Estebe, 2004). Le vent, qui ne propage ni bruits ni poussières, indique à tous un espace de ressources pouvant être exploité sans dommages, selon une configuration spatiale préalable. Ce zonage fait de Kuannersuit une frontière délimitée, dans laquelle ne restent qu’à construire les infrastructures extractives adéquates.

17Tout l’enjeu du travail des experts est donc de transmettre les critères politiques et géologiques par lesquels le territoire de Narsaq est évalué par le processus minier, et gouverné par la bureaucratie. La carte frontalière produit en ce sens des objets et des espaces gouvernables (Estebe, 2004) qui, articulés à l’enclavement minier, génèrent une spatialité frontalière, c’est-à-dire l’espace des ressources de l’État. Cette spatialité puise dans la technique extractive et l’estimation environnementale de Greenland Minerals, et dans les prérogatives étatiques en matière de politique et de commerce des sous-sols. Des limites terrestres sont posées entre Kuannersuit et les alentours (le vent ne circule pas, les poussières et les bruits sont statiques), la montagne est faite de la profondeur de ses ressources (uranium, terres rares, zinc), et cet environnement dialogue avec la géopolitique et le marché sur lequel ces marchandises circulent (nucléaire). Kuannersuit devient alors un « volume » frontalier sous l’effet de cet enclavement régulé par l’État. J’emprunte ce concept au géographe Stuart Elden, qui l’emploie pour désigner les politiques de structuration et de contrôle du territoire par lesquelles l’État construit son autorité et son espace (Elden, 2013). Cette base spatio-politique de l’État passe par le déploiement de dispositifs de définition et de gouvernement tant aériens (satellites, couloirs aériens), que terrestres (péages) et souterrains (tunnels) distribuant et rationalisant les usages. L’autorité centrale les régit ensuite sous différents régimes (militaire, public, concessionnaire, etc) (Ibid). À Narsaq, ce processus spatial passe simultanément par l’administration du développement minier et la transmission conséquente de la frontière. C’est donc un volume frontalier qui se dessine dans ce processus de territorialisation étatique, portant ensemble les ambitions d’extraction de ressources et de construction de l’État motrices de la stratégie frontalière. Dès lors, comment se concilie, au niveau de la structure et du territoire de l’État, cette articulation entre une frontière caractérisée par l’inachevé et un volume de ressources strictement délimité ?

Négocier les limites de la frontière

Décharge et bureaucratie minière pour gérer la frontière

  • 8 Pour une analyse des enjeux de cette association légale, voir Bailleul 2021.

18Depuis la formation du gouvernement autonome en 1979 et son renforcement en 2009, le Groenland se construit en tant qu’État. Il gère ses services publics, ses industries et ses ressources, son territoire, sa représentation dans les instances arctiques ainsi que sa fiscalité et son budget – la moitié environ est financée par Copenhague. La monnaie, la défense et la politique étrangère relèvent toujours de l’autorité danoise, et la justice est en cours de transfert (Bailleul, 2022). S’appuyant sur l’édiction de lois pour gérer et rapatrier les compétences exercées par le Danemark durant la colonisation, ce processus renvoie à la définition wébérienne traditionnelle de l’État reposant sur un système légal (Weber, 1963, p.92 ; Troper, 1993, p.75-76). En 2009, le Code minier en précise la forme en mêlant au sein de la juridiction dédiée aux activités minières la déclaration de propriété gouvernementale des sols et des sous-sols et les règles d’accès et d’usage des ressources (Inatsisartut, 2009)8. L’absence d’entreprise minière nationale place de fait ce secteur sous exploitation privée, dans une forme de délégation d’un service politique. Cette expression désigne le caractère ambivalent de l’industrie minière, inscrite comme élément central de la trajectoire indépendantiste depuis les années 1990. Comme je l’ai souligné ci-dessus, la frontière représente une forme d’appropriation nationaliste des sols et des sous-sols. La position de l’industrie minière est d’autant plus ambivalente que jamais le pays n’a disposé de moyens financiers suffisants pour mener une activité publique. Ainsi, le Code minier de 2009 reconnaît le territoire et les ressources du Groenland, tout en organisant la délégation au privé de leur exploitation. Cet arrangement relève d’une forme de décharge, selon le concept de la politologue Béatrice Hibou. S’opposant à l’analyse selon laquelle la privatisation de services publics et régaliens par des États sub-sahariens conduit à leur affaiblissement, elle explique inversement qu’il s’agit d’une décharge de compétences qui participe à la formation étatique (Hibou, 1998, 1999). Ce phénomène s’explique d’un côté par les configurations nationales africaines étudiées, dans lesquelles les administrations disposent de peu de moyens et déploient une faible bureaucratisation – d’où son emprunt de la décharge à Max Weber, qui l’employait pour examiner le contexte féodal décentralisé. Il prend aussi sens au regard de la mondialisation des économies nationales et de la privatisation accrue de l’industrie (Hibou, 1999). Décharger des secteurs d’activité ou des services régaliens modifie alors le mode d’intervention et les critères de souveraineté de l’État, sans les annuler. Au Groenland, les entreprises minières occupent une fonction similaire de décharge lorsqu’elles mènent des campagnes d’exploration et se lancent dans l’exploitation. Elles accomplissent le service politique essentiel à la formation de l’État indépendant. Ce faisant, elles interrogent le rapport de cet État à la propriété et à la séparation entre le public et le privé, notions centrales à ce groupement politique et la façon dont il occupe le territoire (Diouf, 1999), mais qui prennent également sens à l’aune des enjeux fonciers soulevés par l’exploitation minière (Bisoka, Ansoms et Mudinga, 2017 ; Leclerc-Olive, 2017, p.viii). Elles affectent la façon dont l’État se territorialise.

19Ces questions s’appréhendent dans la perspective historique du pays. Le régime de propriété des terres et des ressources est marqué par la colonisation, qui priva les Groenlandais entre 1721 et la levée du statut de colonie en 1953 de leurs droits territoriaux. Jusqu’en 1979, la juridiction danoise s’applique à l’exploitation des sous-sols, alors propriété de ce même État. C’est à partir de l’autonomie gouvernementale de 1979 que des « droits fondamentaux », peu spécifiés légalement, sont reconnus aux résidents du Groenland (Bailleul, 2021). Cette transition marque deux étapes. D’une part, elle traduit légalement une forme de propriété collective informelle de la terre se trouvant au cœur des rapports coutumiers qui se maintiennent le long de la colonisation. La « zone récréative » de Narsaq illustre ce mode d’organisation engageant des activités économiques et sociales gouvernées au niveau du territoire. D’autre part, ces « droits » écrits constituent le premier jalon vers la formulation de la propriété étatique groenlandaise des sous-sols et des ressources en 2009 (Ibid). Alors que ce régime public cohabite avec la gouvernance locale informelle dans une forme de pluralisme légal, les concessions minières troublent cette organisation. Délivrant un droit d’accès et d’usage qui peut être exclusif et modifie un espace, elles en fondent sa préemption industrielle et étatique. Le cas de Kuannersuit montre une domination du régime légal concessionnaire sur la gouvernance locale, rappelant les nombreuses situations extractivistes rassemblées par Michèle Leclerc-Olive dans l’ouvrage collectif Anthropologie des prédations foncières (Leclerc-Olive, 2017). La décharge de la frontière aux entreprises privées a ainsi pour effet d’altérer la propriété collective informelle des terres. L’enclave qui se forme dans la situation minière fonde en retour la puissance de l’État, qui exerce matériellement le droit de répartir l’occupation et l’exploitation. En ce sens, le développement effectif du secteur minier est nécessaire à l’État pour qu’il se structure et se déploie au niveau des territoires. Ne possédant pas en propre les ressources financières et humaines suffisantes pour mener ces activités, il dépend des contrats privés. Le projet minier est alors voie de territorialisation.

20Ce rapport apparaît comme le moteur de la bureaucratisation et de la juridicisation de l’industrie minière. L’objectif est le contrôle des relations public-privé et des projets développés. Les consultations tenues à Narsaq soulignent cette volonté de cadrage, passant par un investissement auprès des populations et auprès de la compagnie minière, qui, d’une certaine manière, se retrouvent ensemble enclavées. En septembre 2022, l’adjoint au Ministre des ressources et de l’énergie, Jørgen Hammeken-Holm, m’explique en ce sens que seules les compagnies prêtes à s’accorder aux résolutions groenlandaises en matière de politiques minières trouveront la porte du pays ouverte. En 2019, la plainte que dépose Greenland Minerals pour « discrimination administrative » à l’encontre du gouvernement, qui mettrait trop de zèle à évaluer ses demandes de licence d’exploitation, illustre ce contrôle (KNR, 2019). Comme le montre la consultation de Kuannersuit, la bureaucratie est d’abord constituée d’agents publics attachés au Ministère, qui révisent et coordonnent les demandes industrielles. Collaborent également des universités danoises, l’université du Groenland, ainsi que des instituts de recherches qui évaluent la technicité et les impacts des projets sur l’environnement et les populations. Cette galaxie humaine et institutionnelle s’appuie sur un processus continu de juridicisation des activités minières, s’adaptant aux besoins économiques du pays mais aussi à la société groenlandaise. Ainsi, si en 2013 l’ouverture à l’exploitation de l’uranium répond selon les gouvernants à une industrie en recherche de cette ressource, c’est au nom de l’opposition sociale majoritaire que le bureau gouvernemental de 2021 en limite l’exploitation à 100 ppm, restreignant ainsi les possibilités industrielles. Ce pouvoir du public sur le développement privé constitue une singularité de la décharge groenlandaise, car il contraint fortement les possibilités des entreprises et aménage un interventionnisme étatique. Il fait des projets miniers proposés par les entreprises des objets hybrides, qui portent dans leur élaboration l’intervention de l’État.

21Cette territorialisation par une décharge bureaucratisée questionne la distribution spatiale des centres et marges du territoire. Les lieux désignés par la frontière deviennent objets d’intervention, les volumes qui forment l’État, tandis que les autres se trouvent éloignés à la fois des politiques de l’État et de l’idéologie minière par laquelle il se construit. Ce phénomène génère une spatialité par zones, qui expriment simultanément l’état de la frontière et l’avancée de l’État au sein du territoire. Cette configuration de la frontière créatrice de centres et de règles apparaît singulière, puisqu’elle a historiquement constitué l’outil d’agrégation ou de mise à distance d’espaces considérés comme les marges d’un pouvoir situé (Cons et Eilenberg, 2019). Néanmoins, la frontière groenlandaise compose aussi avec les deux caractéristiques traditionnelles de cette opération spatiale, sa nature fluctuante et marchande, faisant d’elle un état relatif (Ibid).

Spéculation, marché et exclaves : tensions spatiales de la frontière

22La frontière est déterminée par l’enjeu d’extraction de ressources, et donc par le lien qui se tisse entre le lieu exploré et le marché sur lequel la ressource sera vendue. Il s’agit donc d’un espace de spéculation qui échappe partiellement à la force publique, contraignant l’État groenlandais à une forme de passivité dans ses orientations minières. En septembre 2022, les géologues interviewés au Groenland insistent sur cette dimension, qui se traduit actuellement par une hausse des explorations pour les métaux dits critiques. Cette expression désigne particulièrement les ressources nécessaires aux technologies des énergies de la transition énergétique, comme les terres rares et le cobalt. Le bureau gouvernemental actuel capitalise sur la spéculation autour de ces ressources, dont la demande est en hausse, pour mener ses politiques minières (Bjørst et Rodon, 2022 ; Bjørst, 2022). Il s’accorde aux volontés industrielles pour tirer le meilleur parti des sous-sols, générant des problématiques politiques et environnementales spécifiques à ces minerais. Les riverains des zones explorées interrogés expriment d’une part des craintes écologiques, en raison des pollutions désormais largement documentées des mines et des raffineries de terres rares. Ils soulignent d’autre part le risque d’établissement d’une situation de domination globale en raison des forts enjeux géopolitiques qui entourent ces ressources. Le Groenland deviendrait pays d’extraction de matières premières, sans jamais intervenir dans la transformation et le commerce des produits finaux, le soumettant aux pouvoirs des États consommateurs. Ces tensions contreviennent ainsi aux volontés de contrôle de la frontière et l’interventionnisme par « décharge bureaucratisée » ne constituerait qu’une action de rattrapage sur une industrie déterminée par la spéculation marchande et les injonctions géopolitiques autour des ressources.

  • 9 Pour une analyse de ces enjeux, voir Bailleul 2023.

23Depuis 2009, plusieurs résolutions et décisions politiques tempèrent ce constat, en soulignant la capacité de l’État à choisir les ressources et leur mode d’exploitation. En juillet 2021, la Ministre des ressources et de l’énergie met ainsi fin aux explorations de pétrole off-shore, estimant qu’elles ne sont pas rentables (McGwin, 2021). En décembre de la même année, c’est la teneur en uranium des ressources qui est limitée, excluant l’extraction de certains gisements (et particulièrement des zones de terres rares). Dans une logique inverse, les pierres gemmes donnent lieu à un mouvement de juridicisation dans le but de développer l’artisanat, et un texte relatif à l’orpaillage pourrait voir le jour dans les années à venir pour réguler cette activité montante. Cette échelle artisanale serait réservée aux ressortissants groenlandais, et elle interroge l’adaptation de la frontière au regard d’une territorialisation de l’État sans entrepreneur étranger, dont l’un des enjeux serait le protectionnisme face à l’exploitation illégale et au pillage dont est particulièrement l’objet ce type de ressources9.

  • 10 En 2023, la compagnie Greenland Minerals (depuis renommée Energy Transition Minerals) a attaqué en (...)

24Cette tension entre une spéculation contingente et une intervention juridique à vocation pérenne semble générer une spatialisation durable de la frontière. Cela se perçoit par le maintien d’une relation minière à Kuannersuit, en dépit du retrait progressif de Greenland Minerals de la vie politique et industrielle groenlandaise, et de l’impossibilité légale d’exploiter les ressources minières de cet espace10. Si le minescape contribue à expliquer cette représentation, le cas du site d’Isukasia va dans le même sens. Il s’agit d’un projet de mine de fer dans le fjord de Nuuk qui généra une opposition sociale en 2012 (Nuttall, 2012). Le projet était considéré comme invasif et empiétant sur une zone d’usages coutumiers – le terme « récréatif » était similairement employé (Ibid). Cinq ans après l’abandon politique du projet et en l’absence de tout acteur industriel, mes interlocuteurs à Nuuk continuent de craindre une relance. « On ne sait pas si c’est vraiment terminé », dans leurs mots, souligne le maintien de la frontière. Au niveau politique, cette perspective assure l’effectivité du contrôle de l’État sur les ressources et le territoire après l’enclave, puisqu’elles restent objets de sa juridiction via des lois ou des dispositifs administratifs. Aussi, cette permanence de la frontalière tire son effectivité des dynamiques socio-économiques qui s’établissent dans l’enclave. À Narsaq, il faudra des années avant qu’une relance industrielle n’inverse la stagnation économique, laissant le lieu dans un état de frontière. Ainsi, la disparition de l’espace du projet ou de la mine semble invariablement laisser place à celui de l’État frontalier.

  • 11 La polémique autour de la mine de Black Angel à Maarmorilik témoigne aussi de ce cas de figure (Sej (...)

25La territorialisation de l’État par sa frontière avance donc de façon inégale, progressive et partiellement incontrôlée, ce qui génère des disparités à l’échelle nationale. Un espace de ressources peut donner lieu à une attention publique se traduisant par des infrastructures et des investissements qui améliorent la qualité de vie sur place (Jacka, 2018), comme ce fut le cas à Aappaluttoq lors des explorations pour la mine de rubis désormais établie (Bailleul, 2021). Le projet envisagé constitue alors un développement économique favorable pour la ville. Inversement, la situation minière peut être rejetée, comme à Kuannersuit, et susciter un enclavement semblant irréversible à la population11. Pour les localités qui ne sont pas (encore) sélectionnées par la frontière, la question de l’intégration à l’espace national passerait par la participation indirecte à cette économie, semble-t-il. L’adjoint au Ministre des ressources et de l’énergie soulignait en ce sens en septembre 2022 la volonté de renforcement des professions de la mine dans le but de constituer une main d’œuvre mobile, s’adaptant aux « opportunités » conjoncturelles des projets. Diplômés de l’école technique de Sisimiut ouverte en 2011, ces mineurs et ingénieurs iraient d’îlot minier en îlot minier, délaissant leurs propres villes et villages. Ces marges de la frontière feraient alors figures d’exclaves d’un territoire qui se projette par l’exploitation des minerais, et qui semble engagé dans une dynamique de structuration durable autour de l’extraction.

Conclusion

26Entre 2013 et 2021, le projet minier de Kuannersuit constitue le processus par lequel la frontière s’incarne sur le territoire. À la différence de contextes d’exploitation violente (Klinger, 2017 ; Tsing, 2020), la frontière groenlandaise relève d’une politique progressivement choisie. Elle prend place dans l’impérialisme géologique danois, et devient à partir des années 1990 le socle de la stratégie indépendantiste. C’est par son déploiement que l’État groenlandais se constitue et se territorialise, depuis l’instauration du régime d’indépendantisme minier en 2009. Il prend le contrôle de l’espace national via la délégation de l’exploration et de l’exploitation minière aux entreprises privées. La juridicisation et la bureaucratisation qui accompagnent ce développement génèrent, dans le cadre des projets et des mines, des enclaves qui assoient l’autorité étatique et la frontière. Cette étape fonde une redéfinition spatiale selon les conditions de la frontière, délimitant un volume répondant à l’autorité de l’État et à ses politiques minières. Ce volume incarne alors l’État lui-même, mais devient aussi le socle de sa légitimité nationale et internationale. Il constitue au sein des frontières un accomplissement du programme politique engagé par la stratégie de la zone frontière des années 1990 en cimentant un monopole groenlandais sur les sols et les sous-sols – face au Danemark – et il permet de présenter un état de frontière aux investisseurs étrangers. Au fil des projets tels que celui de Kuannersuit, c’est un territoire de volumes de ressources qui se crée au Groenland et génère de nouvelles problématiques spatiales. Le surinvestissement des services dans les localités minières et l’exclavement entraînent des disparités socio-économiques entre les territoires qui ne sont pour le moment pas prises en charge par l’État. Aussi, la nature géopolitique de la frontière laisse planer une réorganisation imprévisible des lieux d’enclave et d’exclave, selon les intérêts industriels. Ce phénomène pourrait se voir renforcer par le lien structurel entre bureaucratie et économie capitaliste. En effet, si la bureaucratisation minière vise à assurer le contrôle étatique de la décharge, elle structure aussi un rapport spécifique à l’industrie. La rationalité qui la dirige répond à une politique de programmation et génère, à son tour, une approche par la prévision et la commensurabilité (Hibou, 2012, p.19-21). La bureaucratie minière appelle ainsi la ressource et la mine, selon l’analyse wébérienne d’une consubstantialité entre l’organisation bureaucratique et le mode de production capitaliste (Ibid ; Weber, 1963, p.90-99). Ce rapport place les politiques de la frontière comme clé de voûte d’une économie politique reposant sur l’industrie minière marquant de façon totale le Groenland – ses espaces, ses ressources, sa mains d’œuvre – et suggérant le déploiement d’un extractivisme d’État.

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Notes

1 L’article reviendra sur la mesure principale : l’édiction de la loi de limitation à 100ppm de la teneur en uranium des ressources exploitées.

2 La consultation publique est une période durant laquelle les citoyens et organismes sont sollicités pour donner leur avis sur un projet. Ce dispositif est conduit dans le cadre des projets industriels et de certaines propositions de lois. Il est présent dans de nombreux pays, dont la France.

3 Le mot inuit étant un pluriel neutre de genre dans les langues inuit, il est maintenu dans sa forme et n’est pas accordé au regard de la grammaire française. Son singulier est inuk.

4 D’autres géomorphologues attribuent à l’inverse la continuité minéralogique à un mouvement de plaques tectoniques, dans la mesure où un fjord sépare désormais la partie orientale du complexe Ilímaussaq (Garde 2011).

5 Ce rapport est édité par le Bureau des minerais et du pétrole, administration qui prend à cette époque en charge le secteur minier pour le gouvernement du Groenland.

6 Information issue d’entretiens avec des habitants de Narsaq.

7 Cette expression provient des travaux de Sezin Topçu sur le nucléaire français (Topçu, 2013b, p.85).

8 Pour une analyse des enjeux de cette association légale, voir Bailleul 2021.

9 Pour une analyse de ces enjeux, voir Bailleul 2023.

10 En 2023, la compagnie Greenland Minerals (depuis renommée Energy Transition Minerals) a attaqué en justice le gouvernement du Groenland pour abus moral au regard de la loi de limitation de la teneur en uranium des ressources exploitées, qui l’a obligée à revoir son projet. En dépit de cette révision qui propose exclusivement l’exploitation de terres rares et de zinc, l’administration minière a rejeté la demande de licence d’exploitation. À l’été 2023, le cas est en arbitrage auprès d’une Cours danoise.

11 La polémique autour de la mine de Black Angel à Maarmorilik témoigne aussi de ce cas de figure (Sejersen, 2014, p.15).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Région sud-groenlandaise
Crédits Source : d-maps.com, modifié par Pia Bailleul
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/12153/img-1.png
Fichier image/png, 184k
Titre Figure 2 : Limites de la zone récréative de Narsaq
Crédits Source : Avis de la municipalité sud-groenlandaise (Kujalleq) à la consultation publique du projet de Kuannersuit. Accessible depuis : https://naalakkersuisut.gl. Document public
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/12153/img-2.png
Fichier image/png, 724k
Titre Figure 3 : Carte des licences minières de la région sud-groenlandaise (Kujalleq)
Légende Licences de prospection, d’exploration, d’exploitation, et licences à petite échelle
Crédits Source : Mineral Resources Authority, https://govmin.gl/​, modifié par Pia Bailleul. Téléchargé le 11/03/2023. Document public en accès libre
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/12153/img-3.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Pia Bailleul, « Espaces et politiques de la frontière au Groenland. Les projets miniers comme voie de territorialisation de l’État ? »L’Espace Politique [En ligne], 49-50 | 2023-1/2, mis en ligne le 01 mai 2024, consulté le 16 juin 2024. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/12153 ; DOI : https://doi.org/10.4000/11r6a

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Auteur

Pia Bailleul

Docteure en anthropologie, post-doctorante à Sciences Po Paris, affiliée au CERI (UMR 7050), fonds Latour
pia.bailleul@sciencespo.fr

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