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Penser et faire l’Europe à l’échelle locale : une approche par les territoires

La Communauté autonome basque et la gouvernance multiniveau dans l’Arc Atlantique : tensions et stratégies

The Basque autonomous community and multilevel governance in the Atlantic Arc: tensions and strategies
Tamara Espiñeira-Guirao

Résumés

Cet article analyse les dynamiques de la gouvernance multiniveau dans l’Arc Atlantique, en se concentrant sur la stratégie de la Communauté autonome basque (CAB). En mobilisant les théories de la gouvernance multiniveau (Hooghe & Marks) et de l’aménagement souple (Faludi), l’étude examine comment la CAB utilise les instruments européens tels qu’INTERREG, les Réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) et la macro-région atlantique pour surmonter les rigidités institutionnelles et défendre ses priorités locales. En s’appuyant sur le concept d’usages de l’Europe (Jacquot & Woll), l’article montre comment la CAB manipule ces cadres européens pour articuler ambitions transnationales (macro-région) et pragmatisme territorial (corridor Atlantique). En outre, la redéfinition de l’Arc Atlantique en tant que borderscape (Rajaram & Grundy-Warr) illustre les tensions entre innovation institutionnelle et domination étatique, freinant l’intégration transnationale. En conclusion, l’étude souligne la complexité des stratégies régionales dans un cadre européen en mutation, et la nécessité d’un dialogue renforcé entre les échelles locales, nationales et transnationales pour une gouvernance cohérente de l’Arc Atlantique.

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Texte intégral

Introduction : La CAB et la gouvernance multiniveau dans l’Arc Atlantique

1Moins intégré aux grands axes européens, l’Arc Atlantique s’appuie sur des initiatives transnationales pour améliorer sa connectivité et surmonter les fragmentations institutionnelles freinant son développement. Parmi les acteurs les plus actifs dans cette région, la Communauté autonome basque (CAB) se distingue par sa capacité à mobiliser des instruments européens et à promouvoir des initiatives transnationales ambitieuses (Bonete Perales & Muñoz de Bustillo Llorente, 2018). La CAB ambitionne de transformer l’Arc Atlantique en une macro-région intégrée, transcendant les frontières administratives et surmontant les rigidités institutionnelles pour répondre aux besoins d’une gouvernance multiniveau (Kölling, 2022 : 152).

2D’autre part, ses priorités concrètes semblent se concentrer sur des projets sectoriels, tels que le corridor atlantique, répondant à des enjeux économiques et logistiques plus immédiats. Ce double discours soulève une question clé : la macro-région atlantique constitue-t-elle un réel projet transnational ou un levier stratégique mobilisé par la CAB pour avancer des intérêts locaux et sectoriels ? En examinant cette dialectique entre innovation territoriale et pragmatisme politique, cet article cherche à éclairer les implications de ces stratégies pour la gouvernance multiniveau de l’Arc Atlantique.

3Afin de mieux comprendre cette tension, cet article s’appuie sur des cadres théoriques complémentaires. D’une part, les travaux de Hooghe et Marks (2001) sur la gouvernance multiniveau permettent d’explorer comment la CAB articule ses relations avec les échelles européennes, nationales et régionales. D’autre part, l’aménagement souple européen tel que défini par Faludi (2014) éclaire les dynamiques de coopération transnationale dans des espaces peu institutionnalisés comme l’Arc Atlantique. Enfin, la conceptualisation des frontières comme borderscapes (Rajaram et Grundy-Warr, 2007) offre une perspective sur les pratiques qui transforment les frontières en lieux d’interaction plutôt qu’en lignes de division. Ces tensions sont abordées en mobilisant également les travaux de Jacquot et Woll (2004) sur les usages de l’Europe, permettant d’évaluer comment la CAB instrumentalise les cadres européens pour résoudre les contradictions entre ambitions macro-régionales et priorités locales d’infrastructure. Relevant d’une dynamique de recherche-action ancrée dans une double posture – épistémologique et praxéologique – (Lewin, 1946 ; Dubost, 1983), cette étude articule la réflexivité du chercheur (Bourdieu, 2022) et l’engagement du praticien. En tant que responsable principal d’un réseau de collectivités atlantiques pendant plus de douze ans, nous avons mobilisé une démarche fondée sur l’interaction dialectique entre observation participante, expérimentation in situ et production scientifique.

4Cet article se structure en trois parties. La première examine la redéfinition des frontières atlantiques en tant qu’instruments d’innovation institutionnelle, en analysant le rôle des cadres européens. La deuxième partie explore les pratiques de la CAB et son usage stratégique des outils européens pour renforcer son autonomie territoriale. Enfin, la troisième partie discute la dialectique entre macro-région et corridor, mettant en lumière les implications de cette double stratégie pour la gouvernance territoriale et les relations transnationales dans l’Arc Atlantique.

Les frontières atlantiques transformées en outils d’innovation institutionnelle

5Les borderscapes, concept popularisé par Rajaram et Grundy-Warr (2007), envisagent les frontières comme des espaces en constante négociation, façonnés par des flux sociaux, culturels et économiques. Cette approche s’inspire des travaux critiques de Van Houtum (2005), qui analyse les frontières comme des constructions sociales, performatives et fluides, au-delà de simples lignes administratives. Dans l’Arc Atlantique, les frontières ne séparent pas seulement les États mais deviennent des lieux de rencontre et de collaboration, où des territoires tels que la Bretagne, la Galice ou la Communauté autonome basque (CAB) agissent comme des interfaces entre les échelons local, national et européen. Ces dynamiques sont également éclairées par la gouvernance souple (Faludi, 2014), qui privilégie des arrangements flexibles adaptés à des réalités territoriales complexes. Contrairement à une gouvernance hiérarchique rigide, cette approche repose sur la collaboration entre des acteurs multiples, opérant dans un cadre multiniveau. La gouvernance multiniveau (MLG), telle que conceptualisée par Hooghe et Marks (2001), désigne un mode d’organisation politique dans lequel l’autorité et la prise de décision sont réparties entre différents niveaux territoriaux (local, régional, national, supranational). Ils distinguent deux types de MLG : de type I, qui repose sur des niveaux de gouvernance bien définis avec des compétences exclusives, et de type II, caractérisé par des structures flexibles et des compétences partagées entre divers acteurs publics et privés. L’Arc Atlantique incarne ce deuxième type de gouvernance : c’est un espace où les institutions européennes, les États-nations et les régions transfrontalières négocient leurs priorités et expérimentent de nouvelles formes de coopération territoriale, dans un contexte de cohabitation entre différents systèmes juridiques.

L’Arc Atlantique : genèse et transformation d’un espace transnational

6L’histoire de l’Arc Atlantique est marquée par un paradoxe : bien qu’éloigné des grands centres continentaux, il a toujours été un espace fluide (un borderscape) d’échanges et de mobilités. Cependant, l’intégration formelle de cet espace dans des stratégies européennes est récente et résulte d’un double mouvement : l’initiative des acteurs locaux et le soutien croissant des institutions européennes. La dénomination « Arc Atlantique » naît « presque par hasard » (Morvan, 1996, 483.) Olivier Guichard, alors président de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes (CRPM), a joué un rôle déterminant dans la création d’une nouvelle organisation de coopération territoriale : la Commission Arc Atlantique (CAA) ; crée le 13 octobre 1989 lors de la réunion de Faro, au Portugal (Kukawka, 1994). Cet événement marque la naissance symbolique de l’Arc Atlantique, bien que l’idée de cet Espace retrouve ses racines déjà dans les alliances de nations celtiques, voire, comme l’indique Flatrès (1993) dans les travaux du Comité d’Études et de Liaison des Intérêts Bretons (CELIB). Les enjeux de cet espace, encore naissant et auto-revendiqué, étaient déjà multiples, comme le souligne Poussard (1997). Outre la nécessité de consolider une identité commune, il s’agissait de structurer une coopération interrégionale capable de transcender les logiques étatiques et administratives, tout en intégrant les régions atlantiques aux dynamiques européennes, nous sommes donc déjà dans une approche intégrée de la gouvernance territoriale européenne. Les défis incluaient notamment le développement d’infrastructures de transport adaptées pour améliorer la connectivité entre les régions, tant à l’échelle locale qu’internationale, la mise en place de mécanismes innovants pour la gestion des ressources maritimes, le renforcement de la compétitivité économique dans un cadre durable, ainsi que la préservation d’un patrimoine culturel partagé, essentiel à l’identité de cet espace.

7Plus récemment, plusieurs géographes, dont Balbastre (2010), Baudelle (2009), Brulay (2008) ou encore Guirao-Espiñeira (2014, 2015) et Virol (2006) ont pu décrire les intersections entre les défis territoriaux réels et le portage politique d’un projet aux contours mouvants.

L’aménagement de l’Arc Atlantique : une planification souple ?

  • 1 INTERREG : Programme européen de coopération territoriale.

8Le concept d’aménagement européen mou (Faludi, 2014), qui peut se traduire dans la flexibilité et l’intégration des territoires à travers des programmes comme INTERREG1, coexiste paradoxalement avec des initiatives d’infrastructures lourdes telles que les Réseaux transeuropéens de transport ou RTE-T révélant les tensions entre gouvernance souple et aménagement physique.

  • 2 SUDOE : Programme INTERREG pour le développement du sud-ouest européen
  • 3 POCTEFA : Programme INTERREG pour la coopération transfrontalière Espagne-France-Andorre.

9La coopération territoriale européenne, définie par les États membres dans l’Acte unique Européen de 1986, vise à « réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées ». Parmi ses divers programmes, INTERREG, initié en 1990, encourage le développement de la coopération territoriale aux niveaux national, régional et local, afin de favoriser un développement économique, social et territorial harmonieux dans toute l’Union européenne (Verschelde § Ferreira, 2019). Ce programme invite non seulement les régions, mais aussi les villes et d’autres entités publiques et privées à coopérer, avec un co-financement européen pouvant atteindre jusqu’à 90 % pour répondre aux besoins de leur territoire tout en poursuivant les objectifs européens. Pour la période 2021-2027, INTERREG se décline en quatre volets : le volet A (coopération transfrontalière), le volet B (coopération transnationale), le volet C (coopération interrégionale, incluant toutes les collectivités de l’UE et des pays associés) et le volet D, spécifiquement dédié aux régions ultrapériphériques. Le programme INTERREG Atlantique est l’un des piliers de la coopération au sein de l’Arc Atlantique. Il finance des projets variés, allant de la connectivité portuaire à la protection des écosystèmes marins. Pour la période 2021-2027, l’Arc Atlantique (et aussi la CAB) est par ailleurs impliqué dans deux autres programmes INTERREG (SUDOE2 et POCTEFA3) que nous pouvons observer sur la figure 1 :

Figure 1 : CAB et INTERREG (2024)

Figure 1 : CAB et INTERREG (2024)

Source : Élaboration propre (2024) à partir de mapchart.net

  • 4 La norme UIC définit un écartement standard de 1 435 mm, mais en Espagne, l’écartement ibérique de (...)

10Pourtant, INTERREG n’est pas le seul programme européen intéressant l’Arc Atlantique. De par son importance économique et stratégique, il est indispensable de parler des RTE-T. Tel que nous pouvons observer, en jaune dans la figure 2, le corridor Atlantique vise à améliorer la connectivité entre le sud-ouest européen, l’ouest de la France et le nord de l’Europe. Il répond aux lacunes identifiées par l’Institut Atlantique d’Aménagement des Territoires (IAAT) dès 2008 : enclavement des régions atlantiques, discontinuités entre réseaux nationaux et régionaux, et sous-exploitation des transports maritimes et ferroviaires. En 2017 la Commission européenne a confirmé ces problématiques, en préconisant une meilleure intégration modale, interopérabilité ferroviaire et connectivité maritime, notamment dans l’adaptation de la norme de l’Union Internationale des Chemins de fer (UIC)4 à la péninsule Ibérique.

11Coordonné par Carlo Secchi, et tel que nous pouvons observer sur la figure 2, ce corridor inclut le projet phare du Y basque, un réseau à grande vitesse reliant Vitoria-Gasteiz, Bilbao et Saint-Sébastien. Cependant, le corridor Atlantique dépasse la simple conception logistique : il évolue vers une approche intégrée des politiques territoriales (Garcia Salas & Mora Aliseda, 2022). Pourtant, son développement, bien qu’encouragé par l’Union européenne, reste en grande partie tributaire des États membres, entraînant une fragmentation dans sa mise en œuvre (Boira Maiques & Berzi, 2023). Les défis de coordination entre la France et l’Espagne, comme les différences d’écartement de voie et les calendriers ferroviaires, illustrent ces limites. Le manque de progrès sur la connexion du Y basque reflète les tensions entre la vision européenne et les priorités nationales. Pour la CAB, le corridor Atlantique représente une opportunité stratégique pour s’inscrire dans les flux européens, mais il nécessite une meilleure articulation entre gouvernance européenne et nationale. Dans ce contexte, la macro-région pourrait être un levier stratégique (Jacquot & Woll, 2004) pour surmonter ces défis de coordination, tout en répondant aux ambitions régionales.

L’Arc Atlantique, un laboratoire d’innovation institutionnelle

12La Stratégie Maritime Atlantique et la macro-région atlantique en devenir incarnent deux approches complémentaires de la gouvernance multiniveau : l’une centrée sur des enjeux sectoriels maritimes, l’autre sur une intégration territoriale transnationale plus large.

Les macro-régions européennes sont des espaces transnationaux regroupant plusieurs pays ou régions confrontés à des défis communs, nécessitant une coopération intégrée et flexible (Cugusi & Stocchiero, 2012). Ces « espaces mous » (Faludi, 2014) dépassent les frontières nationales, s’appuyant sur des priorités définies collectivement et financées par des ressources mixtes (Guirao-Espiñeira, 2015) et une coopération transnationale intégrée. Introduit en 2009 avec la Stratégie pour la région de la mer Baltique (EUSBSR), ce modèle repose sur une gouvernance souple (Boulineau, 2016), s’inscrivant dans une logique de gouvernance multiniveau de type II (Hooghe & Marks). Il implique, de façon dissymétrique, divers acteurs : États, collectivités territoriales, institutions européennes, ainsi que des organisations non gouvernementales et le secteur privé. Ce mode de gouvernance repose donc sur des relations d’interdépendance, coopération et coopétition entre les niveaux impliqués et peut être caractérisé par une approche polycentrique (Marchand-Tonel & Simoulin, 2004).

13À ce jour, tel que montre la figure 2, seules quatre macro-régions existent : Baltique, Danube, Alpes et Adriatique. Bien qu’elles représentent une gouvernance multiniveau avancée, leur mise en œuvre reste largement dominée par les États (Cugusi & Stocchiero, 2012).

Figure 3 : Les quatre macro-régions européennes

Figure 3 : Les quatre macro-régions européennes

Source : Élaboration propre (2023) à partir des sites web officiels de chaque macro-région : 1) https://eusbsr.eu/​ 2) https://danube-region.eu/​ 3) https://alpine-region.eu/​ 4) https://www.adriatic-ionian.eu/​

14En 2010, les acteurs atlantiques ont proposé une coopération territoriale renforcée pour l’Arc Atlantique, inspirée du modèle macro-régional de la Baltique, avec le soutien de la présidence espagnole de l’UE et des institutions européennes (Guirao-Espiñeira, 2015). Cependant, le Conseil Européen a privilégié une approche sectorielle en adoptant la Stratégie Maritime Atlantique (SMA) en 2011 (Aguiar Machado, 2019). Ce nouveau cadre, influencé par l’opposition britannique à de nouvelles structures de gouvernance, se concentre sur des domaines spécialisés tels que l’économie bleue, les énergies marines renouvelables et la santé des océans. Son plan d’action 2021-2027 priorise la croissance bleue et la résilience des côtes, mais la SMA demeure limitée aux enjeux maritimes, négligeant des problématiques plus larges comme la connectivité et le patrimoine culturel. Sa gouvernance, dominée par les États et la Direction générale des affaires maritimes et de la pêche de la Commission européenne (DG MARE), reste peu participative : les acteurs locaux, n’y ont été pleinement intégrés qu’après 2017. Malgré ses ambitions, la SMA souffre de contraintes budgétaires et d’une coordination institutionnelle insuffisante, exacerbée par l’impact du Brexit, qui a fragilisé les régions atlantiques.

15Ces dispositifs illustrent comment l’Arc Atlantique surmonte progressivement sa marginalité position secondaire pour devenir un réel borderscape. Cependant, cette transformation repose aussi sur des acteurs moteurs comme la CAB, dont le rôle porteur explique le renouveau du lobby en faveur d’une macro-région atlantique.

La CAB et les instruments européens : un cadre de coopération flexible

16Il est donc nécessaire d’explorer comment la CAB utilise stratégiquement et de façon autonome les instruments européens pour renforcer son autonomie régionale et jouer un rôle moteur dans l’Arc Atlantique. Cette stratégie, que nous pourrions qualifier d’européanisation cognitive (Pasquier, 2005) ou consciente (Espiñeira-Guirao, 2021), combine trois dimensions clés : la coopération territoriale comme levier stratégique régional, sa participation aux programmes INTERREG, et le rôle central des structures de coopération territoriale.

Le positionnement stratégique de la CAB : les particularités de la région basque

17La Communauté autonome basque (CAB) est un exemple marquant de l’articulation entre gouvernance souple et autonomie régionale dans l’Arc Atlantique. Dotée d’un statut unique depuis 1979, la CAB dispose de compétences élargies, notamment en matière économique et infrastructurelle, qui lui permettent d’intervenir directement et de façon tactique dans les mécanismes de coopération européenne (Morrison et Pretidou, 2023.) Grâce à son autonomie fiscale garantie par le concierto económico, la CAB dispose d’une capacité unique parmi les régions espagnoles. Ce régime lui permet de percevoir directement ses propres impôts, tout en négociant avec le gouvernement central le montant à reverser au budget de l’État (Loyer, 2020). Cette indépendance financière place la CAB en position stratégique pour mobiliser les dispositifs européens et aligner ces ressources sur ses priorités régionales.

  • 6 Compétence exercée à travers les Députations Forales (« provinces ») aussi très autonomes.

18Deuxième particularité : la CAB se distingue par son autonomie en matière de transports6 (Zigorraga, 2021), une compétence qui lui permet de jouer un rôle actif dans les infrastructures de mobilité. Elle a été un acteur clé dans le développement de projets comme la ligne à grande vitesse basque (Y basque), conçue pour relier les trois grandes villes de la région et intégrer la région dans les réseaux de transport européens. Cette capacité à piloter des projets de transport majeurs renforce le rôle de la CAB en tant qu’intermédiaire incontournable entre les priorités locales et les stratégies européennes.

19Située à cheval entre la France et l’Espagne, la région basque est intrinsèquement transfrontalière. Cette configuration géographique, combinée à son rôle historique de lieu de passage, renforce son intégration dans les flux européens. Le Pays basque est un nœud logistique crucial pour les corridors de transport, notamment pour le fret routier et ferroviaire reliant le nord et le sud de l’Europe. Cette position stratégique, amplifiée par les initiatives transfrontalières comme l’Eurorégion, fait de la CAB un acteur central dans la coopération transnationale de l’Arc Atlantique et un partenaire à privilégier dans les programmes de coopération.

Les programmes INTERREG : un outil flexible mais limité pour les ambitions basques

20La participation de la Communauté autonome basque (CAB) aux programmes INTERREG illustre la manière dont cette région mobilise les dispositifs européens pour renforcer son rôle dans l’Arc Atlantique (Martin-Uceda § Vicente Rufi, 2021). Lancés en 1990 par l’Union européenne, ces programmes visent à promouvoir la coopération transfrontalière, interrégionale et transnationale pour répondre à des défis communs dans des espaces partagés.

21Entre 2007 et 2020, la CAB s’est principalement concentrée sur le programme POCTEFA, où elle a dirigé quatre projets axés sur la préservation de la biodiversité et a été partenaire dans d’autres initiatives portant sur l’employabilité, la mobilité et la santé. Elle a également mené trois projets Interreg Europe, traitant des thématiques de la biodiversité et de l’industrie, tout en participant comme partenaire dans trois autres initiatives. Concernant le programme Espace Atlantique, la présence du gouvernement basque est restreinte, principalement via ses agences, dans des projets relatifs aux énergies renouvelables et au développement territorial. Le seul projet INTERREG Espace Atlantique où la CAB a joué un rôle fondamental de policy entrepreneur (Morrison § Pretidou, 2023) est « Création d’un réseau pour la promotion et le développement d’un corridor de fret atlantique durable » ou CFAEFFIPLAT (KEEP, 2015), réalisé entre 2012 et 2014. Ce projet visait à promouvoir le corridor ferroviaire atlantique, intégrant le transport de marchandises aux ports et plateformes logistiques, avec pour objectif d’améliorer l’intermodalité et la compétitivité du fret ferroviaire. Cependant, la priorité « transport » du programme 2007-2013 avait rencontré des difficultés : budget limité, taux de cofinancement peu attrayant (65 %), gestion complexe des projets européens, et inaccessibilité pour les opérateurs privés. Enfin, la CAB a montré peu d’intérêt pour le programme SUDOE.

22La participation de la CAB aux programmes INTERREG révèle également des limites, tels que soulignés par Esparza-Masana (2020.) Nous pouvons identifier la nécessité de fournir un co-financement, le manque de lisibilité entre les programmes qui se chevauchent, ainsi que leur lourdeur administrative. Les mécanismes de financement et d’attribution des projets, souvent standardisés, ne tiennent pas toujours compte des priorités spécifiques de la région basque. Par conséquent, certaines initiatives portées par la CAB, comme l’amélioration des infrastructures ferroviaires transfrontalières, ont dû être adaptées pour s’aligner sur les objectifs européens plus généraux. Cette rigidité institutionnelle met en lumière une tension propre à la gouvernance multiniveau : bien que les programmes européens soient conçus pour favoriser la subsidiarité, ils imposent parfois des contraintes qui limitent la capacité des régions à répondre à leurs propres besoins. Pour surmonter ces limites, la CAB mise sur une approche proactive, notamment à travers son rôle central au sein des structures de coopération territoriale.

Entre borderscapes et gouvernance souple : la CAB au cœur de la coopération territoriale

23Depuis plusieurs décennies, les frontières entre la France et l’Espagne, longtemps perçues comme des limites rigides, sont progressivement devenues des espaces d’interaction et de coopération grâce à des dispositifs coopératifs innovants (Martín-Uceda § Vicente Rufi, 2021). La Communauté autonome basque (CAB), par sa position géographique et institutionnelle, joue un rôle central dans la structuration de ces interactions. Tout d’abord, les Groupements européens de coopération territoriale (GECT) ont donné à la CAB un cadre institutionnel supplémentaire pour formaliser et intensifier ses collaborations transfrontalières. Les GECT offrent une plateforme juridique pour la coopération entre partenaires de différents États membres et pays tiers (Biot, 2013) car ils peuvent mobiliser une panoplie d’instruments différents (Baudelle § Charles-Le Bihan, 2024.) Une des premières structures transfrontalières où la CAB s’est affirmée est le Consortium Eurorégion Aquitaine-Euskadi, créé en 1992 et élargi en 2011 pour inclure la Navarre, devenant l’Eurorégion Nouvelle-Aquitaine-Euskadi-Navarre. Cette entité est conçue pour promouvoir des projets partagés entre les régions limitrophes, avec un accent particulier sur la mobilité, l’innovation et la culture. Durant la dernière période de programmation 2014-2020, l’Eurorégion (KEEP, 2024) a été chef de file de plusieurs projets INTERREG POCTEFA, notamment ceux portant sur l’intermodalité dans le transport transfrontalier, l’enseignement du basque et l’entrepreneuriat. En revanche, elle ne participe pas aux programmes transnationaux et interrégional.

24La CAB joue également un rôle moteur dans d’autres formes de coopération transfrontalière, telles que la Communauté de Travail des Pyrénées (CTP), créée sous le droit espagnol et gestionnaire du programme POCTEFA, ainsi que la Conférence Atlantique Transpyrénéenne (CAT), une association régie par la loi de 1901 (figure 4) et, à un niveau plus local, à l’Eurocité basque (qui est aussi un GECT.)

Figure 4 : Entités de coopération frontalière aux Pyrénées

Figure 4 : Entités de coopération frontalière aux Pyrénées

Source : Mission Opérationnelle Transfrontalière, 2012

  • 7 La CAB préside ou a récemment présidé la CAA, le RTA, et à travers Donostia-San Sebastian, Atlantic (...)
  • 8 Nous faisons ainsi référence aux acteurs collectifs qui représentent des intérêts différents selon (...)

25Au niveau transnational, il est nécessaire d’identifier les organisations clés de l’Arc Atlantique, où la CAB est extrêmement active. Ainsi, les réseaux transnationaux de collectivités territoriales, tels que la Commission Arc Atlantique (CAA), le Réseau transnational Atlantique (RTA) et Atlantic Cities, jouent un rôle clé dans la défense des intérêts régionaux dans l’Arc Atlantique, afin de renforcer le positionnement de cet espace au sein de l’Union européenne. La CAB, grâce à ses présidences stratégiques7 et à son investissement dans ces entités, assume un leadership actif, notamment à travers sa task force (au sein de la CAA) dédiée à l’étude des opportunités et risques d’une macro-région atlantique (CAA, 2024b). Enfin, la CAB a contribué à la création, à Bilbao, d’un nouveau réseau atlantique qui vise à réunir les intérêts du secteur privé : l’association des Chambres de commerce de l’Arc Atlantique, crée en 2023 (Cámarabilbao, 2023.) Nous pouvons aussi présenter une carte des acteurs atlantiques8 dans la figure 5 suivante. Celle-ci démontre la variété structurelle et thématique des coopérations au sein de l’Arc Atlantique :

Figure 5 : Acteurs de l’Arc Atlantique

Figure 5 : Acteurs de l’Arc Atlantique

Source : Elaboration propre (2024) à partir des travaux de Balbastre (2010) et Guirao- Espiñeira (2014, 2015)

26La CAB a su exploiter ces cadres pour aligner ses projets régionaux avec les opportunités européennes, notamment en matière de durabilité et de transports. Cependant, ces initiatives s’inscrivent dans une dynamique non contraignante de coopération territoriale. Est-ce sa vraie ambition ?

Macro-région vs corridor : une dialectique orientée ?

27La CAB valorise peu les projets INTERREG dans sa communication, et pourtant elle se présente comme étendard de la macro-région atlantique, qui devrait être financée en grande partie par ce programme. L’analyse des initiatives et des discours révèle une stratégie bien plus pragmatique : utiliser la macro-région comme levier pour prioriser un autre projet, le corridor Atlantique. Cela soulève une question clé : la coopération territoriale sert-elle véritablement une ambition transnationale, ou est-elle uniquement mobilisée pour renforcer les intérêts locaux ? Nous sommes donc dans un contexte d’usages de l’Europe (Jacquot & Woll, 2004).

La macro-région atlantique : un outil stratégique pour dépasser les rigidités institutionnelles

28Gänzle (2019) décrit le processus macro-régional comme une gouvernance expérimentaliste, où les objectifs sont perçus comme provisoires et sont donc reformulés au fur et à mesure dans un contexte multiniveau où la négociation est continue. Par ailleurs, les macro-régions sont perçues comme des structures intermédiaires entre les États et le niveau supranational (Cugusi & Stocchiero, 2012, p. 7). Dans les faits, il est possible de nuancer cette affirmation (Commission Européenne, 2022, pp. 7-8) ; néanmoins, cette structure implique un rééquilibrage des pouvoirs entre les États et les régions dans un cadre transnational.

29La CAB, en tant que leader naturel au sein de cet espace, s’est positionnée en première ligne pour promouvoir une macro-région atlantique à travers une variété d’activités au niveau européen. En 2021, des rapports institutionnels, comme l’Avis de la Cantabrie auprès du Comité des Régions et la résolution du Parlement européen rédigée par Younous Omarjee, appuient une évolution de la Stratégie Maritime Atlantique (SMA) vers une macro-région. En parallèle, des efforts de lobbying significatifs ont été réalisés, incluant des réunions avec le secrétaire d’État aux Transports français, le coordinateur du corridor Atlantique Carlo Secchi, et la Commissaire aux Transports Adina Valean. La Commissaire à la Politique régionale, Elisa Ferreira, a également participé à ces initiatives. Pourtant, malgré ce portage politique et institutionnel, la macro-région atlantique reste une idée en devenir, freinée par des résistances nationales et une structure institutionnelle floue. En 2023, sous la présidence espagnole de l’UE, le Conseil européen n’a pas formellement adopté cette initiative, limitant son avancement à un cadre de discussions informelles (Hernández, 2023). Cette situation reflète les tensions persistantes entre les États et les régions, où la souveraineté nationale limite souvent les initiatives transnationales.

30Malgré ces défis, la CAB continue de promouvoir la macro-région comme un cadre stratégique. Cependant, au-delà de ce discours, l’analyse de ses actions révèle une orientation tactique : la macro-région semble être utilisée comme un outil rhétorique pour légitimer des priorités spécifiques, notamment le corridor Atlantique.

Corridor ou macro-région ? La stratégie ambivalente de la CAB

31Bien que la CAB se positionne comme porte-étendard de la macro-région atlantique, son véritable objectif semble résider dans le développement du corridor Atlantique, un projet d’infrastructure inscrit dans les RTE-T. Les orientations et discours de la CAB et ses émanations auprès des acteurs étatiques et européens nous font penser aux usages de l’Europe évoqués par Jacquot et Woll en 2004. Selon les deux politistes, les acteurs politiques utilisent l’Europe de manière stratégique pour servir leurs objectifs nationaux ou locaux. Cela semble être le cas pour la CAB et le corridor atlantique.

32Cette infrastructure constitue une priorité stratégique pour Euskadi. Le corridor atlantique répond directement aux ambitions économiques et logistiques de la CAB, en positionnant la région comme un hub incontournable entre l’Espagne, la France et le reste de l’Europe (García Salas & Mora Aliseda, 2022). Pourtant, les instruments à sa disposition (l’Eurorégion, INTERREG ou encore la SMA) ne permettent pas des grandes avances pour désenclaver la frontière basque. La seule possibilité est de passer le corridor à un niveau supranational (la macro-région) où les compétences de transport (cette fois européen) pourraient être délégués à un acteur régional.

33Ainsi, cette priorité politique du corridor sur la macro-région pour les basques (qui ne serait plus qu’un stratagème) se manifeste dans plusieurs initiatives concrètes. Par exemple, la CAB a investi massivement dans le développement de l’Y basque, un réseau ferroviaire à grande vitesse destiné à connecter Bilbao, Vitoria-Gasteiz et Saint-Sébastien. En 2016, Euskadi a mis en valeur cette autonomie en levant 350 millions d’euros pour financer la section guipuzcoane de la LGV Basque, de Bergara à Irun, ce qui conduira ensuite à une accélération du projet. De plus, elle a multiplié les efforts de lobbying au niveau européen pour accélérer les travaux transfrontaliers avec la France, malgré les retards persistants de ce côté-ci de la frontière (Secchi, 2023).

  • 9 Ce qui serait l’équivalent du préfet en France.

34Dans ce sens, l’analyse des discours et des actions de la CAB montre comment elle utilise la macro-région comme un levier pour avancer ses propres priorités. Lors de son audition au Sénat espagnol (2023) sur la macro-région atlantique, la Secrétaire d’Action extérieure basque expliquait que « l’Arc Atlantique fait face à des défis significatifs, dont la connectivité, l’interconnexion, l’aménagement ou le développement économique. » Cependant, l’État espagnol ne semble disposé à céder la place à la CAB. Le délégué du gouvernement espagnol9 expliquait (Taboada, 2023) que « les lobbies dans leur définition intègrent un élément de pression qui n’est pas nécessaire à l’heure actuelle car le gouvernement est le premier intéressé par le développement de l’Axe Atlantique. » Pour lui, la négociation du corridor devrait être réservée aux seuls États. Aussi en mars 2023, le gouvernement espagnol a nommé un coordinateur national pour le corridor atlantique (Solano, 2023) afin de réaffirmer son autorité. De son côté, la France ne considère pas le projet comme urgent. Face à cette opposition, la CAB cherche à légitimer ses investissements dans le corridor en mobilisant les concepts européens de coopération transnationale et de subsidiarité. Par exemple, un appel ESPON sur la macro-région atlantique dont la CAB est partie prenante et où l’étude du corridor et des politiques de transport atlantiques en font partie. Mais aussi les réseaux atlantiques présidés par cette région espagnole sont assez clairs dans leurs affirmations. Par exemple, dans la déclaration politique de la CAA à Sines en juin 2024 nous pouvons lire que les régions atlantiques : « appellent la Commission européenne et les États membres de l’Atlantique, suite à l’adoption du règlement sur le Réseau Trans-Européen de Transport, à assurer une meilleure gouvernance pour la mise en œuvre des sections transfrontalières et spécifiques du corridor atlantique. » Même son de cloche entre 2022 et 2024 dans d’autres réseaux présidés par les basques comme Atlantic Cities ou encore le RTA.

35Cette stratégie d’instrumentalisation soulève des questions sur l’équilibre entre ambitions locales et transnationales. En ce sens, la stratégie de la CAB illustre une manipulation habile des cadres européens pour répondre à ses propres priorités, tout en laissant planer des doutes sur l’authenticité de son engagement transnational : les usages de l’Europe deviennent ainsi des tremplins pour les entrepreneurs politiques. La dualité entre la promotion de la macro-région et la priorité accordée au corridor Atlantique met en lumière la sophistication stratégique de la CAB. En mobilisant les cadres européens à son avantage, elle démontre une capacité unique à naviguer dans les tensions entre échelles locales, nationales et transnationales. Cette dialectique entre discours et pratiques reflète non seulement les limites de la gouvernance multiniveau dans l’Arc Atlantique, mais aussi le potentiel des régions comme la CAB à redéfinir les règles du jeu européen.

Conclusions

36L’analyse du cas basque dans l’Arc Atlantique illustre les contradictions inhérentes à la gouvernance multiniveau dans les borderscapes européens. La Communauté autonome basque (CAB) mobilise habilement les cadres de l’UE pour défendre ses priorités locales. Cependant, les limites de ses instruments à un plein exercice de la subsidiarité révèlent une tension fondamentale entre deux visions : celle d’un espace transnational intégré, soutenu par le discours sur la macro-région, et celle d’un espace réticulaire orienté vers le corridor Atlantique, véritable priorité stratégique de la CAB.

37La CAB se distingue par son approche pragmatique, où les concepts de gouvernance multiniveau (Hooghe & Marks) et de soft planning européen (Faludi) sont instrumentalisés pour contourner les rigidités institutionnelles nationales, tout comme l’action collective des acteurs atlantiques. Toutefois, cette stratégie soulève des questions sur la capacité réelle des initiatives européennes à dépasser le rôle d’outils techniques pour atteindre une véritable intégration territoriale. La macro-région, qui pourrait être une opportunité pour transcender ces rigidités, reste enfermée dans des enjeux de gouvernance étatique et dans des cadres sectoriels limités, comme ceux de la Stratégie maritime atlantique.

38Pourtant, un aspect fondamental de notre recherche a été d’examiner la véritable motivation de la CAB. Initialement perçue comme une initiative ancrée dans une identité basque ouverte sur le monde et cohérente avec une coopération souple, les observations présentées ici suggèrent la nécessité de questionner cette position. Les perspectives théoriques de Jacquot et Woll (2004) sur les usages de l’Europe ont été mobilisées pour analyser comment la CAB utilise les opportunités européennes pour influencer les politiques nationales, afin de dépasser les limites imposées au tronçon ferroviaire Dax-Hendaye.

39Les blocages persistants sur les RTE-T, en particulier sur la connexion transfrontalière de l’Y basque, illustrent la fragmentation des politiques européennes face aux priorités nationales. Cette situation reflète l’incapacité des institutions européennes à imposer une véritable cohérence dans les espaces périphériques comme l’Arc Atlantique, où, en dépit du principe de subsidiarité, les régions sont laissées à elles-mêmes pour concilier ambitions transnationales et besoins locaux.

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Notes

1 INTERREG : Programme européen de coopération territoriale.

2 SUDOE : Programme INTERREG pour le développement du sud-ouest européen

3 POCTEFA : Programme INTERREG pour la coopération transfrontalière Espagne-France-Andorre.

4 La norme UIC définit un écartement standard de 1 435 mm, mais en Espagne, l’écartement ibérique de 1 668 mm prédomine encore sur une grande partie du réseau ferroviaire

5 https://transport.ec.europa.eu/document/download/e2f8d845-30bf-4369-b00b-0daf157b9c18_en?filename=Annex3_listing1_ATLANTIC.pdf

6 Compétence exercée à travers les Députations Forales (« provinces ») aussi très autonomes.

7 La CAB préside ou a récemment présidé la CAA, le RTA, et à travers Donostia-San Sebastian, Atlantic Cities. Les villes de Biarritz et Bilbao adhèrent à cette dernière pendant la présidence basque.

8 Nous faisons ainsi référence aux acteurs collectifs qui représentent des intérêts différents selon le niveau de gouvernance qui les a créés.

9 Ce qui serait l’équivalent du préfet en France.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : CAB et INTERREG (2024)
Crédits Source : Élaboration propre (2024) à partir de mapchart.net
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/13217/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 348k
Titre Figure 2 : Le corridor atlantique
Crédits Source : Commission Européenne (2024)5
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/13217/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 296k
Titre Figure 3 : Les quatre macro-régions européennes
Crédits Source : Élaboration propre (2023) à partir des sites web officiels de chaque macro-région : 1) https://eusbsr.eu/​ 2) https://danube-region.eu/​ 3) https://alpine-region.eu/​ 4) https://www.adriatic-ionian.eu/​
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/13217/img-3.png
Fichier image/png, 172k
Titre Figure 4 : Entités de coopération frontalière aux Pyrénées
Crédits Source : Mission Opérationnelle Transfrontalière, 2012
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/13217/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 582k
Titre Figure 5 : Acteurs de l’Arc Atlantique
Crédits Source : Elaboration propre (2024) à partir des travaux de Balbastre (2010) et Guirao- Espiñeira (2014, 2015)
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/13217/img-5.png
Fichier image/png, 526k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Tamara Espiñeira-Guirao, « La Communauté autonome basque et la gouvernance multiniveau dans l’Arc Atlantique : tensions et stratégies »L’Espace Politique [En ligne], 53-54 | 2024-2/3, mis en ligne le 01 mars 2025, consulté le 20 mars 2025. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/13217 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13gh1

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Auteur

Tamara Espiñeira-Guirao

Chercheuse associée Espaces et Sociétés – ESO UMR 6590 – CNRS et Institut Galicien d’Analyse et Documentation Internationale IGADI.
Enseignante (et Directrice des Relations internationales) à Sciences Po Rennes 
teg@gmx.fr
ORCID : 0000-0002-1604-1785

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