1« Macron au secours. Prélèvement FNGIR = Faillite du territoire ». La banderole, de trois mètres par un, est accrochée entre les deux colonnes qui encadrent l’entrée de la mairie de Fessenheim (Haut-Rhin). L’acronyme est cryptique pour le non-initié, mais la sémiologie – des lettres blanches sur fond noir associées à des tâches rouge sang – traduit la crainte qu’il soulève. La même scénographie se répète au fronton des mairies des 28 autres villages de la communauté de communes Alsace Rhin Brisach. Dans l’espace public, cette banderole constitue l’une des dernières traces visibles de l’opposition à la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim, mise à l’arrêt à l’été 2022 (Meyer, Sérandour, 2024). Le Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR) est un dispositif créé en 2011, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle. Il introduit un outil de compensation des effets de cette réforme en garantissant les ressources antérieures par des flux des communes gagnantes vers les perdantes. Contributrice au fond, grâce aux taxes payées par la centrale, la communauté de communes Alsace Rhin Brisach se voit contrainte de continuer à payer le FNGIR après la fermeture de la centrale, alors même que la source de son surplus budgétaire est vouée à disparaitre.
2Fessenheim est un cas significatif des « régimes espace-temps » (Houssay-Holzschuch, 2021) que constituent les situations « post » – ici post-centrale – combinant « un passé qui ne passe pas, un futur qui n’est pas matérialisé, en présence de fantômes et de nostalgie » (Houssay-Holzschuch, 2021). Cette controverse, qui se déroule surtout derrière les fenêtres de la préfecture du Haut-Rhin et dans les bureaux du ministère de l’Économie et des Finances, est l’un des témoins de l’importance prise par les enjeux fiscaux dans la conduite locale des transitions énergétiques et leurs conflictualités.
3Autant perçus comme facilitateurs qu’inhibiteurs des transitions, les outils fiscaux ont été pleinement intégrés par les élus dans les politiques énergétiques (Knuth, 2023). Ces stratégies conscientisées d’acceptabilité par l’argent soulèvent fréquemment les accusations de corruption dans les milieux militants (Eichenauer et al., 2018). Celles-ci se nourrissent de la complexité du droit qui cadre ces transferts d’argent, mais aussi d’une propension à percevoir ces flux comme des liens unilatéraux constitutifs d’une domination des producteurs d’énergie sur les acteurs locaux (Lennon et al., 2019). Mais, peut-on sortir de cette lecture par des logiques de dépendance ?
4Cet article propose d’interroger les rapports de pouvoir que structurent les flux financiers. Pour ce faire, nous croisons la fiscal geography (Tapp, Kay, 2019) aux théories du pouvoir développées par Barnett et Duvall (2005). Notre objectif est double : mettre en débat une méthodologie pour interroger ces dynamiques et l’appliquer comparativement à deux cas d’études, les centrales nucléaires de Fessenheim (France) et de Seabrook (États-Unis). Ces objectifs reposent sur deux questions de recherche : (1) Comment analyser les rapports de pouvoir que les flux d’argent produisent dans les espaces de production d’énergie ? (2) Ces flux constituent-ils des dépendances unilatérales entre leurs émetteurs et leurs récepteurs ? Pour y répondre, la suite de l’article s’attachera d’abord à poser le cadre théorique à la rencontre de la financial geography et de la géographie politique (partie 1), puis à tracer à partir de là une méthodologie pour identifier les dimensions politiques des flux fiscaux (partie 2), pour ensuite l’appliquer à nos deux cas d’étude (parties 3 et 4) et enfin discuter de la pertinence et des limites de cette méthode pour analyser les dimensions spatiales des politiques énergétiques.
5Les recherches sur les dimensions spatiales des politiques énergétiques ont examiné la manière dont les flux d’argent contribuaient à des stratégies d’accumulation du pouvoir au profit de certains acteurs (Blondeel, et al., 2021). A l’échelle mondiale, les travaux en géopolitique des énergies considèrent que, les capacités d’investissements dans l’innovation technologique remplacent la possession de ressources comme variable discriminante de la puissance (Scholten, 2023). A l’échelle nationale, ces travaux investiguent la manière dont les incitations fiscales au développement des énergies renouvelables dans un contexte de libéralisation du secteur participent à la redistribution d’argent entre classes sociales, mais aussi entre les régions (Harrison, 2022 ; Healy, Barry, 2017). Pour le niveau local, la recherche se divise en deux grandes orientations qui partent du principe que les transferts d’argent sont des outils d’acceptabilité. D’un côté, les flux d’argent sont présentés comme constitutifs « d’économies addictives » (Freudenburg, 1992) qui motivent les mobilisations locales contre les fermetures de centrales et constituent des dépendances au sentier (Roemer, Haggerty, 2022). De l’autre, la création d’outils fiscaux ou d’incitations à l’investissement des habitants est présentée comme un élément d’une justice distributive nécessaire à l’acceptation des projets renouvelables (Faulques et al., 2022 ; Oiry, 2015).
6Ces débats se répercutent à l’identique dans les travaux de la nuclear geography (Alexis-Martin et al., 2021). La solidité du soutien à l’industrie nucléaire autour des centrales a été analysée comme le témoignage d’une « culture d’acceptabilité » (Vilhunen et al., 2019) spécifique. Celle-ci découlerait de la constitution « d’oasis nucléaires » (Blowers et al., 1991) résultant d’une relation de pouvoir déséquilibrée entre des communautés d’accueil sélectionnées pour leur marginalité économique et l’industrie nucléaire (Meyer, 2024). Les flux d’argent, qu’il s’agisse d’une fiscalité organisée, de subventions aux collectivités locales ou de formes de philanthropie, se placeraient au cœur de cette relation. Cette relation est institutionnalisée au Japon, en Corée du Sud, ainsi qu’à Taiwan où le droit national crée des « programmes d’assistance locale » abondés par les opérateurs des centrales nucléaires et qui financent des projets locaux portés par des habitants, dans l’objectif de favoriser les liens entre la centrale et son espace d’implantation (Kato et al., 2013). En France, les politiques de subventions accompagnant le site de stockage des déchets radioactifs à Bure (Beauguitte, 2019) s’inspirent directement de la situation des centrales nucléaires. Toutefois, ces travaux ont surtout montré que les revenus locaux liés à la présence d’une centrale nucléaire variaient fortement d’un lieu à l’autre, autant en fonction des différences de droit fiscal que des stratégies propres aux exploitants (Pijawka, Chalmers, 1983). Et bien que ces revenus aient pu permettre aux communes d’accueil de réaliser des politiques d’aménagement habituellement inatteignables considérant leur taille (Greco, Yamamoto, 2019), la fermeture des centrales n’enferme en rien systématiquement ces communautés dans des spirales déclinistes (Gallimard, Mattina, 2021 ; Mattina 2021 ; Yamamoto, Greco, 2022).
7Jusqu’à présent ces travaux ont pris comme implicite le fait que les flux financiers entre l’exploitant d’une centrale et les acteurs locaux constituaient des relations de pouvoir profitant d’abord au premier en augmentant son acceptabilité. Pour explorer cette hypothèse, nous proposons d’utiliser les travaux de la fiscal Geography.
8Prenant l’urbain comme principal terrain d’étude, la fiscal geography s’attache à comprendre comment « les contours des systèmes de taxation s’entrecroisent avec le monde en produisant des géographies et des modes d’accumulation distinctes » (Tapp, Kay, 2019). Elle vise alors autant à étudier les spatialités introduites dans les outils de taxation que leurs influences dans la construction de l’espace (Cirolia, 2020). Trois apports théoriques de la fiscal geography permettent d’éclairer notre question de recherche.
9Premièrement, inspirée des travaux en histoire politique, la fiscal geography considère les systèmes de taxation comme des outils organisant le pouvoir entre acteurs sur l’espace (Lai, 2023). La fiscalité repose sur la capacité d’un acteur à extraire une ressource d’un territoire qu’il contrôle et à engager des rapports de force pour l’étendre et maximiser ses revenus (Cameron, 2008). Elle dépend également d’un appareil métrologique qui compte, mesure, caractérise et normalise l’espace afin d’établir ce qui peut être taxé (Cameron, 2008 ; Wainwright, 2011). Par cette production de connaissances spatiales, la taxation est un instrument fondamental de la fabrique de l’État (Cirolia, 2020).
10Deuxièmement, la fiscal geography suggère de ne pas se focaliser uniquement sur les outils de taxation, ni sur la manière dont ils sont élaborés ou performés, mais de chercher à reconstruire les « espaces fiscaux » (Cirolia, 2020). Cette notion invite à dépasser une vision centrée sur les transferts financiers entre émetteurs et récepteurs de la taxe pour observer la totalité des échanges d’argent (formels comme informels), à plusieurs échelles, dans lesquels ces flux s’inscrivent et qui structurent l’espace (Whiteside, 2023). Plus qu’un simple contexte, interroger la multitude des relations financières permet de comprendre comment les acteurs donnent du sens à l’argent qu’ils reçoivent ou paient au titre des taxes dans un espace. L’approche par les espaces fiscaux invite également à s’intéresser à la multiplicité des acteurs – cabinets de conseils, avocats, comptables – qui participent à ces échanges et dont le pouvoir augmente avec la complexification des systèmes fiscaux (August et al., 2022). Il s’agit alors d’identifier les gatekeepers de la fiscalité qui jouent avec les règles dont ils possèdent la connaissance et, plus largement, l’agentivité des acteurs impliqués (Lai, 2023).
11Troisièmement, reprenant les résultats de l’anthropologie fiscale, la fiscal geography propose de porter attention aux « imaginaires fiscaux » (Johansson, 2020). On entend par cela l’ensemble des concepts, discours, mythes et narrations par lesquels les acteurs donnent sens aux relations fiscales dans lesquelles ils s’intègrent (Streinzer, 2023). D’une part, ce positionnement invite à questionner davantage ce que les taxes font plutôt que ce qu’elles sont, pour observer les concrétisations matérielles permises par ces échanges d’argent (Cirolia, 2020). D’autre part, l’approche par les imaginaires fiscaux s’attache à examiner les sens, les mythes, les normes et plus généralement les représentations qui sont associés par les acteurs à ces flux (Streinzer, 2023). Il s’agit alors d’accorder autant d’importance à la matérialité des flux qu’aux discours qui les accompagnent et qui donnent un sens différent à ces relations d’un espace à l’autre (Zahnd, 2023).
12Dans cet article, on s’efforcera donc d’identifier les espaces fiscaux des centrales étudiées en reconstruisant les matérialités des flux fiscaux, intégrés dans l’ensemble des transferts d’argent qui les encadrent, ainsi que les imaginaires associés par les acteurs. Notre objectif est de comprendre les rapports de pouvoir qui structurent ces espaces. Cette question demande de définir a priori, ce que l’on entend par pouvoir.
13Bien qu’étant une notion centrale à la géopolitique et à la géographie politique, le pouvoir reste un concept à la définition complexe et contestée (Casier, 2016 ; Proedrou, 2018). Il demeure souvent un implicite non exploré dans ces travaux. Le manque de réflexion théorique a résulté en des analyses réductrices, particulièrement dans l’étude des politiques énergétiques (Judge et al., 2016). L’énergie est fréquemment envisagée comme stratégique par nature, sans donner suffisamment d’attention aux mécanismes qui distribuent effectivement le pouvoir parmi les acteurs mis en lien par ces politiques (Siddi, 2017). Ce réductionnisme tend à simplifier le pouvoir à l’unique expression d’une domination d’un acteur sur un autre et à le considérer comme le produit d’actions intentionnelles guidées par des « intérêts » (Judge et al., 2016). Bien qu’il ne s’agisse pas de la seule approche possible, nous proposons de mobiliser la théorisation de la multidimensionnalité du pouvoir développée par Barnett et Duval pour étudier les relations internationales (Barnett, Duvall, 2005). Celle-ci intègre différentes dimensions du pouvoir opérant simultanément, « sans privilégier a priori une interprétation particulière » (Casier, 2018), et évite l’écueil consistant à considérer le pouvoir uniquement comme le résultat de l’intention des acteurs, en l’envisageant aussi comme une conséquence potentiellement non intentionnelle d’une relation.
14Barnett et Duvall définissent le pouvoir comme « la production, au sein et par le biais des relations sociales, d’effets qui façonnent les capacités des acteurs à déterminer leurs circonstances et leur destin » (Barnett, Duvall, 2005) et en identifient quatre formes : le pouvoir contraignant, le pouvoir institutionnel, le pouvoir structurel et le pouvoir productif.
15Le pouvoir coercitif désigne la capacité d’un acteur à contrôler directement les actions d’un autre acteur, ainsi que les circonstances dans lesquelles ces actions s’inscrivent. Il peut s’exercer au moyen de ressources matérielles ou symboliques. En géopolitique de l’énergie, cette modalité de pouvoir se manifeste de manière particulièrement évidente dans le phénomène de la weaponization de l’énergie (Collins, 2017), où les exportateurs recourent à des interruptions d’approvisionnement ou à la menace explicite de telles interruptions, pour exercer une pression sur des pays dépendants. Dans notre cas, une forme de pouvoir contraignant émergerait de la capacité d’un acteur à menacer un autre de diminuer ou d’arrêter ses flux financiers afin de lui imposer sa volonté.
16Le pouvoir institutionnel renvoie à la capacité d’un acteur à façonner indirectement les conditions d’action des autres par la mise en place de normes et de procédures. En géopolitique de l’énergie, de nombreux travaux soulignent par exemple que le pouvoir de l’Union européenne réside dans son « formidable État régulateur » (Goldthau, Sitter, 2015), qui influence les acteurs externes en définissant les règles du marché. Dans cet article, le pouvoir institutionnel pourrait prendre forme dans la capacité d’un acteur à changer les règles qui régissent les systèmes fiscaux.
17Le pouvoir structurel découle des rôles occupés par les acteurs dans une relation donnée. Il repose aussi bien sur la perception qu’ont les acteurs de leur propre position dans ces réseaux que sur des stratégies visant à mobiliser les divisions existantes dans ces réseaux. En Europe, le pouvoir structurel de la Russie se manifeste notamment à travers la stratégie de Gazprom consistant à conclure des accords bilatéraux afin de maintenir les États membres de l’UE divisés (Proedrou, 2018). Dans notre étude, le pouvoir structurel pourrait, justement, se matérialiser dans la possibilité qu’a un acteur de profiter des divisions présentes au sein de l’espace fiscal.
18Enfin, le pouvoir productif désigne la capacité à façonner la perception que les autres acteurs ont du monde et leur définition de ce qui est désirable ou non. En géopolitique de l’énergie, ce pouvoir se rapproche du concept de soft power (Quitzow, Thielges, 2022). Dans nos cas d’étude, ce pouvoir productif pourra se trouver dans la capacité que les flux d’argent donnent à un acteur pour modifier son image et celle de son activité.
19Le croisement de la financial geography et de la taxonomie du pouvoir de Barnett et Duvall nous amène à proposer une méthode en deux temps.
Dans un premier temps, il s’agit d’identifier les espaces fiscaux produits par la présence des deux centrales nucléaires étudiées. Ce travail demande d’identifier les flux d’argent qui lui sont imputables (investissements infrastructurels et immobiliers, taxes et impôts, salaires, aides et subventions...), de comprendre les systèmes institutionnels qui les organisent, de tenter de les quantifier, de comprendre ce qu’ils permettent de faire matériellement, d’analyser les acteurs qu’ils cristallisent, ainsi que les discours qui leur sont attachés. Cette présentation linéaire ne traduit pas la réalité du terrain où l’accès aux données financières reste parcellaire, soumis au secret fiscal, bien qu’elles soient parfois divulguées au détour de la publication du rapport annuel d’une association ou d’une entreprise, d’un entretien, d’un article de presse, d’une affiche de mécénat pendant un évènement, d’un logo dans une liste de partenaires ou du compte rendu d’une réunion municipale. En ce sens, cette approche ne prétend pas proposer une vision exhaustive et systématique des espaces fiscaux. Comme expliqué précédemment, notre intérêt est de comprendre ce que ces flux d’argent font, plus que ce qu’ils sont. En ce sens, nous avons dans un premier temps cherché à identifier l’expression de ces transferts financiers, dans la matérialité comme dans les discours. Dans un deuxième temps, nous avons utilisé la taxonomie de Barnett et Duvall comme une grille analytique en quatre dimensions, afin d’étudier les deux espaces fiscaux identifiés et d’en interroger les relations de pouvoir.
20Cet article propose d’étudier deux espaces fiscaux différents et d’analyser les rapports de pouvoir qui caractérisent les flux financiers en jeu. En mettant en perspective deux terrains, notre but est d’identifier les ressemblances et les différences qui existent dans ces rapports de pouvoir, afin de comprendre les raisons de ces éventuelles divergences. En ce sens, ce sont les modalités du pouvoir que nous proposons de comparer au terme de cet article.
21Les deux terrains d’études n’ont pas été sélectionnés a priori dans l’objectif de mener cette comparaison. Cette mise en regard repose d’abord sur les hasards de la trajectoire de la carrière des chercheurs impliqués dans ces travaux et du bon vouloir des organismes de financement de la recherche sur projet. Les travaux mobilisés ici ont été réalisés dans le cadre de deux projets distincts, financés par deux organismes différents, ayant chacun participé à guider le choix des terrains. Toutefois, considérant l’objectif de cet article, leur comparabilité est rendue possible non par l’exacte similitude des données, mais par l’application d’une même grille d’analyse aux deux études de cas.
22Entrée en service en 1977, la centrale nucléaire de Fessenheim (Haut-Rhin) était la plus ancienne en activité en France avant l’arrêt de ses deux réacteurs à l’été 2020. Implantée sur la rive gauche du grand canal d’Alsace, à quelques mètres de la frontière allemande, la centrale est située à l’est de la commune de 2 374 habitants, dans un espace agricole céréalier à l’extrémité des zones d’influence des agglomérations de Colmar et Mulhouse, toutes deux à 30 minutes de trajet par la route. Exploitée par Électricité de France (EDF), mais cofinancée par l’Allemand EnBW et un consortium suisse, la centrale revient au centre de l’attention politique après l’accident de Fukushima en 2011. Si la décision de fermer la centrale est prise en 2012, elle ne sera appliquée que huit années plus tard, d’abord en raison de difficultés administratives. Dans notre étude, nous nous attacherons à étudier la fermeture de la centrale comme un moment révélant son espace fiscal.
23Située sur la côte atlantique du Sud-Est du New Hampshire, à une soixantaine de kilomètres au Nord de Boston (Massachusetts), la centrale nucléaire de Seabrook a été mise en service en 1990. Lors de sa construction (1976-1990), le site a connu plusieurs occupations d’activistes anti-nucléaires. Dans un contexte de forte opposition, les travaux se sont malgré tout poursuivis, mais seul l’un des deux réacteurs planifiés a finalement été achevé, en raison de problèmes financiers et réglementaires. La centrale appartenait initialement à une dizaine de sociétés de services publics de la Nouvelle-Angleterre, puis a été rachetée par un opérateur privé au début des années 2000, à la faveur du mouvement de libéralisation du marché de l’électricité étasunien. C’est désormais le fournisseur d’énergie étasunien NextEra Energy Resources qui détient la majorité des parts de la centrale, dont la licence d’exploitation s’étend jusqu’en 2050. Il s’agit donc ici d’étudier l’espace fiscal d’une centrale en opération.
- 1 Les comptes individuels des communes françaises sont disponibles sur le portail data.economie.gouv. (...)
24Les données sur Fessenheim ont été récoltées de plusieurs manières. Premièrement, en France, les comptes des collectivités territoriales sont non seulement publics, mais surtout accessibles dans une base de données en ligne hébergée par le service des Finances Publiques1. Cet outil donne accès à la fiche détaillée du budget des communes et intercommunalités, où sont visibles les recettes, discrétisées par types d’impositions, les recettes d’investissements, ainsi que les dépenses et l’endettement. Ces données ont été mises en regard avec celles d’autres communes démographiquement identiques dans le pays. Deuxièmement, les exploitants de site nucléaire sont obligés, au titre du Code de l’environnement, de publier un rapport annuel d’information au public. Si son contenu s’attache d’abord à fournir des éléments sur la prévention des risques, la protection de la nature, la gestion des déchets ou la radioprotection, EDF met systématiquement en balance ces informations avec des éléments sur son implication locale : fiscalité, répartition des achats auprès d’acteurs locaux, investissements, partenariats associatifs, etc. Troisièmement, les communes françaises et leurs groupements sont tenus de permettre l’accès du public aux comptes-rendus des réunions du conseil municipal. Si les modalités changent, la commune de Fessenheim numérise et met en accès sur son site internet ces procès-verbaux en format PDF, permettant une recherche par mots-clés. Quatrièmement, la décision de la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim a entraîné la publication de différents documents institutionnels, ou plus informels, visant à quantifier et qualifier ses retombées économiques locales afin d’informer les politiques de reconversion. Ces documents produits par les services préfectoraux, par des cabinets de conseil en aménagement, par les cabinets d’élus ou par les services administratifs des collectivités territoriales font le menu des flux financiers de la centrale. Enfin, nous avons menés 21 entretiens, entre février 2020 et août 2022, avec des fonctionnaires territoriaux, des responsables associatifs et des élus afin d’enrichir la compréhension de ces flux, et assisté à 5 réunions publiques de la Commission Locale d’Information et de Surveillance de la centrale de Fessenheim.
25Aux États-Unis, il n’existe pas de bases de données équivalentes à celles accessibles en France compilant les chiffres des taxes et impôts locaux payés par les opérateurs de centrales nucléaires, notamment du fait du fonctionnement fédéral du pays. En outre, la recherche sur cette étude de cas n’a pas été menée avec le même protocole que pour Fessenheim, puisqu’elle s’inscrivait dans un autre programme de recherche. Les données concernant la centrale de Seabrook ont été récoltées à l’occasion de deux missions de terrain réalisées en mars-avril 2022 et en avril 2023. Celles-ci ont permis de mener une vingtaine d’entretiens semi-directifs avec des représentants de la ville de Seabrook et des communes voisines, de la chambre de commerce locale, du comté de Rockingham, de l’autorité nucléaire régionale, ainsi que des habitants et des associations locales et citoyennes. Ces entretiens ont permis d’identifier les flux financiers existants entre la centrale et son territoire d’implantation, et de reconstituer cet espace fiscal. Malgré nos tentatives, il n’a pas été possible de mener des entretiens avec l’opérateur de la centrale. Cette approche a donc été complétée par d’autres données. D’une part, une analyse de documents de littérature grise nous informant sur les flux fiscaux liés à la taxation locale : les Town Reports annuels de la commune de Seabrook (disponibles depuis la construction de la centrale jusqu’à nos jours) et le Seabrook Finance Report (lui aussi annuel), ainsi qu’un rapport du Nuclear Energy Institute (2013), commandé par NextEra et présentant une étude de l’impact économique de la centrale. D’autre part, nous avons complété ces données par des observations de terrain, en arpentant la commune de Seabrook en compagnie du Town Planner (urbaniste pour la commune), particulièrement au fait des investissements réalisés dans la ville grâce aux taxes de la centrale et des transformations spatiales qui en découlent, et en assistant à une réunion du Seabrook Planning Board (avril 2023).
26L’étude des comptes communaux montre la même exceptionnalité budgétaire à Fessenheim que dans les autres collectivités françaises accueillant des centrales (Meyer et al., 2022 ; Ringot, 2020). Comme visible en figure 1, le total des produits de fonctionnement de Fessenheim, composés des recettes des impôts locaux directement perçus ou récupérés auprès de l’intercommunalité, était de 2 134 € par habitant en 2023, soit plus du double de ce qui est observé dans les communes de la même strate démographique. Il en va de même pour les dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire les salaires du personnel ou le coût des achats, établis à 1 460 €/hab, contre 871 €/hab en moyenne cette la strate démographique. Les recettes du budget de Fessenheim reposent, au contraire, moins sur l’emprunt (48 €/hab contre 59 €/hab) ou sur les subventions extérieures (59 € contre 95 €). Cela permet à Fessenheim d’avoir un endettement global très faible (51 €/hab) comparé à la moyenne des communes démographiquement comparables (648 €/hab). L’évolution de ces chiffres sur ces dix dernières années ne montre, pour le moment, pas d’effet notable de la fermeture de la centrale en 2022. Celle-ci a entraîné des négociations entre les élus locaux et les services du ministère des Finances pour une compensation dégressive des pertes de fiscalité. Un fonds alimenté par les autres communes accueillant une centrale nucléaire ou thermique permet de compenser entièrement les pertes jusqu’en 2025, puis dégressivement jusqu’en 2031. Enfin, la commune se distingue par la répartition de la charge de la fiscalité : le taux des taxes foncières sur le bâti (21 %) et le non-bâti (21,7 %) sont largement inférieurs à ceux votés dans les communes comparables (36,7 % et 48,8 %).
Figure 1 : Évolution du budget de la commune de Fessenheim
Sources : Comptes individuels des collectivités (https://www.impots.gouv.fr/cll/)
- 2 Imposition Forfaitaire des Entreprises de Réseaux (IFER)
27Le système qui cadre ces flux d’argent en France est complexe et fait intervenir plusieurs acteurs. Les recettes de fonctionnement de Fessenheim viennent pour leur quasi-totalité du reversement des impôts perçus par la communauté de communes Alsace Rhin Brisach. Seules les taxes foncières (4 495 €/hab en 2023) lui reviennent directement. Dans son dernier rapport publié avant l’arrêt de la centrale, EDF évaluait à 14 millions d’euros le montant des impôts payés allant aux collectivités territoriales. Ces taxes relèvent d’abord du régime applicable à toutes les entreprises et se composent de la Contribution Foncière (CFE) et de la Cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE). La première est basée sur la valeur cadastrale du terrain de l’entreprise, ainsi que sur la valeur de ses biens ; quand la seconde repose sur son chiffre d’affaires. Le produit de la CFE va entièrement à l’intercommunalité, quand la CVAE est divisée entre cette dernière, le département et la région. Les collectivités accueillant une centrale sont également bénéficiaires d’une imposition propre au nucléaire, l’IFER2-nucléaire, basée sur la puissance installée de la centrale et répartie à parts égales entre le département et l’intercommunalité. Les dernières données fournies par EDF avant la fermeture de la centrale montrent que la répartition directe de ces impôts allait pour 800 000 € à la région, 5,7 millions € au département, 6,7 millions € à l’intercommunalité et 1,6 million € à la commune. Toutefois, le droit fiscal introduit un système de reversement aux communes membres des intercommunalités. Le montant de cette attribution de compensation est composé de la fraction des recettes perçues sur les activités du territoire communal, révisé par l’assemblée de l’intercommunalité et par avis des conseils municipaux, après négociation. En 2023, Alsace Rhin Brisach reversait 14,5 millions d’euros à ses 29 communes, dont 5,8 millions pour Fessenheim. Comme évoqué en introduction, les recettes fiscales de Fessenheim sont grevées par le paiement au titre du FNGIR, créé en 2010. Cet outil a été au cœur des négociations entre les élus locaux et l’administration nationale après la décision de fermeture de la centrale. Si son montant, initialement figé sur les chiffres de 2010, a été revu à la baisse en 2020, les collectivités territoriales concernées sont encore tenues de le payer malgré la fermeture de la centrale et la fin des dispositifs compensant les pertes de fiscalité. En 2023, Pays Rhin Brisach devait payer 2,9 millions € au FNGIR, un montant abaissé à 1,9 million à partir de 2025. D’un point de vue comptable, le montant est versé par la communauté de communes après paiement de la part de la municipalité de Fessenheim. D’après les comptes publics, la commune versait 2,1 millions d’euros à ce titre en 2023.
28La concentration de flux importants d’argent au sein d’une commune de petite taille (2 374 habitants en 2023) a permis des comportements d’aménagement inhabituels pour des collectivités comparables (Boudoua, 2019). Initialement utilisés dans des travaux d’embellissement, ces fonds ont par la suite été dirigés vers la construction d’infrastructures de loisirs (piscine, musée d’histoire locale, équipements sportifs, espaces associatifs) donnant accès à une forte diversité de services. Parallèlement, ce budget a permis de subventionner une vie sociale dynamique, supportée par une trentaine d’associations sportives et culturelles. Cette politique se retrouve dans les comptes de la commune, dont les charges et subventions représentaient 767 €/hab en 2023, contre 300 €/hab dans les communes de la même strate.
29A ces flux d’argent institutionnalisés par le droit fiscal s’ajoutent ceux, indirects, injectés par les subventions et le mécénat d’Électricité de France. Leur évaluation est complexe et partielle, ne reposant que sur les chiffres que l’exploitant communique. Si la stratégie de partenariat d’EDF a été produite à l’échelle nationale, l’entreprise laisse chacune des directions des centrales décider des moyens concrets de son application. Les dernières données disponibles, datant d’avant la fermeture de la centrale, évoquent des subventions allant de 50 000 € à 75 000 € chaque année. La répartition relevait d’abord de l’engagement direct des salariés de la centrale dans les associations, servant alors de passerelles avec les services de la centrale.
30Des imaginaires différents ont été attachés à ces flux d’argent. Tandis que la centrale a été construite à la toute fin de l’exode rural qui touchait la région, ces flux sont localement décrits comme le garant du maintien de la population sur place, grâce aux infrastructures, aux associations et aux services subventionnés. Et, inversement, la fin des recettes fiscales est directement associée à la faillite, voire la mort du territoire, à l’image des taches de sang qui émaillent les banderoles accrochées aux frontons des mairies. Dans un contexte de départ des salariés de la centrale, les élus locaux craignent que la fin des taxes empêche toute politique d’attractivité. C’est alors sur la reconquête de cette fiscalité que se porte leur effort dans les projets de reconversion post-centrale. Associés à la présence d’EDF, les transferts d’argent sont également cadrés comme un juste retour de la Nation à l’implication du territoire dans son projet nucléaire. Mais, en dehors de Fessenheim et dans les communes avoisinantes, ces flux entretiennent également des discours plus négatifs. Les impôts sont accusés d’avoir creusé des injustices entre les communes et leurs habitants. Et dans les débats sur le FNGIR, certains élus n’hésitent pas à moquer ce qu’ils dénoncent comme une absence d’anticipation de Fessenheim face à l’éventuelle fermeture du site.
31Le pouvoir coercitif est très limité dans l’espace fiscal de Fessenheim. D’une part, pour EDF, il n’est pas possible de menacer d’arrêter les flux financiers vers les collectivités territoriales en échange d’un soutien à son activité. Le système est uniquement régulé par le droit fiscal sur lequel l’opérateur n’a pas de capacité d’action, que ce soit sur les modalités de calculs ou sur les méthodes de perception. EDF ne peut pas non plus influencer l’assiette de la taxe, qui repose principalement sur le capital investi dans la centrale ainsi que sur sa puissance. Le mécénat est le seul outil financier sur lequel l’entreprise peut directement intervenir, mais son volume ne représente qu’un pour cent du montant que perçoit la commune au titre de la fiscalité. D’autre part, les recettes fiscales ont d’abord servi à financer des infrastructures de loisirs dont la fermeture, pour autant qu’elles puissent être perçues comme un élément d’attractivité de la commune, n’entrave pas le fonctionnement de la commune. Pour exemple, dès 2011, les élus de Fessenheim décident, sans pression extérieure, de fermer et de ne pas remplacer la piscine municipale par crainte que la centrale ne doive fermer pour des raisons de sûreté et que les finances municipales ne puissent plus financer cette piscine. Par le biais du FNGIR, l’État apparaît comme le seul acteur disposant d’un réel pouvoir coercitif. Les négociations entre les services du ministère des Finances sont concomitantes à celle sur la création par l’État de dispositif accompagnant la reconversion économique du territoire. Pour le ministère, les discussions sur le FNGIR constituent une opportunité pour amener les élus locaux à soutenir certains choix d’aménagement dont l’objectif est de retrouver des recettes fiscales.
32Le pouvoir institutionnel de l’exploitant de la centrale sur les collectivités territoriales reste, lui aussi, faible. EDF n’a pas la possibilité d’interférer directement sur le droit fiscal, outre que par du lobbying à l’échelle nationale. Sur ce point, les élus locaux ont eu l’occasion de prouver toute leur agentivité lors des réformes précédentes de la fiscalité. À l’occasion de la suppression de la taxe professionnelle en 2010, le travail d’influence des élus de collectivités accueillant des centrales nucléaires avait réussi à introduire une taxe spécifique, l’IFER-Nucléaire, basée sur la puissance de la centrale et permettant de maintenir à l’identique les montants payés par les exploitants. C’est à nouveau au niveau de l’État que se trouve le pouvoir institutionnel. Ce sont les services du ministère de la Cohésion des Territoires qui, en 2019, cadrent les modalités de compensation des pertes fiscales entraînées par l’arrêt de la centrale. Ce sont également eux qui organisent les modalités du FNGIR. À l’échelle locale, le contexte octroie également du pouvoir institutionnel aux communes de l’EPCI Alsace Rhin Brisach sur la municipalité de Fessenheim. Comme évoqué précédemment, si le montant de l’attribution de compensation versée par la communauté de communes aux communes repose sur la répartition géographique des activités taxées, elle peut également faire l’objet d’une révision votée par les communes de l’EPCI. Or, les relations entre Fessenheim et les autres communes se sont montrées d’autant plus conflictuelles que, depuis 2017, la communauté de commune Alsace Rhin Brisach s’est agrandie en intégrant des municipalités qui, auparavant, n’avaient jamais bénéficié des retombées fiscales de la centrale.
33Les flux financiers ont créé des divisions entre acteurs dans l’espace fiscal de Fessenheim, et surtout entre communes de l’EPCI. Les écarts de revenus entre Fessenheim et les autres municipalités membres sont significatifs. Quand Fessenheim touchait 2 134 €/hab au titre des impôts locaux en 2023, les villages voisins de Nambsheim et Durrenentzen n’obtenaient respectivement que 1 068 €/hab et 550 €/hab. La fermeture de la centrale vient renforcer l’aspect déstructurant de ces inégalités. Le paiement futur du FNGIR par la communauté de communes est un premier point de tension. Ce dernier est versé grâce aux attributions de compensation transférées par la communauté de commune. Cependant, les communes n’ayant pas, par le passé, profité autant des flux de la centrale craignent de devoir participer directement au FNGIR si la municipalité de Fessenheim devait n’avoir plus la capacité de payer. La perte de la fiscalité renverse ainsi les rapports de pouvoir précédent. Fessenheim, qui pouvait auparavant bénéficier d’une position centrale, particulièrement en tant que pourvoyeuse de service pour les habitants des autres communes, se retrouve en position de négocier son futur avec les autres. La reconquête de recettes fiscales après la fermeture de la centrale constitue un deuxième point de tension. L’attribution de compensation reposant sur la répartition géographique des activités taxées dans chacune des communes, la municipalité de Fessenheim entre en concurrence avec ses voisins pour s’assurer que les nouvelles activités soutenues par les projets de reconversion s’installent dans ses frontières. Toutefois, si l’espace fiscal de Fessenheim est indéniablement traversé de divisions, force est de constater qu’aucun acteur ne peut en profiter pour accroitre son pouvoir.
34C’est plutôt dans le domaine du pouvoir productif que s’exerce l’influence de l’opérateur sur les collectivités locales. Ces flux ont participé à renforcer l’image de l’exploitant comme faisant partie intégrante de la communauté. Qu’il soit direct par les subventions ou indirect par les impôts, le financement de services a intégré la centrale aux différents moments de la vie des habitants : loisirs, éducation, travail. L’argent a donc, en ce sens, permis d’étendre le champ des relations de la centrale en dépassant uniquement la communauté de personnes qui y travaillent ou dont un membre du cercle familial y travaille, ou bien dont l’emploi en dépend indirectement. Outre les flux d’argent, ce pouvoir relève autant du contexte de leur distribution (l’argent se concentre dans un petit territoire) que des acteurs qui en sont responsables. Dans les discours locaux, EDF garde l’image historique du service public de l’énergie et l’argent de l’opérateur de la centrale s’y confond. Pour autant, il serait faux de considérer que ce pouvoir productif aurait entièrement influencé la manière dont les élus locaux envisagent leur avenir. Comme le cas de la fermeture de la piscine municipale, décidé avant l’arrêt de la centrale, en témoigne, la municipalité avait déjà envisagé un avenir sans EDF et s’y était préparée.
35En arrivant à Seabrook (New Hampshire), qui compte 8 413 habitants en 2023, la présence de la centrale nucléaire comme son influence sur le développement de la commune n’apparaissent pas au premier coup d’œil. Localisée à une soixantaine de kilomètres au Nord de Boston (Massachusetts), la ville de Seabrook est structurée en deux zones séparées par un marais salé : à l’Ouest, dans l’intérieur des terres, industries et commerces se sont installés le long de l’Interstate 95 et de la route US1 ; tandis qu’à l’Est, sur la côte, s’est développée une zone résidentielle et touristique. L’activité économique de la commune s’explique en partie par sa localisation, à la frontière avec le Massachusetts : au New Hampshire, il n’y a ni impôt sur le revenu, ni taxe de vente, ce qui attire les entreprises et habitants de l’État voisin à la fiscalité moins avantageuse. En conséquence, les taux de taxation des impôts fonciers locaux sont relativement élevés au New Hampshire. Ces derniers – les Property Taxes – constituent ainsi le principal flux financier entre la centrale nucléaire et son territoire d’implantation. Les données fournies par la ville de Seabrook montrent que les impôts fonciers payés par l’opérateur de la centrale ont fluctué au cours du temps : en 1978, au début de la construction, ils s’élevaient à 1 136 823 $ (51 % des impôts fonciers prélevés par la ville cette année-là) ; en 1991, après la mise en service, ils s’élevaient à 22 166 918 $ (87 %) ; tandis qu’en 2022 ils s’élevaient à 15 194 976 $ (33 %), comme visible sur la figure 2. Ces impôts sont calculés en fonction de la valeur de la propriété, dépendante des prix de l’électricité sur le marché de la Nouvelle-Angleterre et à l’échelle mondiale, ce qui explique leur variation annuelle. Notons que la contribution de la centrale à la fiscalité locale allège les impôts fonciers des habitants, ce qui permet à des ménages modestes de vivre à Seabrook.
Figure 2 : Évolution de la part des taxes payées par l’opérateur de la centrale par rapport à l’ensemble des impôts fonciers de la ville de Seabrook
Sources : Seabrook Finance Reports ; Seabrook Town Reports
36Outre cet impôt foncier, l’opérateur de la centrale nucléaire paie également à la ville de Seabrook des factures d’eau – la Water Bill – pour l’utilisation de l’eau douce de la commune. Les volumes d’eau consommés étant importants et, surtout, cette facturation étant dépendante de ces volumes (consumption based rate), NextEra est un important payeur. En 2022, l’entreprise a ainsi versé 982 641 $ de factures d’eau à la ville de Seabrook, qui contribuent à alimenter le budget communal. Ce flux financier est toutefois variable lui aussi, puisque les volumes consommés varient selon les années. La facture d’eau s’élevait par exemple à 219 896 $ en 2010 ; 394 261 $ en 2015 ; et 1 009 097 $ en 2020. A une autre échelle, et de la même manière que les autres services publics (utilities) de l’État, NextEra verse au New Hampshire une taxe scolaire – la State Education Tax – elle aussi basée sur la valeur de la propriété (ad-valorem). Par ailleurs, les propriétaires de la centrale de Seabrook alimentent depuis 1990 un fonds fiduciaire pour le démantèlement (le Decommissioning Trust Fund, évalué à 749,81 millions de dollars au 31/12/173), administré par l’État du New Hampshire, en anticipation des coûts de fermeture de la centrale. Enfin, à ces flux d’argent institutionnalisés par le droit fiscal s’ajoutent les flux indirects que sont notamment les emplois (environ 650 emplois directs dans les comtés de Rockingham et Stafford, d’après le rapport de la NEI) et les subventions d’activités locales (éducation, environnement, conservation, actions caritatives…). D’après le rapport de la NEI (2013), durant les années 2000, les contributions financières de NextEra à des groupes environnementaux locaux se sont par exemple élevées à plus d’un million de dollars.
37Le régime fiscal propre au New Hampshire (qui ne prélève ni impôt sur le revenu, ni taxe de vente, et ne verse donc que peu d’argent aux communes) implique une forte dépendance des communes aux impôts fonciers. Ainsi, l’échelle locale apparaît déterminante dans la structuration de l’espace fiscal de la centrale nucléaire de Seabrook. De façon annuelle ou pluriannuelle, le montant des impôts fonciers payés par l’opérateur nucléaire est négocié par les autorités locales. L’évaluation de la valeur imposable de la propriété de NextEra a été identifié comme un enjeu important par la ville de Seabrook dès la phase de construction de la centrale dans les années 1970, car elle impacte le taux d’imposition des contribuables. Le processus d’évaluation fait intervenir des acteurs intermédiaires que sont les consultants fournissant une expertise sur le marché de l’électricité et les avocats ; la ville de Seabrook et NextEra disposant chacun de leurs propres négociateurs. Long et complexe, ce processus ne mène pas toujours à un accord entre les deux parties. La ville de Seabrook doit toutefois arrêter un chiffre en fin d’année, pour assurer son budget. Si NextEra considère que le montant de l’impôt foncier fixé par la commune est abusif, l’entreprise peut alors contester la décision devant une Cour spécialisée du New Hampshire, le Board of Tax & Land Appeals (BTLA). Cela s’est produit avant même la mise en service de la centrale, alors qu’elle était encore détenue par des opérateurs publics, qui ont « engagé une procédure judiciaire contre la ville de Seabrook en soutenant que les évaluations pour les années 1978, 1979, 1980, 1981 et 1982 (jusqu’à présent) [étaient] excessives, injustes et inéquitables » et demandé des abattements fiscaux qui se chiffrent en millions (Seabrook Town Report, 1983, p. 36). Les années 1983 à 1986 ont aussi été concernées (Seabrook Town Report, 1989) et le tribunal a finalement donné raison à l’opérateur (Seabrook Town Report, 1990). Plus récemment, NextEra a fait appel de l’évaluation pour l’année 2021 (Seabrook Town Report, 2022), avant que ne soit finalement trouvé un accord. Désormais, et afin d’éviter des fluctuations trop importantes d’une année à l’autre, la ville de Seabrook tente de négocier des accords pluriannuels, ce qu’elle est parvenue à faire pour les années 2013-2015, 2018-2020 et 2021-2023. Cela évite par ailleurs le coût important des frais juridiques et des consultants mobilisés sur ces litiges.
38Les flux financiers engendrés par la présence de la centrale ont permis à la ville de Seabrook d’investir dans un certain nombre d’infrastructures qu’une commune de cette taille aurait eu du mal à financer autrement. Elle a ainsi pu se doter de bâtiments neufs pour son commissariat de police, sa caserne de pompiers, sa mairie ou encore sa bibliothèque municipale, mais aussi construire un centre de loisirs. L’investissement le plus déterminant pour la ville de Seabrook a toutefois été celui réalisé pour le système d’égouts. Après plusieurs années de constitution d’un fonds dédié (qui atteint 8 830 020 $ au 1er janvier 1993), le chantier est lancé en mai 1993 et se terminera en décembre 1995. Sa mise en service aura un impact considérable sur la commune :
- 4 Citation originale : « The Town of Seabrook is experiencing an unprecedented growth phase, primaril (...)
« La ville de Seabrook connaît une phase de croissance sans précédent, principalement due à la mise en service de la nouvelle station d’épuration. De nombreuses zones de la ville qui n’étaient pas acceptables pour des lots de maisons ou d’entreprises en raison de mauvaises conditions de drainage sont maintenant disponibles pour la construction. Cette situation, combinée à un taux d’imposition relativement bas, a fait de Seabrook un lieu attractif pour vivre ou implanter une activité »4 (Seabrook Town Report, 1996, p. 31).
39Avec ce système d’égouts et à la station d’épuration associée, rares dans les petites communes de la zone, la ville de Seabrook souhaite s’assurer une attractivité et donc une activité économique sur le long terme ; ce qui permet de limiter la dépendance aux impôts payés par l’opérateur nucléaire. L’existence d’un tel système d’égouts a aussi eu comme conséquence de densifier l’habitat, car il est désormais autorisé de construire une maison sur un terrain de 15 000 pieds carrés, contre 40 000 auparavant (restriction due aux risques d’interférences des systèmes d’évacuation non-centralisés).
40Les flux d’argent liés à la présence de la centrale à Seabrook alimentent peu d’imaginaires, notamment parce que le site nucléaire se trouve dans une situation d’enclave au sein de la commune. Situé dans le marais salé, peu visible depuis les zones d’activités, il est très surveillé et peu ouvert sur la ville, jusqu’à se faire presque oublier dans le quotidien. Dans les années 1980-1990, le poids des impôts payés par l’opérateur nucléaire a suscité des inquiétudes au sein de la commune, une crainte de dépendance qui a motivé l’investissement dans les infrastructures mentionnées précédemment. Le fait que les flux financiers de la centrale occupent désormais une part moins conséquente du budget de la ville semble entretenir cette faiblesse d’imaginaires dans l’espace fiscal de Seabrook.
41Bien qu’à Seabrook l’échelle locale soit structurante pour l’espace fiscal, le pouvoir coercitif apparaît limité localement et se joue plutôt au niveau de l’État du New Hampshire. En effet, si l’opérateur nucléaire et la commune disposent d’une capacité de négociation sur les impôts fonciers locaux, aucun d’eux ne peut imposer un montant de façon unilatérale. En cas de désaccord, c’est le Board of Tax & Land Appeals (BTLA) qui est chargé de résoudre le litige fiscal. Il s’agit d’une agence étatique quasi-judiciaire, créée en 1982 – avant cette date, c’est la Cour suprême du New Hampshire qui gérait les litiges fiscaux entre l’opérateur nucléaire et la ville de Seabrook – équivalente à des commissions d’évaluation ou tribunaux fiscaux pouvant exister dans d’autres États étasuniens. En revanche, l’État fédéral n’intervient pas sur la fiscalité locale et se révèle absent de l’espace fiscal de la centrale. Ainsi, le BTLA du New Hampshire apparaît comme le seul acteur disposant d’un réel pouvoir coercitif, aussi bien sur les impôts fonciers que sur des demandes d’exonérations de taxes locales (sur la pollution de l’eau et de l’air, par exemple). Son intervention est crainte par les autorités locales, qui veulent éviter d’avoir à engager des frais juridiques et de devoir rembourser un trop-perçu d’impôts, ce qui provoquerait une augmentation des taxes pour leurs contribuables les années suivantes. N’ayant pas pu nous entretenir avec des représentants de NextEra, nous ne pouvons affirmer si cette crainte est partagée par l’opérateur de la centrale. Cela dit, la ville de Seabrook comme NextEra semblent trouver leur intérêt dans la négociation d’accords bilatéraux. C’est là que se situe la limite du pouvoir coercitif du BTLA : sa capacité d’action n’est activée que si l’une des parties fait appel à lui.
- 5 Entretien réalisé en avril 2023 avec un Selectman de la ville de Seabrook (de 2008 à 2023) et élu d (...)
42La structuration administrative des États-Unis diffère largement du système centralisé français ; ce sont les communes et les États fédérés qui décident, chacun, de leur propre cadre fiscal. Ainsi, pour la centrale de Seabrook, le pouvoir institutionnel relève principalement des autorités administratives de la commune et de l’État du New Hampshire, qui mettent en place le cadre fiscal, ses normes et procédures. D’une part, l’État du New Hampshire a défini une fiscalité qui lui est propre (ni impôt sur le revenu, ni taxe de vente) et dispose d’outils de régulation (tels que le BTLA). En outre, il peut faire évoluer le droit fiscal, comme ce fut le cas à la fin des années 1990 lorsque la gouverneure Jeanne Shaheen a pris une mesure imposant aux services publics (utilities) le versement d’une taxe scolaire (State Education Tax)5. D’autre part, la ville de Seabrook lève un impôt foncier, pour lequel elle fixe elle-même un taux d’imposition chaque année, avec l’aide de consultants externes. Dans ce cadre, le pouvoir institutionnel de l’opérateur de la centrale est très faible, il se réduit à sa capacité de faire appel au BTLA pour passer d’une négociation locale à un litige à l’échelle de l’État du New Hampshire.
43Les phases de négociation sur le montant des impôts fonciers locaux sont des moments durant lesquels les relations entre l’opérateur de la centrale et les autorités de Seabrook sont les plus intenses. Ce sont des moments durant lesquels peut se jouer un pouvoir structurel, dans la mesure où chacun cherche à convaincre de la légitimité de son calcul de la valeur de la centrale nucléaire, donc à influencer les perceptions et systèmes de valeur de l’autre. Les stratégies mises en place pour cela sont confidentielles. Toutefois, certains éléments du cadre de la discussion ont été explicités en entretien. Ainsi, les deux parties choisissent leurs représentants pour ces négociations. Pour la ville de Seabrook, il s’agit du Town Appraiser/Assessor, du Town Manager et des trois membres du Board of Selectmen. Pour NextEra, ce sont des personnes du siège de l’entreprise, basés à Juno Beach (Floride), et non des employés du site à Seabrook. Il est difficile d’évaluer la manière dont ce choix peut constituer un levier de pouvoir, mais le fait que les négociateurs de l’opérateur soient basés en Floride cadre les échanges en les plaçant dans un réseau qui ne se limite pas à des relations de voisinage ancrées à Seabrook. Par ailleurs, le système fiscal étasunien organisé aux niveaux des États et des communes (et non centralisé au niveau fédéral) associé au fait que toutes les centrales du pays ne soient pas opérées par un même acteur (tel qu’EDF par exemple) n’a pas amené les communes accueillant une centrale à s’organiser entre elles, à l’inverse de ce que l’on observe en France. En conséquence, les négociations sur les flux financiers se font de manière bilatérale, entre un opérateur et une commune (avec leurs négociateurs, consultants et avocats respectifs). Ce cadre de discussion bilatéral limite le pouvoir structurel, dans la mesure où les réseaux sur lesquels appuyer ce pouvoir sont réduits.
Enfin, dans l’espace fiscal de Seabrook, nous n’avons pas observé de pouvoir productif à l’œuvre, ce qui peut s’expliquer par la relative absence d’imaginaires autour des flux financiers liés à la centrale.
44L’objectif de cet article est de comprendre comment les flux financiers participent à cadrer les rapports de pouvoir dans les espaces de production d’énergie. Le croisement des deux terrains étudiés permet d’abord de relativiser toute approche systématique qui considérerait l’argent comme un outil naturel de la constitution d’une dépendance d’un acteur vis-à-vis de l’autre, et particulièrement des collectivités d’accueil envers les grands acteurs industriels. Les espaces fiscaux de Seabrook et Fessenheim diffèrent, non seulement par les volumes d’argents qui s’y échangent, mais aussi par les normes et les imaginaires qui structurent les relations entre acteurs. La comparaison menée ici permet d’identifier cinq points expliquant ces divergences.
45Dans les espaces de production d’énergie, les flux financiers sont d’abord cadrés par des méthodologies de calcul de fiscalité propres à chaque pays. En France comme aux États-Unis, ces méthodologies ont pour objectif de déterminer la valeur des sites nucléaires pour fixer leur taux d’imposition. Toutefois, les modalités de calcul de cette valeur varient d’un État à l’autre. Dans le cas de Seabrook, la valeur de la centrale fluctue en fonction des prix du marché de l’électricité et des capacités de négociation de la ville avec l’opérateur. Cela donne une dimension spéculative aux flux fiscaux. À l’inverse, en France le calcul de la valeur d’une centrale nucléaire repose sur des éléments non fluctuants : auparavant, il était basé sur le coût des matériaux de la centrale et, désormais, il dépend de la puissance installée de la centrale. Nos études de cas montrent ainsi deux méthodes distinctes d’évaluation de la valeur de la centrale pour le territoire, l’une fluctuante et l’autre stable.
46Un deuxième point expliquant la divergence entre les espaces fiscaux de Fessenheim et de Seabrook est la temporalité dans laquelle ils s’inscrivent. À Seabrook, les négociations pour déterminer le montant des impôts fonciers locaux durent plusieurs mois et, lorsqu’aucun accord n’est trouvé, les litiges menés devant le BTLA peuvent s’étendre sur plusieurs années. Ces processus longs créent de l’incertitude pour les comptes publics de la ville, avec le risque de devoir faire crédit à NextEra une année si trop de taxes ont été prélevées les années précédentes. À Fessenheim au contraire, la présence de la centrale nucléaire a créé une sécurité financière sur le temps long. Cela se traduit dans les capacités d’investissement des communes, et en particulier pour les aménagements importants, qui nécessitent généralement un endettement. À Fessenheim, les flux fiscaux se sont matérialisés dans un certain nombre de rénovations et constructions d’équipements municipaux dès la mise en opération de la centrale. Pour Seabrook, ce type d’aménagement a pris plus de temps à se mettre en place : la commune a d’abord constitué un fonds spécifique avant d’investir dans son système d’égouts, par exemple. À défaut de pouvoir compter sur un flux financier régulier, elle l’a sécurisé sur le moyen terme en se créant un fonds d’investissement dédié, lui permettant de se constituer une capacité financière. Les moments de négociation structurent différemment les deux espaces fiscaux. À Fessenheim, le cadre fiscal ne donne aucune capacité de négociation à EDF pour affermir son pouvoir face aux collectivités d’accueil. L’organisation des flux financiers place les négociations à l’échelle de l’intercommunalité, où se décident les modalités du reversement des impôts aux municipalités membres. Fessenheim, qui jouissait d’une position de domination dans les négociations se voit aujourd’hui mise à mal par la fermeture de la centrale et les projets de reconversion. La distribution du pouvoir s’inverse en faveur des autres communes pouvant menacer de ne plus être solidaires de Fessenheim pour le versement du FNGIR et qui entrent en compétition pour attirer de nouvelles activités industrielles. Aux États-Unis, le système fiscal amène à des négociations régulières entre la commune d’accueil et l’exploitant. Outre l’intégration de nouveaux acteurs – consultants, avocats, cours de justice –, ces négociations intègrent de l’incertitude quant aux montants que la municipalité peut s’attendre à percevoir, même si dans les faits ces discussions permettent de stabiliser les flux financiers sur du moyen terme.
47La constitution des rapports de pouvoir au sein de ces deux espaces fiscaux reflète également la nature de l’acteur exploitant la centrale. Les imaginaires fiscaux à Fessenheim sont d’autant plus forts qu’ils rattachent EDF à son histoire d’entreprise de service public. Les flux financiers sont alors perçus comme une forme de reconnaissance de la Nation envers la collectivité pour l’accueil d’une centrale dont la production sert une politique nationale. Parallèlement, ce statut particulier a mené EDF à penser une politique d’aménagement du territoire à l’échelle locale dépassant les simples besoins techniques de la centrale. La situation est différente à Seabrook, où NextEra est un acteur privé, opérant dans 27 des 51 états du pays et dont l’actionnaire principal est un fonds de pension de la banque hollandaise ING. Basée en Floride, l’entreprise est d’abord perçue comme un acteur extérieur au territoire.
48Enfin, les deux espaces fiscaux étudiés dans cet article ne s’inscrivent pas dans les mêmes échelles. La centrale de Fessenheim est ancrée dans l’échelle nationale. Cela découle du système fiscal centralisé, mais aussi du profil spécifique d’EDF, même opérateur pour toutes les centrales françaises, qui se positionne comme un symbole de l’État. À l’inverse, aux États-Unis il n’y a pas de marché national de l’électricité, ce qui positionne la centrale de Seabrook sur le marché de la Nouvelle-Angleterre, tout en la connectant aux événements à l’échelle mondiale. Ainsi, la guerre en Ukraine a fait augmenter les prix de l’électricité et donc les impôts de NextEra, alors que cette crise géopolitique n’a pas affecté les flux financiers locaux à Fessenheim.
49La comparaison invite enfin à relativiser l’influence des spécificités technologiques dans la production des espaces fiscaux, face aux rôles prépondérants du cadre de gouvernance qui ordonne les échanges financiers sur le territoire. L’énergie nucléaire est une industrie particulièrement intensive en capitaux. Mais cette caractéristique exceptionnelle n’a d’effet sur les flux fiscaux que si ces derniers sont assis sur la valeur des infrastructures, ce qui n’est pas le cas dans tous les pays. On pourrait, toutefois, interroger le rôle de la sensibilité politique du nucléaire sur les choix d’investissements et de subventions réalisés localement par leur exploitant.
50La littérature existante considère que l’application des politiques de transition énergétique à l’échelle locale a institué les transferts d’argent comme outil central de leur acceptabilité. Qu’il s’agisse de condamner une dépendance au sentier qui inhiberait le changement ou de favoriser l’intégration locale de nouveaux projets, cette approche donne un pouvoir intrinsèque à l’argent. Notre article montre, au contraire, que la nature des relations que ces flux financiers produisent ne peut se comprendre en dehors des espaces fiscaux qui les englobent. Pour comprendre ces relations de pouvoir, il faut dépasser la simple lecture comptable des volumes d’argent pour identifier les capacités d’action qu’ils octroient, ainsi que les imaginaires qui les définissent.
51Notre article montre aussi toute la complexité de l’identification des espaces fiscaux. Premièrement, ce travail amène nécessairement à mêler données quantitatives et qualitatives pour saisir les flux d’argent et les discours qui les cadrent. Deuxièmement, si elle est pluridisciplinaire, cette approche ne peut faire l’économie de connaissances en droit de la fiscalité et sur sa territorialisation. Troisièmement, la comparaison des espaces fiscaux est un travail complexe dès qu’il tente de dépasser les frontières nationales. Tandis que les méthodes qualitatives peuvent être répliquées d’un terrain à l’autre par des entretiens, l’accès aux données quantitatives diffère grandement selon les contextes nationaux qui peuvent ouvrir ou au contraire protéger ce type d’informations. La comparaison ne peut alors pas se faire directement entre espaces fiscaux, mais plutôt, comme nous avons tâché de le faire, entre les modalités d’organisation du pouvoir au sein des relations qui organisent ces espaces.
52La force de cette approche est toutefois, comme le suggère la fiscal geography, d’inviter à intégrer la complexité des liens que produisent ces flux d’argent, dont on ne peut faire l’économie dans le contexte actuel de libéralisation et de financiarisation grandissante du secteur de l’énergie. Au-delà des filières énergétiques, ces questionnements et cette grille d’analyse pourraient être appliqués à d’autres secteurs industriels pour aborder les transitions qui y sont à l’œuvre.