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Que fait la transition à la géographie politique des énergies ?

Une transition énergétique « géopolitique » ? Le rôle de la Commission européenne dans la réponse européenne à la crise de l’énergie (2021-2023)

A “geopolitical” energy transition? The role of the European Commission in the European response to the energy crisis (2021-2023)
Tanguy Auffret

Résumés

Cet article a pour sujet l’évolution de la politique européenne de l’énergie lors de la crise de 2021-2023, en s’intéressant aux conflits des acteurs sur l’échelle de réponse à cette crise. Alors que la rupture partielle des approvisionnements en gaz d’origine russe et l’augmentation des prix auraient pu précipiter un affaiblissement de la politique européenne au profit des politiques nationales des États, la crise a au contraire été utilisée par la Commission européenne comme un nouveau jalon dans la construction d’une politique de l’énergie à l’échelle de l’Union européenne. Le plan de réponse à la crise « REPowerEU », en introduisant de nouveaux instruments comme l’achat commun volontaire de gaz et l’accélération du déploiement des énergies issues de sources renouvelables, se place ainsi dans la continuité du discours de la Commission de mise à l’échelle de l’Union des politiques énergétiques nationales et de mise en œuvre d’une politique commune de l’énergie. En s’appuyant sur une démarche qualitative, cet article montre le rôle de la Commission dans la recomposition des relations de pouvoir entre les États et l’Union dans le domaine de l’énergie pendant la crise. Cet article utilise comme sources la législation et les déclarations officielles des institutions de l’UE, ainsi qu’une dizaine d’entretiens semi-directifs avec des fonctionnaires de la Direction générale de l’énergie et une observation participante de trois mois au sein de cette même direction. Après un retour sur le renforcement de l’échelle de l’UE dans le domaine de l’énergie (I), l’article montre comment cette action a évolué pendant la crise, en considérant les représentations et les stratégies de la Commission par rapport à celles d’autres acteurs (II).

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Communication (UE) 2022/108
  • 2 Déclaration de Versailles, 10-11 mars 2022 

1En mars 2022, alors que la crise énergétique frappait durement les États membres de l’Union européenne (UE), la Commission européenne présentait un plan de réponse via la première communication « REPowerEU Plan », dont l’objectif était de réduire la dépendance de l’UE aux combustibles fossiles russes via l’intégration et la transition du système énergétique européen1. Les principales orientations proposées par cette communication, publiée une semaine avant le sommet de Versailles réunissant les chefs d’État et de gouvernement des vingt-sept, sont rapidement confirmées par les États membres dans la déclaration du sommet2, faisant de la crise de l’énergie un enjeu commun à l’échelle européenne, et de la politique européenne de l’énergie la principale voie de réponse à la crise.

  • 3 Traité sur le fonctionnement de l’Union ou TFUE, Art. 4
  • 4 Traité sur le fonctionnement de l’UE, Article 194 : « Dans le cadre de l’établissement ou du foncti (...)

2La déclaration de Versailles, en privilégiant une réponse européenne, révèle l’importance croissante de l’échelle de l’Union pour les politiques énergétiques, ainsi que l’ampleur du transfert d’une partie de la souveraineté des États membres vers l’UE dans le domaine de l’énergie, bien que ce transfert ne soit pas accepté de la même manière par tous les États membres. L’énergie, si elle est devenue une compétence partagée3 entre les États membres et l’Union depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne en 2009, est toujours considérée par la plupart des États comme leur chasse-gardée, pour des raisons historiques et politiques (Hou & Palle, 2022). L’article 194 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui constitue la base de la politique commune de l’énergie en droit primaire, est révélateur de cette ambiguïté (Bornard, 2015) : si la politique commune intervient dans de nombreux domaines4, elle ne doit pas remettre en cause « le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique » (TFUE, Art. 194). Cette ambivalence de la politique commune de l’énergie se retrouve dans la réponse à la crise de l’énergie, où le plan « REPowerEU » n’empiète pas a priori sur les compétences des États membres en matière d’énergie.

  • 5 Directives (CE) 1996/92, 1998/30, 2003/54, 2003/55, 2009/72, 2009/73, Règlements (CE) 2009/714 et 2 (...)
  • 6 Directive (CE) 2001/77, Directive (CE) 2009/28, Décision (CE) 2009/406
  • 7 Par exemple, via le paquet législatif « 3x20 », cf. Directive (CE) 2009/28, Décision (CE) 2009/406
  • 8 Par exemple, l’Agence européenne de coopération des régulateurs de l’énergie, cf. Règlement (UE) 20 (...)
  • 9 Par exemple, via la gouvernance de l’Union de l’énergie, cf. Règlement (UE) 2018/1999
  • 10 Communication (UE) 2022/230, p.1

3En réalité, la réponse à la crise s’inscrit dans la continuité du développement d’une action de l’UE dans le domaine de l’énergie à l’échelle de l’Union, entendue ici dans un sens plus large que la politique commune de l’énergie au sens de l’Art. 194 TFUE. Ainsi, dans les années 1990-2000, c’est par le biais des politiques du marché intérieur, de la concurrence et de l’environnement que l’Union européenne a développé une action dans le domaine de l’énergie. Cette action reposait sur deux objectifs présentés comme complémentaires : la libéralisation des marchés et l’intégration des réseaux d’infrastructure de transport de gaz et d’électricité à l’échelle du continent européen5, et l’intégration de l’énergie dans la politique environnementale de l’UE6 (Knodt, 2018 ; Palle & Richard, 2021). L’article 194 (TFUE), introduit par le Traité de Lisbonne (2007), consacre une base légale propre à l’énergie en droit primaire, sur laquelle les institutions de l’UE vont adopter un ensemble d’actes législatifs, faisant progressivement de l’échelle de l’UE « l’échelle de référence » (Palle, 2017, p. 143) des politiques énergétiques des États. Les actes de droit dérivé vont notamment introduire des objectifs chiffrés sur la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale7, mettre en place des organismes européens de coordination pour assurer le fonctionnement du marché intérieur du gaz et de l’électricité8, ou encore mettre en place un cadre de suivi et de contrôle des politiques énergétiques nationales9. La Commission, dont la communication « REPowerEU » du 28 mai 2022 propose une accélération de la « transition propre » et la réalisation d’une « véritable Union de l’énergie »10, place la réponse à la crise énergétique dans la continuité de l’action des institutions de l’UE dans le domaine de l’énergie.

  • 11 Nous différencions ici la transition bas carbone, qui désigne une stratégie ayant pour objectif de (...)
  • 12 « Le plan REPowerEU ne peut fonctionner sans une mise en œuvre rapide de toutes les propositions du (...)

4En particulier, la transition bas carbone11 constitue l’un des piliers de la politique commune de l’énergie, et conséquemment l’un des piliers de la communication « REPowerEU ». Cette transition bas carbone est envisagée par la Commission européenne comme cohérente avec les autres objectifs de la politique commune, à savoir la libéralisation des marchés et l’intégration des infrastructures de transport du gaz et de l’électricité (Skjærseth et al., 2016 ; Palle & Richard, 2021 ; Giuli & Oberthür, 2023). Cette représentation de la transition bas carbone va ainsi exercer une influence sur le discours de la Commission, en particulier sur l’échelle adaptée pour réaliser cette transition. Dans son discours, la Commission va faire de la crise énergétique un catalyseur de la politique commune de l’énergie, dont on peut synthétiser le propos comme suit : la réalisation de la transition bas carbone à l’échelle de l’UE permettra de réaliser l’intégration des marchés et des infrastructures de transport du gaz et de l’électricité, renforçant dans le même temps la sécurité énergétique12, cette dernière étant entendue ici à la fois comme sécurité des approvisionnements, accessibilité des prix et durabilité des sources d’énergies (sur la sécurité énergétique, cf. Le Baut-Ferrarèse, 2024).

5Le plan « REPowerEU », contribue ainsi à faire de l’échelle européenne l’échelle principale des politiques énergétiques nationales. À la suite des travaux d’Angélique Palle sur la multiplicité des échelles de l’énergie au sein de l’UE, et la manière dont ces échelles sont construites par différents acteurs et transformées par leurs pratiques (Palle, 2020b ; Palle & Richard, 2021), nous considérons l’échelle de l’UE comme une construction issue des discours des institutions de l’UE (Commission, Parlement, Conseil) dans le but de renforcer la légitimité de la politique commune de l’énergie. Ce discours repose sur une représentation, entendue comme un ensemble structuré d’idées et d’opinions à l’égard d’un objet, qui fait de l’échelle de l’Union l’échelle optimale dans le domaine de l’énergie (Palle, 2020a), en particulier pour garantir « l’autonomie stratégique » de l’UE (Anghel et al., 2020). Cette représentation fait ainsi écho au principe de subsidiarité (Art. 5 TUE), qui impose que l’UE démontre la plus-value de son intervention dans les domaines de compétences partagées par rapport à celle des États. Cependant, d’autres acteurs comme les États, les collectivités territoriales ou les communautés locales ont leurs propres représentations et leurs propres échelles pour la transition bas carbone (O’Sullivan et al., 2017 ; Oiry, 2017 ; Durand et al., 2018), ce qui a créé des tensions pendant la crise et interroge la réalité de l’intégration des politiques énergétiques à l’échelle de l’Union.

6Cet article apporte ainsi une contribution au champ d’étude de l’intégration européenne, en considérant les instruments et le discours du plan « REPowerEU » comme une nouvelle étape du processus d’intégration des politiques nationales de l’énergie à l’échelle de l’Union. La littérature de l’intégration européenne, entendue ici comme un processus de « transfert de loyautés au niveau supranational, mais également de transformation des structures nationales qui participent ainsi à la formation d’un ensemble plus vaste » (Saurugger, 2020, p.11), fournit différentes explications de ce processus : certains auteurs insistent sur le renforcement des compétences des institutions de l’UE dans une perspective néo-fonctionnaliste (Maltby, 2013), tandis que d’autres insistent sur le maintien des compétences des États dans une perspective intergouvernementale (Thaler, 2016). Si l’intégration graduelle des politiques énergétiques à l’échelle de l’Union est un constat partagé, elle prend la forme de mécanismes d’évaluation et de contrôle au sein des institutions de l’UE (Knodt & Schoenefeld, 2020 ; Bocquillon & Maltby, 2020), dans une situation où le partage des compétences entre ces dernières et les États reste instable (Szulecki & Westphal, 2018 ; Herranz-Surrallés et al., 2020). L’intégration de l’énergie à l’échelle de l’UE est ainsi un processus hybride, qui repose sur la construction d’un consensus entre les États et les institutions de l’UE, où leurs intérêts rationnels et leurs représentations se confrontent (Schmidt, 2020).

7Cet article se propose d’étudier les représentations et la stratégie de la Commission européenne pendant la crise de l’énergie (2021-2023), et de voir comment la crise a été utilisée pour renforcer l’échelle de l’UE comme échelle pertinente des politiques énergétiques, à la fois dans le discours et les instruments.

8Un protocole méthodologique qualitatif a été mis en place. L’analyse s’appuie sur une cinquantaine de sources législatives (issues du site EUR-Lex), les séances publiques de treize conseils « énergie » entre fin 2021 et début 2023, ainsi que plusieurs discours publics et interviews des cadres dirigeants de la Commission. En outre, huit entretiens semi-directifs avec des fonctionnaires de la Commission européenne ont été réalisés entre décembre 2023 et février 2024 (cf. figure 1), de même qu’une observation participante, pratiquée par l’auteur entre mars et juin 2023 au sein de la « Task Force Energy Platform » de la Direction-générale de l’Énergie (DG. ENER), chargée de la mise en œuvre et de la coordination du plan « REPowerEU ». L’ensemble de ces documents dialogue enfin avec les apports de la littérature de l’intégration européenne et de la politique commune de l’énergie.

Figure 1 : Tableau des entretiens

Tableau des entretiens

Entretien #1

19/12/2023

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER, Task Force

Entretien #2

19/01/2024

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER, Task Force

Entretien #3

13/02/2024

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER, Task Force

Entretien #4

12/02/2024

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER

Entretien #5

26/02/2024

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER

Entretien #6

15/02/2024

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER

Entretien #7

18/02/2024

Fonctionnaire européen, Direction-générale ENER

Entretien #8

19/02/2024

Fonctionnaire européen, Secrétariat général de la Commission

Source : auteur

9Cet article est divisé en trois parties. Tout d’abord, il contextualise la construction de l’échelle de l’Union européenne et d’une politique commune européenne dans le domaine de l’énergie, en particulier pour la transition bas carbone avant la crise de 2021-2023. Puis, une deuxième partie analyse l’évolution de la politique européenne de l’énergie. Enfin, une troisième partie revient sur le changement de discours et le rôle de la Commission pendant et juste après la crise, en prenant pour exemple plusieurs mesures de court et moyen terme du plan « REPowerEU » et en interrogeant leur portée.

La politique européenne de l’énergie avant la crise

La politique européenne de l’énergie

  • 13 Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, 18 avril 1951
  • 14 Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, 25 mars 1957, article 6

10L’énergie constitue, avec l’acier, l’un des premiers domaines d’intégration effective des économies européennes dans le cadre de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA)13. Par la création d’un marché commun du charbon régulé par des institutions supranationales, les soutiens de la CECA postulaient une augmentation des échanges entre les États et une meilleure rationalisation de la distribution, qui créeraient des solidarités de fait et un intérêt commun à l’échelle de la Communauté (Kahn, 2021). La Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) s’inscrit elle aussi dans cet objectif d’intérêt commun à l’échelle de la communauté, notamment via le principe d’égal accès à la ressource en matière fissile14 et de sécurité des approvisionnements communs via l’Agence d’approvisionnement Euratom. L’énergie, si elle ne bénéficiait pas d’une politique propre dans le cadre du Traité de Rome, était un secteur soumis aux règles du droit européen, notamment en matière de marché intérieur et de concurrence (Blumann et al., 2025).

  • 15 Directives (CE) 1996/92, 2003/54, 2009/72 et Règlement (CE) 2009/714 pour l’électricité et Directiv (...)
  • 16 Règlement (UE) 2009/713, qui institue l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), (...)

11La fin des années 1990 marque un tournant majeur, avec le double mouvement de libéralisation et d’intégration des marchés et infrastructures de réseaux d’électricité et de gaz, puis plus tardivement celui de la transition bas carbone du système énergétique (Nies, 2014 ; Pollack et al., 2016 ; Mišík et al., 2022). Si l’énergie ne dispose pas encore d’une base légale consacrée en droit primaire, l’adoption des paquets législatifs européens de libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité15 introduit, via le droit dérivé, des évolutions structurelles de l’énergie au sein de l’UE. Ces paquets, progressivement transposés par les États membres entre la fin des années 1990 et les années 2000, introduisent les principes de séparation entre propriété et exploitation des réseaux, d’indépendance des régulateurs nationaux, et de coopération des opérateurs et des agences de régulation nationales et européenne16. Ces principes induisent dans les faits une appréhension des politiques énergétiques à l’échelle de l’UE. (Palle & Richard, 2021), alors que les politiques énergétiques étaient essentiellement nationales (Aykut & Évrad, 2017 ; Hou & Palle, 2022 ; Boiteau, 2023).

12L’utilisation par la Commission de ses compétences exclusives (Art. 3 TFUE), notamment en matière d’établissement de compatibilité des aides d’Etat (Art. 108 TFUE), lui confère un levier d’influence majeur lui permettant de contraindre l’action des États dans le domaine de l’énergie. E. Durand (2017) évoque notamment dans ses travaux un processus d’harmonisation indirecte des politiques énergétiques nationales à l’échelle de l’Union, qui encadre l’action des États sans avoir à passer par des instruments législatifs formels. Ainsi, la mise en œuvre des lignes directrices de 2014 sur les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie a imposé aux autorités nationales un remplacement de certains mécanismes de soutien (dont les tarifs d’achat garantis) par des appels d’offres concurrentiels, forçant les États à réformer leurs régimes d’aides (Durand, 2017). Les exemptions de notification d’aides dans le cas de projet d’énergies renouvelables sont également harmonisées, créant un vecteur européen de la transition bas carbone du système énergétique, notamment pour les énergies en milieu aquatique (Bereni, 2019). Si les États conservent une marge de manœuvre apparente, celle-ci est de plus en plus encadrée.

  • 17 CJUE, Arrêt de la Cour, Fondul Proprietatea SA contre Guvernul României e.a., 27/01/2022, C-179/20
  • 18 Directive (CE) 2009/28, Art. 16.

13L’intégration de l’énergie à l’échelle de l’Union est consacrée par le traité de Lisbonne (2007), entré en vigueur en 2009. L’article 194 TFUE, s’il consacre l’entrée de l’énergie dans le droit primaire de l’UE, limite en même temps le domaine d’intervention des institutions européennes, en affirmant la souveraineté des États dans le choix de leur mix et de leur approvisionnement énergétique. Ainsi, une tension persiste entre les politiques énergétiques aux échelles nationales et la politique commune de l’énergie (Pullano, 2009), Pierre Bornard qualifiant l’article 194 TFUE de « codicille qui tue » (Bornard, 2015). Si des marges d’appréciation sont laissées aux États pour satisfaire un intérêt national au moyen de dispositifs dérogatoires, ces marges sont encadrées à la fois par la politique commune de l’énergie, mais aussi par les compétences des institutions de l’UE dans le domaine de la concurrence et du marché intérieur, contraignant l’action des États (Durand, 2024). A ce titre, l’arrêt Fondul Proprietatea17, dans lequel la CJUE était amenée à se prononcer sur le recours d’une société roumaine contre un droit d’accès garanti18 par la Roumanie au réseau électrique national de deux centrales thermiques, est révélateur de l’articulation des différents contrôles. Dans un premier temps, la Cour reconnaît que l’existence d’un droit d’accès garanti accordé par la Roumanie, qui contrevient en principe à l’égalité de l’accès des tiers au réseau. Elle constate cependant que ce droit d’accès, qui autorise certaines installations à écouler leur production en cas de congestion du réseau, est justifié par l’objectif de sécurité des approvisionnements. Dans un second temps, la Cour reconnaît que la décision d’accorder un droit d’accès garanti remplit les critères pour être considérée comme aide d’Etat (au sens de l’article 107 TFUE). Cette aide n’étant pas été notifiée à la Commission européenne, elle est considérée comme illégale.

  • 19 CJUE, Arrêt de la Cour, République fédérale d’Allemagne contre République de Pologne « OPAL »., 15/ (...)
  • 20 CJUE « OPAL », op. cit.

14Outre l’inscription de l’énergie dans le droit primaire de l’Union, l’article 194 TFUE a également introduit, de manière indirecte, la notion de solidarité entre les États dans le domaine énergétique. Le principe de solidarité est un principe large, inscrit dans le préambule et l’article 3 du Traité sur l’Union européenne (TUE), ce dernier en faisant l’un des objectifs de l’Union, et dans l’article 222 TFUE, qui prévoit une clause de solidarité entre États en cas de guerre ou de catastrophe, mais dont les modalités d’application devaient être précisées dans de futures décisions du Conseil (Villani, 2023). Bernadette Le Baut-Ferrarèse indique ainsi que si l’article 194 TFUE évoque la sécurité des approvisionnements, il s’agit de la sécurité « dans l’UE » et non pas « de l’UE », ce qui, dans une interprétation restrictive, fait des États les principaux acteurs de cette sécurité, tout en n’empêchant pas l’Union d’adopter des règles communes (Le Baut-Ferrarèse, 2020). Le caractère contraignant du principe de solidarité a été reconnu par la CJUE en 2021, par l’arrêt OPAL19, qui en tire un principe général pour l’ensemble des politiques de l’UE. Dans ce cas d’espèce, la Cour affirme ainsi que la solidarité énergétique, entendue comme une expression spécifique du principe de solidarité reconnu comme un principe fondamental et existentiel de l’Union (§69), a un caractère contraignant (§71), notamment dans la prise en compte par les États des intérêts des autres États membres de l’Union lors du choix de leurs politiques énergétiques nationales (§77). Ainsi, dans certains cas, l’intérêt général de l’Union dans le domaine de l’énergie peut prévaloir sur l’intérêt national20. Il s’agit d’une évolution majeure de l’ordre juridique européen (Le Baut-Ferrarèse, 2024).

La transition bas carbone : une accélération de la politique commune de l’énergie ?

15La transition bas carbone constitue un important tournant pour l’action des institutions de l’UE dans le domaine de l’énergie, notamment à la suite de l’accord sur les objectifs climatiques du Protocole de Kyoto (1997), signé lors de la Conference of Parties (COP) n° 3 lors de laquelle l’Union a participé aux échanges diplomatiques en tant qu’entité distincte des États qui la composent. En vue d’atteindre les objectifs climatiques internationaux, et conformément au principe de subsidiarité, la Commission a ainsi développé un discours justifiant l’intervention de l’UE dans un domaine qui dépasserait les capacités individuelles des États, en insistant en particulier sur l’optimalité de l’échelle européenne pour réaliser la transition bas carbone (Palle, 2020a ; Kettner & Kletzan-Slamanig, 2020 ; Dupont et al., 2024).

  • 21 A titre d’exemple, le premier acte législatif européen de promotion de l’électricité renouvelable e (...)
  • 22 Directive (CE) 2009/28

16Si des actes de droit dérivé sont adoptés dès le début des années 2000 sur la base de la compétence de l’Union en matière d’environnement21, l’affirmation d’une compétence partagée dans le domaine de l’énergie par le Traité de Lisbonne maintient l’ambiguïté sur le partage entre les États et la Commission de la compétence en matière d’énergie renouvelable (ENR). En effet, l’Art. 194 TFUE prévoit uniquement la capacité de l’Union à « promouvoir » les énergies renouvelables (et l’efficacité énergétique). Comme l’explique F. Péraldi-Leneuf, cette définition restreinte limite les possibilités pour l’Union de proposer des actes législatifs contraignants en raison du maintien de la compétence des États, ce qui l’amène à parler d’une « incompétence négative » de l’Union en matière d’énergies renouvelables (Péraldi-Leneuf, 2012, p. 88). Toutefois, si les États conservent une marge de manœuvre importante, celle-ci est de plus en plus encadrée par les institutions de l’UE, en particulier la Commission. La directive (CE) 2009/28 de promotion des énergies renouvelables22 va ainsi instaurer un ensemble d’obligations encadrées par la Commission, qui contrôle la marge d’action laissée aux États à tous les niveaux, en lui donnant par exemple une fonction de suivi et de diffusion des rapports des autorités nationales sur le déploiement des ENR. Comme l’indiquent A. Ullestad et F. Berrod : « la simple promotion des énergies issues de sources renouvelables conduit les États à modifier leur bouquet » (Ullestad & Berrod, 2016, p. 125).

  • 23 « Sécurité, solidarité, confiance énergétique ; Un marché européen de l’énergie pleinement intégré  (...)
  • 24 Directives (UE) 2018/2001 et 2018/2002
  • 25 Règlement (UE) 2018/1999
  • 26 Directive (UE) 2019/944, Règlements (UE) 2019/942 et 2019/943

17L’action des institutions de l’UE dans le domaine de l’énergie postule également la complémentarité de l’objectif de transition bas carbone avec les objectifs de libéralisation des marchés, d’intégration des infrastructures de transport du gaz et de l’électricité (Palle, 2020b ; Palle & Richard, 2021) et de sécurité des approvisionnements énergétiques (Le Baut-Ferrarèse, 2024). La Commission a joué un rôle actif pour développer cette complémentarité, notamment lors de la création de « l’union de l’énergie ». En 2014, à la suite d’Euromaïdan et du début du conflit russo-ukrainien, la distribution du gaz russe à destination des États de l’UE est fortement perturbée, réitérant une situation similaire à celle des précédents conflits gaziers russo-ukrainiens de 2006, 2008 et 2009. La Pologne propose alors, sous l’impulsion de son premier ministre Donald Tusk, la création d’une union de l’énergie (en premier lieu autour du gaz naturel) pour renforcer la sécurité des approvisionnements énergétiques, via un instrument d’achat commun européen de gaz naturel et le renforcement de la solidarité entre les États membres (Financial Times, 2014). En 2015, la Commission Juncker publie une communication proposant la mise en place d’une union de l’énergie autour de cinq dimensions complémentaires23, intégrant la sécurité des approvisionnements dans le cadre d’une politique énergétique européenne plus large. Le président Juncker propose que la gouvernance soit assurée par les institutions de l’UE, afin de réaliser une véritable intégration des politiques énergétiques nationales en une politique commune européenne (Szulecki et al., 2016 ; Bürgin, 2017). Plusieurs États membres, comme la Pologne et la République tchèque, ont contesté cette proposition de la Commission lors des négociations du paquet législatif « Clean Energy for all Europeans », qui devait réaliser l’Union de l’énergie. Dans ce paquet, les mesures liées à la transition bas carbone24, à la gouvernance européenne de l’énergie25 et au marché de l’énergie26, étaient présentées côte à côte par la Commission afin d’illustrer leur complémentarité lors des négociations au Conseil et au Parlement (Ringel & Knodt, 2018).

  • 27 Règlement (UE) 2018/1999

18Le règlement « Energy Governance »27 constitue la principale innovation de ce paquet législatif. Il institue un cadre de gouvernance à l’échelle européenne des politiques énergétiques nationales des États, où la Commission contrôle les politiques des États. Ces derniers doivent présenter à la Commission un Plan National Intégré Énergie-Climat (PNIEC), qui détaille ses orientations en matière d’énergie-climat, ses cibles en termes d’énergie issue de sources renouvelables, d’augmentation de l’efficacité énergétique dans la consommation, et de mise en place d’interconnexions des infrastructures de transport de gaz et d’électricité. La Commission rend un avis sur ce plan et suit sa mise en œuvre. Ainsi, les institutions de l’UE, en particulier la Commission, acquièrent un outil de suivi des politiques nationales sur l’ensemble des dimensions de l’union de l’énergie. Si ce cadre suit une logique principalement collaborative entre les États et la Commission, certains auteurs soulignent qu’il renforce les capacités de la Commission dans le contrôle des politiques nationales (Bocquillon & Maltby, 2020 ; Bocquillon et al., 2020).

  • 28 Communication (UE) 2019/640, p.6
  • 29 Communication (UE) 2021/557 « RED III »
  • 30 Communication (UE) 2021/558 « EED II »
  • 31 Communication (UE) 2021/802 « EPBD »
  • 32 Communications (UE) 2021/803 et 804

19En 2019, la communication portant sur le Pacte vert européen (« European Green Deal ») développe encore cette complémentarité : « Il est indispensable de poursuivre la décarbonation du système énergétique afin d’atteindre les objectifs climatiques fixés pour 2030 et 2050. […] Il est impératif de mettre en place un secteur de l’énergie reposant largement sur les sources renouvelables, tout en abandonnant rapidement le charbon et en décarbonant le gaz. Parallèlement, l’approvisionnement énergétique de l’UE doit être sûr et abordable pour les consommateurs et les entreprises. Pour cela, il est essentiel de veiller à ce que le marché de l’énergie européen soit pleinement intégré, interconnecté et numérisé, et ce dans le respect de la neutralité technologique. »28. L’échelle européenne est présentée comme la seule dans laquelle une telle évolution est possible, et la Commission s’affirme comme le principal acteur de promotion et de surveillance du respect des objectifs des politiques énergétiques nationales, via la gouvernance européenne de l’énergie. En outre, de nouveaux instruments de droits dérivés dans le domaine de la transition énergétique sont annoncés, regroupés dans le paquet législatif « Fit for 55 » : promotion des énergies issues de sources renouvelables29, promotion de l’efficacité énergétique30 et de l’efficacité énergétique des bâtiments31, et ouverture des infrastructures de transport du gaz à l’hydrogène32.

  • 33 Règlement (UE) 2021/1119
  • 34 L’hydrogène renouvelable est défini comme « l’hydrogène produit par électrolyse de l’eau (dans un é (...)
  • 35 Communication (UE) 2020/301, p. 7
  • 36 Règlement délégué (UE) 2024/1041

20La figure 2 illustre la construction de la complémentarité entre l’intégration du réseau d’infrastructures de transport à l’échelle de l’UE (ici, le réseau de transport de l’hydrogène) et la transition bas carbone du système énergétique européen (ici, via la part d’énergie issue de sources renouvelables). L’Union ayant adopté la « loi européenne sur le climat »33 qui prévoit la neutralité carbone au niveau de l’UE en 2050, la Commission a défendu dans ce cadre l’emploi de l’hydrogène renouvelable et bas carbone34 comme vecteur énergétique. Dans sa stratégie de l’hydrogène, la Commission prévoyait ainsi qu’en 2050, près d’un quart de la demande en électricité concernerait l’électrolyse de l’eau35. Pour parvenir à cet objectif, la Commission a défendu des cibles contraignantes et ambitieuses pour la part de la consommation énergétique issue de sources d’énergies renouvelables. En outre, la Commission utilise également d’autres instruments pour accélérer la transition énergétique, comme la délivrance du statut de projet d’intérêt commun (PCI) et de projet d’intérêt mutuel (PMI)36 à des projets d’infrastructure répondant à certains critères, notamment en termes d’alignement avec les objectifs de l’UE dans la transition bas carbone. Le statut confère des avantages au projet, par exemple une procédure accélérée d’obtention de permis, et le statut d’éligibilité pour l’obtention de subventions issues du Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE). La complémentarité entre les politiques d’intégration des réseaux et de transition bas carbone est ainsi présentée comme évidente, la solution technique optimale que doit mettre en place la politique commune de l’énergie.

Figure 2 : La part des énergies issues de sources renouvelables dans l’Union européenne et le développement des infrastructures d’hydrogène

Figure 2 : La part des énergies issues de sources renouvelables dans l’Union européenne et le développement des infrastructures d’hydrogène

Source : auteur, d’après Eurostat, Gas Infrastructure Europe, PCI-PMI Transparency Platform

  • 37 Il est utile de rappeler que la vulnérabilité de l’UE à l’approvisionnement de certains matériaux a (...)
  • 38 Communication (UE) 2020/102, p.1

21Cette complémentarité inclut également la sécurité des approvisionnements en matériaux nécessaires à la transition énergétique européenne. La Commission européenne a ainsi mis en œuvre des initiatives pour sécuriser ses approvisionnements en matériaux37 nécessaires à certaines des filières et technologies (solaire photovoltaïque, éolien, batteries), à l’échelle de l’UE. Alors que la crise du COVID-19 révélait les fragilités de ces approvisionnements et des chaînes de valeur internationales, la Commission publie une communication, dont l’objectif principal était de prendre en considération les dépendances industrielles des États, associées à une dépendance de l’UE dans son ensemble « in a time of moving geopolitical plates »38. Cette communication a été suivie de la diffusion d’un rapport sur la résilience des chaînes d’approvisionnement pour les matériaux nécessaires à la transition énergétique, dont est issue la figure 3 (Guevara Opinska et al., 2021). La transition bas carbone doit également passer par la Commission européenne et la compétence exclusive de l’UE en matière commerciale.

Figure 3 : Localisation des matériaux critiques identifiés par les textes européens

Figure 3 : Localisation des matériaux critiques identifiés par les textes européens

Source : COM/2020/474

« REPowerEU », une transition énergétique nécessairement européenne

  • 39 Communication (UE) 2022/230

22Le plan « REPowerEU » s’inscrit ainsi dans la continuité d’un processus d’intégration des politiques nationales de l’énergie à l’échelle de l’UE. « REPowerEU », adoptée le 28 mai 202239, est la stratégie de la Commission en réponse à la crise de l’énergie et à la déclaration de Versailles. Elle repose sur quatre piliers : économiser de l’énergie, remplacer les énergies fossiles russes par d’autres hydrocarbures, promouvoir les énergies renouvelables et investir dans de nouvelles infrastructures. Elle combine différents instruments (législatifs ou non) avec différentes temporalités (instruments de crise temporaires ou non). La figure 4 présente de façon synthétique les principales mesures, leurs effets souhaités et leur déclinaison. Dans cette partie, il sera question des différents instruments adoptés pendant la crise, et de leur postérité au-delà de la période 2022-début 2023.

Figure 4 : Le plan REPowerEU et les actes législatifs associés

Objectifs

Mesures

Type d’instrument

Portée temporelle

Textes adoptés

Réaliser des économies d’énergie

Augmenter la cible de réduction de la consommation finale d’énergie de 11% à 13%

Législatif

Non-temporaire

Directive (UE) 2023/1791

Mettre en place une cible de réduction de la demande de gaz de 15% (qui peut devenir obligatoire)

Législatif

Temporaire

Règlement (UE) 2022/1369

Mettre en place une cible de remplissage des infrastructures de stockage de gaz de 80% (novembre) et 90% (décembre)

Législatif

Temporaire

Règlement (UE) 2022/1032

Diversifier les approvisionnements énergétiques

Mettre en place un instrument d’achat conjoint de gaz via une plateforme européenne

Législatif

Temporaire

Règlement (UE) 2022/2576

Conclure des accords d’échange de GNL à l’international

Non-législatif

Non-temporaire

Memorandum of Undersatnding avec États-Unis, Norvège, Azerbaïdjan

Développer des outils de contrôle des flux gaziers au sein de l’UE en facilitant l’accès aux informations des autorités européennes et nationales

Législatif

Non-temporaire

Directive (UE) 2024/1788

Directive (UE) 2024/1789

Accélérer la transition énergétique

Augmenter la cible de part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie de 40 à 45%

Législatif

Non-temporaire

Directive (UE) 2023/2413

Accélérer le déploiement des énergies renouvelables, en particulier le solaire, via une accélération des permis et un plan solaire sur les toits

Législatif et non-législatif

Non-temporaire

Règlement (UE) 2022/2577

Directive (UE) 2023/2413

Développer la production et le transport d’hydrogène en créant un marché commun de l’hydrogène

Législatif et non-législatif

Non-temporaire

Directive (UE) 2024/1789

Développer la production de biométhane

Non-législatif

Non-temporaire

Pas de texte dédié

Débloquer les investissements et les réformes

Développer les infrastructures d’interconnexion, de stockage et d’entrée dans le réseau via le Mécanisme pour l’Interconnexion de l’Europe (MIE)

Législatif et non-législatif

Non-temporaire

Règlement (UE) 2022/869

Mettre en œuvre les réformes et investissements pour l’adaptation des systèmes énergétiques via la Facilité pour la Reprise et la Résilience (20 Mds EUR en subventions et 225 Mds en prêts)

Législatif

Non-temporaire

Règlement (UE) 2023/435

Source : auteur, à partir de COM/2022/230

Les instruments de crise : un renforcement de la solidarité énergétique européenne

  • 40 Règlement (UE) 2017/1938
  • 41 Règlement (UE) 2019/941

23Les instruments adoptés dans le cadre du plan « REPowerEU » ont en premier lieu développé le principe de solidarité énergétique, en renforçant ses modalités de mise en œuvre. Avant la crise, deux règlements, l’un portant sur l’approvisionnement en gaz40 et l’autre sur l’approvisionnement en électricité41, définissaient les modalités de la solidarité énergétique entre les États : les risques des systèmes énergétiques devaient être envisagés, et des mesures préventives et d’urgence devaient être définies par les groupes de coordination européens. Les États étaient les principaux acteurs de la mise en œuvre de cette solidarité, dont les modalités d’application entre deux pays devaient être précisées via des accords de coopération bilatéraux. Ainsi, dans le cas de l’approvisionnement en gaz, seuls six accords de solidarité entre États avaient été conclus en 2021, tandis que seuls quatre États avaient achevé le processus de rédaction de leurs plans de prévention et d’urgence (Lucchese et al., Cour des comptes de l’UE, 2024). Comme le souligne un entretien : « Aucun des risques identifiés [par les règlements (UE) 2017/1938 et (UE) 2019/941] ne mentionne une coupure de long terme des approvisionnements majeurs. En fait on s’est rendu compte que ce qu’on avait [le cadre de solidarité prévu par les règlements précités] ne permettait pas forcément d’avoir une réponse adéquate à la crise […] On a eu de la chance que cette architecture existe mais en fait son usage a été changé pendant la crise. » (Entretien #5).

24Alors que l’intensification de la guerre en Ukraine provoque des ruptures totales ou partielles d’approvisionnement en gaz d’origine russe dans plusieurs États européens, plusieurs instruments adoptés dans le cadre du plan « REPowerEU » vont préciser et renforcer le cadre de cette solidarité énergétique.

L’instrument de stockage

  • 42 Règlement (UE) 2022/1032

25Proposé dès le mois de mars et adopté en août, ce règlement42 donne la possibilité aux États de retirer la licence d’exploitation des infrastructures de stockage aux gestionnaires qu’ils jugent susceptibles de mettre en péril les capacités nationales à atteindre une cible de remplissage au niveau européen. Si dans un premier temps il s’agit de soutenir la possibilité d’une solidarité ponctuelle en cas de rupture des approvisionnements en gaz, le règlement prévoit la mise en place d’un objectif de remplissage à l’échelle de l’UE. Dans le cas où l’exploitant d’une infrastructure de stockage compromettrait par ses actions les efforts d’un État pour atteindre une cible de remplissage définie au niveau européen, l’État est autorisé à lui retirer son autorisation d’exploitation au niveau national. En effet, l’objectif de niveau de stockage à atteindre à l’échelle de l’UE est un objectif juridiquement contraignant. La nationalisation des infrastructures de Gazprom en Allemagne, pays qui a soutenu la mise en place de cet instrument, représente une illustration de sa mise en œuvre (Entretien #5).

L’instrument sur la consommation de gaz

  • 43 Règlement (UE) 2022/1369

26Proposé en juillet 2022, ce règlement43, adopté selon la procédure d’urgence de l’Art. 122 TFUE, met en place une cible volontaire de réduction de 15 % par les États membres de leur demande de gaz entre le 1er août 2022 et le 31 mars 2023 comparativement à la moyenne de la demande des cinq dernières années. Ce règlement est particulièrement ambitieux, car en cas de risque de rupture d’approvisionnement, il dotait le Conseil de l’UE de la capacité d’exiger des États de réorienter les flux gaziers vers certains secteurs définis comme essentiels, alors qu’il s’agit d’une compétence nationale. Cette possibilité est néanmoins encadrée via le mécanisme « Alerte Union » (Articles 4 et 5), déclenché par le Conseil après consultation de la Commission, préservant la marge de manœuvre des États. Comme le souligne l’un de mes entretiens : « Il y avait deux visions qui s’affrontaient en Europe […]. Soit un objectif commun qui laisse la liberté aux Etats de choisir dans quel secteur et comment ils allaient faire les réductions, soit un règlement d’urgence un peu plus technique en désignant les secteurs stratégiques » (Entretien #5). Si l’alerte n’a pas été déclenchée pendant la crise, cet instrument reste ambitieux, au moins dans sa portée, dotant en situation de crise le Conseil de compétences importantes.

27La figure 5 détaille la réduction de la consommation de gaz dans l’UE atteinte en 2023, où l’on observe que la cible des 15 % a été globalement atteinte par la plupart des États. La carte montre également l’évolution de la structure d’approvisionnement en gaz, avec le développement des infrastructures de gaz naturel liquéfié.

Figure 5 : L’évolution de l’infrastructure et de la consommation du gaz au sein de l’UE

Figure 5 : L’évolution de l’infrastructure et de la consommation du gaz au sein de l’UE

Source : auteur, d’après Eurostat, ENTSO-G, Institute for Energy Economics and Financial Analysis

L’instauration de modalités minimales d’application de la solidarité énergétique

  • 44 Règlement (UE) 2022/2576
  • 45 Communication (UE) 2023/572

28Alors que les accords bilatéraux entre États formaient la clef de voûte de la mise en œuvre concrète de la solidarité énergétique, des règles de solidarité par défaut et communes à l’échelle européenne sont introduites par un nouveau règlement44. Si les accords de solidarité sont toujours possibles, le principe de solidarité énergétique dispose d’une existence propre à l’échelle européenne, via des modalités d’application minimales contraignantes en cas d’absence d’un accord bilatéral (définition d’un prix minimum, conditions dans lesquelles un État peut déroger à l’application de ce principe, surveillance par la Commission). Si l’application de ces modalités est conditionnée à une situation de crise, la Commission proposa rapidement de les rendre permanentes45.

L’instrument d’achat commun de gaz

  • 46 Règlement (UE) 2022/2576
  • 47 On peut d’ailleurs noter que, pour le nucléaire, l’Agence d’approvisionnement Euratom avait été cré (...)

29L’innovation majeure de la crise, reconnue par l’ensemble de nos entretiens (Entretiens #1, #3, #5), fut la création de la plateforme volontaire d’achat commun de gaz « AggregateEU »46. Bien qu’un instrument similaire ait pu être utilisé pour l’achat commun de vaccins pendant la crise du COVID-19 (Villani, 2023), son application à un domaine aussi lié à la souveraineté des États est inédite, et marque une intégration encore plus aboutie des politiques énergétiques nationales en une politique commune européenne. Si des propositions d’un tel mécanisme avaient été formulées dans le passé47, notamment pour le gaz via la Pologne lors des différends gaziers russo-ukrainiens des années 2000-2010, c’est bien la crise qui a agi comme catalyseur (Entretien #3). Alors que la sécurité des approvisionnements énergétiques était pensée comme une compétence étatique à l’échelle nationale (Hou & Palle, 2022), cet instrument représente une avancée considérable dans l’établissement d’une échelle européenne de l’énergie. En 2023, 180 entités ont utilisé cet instrument pour faciliter leurs transactions, ce qui représente environ 54 milliards de m3 de gaz, soit environ 50 % de la capacité de stockage de l’UE (Lucchese et al., 2024).

30La figure 6 synthétise le fonctionnement de l’instrument « AggregateEU » en 2022-2023 pour le premier appel d’offres. Malgré l’avancée qu’il représente, il consiste surtout à mettre en relation les acheteurs et les vendeurs, ce processus étant réalisé par un prestataire de service privé (PRISMA), sélectionné par la Commission. Les acheteurs restent souverains dans leur décision d’accepter ou non les offres qui leur sont présentées. Le rôle de la Commission était ainsi limité à une supervision globale de l’instrument, via une unité dédiée au sein de la Direction-générale de l’Énergie (TF1), en raison de la compétence partagée entre les États et l’UE dans le domaine de l’énergie. L’aspect volontaire de cet instrument illustre le maintien de la souveraineté des États dans leurs politiques d’approvisionnements (Entretien #3).

Figure 6 : Le fonctionnement de l’instrument AggregateEU

Figure 6 : Le fonctionnement de l’instrument AggregateEU

Source : auteur, à partir de COM (UE) 2022/2576 et COM (UE) 2023/547

  • 48 Règlement (UE) 2022/2576

31Le discours de la Commission européenne a caractérisé l’instrument à échelle européenne « AggregateEU » comme le moyen de créer un pouvoir de l’UE sur le marché international du gaz, accentuant le discours usuel d’optimalité de l’échelle de l’UE pour la politique commune de l’énergie. Ce « pouvoir de marché »48 de l’instrument d’achat commun de gaz reprend un argument utilisé par la Commission dans le cadre de ses compétences exclusives, notamment la politique commerciale, et sa capacité à externaliser à l’échelle internationale ses normes (Damro, 2012). En outre, le discours insiste sur la capacité de cet instrument à assurer un égal accès de tous les États aux approvisionnements en gaz, alors que certains grands États priorisaient leurs approvisionnements nationaux, illustrant là encore la tension entre l’échelle de l’UE et les échelles nationales. Un des entretiens évoque ainsi que l’aspet volontaire de cet instrument permettait à certains États, moins vulnérables aux ruptures d’approvisionnement et/ou ayant un poids économique suffisant pour pouvoir les remplacer, d’afficher leur soutien à une solution commune tout en poursuivant leurs politiques bilatérales : « certains États se sont […] beaucoup appuyés sur cet aspect volontaire. Ce sont des États qui, soit avaient confiance [dans le fait] que leurs entreprises allaient pouvoir se débrouiller, soit, éventuellement, avaient un point de vue très idéologique […] parce que le marché allait faire son travail ou que “nous, en fait, on est plus rapides et plus habiles que les autres, donc on va se débrouiller pour trouver le gaz avant les autres”. Donc voilà, tant pis pour les autres. Enfin, ça n’a jamais été dit comme ça, mais c’est ça que ça veut dire. » (Entretien #3).

L’instrument d’accélération du déploiement des énergies renouvelables

  • 49 Règlement (UE) 2022/2577
  • 50 Communication (UE) 2021/557 « RED III »

32La Commission considérait qu’en dehors du gaz, l’accélération du déploiement des énergies renouvelables était un facteur essentiel de la sécurisation des approvisionnements énergétiques à long terme, alors que les instruments d’achat commun de gaz et de réduction de la consommation étaient contingents à la crise. Un règlement d’urgence a ainsi été adopté sur les procédures d’autorisation49 de déploiement d’énergie issue de sources renouvelables. Il crée une architecture commune des délais de délivrance des autorisations à l’échelle de l’UE. En particulier, le règlement simplifie les procédures de dérogation aux règles de protection des espèces protégées (Art. 6), en considérant les projets d’énergie renouvelable comme relevant d’un « intérêt public supérieur » (Art. 3). Un délai maximal de trois mois est également introduit pour les procédures de permis. Ce règlement temporaire a été considéré dès le départ comme une base sur laquelle la Commission proposerait une révision de la législation européenne pour les objectifs de moyen et long terme de déploiement d’énergie issue de sources renouvelables (Entretien #1). La Commission a ainsi utilisé la crise pour renforcer la politique commune européenne, reprenant en partie ses propositions du paquet « Fit for 55 »50 et se concentrant sur le problème technique particulier des autorisations (Entretien #7).

La postérité des instruments de crise : un approfondissement mesuré de l’intégration européenne

33La plupart des règlements évoqués précédemment n’ont pas été adoptés sur la base de l’article 194 TFUE, mais sur la base de l’article 122 TFUE, qui autorise le Conseil de l’UE à adopter des mesures sans consultation du Parlement européen. Ainsi, ces mesures qui touchent directement le domaine de l’énergie dépassent le cadre de la politique commune de l’énergie, et montrent une action politique des institutions de l’UE dans le domaine de l’énergie. Si ces instruments ont eu pour effet commun de renforcer l’échelle européenne par rapport aux échelles nationales, le cadre particulier de leur adoption nécessite de s’interroger sur leur postérité, afin d’observer si la crise a été un catalyseur d’un renforcement durable de l’action des institutions de l’UE dans le domaine de l’énergie.

  • 51 Communication (UE) 2021/803
  • 52 Règlement (UE) 2024/1789
  • 53 Communication (UE) 2021/557 « RED III »
  • 54 Directive (UE) 2023/2413 « RED III »

34En ce qui concerne le principe de solidarité énergétique dans les approvisionnements en gaz, les principales avancées avaient été réalisées avant la crise, et cette dernière a surtout permis de légitimer la proposition de la Commission d’un renforcement des modalités d’application. Ainsi, les mesures d’urgence de contrôle des gestionnaires des infrastructures de stockage du gaz ont été en grande partie introduites dans le cadre plus large d’intégration des infrastructures de réseaux et de libéralisation des marchés du gaz, dans une version consolidée de la proposition législative initiale51 du paquet « Fit for 55 ». Cette proposition initiale concernait les réseaux de transport de gaz mais également d’hydrogène, dont nous avons évoqué précédemment le rôle dans la complémentarité des objectifs d’intégration, de libéralisation et de transition bas carbone de la politique commune de l’énergie. Ainsi, le règlement « marché du gaz et de l’hydrogène »52, adopté en 2024, consacre le rôle de la Commission pour le contrôle des certifications des opérateurs d’infrastructures de réseaux de transport de gaz et d’hydrogène, ainsi que son accès aux informations sur les capacités et services des gestionnaires de ces réseaux. De la même manière, le règlement d’urgence d’accélération des procédures d’autorisation pour le déploiement des énergies renouvelables a été intégré dans une version consolidée de la proposition législative initiale53 du paquet « Fit for 55 ». La directive « RED III »54 intègre ainsi les procédures d’accélération de délivrance des autorisations concernant l’énergie solaire, les pompes à chaleur et les centrales de production d’électricité à partir de sources renouvelables, aux côtés d’autres instruments comme les zones d’accélération des énergies renouvelables (Art. 15 quater), à distinguer des zones du même nom dans la loi française d’accélération de la production d’énergies renouvelables ou loi « APER » du 10 mars 2023.

  • 55 Règlement (UE) 2024/1252
  • 56 Le règlement y fait même une référence directe à son considérant § 46

35L’instrument d’achat volontaire conjoint européen « AggregateEU » a été reproduit pour les approvisionnements à l’échelle européenne en matériaux utilisés dans certaines filières de production d’énergie issue de sources renouvelables. Annoncé dans le plan REPowerEU et adopté en avril 2024, le règlement « matières premières critiques »55 prévoit ainsi la mise en place d’un instrument d’achat conjoint de matières critiques à l’échelle de l’UE et coordonné par la Commission. Reprenant la structure globale « d’AggregateEU »56, la Commission est l’autorité qui définit les types et les quantités de matériaux des appels d’offres. Elle doit prendre en considération les besoins de l’Union dans son ensemble et non de chaque État, afin de s’assurer d’un égal accès à ces matériaux pour construire une politique commune énergétique véritablement intégrée. Ce type d’approche pilotée par le haut devra néanmoins être coordonné avec les stratégies nationales des États.

  • 57 Règlement (UE) 2024/792
  • 58 Ministère de l’économie d’Ukraine (2024), Plan Ukraine, publié en mars 2024, https://www.ukrainefac (...)

36On peut citer ici l’exemple de la Facilité pour l’Ukraine57 : ce règlement prévoyait la mise en place d’un « Plan Ukraine » national de réformes afin de rapprocher l’Ukraine des standards européens en échange d’un soutien macrofinancier important. Parmi ces réformes, plusieurs sont consacrées aux matériaux et minéraux que possède l’Ukraine dans son sous-sol (lithium, cobalt, nickel, scandium, etc.), avec notamment l’adoption d’une loi sur le développement des ressources critiques du pays, dans le but explicite de « create prerequisites for further attraction of investments in the CRM extraction and processing […] and prioritising the goals of extraction area in line with the EU Strategies »58, et la mise en place d’un partenariat entre l’UE et l’Ukraine pour le développement des chaines de valeur. Ainsi, le rapprochement de l’Ukraine vers l’UE passerait par sa contribution aux objectifs de la politique commune européenne dans le domaine de l’énergie, dans lequel les matériaux du sous-sol ukrainien deviennent un atout pour la transition bas carbone du système énergétique. Reste à voir cependant si ces accords pourront être maintenus étant donné l’évolution de la situation en Ukraine.

Le changement dans la continuité : un discours de la politique énergétique commune plus offensif et le rôle affirmé de la Commission européenne

Un renforcement du discours de la politique énergétique commune de l’Union dans la transition bas carbone

Entre l’autonomie stratégique et le pouvoir énergétique : l’Union face au monde

  • 59 Règlement (UE) 2021/1119 « Loi climatique européenne »

37L’action des institutions de l’UE dans le domaine de l’énergie repose sur des représentations et des discours qui précèdent la crise énergétique (voir supra). L’ambition du Pacte vert d’atteindre la neutralité carbone59 à l’échelle de l’Union est ainsi le résultat d’un long processus de construction de l’échelle européenne par le discours des institutions de l’UE et leur concrétisation via la politique commune de l’énergie et les compétences exclusives de l’UE, notamment dans la politique de concurrence (Palle & Richard, 2021). De manière générale, les entretiens et les résultats de l’observation participante indiquent que la crise n’a pas été l’occasion d’un changement structurel du discours et des stratégies de la Commission sur la transition bas carbone, mais les a plutôt renforcés en les intégrant au concept d’autonomie stratégique (Entretiens #1, #5).

  • 60 Communication (UE) 2021/66 du 18 février 2021

38Apparue dans les années 2000 dans plusieurs documents des institutions de l’UE, l’autonomie stratégique a été progressivement intégrée dans le discours des institutions de l’UE dans une acceptation large, au-delà du domaine militaire (Giuliani, 2022 ; Lille, 2024). En particulier, les différents instruments adoptés pendant la crise semblent s’inscrire dans le cadre de l’autonomie stratégique ouverte60 de l’UE. L’autonomie stratégique ouverte poursuit un double objectif : intégrer les domaines dans lesquels l’Union a de fortes dépendances tout en défendant une approche ouverte, fondée sur la coopération, le développement durable et le droit international (Gherke, 2022), notamment par des outils adaptés à la défense des intérêts de l’Union.

  • 61 Communication (UE) 2022/230 du 15 mai 2022
  • 62 Discours de Thierry Breton du 12 juin 2022

39La transition bas carbone est ainsi présentée comme un moyen de réduire les dépendances de l’UE en matière d’approvisionnements énergétiques, et donc de renforcer son autonomie et sa résilience au niveau international : « The green transformation of Europe’s energy system will strengthen economic growth, reinforce its industrial leadership, and put Europe on a path towards climate neutrality by 2050 »61. Les différents instruments de crise, notamment le contrôle renforcé sur les infrastructures de stockage ou la possibilité pour le Conseil d’ordonner une allocation particulière des approvisionnements en gaz aux services essentiels, permettent à l’Union de disposer des moyens de garantir ses intérêts, tout en limitant leur emploi aux situations d’urgence et de crise. Certains auteurs parlent même d’un « pouvoir énergétique » (Skalamera, 2023) de la transition bas carbone, qui permettrait à l’UE non seulement de réduire ses dépendances mais également de projeter son influence au niveau international. La transition énergétique est ainsi décrite avec des termes typiquement issus de la géopolitique conventionnelle, l’UE étant associée dans le discours à un quasi-État dans le grand jeu des puissances. Le commissaire au Marché intérieur et à l’Industrie Thierry Breton (2019-2024) déclarait ainsi à propos des matériaux critiques : « we are too often almost entirely dependent on imports, while the geopolitics of supply chains are increasingly unstable […] We need to build power »62. L’instrument de coordination d’achat commun de gaz, qui mettait en avant le pouvoir de marché de l’UE dans son ensemble par rapport aux fournisseurs internationaux, peut relever de cette conception.

  • 63 Directive (UE) 2023/1791

40Ainsi, l’accélération de la transition bas carbone devient dans le discours de la Commission un positionnement que l’on peut qualifier de géopolitique, et qui participe au renforcement de l’UE au niveau international. Si l’UE dispose d’une personnalité juridique depuis le Traité de Lisbonne, cette personnalité se concrétise par le discours et les actions des institutions, en particulier de la Commission, ici dans le domaine de l’énergie. Le déploiement d’énergies issues de sources renouvelables ou l’augmentation de l’efficacité énergétique acquièrent ainsi une dimension plus large : ils deviennent des instruments participant au renforcement de l’Union européenne par rapport à d’autres acteurs au niveau international. À titre d’exemple, la directive « efficacité énergétique »63 indique que : « Increased energy efficiency is also particularly important for the security of the energy supply of the Union, by lowering the Union’s dependence on the import of fuels from third countries ».

Des représentations alternatives et concurrentes

41La crise est considérée à la fois comme un risque pour la politique commune de l’Union (certains États seront tentés de privilégier leurs politiques nationales), mais aussi comme un moyen pour renforcer cette politique commune, en particulier via la transition bas carbone. Cette représentation s’est confrontée à celle de plusieurs États, en particulier la Pologne, et à leur échelle d’action nationale. Si les États membres ont rapidement signalé leur intention de réduire la part de la Russie dans leurs importations de gaz et d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables au sommet de Versailles, ce qui constituait déjà en soi une avancée pour la politique commune de l’énergie, ils sont restés divisés plusieurs mois quant aux mesures à adopter (Smeets & Beach, 2023).

  • 64 Règlement (UE) 2023/435, Article 21c
  • 65 Le DNSH permet de qualifier un investissement comme « investissement participant à la transition én (...)
  • 66 La part du gaz dans le mix énergétique de la Pologne était d’environ 17 % en 2021 contre environ 2  (...)

42A titre d’exemple, le Conseil et la Commission ont décidé que les investissements financés dans le cadre du plan « REPowerEU » pouvaient concerner des infrastructures gazières et pétrolières jugées vitales à la sécurité immédiate des approvisionnements64 (voir figure 4). Cette décision exonérait ainsi certains projets du principe « do not significant harm » (DNSH)65 introduit dans le cadre du Pacte vert européen. En particulier, pour les États d’Europe centrale et orientale (Pologne, République tchèque, Hongrie notamment), la sécurité des approvisionnements nationaux en gaz était la priorité66. La Commission était chargée d’analyser au cas par cas les différents projets afin de garantir leur cohérence avec l’objectif de transition bas carbone et d’intégration à l’échelle européenne des réseaux de transport, dans des négociations parfois difficiles (Entretiens #1, # 2, et observation au sein de la Task Force Energy Platform) : « We were sitting together with the Member state to better understand the implications of the project in the energy security [...], basically point by point, to see if it could be part of the REPowerEU chapter. […] We were carefully assessing the maturity of the project, to increase energy security not in one single country but also the region […] we were going into the tiny details to be sure that these projects were not creating stranded assets […] We carry out an simulation of disruption of Russian gas, to see what was the value of this projected pipeline between these two countries. » (Entretien #2, nous soulignons).

  • 67 Séance publique du Conseil « énergie » du 17 mars 2022

43Les représentations concurrentes des États et de la Commission se sont également matérialisées lors des négociations des règlements et directives postérieurs à la crise. La Commission proposait d’intégrer dans ces actes législatifs certaines mesures d’urgence, ainsi que d’augmenter les objectifs de moyen terme de déploiement de sources d’énergies renouvelables et d’efficacité de la consommation d’énergie. Lors des différentes sessions du Conseil européen en formation « Énergie » en 2022, la Hongrie et la Pologne ont régulièrement critiqué l’augmentation de ces objectifs, contestant le caractère « idéologique »67 de la proposition de la Commission et qui ne respecterait pas le principe de souveraineté nationale. D’autres États moins dépendants des approvisionnements en gaz ou idéologiquement plus proches des objectifs européens ont défendu les propositions de la Commission, comme l’Allemagne, le Danemark ou la France.

44Ainsi, si la crise a pu avoir un effet sur le rehaussement des objectifs de déploiement de sources d’énergies renouvelables, cet effet serait plus mesuré pour les objectifs d’efficacité de la consommation d’énergie (Entretiens #2, #5, #6) : « [la crise de l’énergie] nous a aidés dans un sens où […] ça rappelle au grand souvenir de tout le monde qu’il y a aussi l’efficacité énergétique […] Malheureusement, non, ce n’a pas été un argument magique […] à l’époque de la crise, ça nous a aidés. Mais cette ambition n’a pas survécu au changement d’époque, aux vents contraires qui sont en train de se lever » (Entretien #4).

45La figure 7 présente ainsi une analyse comparative de cette évolution entre la proposition initiale du paquet « Fit for 55 », la proposition faite dans le cadre de « REPowerEU » et l’acte adopté, en se concentrant sur certains indicateurs.

Figure 7 : Comparaison entre les propositions initiales et les textes adoptés du plan REPowerEU

Energies renouvelables

Efficacité énergétique

Paquet « Fit for 55 »

Communication (UE) 2021/557

Communication (UE) 2021/558

- Cible contraignante européenne de 40% d’énergie issue de sources renouvelables dans la consommation finale en 2030
- Pas de zone d’accélération des énergies renouvelables

- Cible contraignante européenne de 9% de la réduction de la consommation d’énergie
- Limite de consommation d’énergie : 787 Mtep
- Cible annuelle contraignante d’économie d’énergie à 1,5% de la consommation finale par an

REPowerEU

Communication (UE) 2022/222

Communication (UE) 2022/222

- Cible contraignante européenne de 45% d’énergie issue de sources renouvelables dans la consommation finale en 2030
- Zones d’accélération des énergies renouvelables : durée maximale de validation d’une demande de construction (14 jours), durée maximale de délivrance d’un permis (6 mois-1 an)

- Cible contraignante européenne de 13% de la réduction de la consommation d’énergie
- Limite de consommation d’énergie : 752 Mtep
- Non-évoqué

Texte adopté

Directive (UE) 2023/2413

Directive (UE) 2023/1791

- Cible contraignante européenne de 42,5% d’énergie issue de sources renouvelables dans la consommation finale en 2030
- Zones d’accélération des énergies renouvelables : durée maximale de validation d’une demande de construction (30 jours), durée maximale de délivrance d’un permis (6 mois-1 an avec une possibilité d’extension de 6 mois)

- Cible contraignante européenne de 11,7% de la réduction de la consommation d’énergie
- Limite de consommation d’énergie : 763 Mtep
- 2024-2025 : Cible annuelle contraignante d’économie d’énergie à 1,3% de la consommation finale par an
- 2026-2027 : Cible annuelle contraignante d’économie d’énergie à 1,5% de la consommation finale par an
- 2028-2030 : Cible annuelle contraignante d’économie d’énergie à 1,9% de la consommation finale par an

Source : auteur

  • 68 Par exemple, pour les panneaux solaires, le cuivre, le silicone et l’argent (cf. Gherasim, 2024)
  • 69 Communication (UE) 2022/221

46En outre, pour certaines filières ou technologies renouvelables, la politique commune de l’Union a été décrite par une partie de la littérature des « energy studies » comme le remplacement d’une dépendance aux approvisionnements en combustibles fossiles par une dépendance aux approvisionnements en minéraux68. Si l’on considère l’exemple de l’énergie solaire photovoltaïque, en plaçant un objectif de production par l’énergie solaire de 600 GW en 203069, les besoins en termes de matériaux critiques (silicium, gallium, cadmium) seraient amenés à tripler pour l’UE. En outre, il faut tenir compte du raffinage des matériaux, qui est pour plus de 70 % de la production mondiale opéré en Chine (Rabe et al., 2017 ; Conpinshi et al., 2019), de l’adaptation du réseau électrique (cuivre et aluminium pour les câbles) ainsi que de la durée de vie des panneaux solaires (20 à 30 ans, avec des possibilités de recyclage limitées) et de l’espace nécessaire pour les installer (Vezzoni, 2023). Si ce type d’enjeux ne concerne pas toutes les filières (en particulier la production hydroélectrique ou issue de la biomasse), la Commission a néanmoins pris des initiatives, comme l’adoption du règlement « matières premières critiques » (Gherasim, 2024).

La Commission européenne au centre des évolutions

Une centralité (encore) renforcée

  • 70 Règlement (UE) 2018/1999
  • 71 Règlement (UE) 2021/241

47De la même manière que la crise énergétique a été un catalyseur d’évolutions déjà engagées dans la politique commune de l’énergie, le rôle de la Commission a été largement développé avant la crise, que ce soit dans le domaine spécifique de l’énergie avec le règlement « Energy Governance »70 ou dans le cadre plus large de la Facilité pour la Reprise et la Résilience (FRR)71.

  • 72 Règlement (UE) 2023/435

48Ainsi, les réformes et investissements des États membres dans leur secteur énergétique à la suite de la crise sont intégrés dans les plans nationaux de réformes adoptés au titre de la FRR, via un chapitre dédié avec des objectifs propres dans le cadre de REPowerEU72. La Commission contrôle la cohérence interne et externe de ces plans, notamment par rapport aux PNIEC et aux objectifs climatiques de l’Union, rôle qui était déjà le sien avec le règlement « Energy Governance ». Néanmoins, là où les PNIEC contenaient les politiques nationales des États organisées selon un cadre commun à l’échelle de l’UE, les plans nationaux adoptés au titre de la FRR contiennent des jalons (milestones) à atteindre, ce qui renforce le rôle de la Commission dans la surveillance de la mise en œuvre des mesures nationales.

Figure 8 : L’organisation de la Commission pendant la crise de l’énergie

Figure 8 : L’organisation de la Commission pendant la crise de l’énergie

Source : auteur

49La figure 8 présente l’organisation de la Commission en 2022-2023 pour faire face à la crise de l’énergie. Cette organisation s’est à la fois appuyée sur des unités et structures préexistantes à la crise (Groupe de coordination), sur des unités spécialisées ad hoc (« Task Force Energy Platform ») qui ont été depuis intégrées de manière permanente dans la Direction-générale de l’Énergie, et sur des unités transversales (« Task Force RECOVER »). On observe une centralisation de la décision par la Présidence, qui passe à la fois par la DG ENER et par le Secrétariat Général. À titre d’exemple, le cabinet de la Présidente de la Commission pouvait envoyer des commandes directement à des agents, sans passer par la chaîne hiérarchique. Ces observations rejoignent les conclusions d’une partie de la littérature en sciences politiques sur le renforcement de la Commission, et en particulier de la Présidence, dans l’action politique de l’UE et le contrôle des services des institutions (Kassim et al., 2017).

Une pratique institutionnelle évolutive dans le cadre fixe des traités

50La crise renforce ainsi une acquisition graduelle par la Commission de capacités de suivi et de contrôle des politiques énergétiques des États membres, ce que la plupart des entretiens confirment (Entretiens #2, #3, #5, #8). Par capacités, il faut entendre le développement de nouveaux outils, l’adaptation d’instruments déjà utilisés ou la mise en place de relations entretenues avec les États, qui s’inscrivent dans le cadre des compétences fixées par l’Art. 194 TFUE : « Obviously, we strengthened some elements and therefore, maybe not the competencies in the legal sense, but the capabilities shifted » (Entretien #7), « we further explore the action of the EU using other articles of the TFEU that were not common [pour l’énergie] » (Entretien #8). Ainsi, le rôle de la Commission dans les négociations autour des chapitres REPowerEU des plans nationaux s’inscrit dans la continuité des évolutions engagées précédemment.

  • 73 Par exemple, Règlement (UE) 2022/1032, Articles 6bis et 6quinquies ; Règlement (UE) 2024/1789, Arti (...)
  • 74 Règlement (UE) 2024/1106

51Pour prendre un exemple apparu lors de l’observation participante, la concentration de l’information fut l’une des capacités développées pendant la crise. À l’inverse d’autres acteurs européens comme les associations des opérateurs de réseaux, les services centraux de la Commission ne disposaient pas au début de la crise d’un accès direct à l’information, en particulier sur les flux gaziers et les niveaux de stockage du gaz. De nouveaux moyens centralisant les échanges d’informations ont été développés, et les règlements adoptés par la suite les enregistrent afin de les rendre pérennes73 (Entretien #5). L’Agence européenne de régulation de l’énergie (ACER) a également bénéficié d’un renforcement important de ses pouvoirs74, en particulier un pouvoir d’enquête sur place au sein des entreprises (Art. 13 ter) et un pouvoir d’imposition d’astreintes sur les personnes faisant l’objet d’une enquête (Art. 13 octies). Cela contribue à renforcer la capacité de contrôle de la Commission, qu’elle utilisera notamment lors des évaluations des plans nationaux des États (Entretien #8).

Conclusion

52La crise européenne de l’énergie (2021-2023) a été davantage un catalyseur qu’un tournant de la politique commune de l’Union dans le domaine de l’énergie, renforçant les discours et représentations des institutions de l’UE, en particulier de la Commission, sur les objectifs d’intégration des réseaux et de transition bas carbone. Les institutions européennes, porteuses d’un discours de transformation du système énergétique européen selon les objectifs climatiques, ont utilisé la crise comme argument de légitimité par rapport aux discours d’autres acteurs. En particulier, la Commission a associé ouvertement la transition bas carbone avec l’autonomie stratégique de l’Union, dans le cadre d’une concurrence entre l’UE et d’autres entités étatiques à l’échelle internationale. L’échelle de l’Union est présentée comme l’échelle de référence pour le domaine de l’énergie, ce que la Commission concrétise par la politique commune de l’énergie et ses autres compétences, notamment exclusives.

53Ainsi, le plan « REPowerEU », via ses instruments législatifs et non-législatifs, a renforcé l’intégration du domaine de l’énergie à l’échelle de l’UE, s’inscrivant ainsi dans la continuité d’un processus qui s’est accéléré depuis les années 2010 et l’adoption du règlement « Energy Governance ». Les principales innovations, comme l’instrument d’achat commun de gaz « AggregateEU » ou l’instrument de réduction des approvisionnements, et le renforcement d’instruments préexistant dans le domaine de la transition bas carbone, illustrent cette intégration : ils confèrent à la Commission de nouvelles capacité d’action dans des domaines qui faisaient traditionnellement partie de la chasse-gardée des États membres et encadrent davantage les politiques nationales, tout en restant limités du fait des compromis nécessaires à leur élaboration et mise en œuvre. La postérité des instruments de crise, notamment dans le domaine des matériaux utilisés dans certaines technologies renouvelables, illustre cependant la capacité des institutions de l’UE, et en particulier de la Commission, à renforcer l’intégration des politiques énergétiques à l’échelle européenne.

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Notes

1 Communication (UE) 2022/108

2 Déclaration de Versailles, 10-11 mars 2022 

3 Traité sur le fonctionnement de l’Union ou TFUE, Art. 4

4 Traité sur le fonctionnement de l’UE, Article 194 : « Dans le cadre de l’établissement ou du fonctionnement du marché intérieur et en tenant compte de l’exigence de préserver et d’améliorer l’environnement, la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres : a) à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie ; b) à assurer la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union ; c) à promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ; et d) à promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques. »

5 Directives (CE) 1996/92, 1998/30, 2003/54, 2003/55, 2009/72, 2009/73, Règlements (CE) 2009/714 et 2009/715

6 Directive (CE) 2001/77, Directive (CE) 2009/28, Décision (CE) 2009/406

7 Par exemple, via le paquet législatif « 3x20 », cf. Directive (CE) 2009/28, Décision (CE) 2009/406

8 Par exemple, l’Agence européenne de coopération des régulateurs de l’énergie, cf. Règlement (UE) 2009/713

9 Par exemple, via la gouvernance de l’Union de l’énergie, cf. Règlement (UE) 2018/1999

10 Communication (UE) 2022/230, p.1

11 Nous différencions ici la transition bas carbone, qui désigne une stratégie ayant pour objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre, et la transition énergétique, qui désigne la transformation des processus de mise en ressource des matières et réseaux énergétiques (cf. Bloondel, 2021).

12 « Le plan REPowerEU ne peut fonctionner sans une mise en œuvre rapide de toutes les propositions du paquet “Ajustement à l’objectif 55” et des objectifs plus élevés en matière d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique. […] aucun État ne peut relever ce défi à lui tout seul. […]. Un réseau énergétique de l’UE véritablement interconnecté et résilient garantira la sécurité énergétique pour tous » Communication (UE) 2022/230, p. 2-3

13 Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, 18 avril 1951

14 Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, 25 mars 1957, article 6

15 Directives (CE) 1996/92, 2003/54, 2009/72 et Règlement (CE) 2009/714 pour l’électricité et Directives (CE) 1998/30, 2003/55, 2009/73 et Règlement (CE) 2009/715 pour le gaz

16 Règlement (UE) 2009/713, qui institue l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), dont le rôle de coordination des agences nationales s’est progressivement renforcé, cf. Règlement (UE) 2019/942

17 CJUE, Arrêt de la Cour, Fondul Proprietatea SA contre Guvernul României e.a., 27/01/2022, C-179/20

18 Directive (CE) 2009/28, Art. 16.

19 CJUE, Arrêt de la Cour, République fédérale d’Allemagne contre République de Pologne « OPAL »., 15/07/2021, C-848/19

20 CJUE « OPAL », op. cit.

21 A titre d’exemple, le premier acte législatif européen de promotion de l’électricité renouvelable est la Directive (CE) 2001/77

22 Directive (CE) 2009/28

23 « Sécurité, solidarité, confiance énergétique ; Un marché européen de l’énergie pleinement intégré ; Efficacité énergétique contribuant à une modération de la demande ; Décarbonisation de l’économie ; Recherche, innovation et compétitivité » (Communication UE 2015/80, p.4).

24 Directives (UE) 2018/2001 et 2018/2002

25 Règlement (UE) 2018/1999

26 Directive (UE) 2019/944, Règlements (UE) 2019/942 et 2019/943

27 Règlement (UE) 2018/1999

28 Communication (UE) 2019/640, p.6

29 Communication (UE) 2021/557 « RED III »

30 Communication (UE) 2021/558 « EED II »

31 Communication (UE) 2021/802 « EPBD »

32 Communications (UE) 2021/803 et 804

33 Règlement (UE) 2021/1119

34 L’hydrogène renouvelable est défini comme « l’hydrogène produit par électrolyse de l’eau (dans un électrolyseur alimenté par l’électricité), et dont l’électricité provient de sources renouvelables. » ; l’hydrogène bas carbone est défini comme « l’hydrogène d’origine fossile avec captage du carbone et l’hydrogène électrolytique, avec une réduction significative de la quantité d’émissions de gaz à effet de serre sur la totalité du cycle de vie par rapport à l’hydrogène produit avec les techniques existantes » cf. Communication (UE) 2020/301, p. 3-4

35 Communication (UE) 2020/301, p. 7

36 Règlement délégué (UE) 2024/1041

37 Il est utile de rappeler que la vulnérabilité de l’UE à l’approvisionnement de certains matériaux avait été reconnue dès 2008 avec la mise en place de la Raw Material Initiatives via la Communication (UE) 2008/699, bien qu’il s’agît avant tout des matériaux critiques nécessaires à la production industrielle (et non énergétique).

38 Communication (UE) 2020/102, p.1

39 Communication (UE) 2022/230

40 Règlement (UE) 2017/1938

41 Règlement (UE) 2019/941

42 Règlement (UE) 2022/1032

43 Règlement (UE) 2022/1369

44 Règlement (UE) 2022/2576

45 Communication (UE) 2023/572

46 Règlement (UE) 2022/2576

47 On peut d’ailleurs noter que, pour le nucléaire, l’Agence d’approvisionnement Euratom avait été créée par le Traité Euratom dans ce but de sécurité des approvisionnements de la communauté Euratom dans son ensemble, selon le principe d’égal accès des membres aux approvisionnements.

48 Règlement (UE) 2022/2576

49 Règlement (UE) 2022/2577

50 Communication (UE) 2021/557 « RED III »

51 Communication (UE) 2021/803

52 Règlement (UE) 2024/1789

53 Communication (UE) 2021/557 « RED III »

54 Directive (UE) 2023/2413 « RED III »

55 Règlement (UE) 2024/1252

56 Le règlement y fait même une référence directe à son considérant § 46

57 Règlement (UE) 2024/792

58 Ministère de l’économie d’Ukraine (2024), Plan Ukraine, publié en mars 2024, https://www.ukrainefacility.me.gov.ua/wp-content/uploads/2024/03/ukraine-facility-plan.pdf

59 Règlement (UE) 2021/1119 « Loi climatique européenne »

60 Communication (UE) 2021/66 du 18 février 2021

61 Communication (UE) 2022/230 du 15 mai 2022

62 Discours de Thierry Breton du 12 juin 2022

63 Directive (UE) 2023/1791

64 Règlement (UE) 2023/435, Article 21c

65 Le DNSH permet de qualifier un investissement comme « investissement participant à la transition énergétique » si certaines conditions sont remplies, notamment s’il ne provoque pas un verrouillage (lock-in) des investissements en-dehors des alternatives bas-carbone, cf. Règlement (UE) 2020/852 du 18 juin 2020 et Règlement délégué (UE) 2022/1288 du 6 avril 2022.

66 La part du gaz dans le mix énergétique de la Pologne était d’environ 17 % en 2021 contre environ 2 % en Suède (AIE, World Energy Outlook, 2022)

67 Séance publique du Conseil « énergie » du 17 mars 2022

68 Par exemple, pour les panneaux solaires, le cuivre, le silicone et l’argent (cf. Gherasim, 2024)

69 Communication (UE) 2022/221

70 Règlement (UE) 2018/1999

71 Règlement (UE) 2021/241

72 Règlement (UE) 2023/435

73 Par exemple, Règlement (UE) 2022/1032, Articles 6bis et 6quinquies ; Règlement (UE) 2024/1789, Article 14 et Articles 33-35

74 Règlement (UE) 2024/1106

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Table des illustrations

Titre Figure 2 : La part des énergies issues de sources renouvelables dans l’Union européenne et le développement des infrastructures d’hydrogène
Crédits Source : auteur, d’après Eurostat, Gas Infrastructure Europe, PCI-PMI Transparency Platform
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17298/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 369k
Titre Figure 3 : Localisation des matériaux critiques identifiés par les textes européens
Crédits Source : COM/2020/474
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17298/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 110k
Titre Figure 5 : L’évolution de l’infrastructure et de la consommation du gaz au sein de l’UE
Crédits Source : auteur, d’après Eurostat, ENTSO-G, Institute for Energy Economics and Financial Analysis
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17298/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 443k
Titre Figure 6 : Le fonctionnement de l’instrument AggregateEU
Crédits Source : auteur, à partir de COM (UE) 2022/2576 et COM (UE) 2023/547
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17298/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 205k
Titre Figure 8 : L’organisation de la Commission pendant la crise de l’énergie
Crédits Source : auteur
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Pour citer cet article

Référence électronique

Tanguy Auffret, « Une transition énergétique « géopolitique » ? Le rôle de la Commission européenne dans la réponse européenne à la crise de l’énergie (2021-2023) »L’Espace Politique [En ligne], 57 | 2025-3, mis en ligne le 15 avril 2026, consulté le 20 mai 2026. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/17298 ; DOI : https://doi.org/10.4000/1650d

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Auteur

Tanguy Auffret

Normalien-élève, École Normale Supérieure de Lyon
tanguy.auffret@ens-lyon.fr

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.

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