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Que fait la transition à la géographie politique des énergies ?

Mettre en espace la transition. Retour sur la construction d’un dispositif participatif pour la planification énergétique territoriale

Spatializing the transition: reflections on the development of a participatory framework for territorial energy planning
Baptiste Bedessem et Sofia Guevara Viquez

Résumés

La stratégie nationale en matière de transition énergétique prévoit d’atteindre la neutralité carbone en 2050. La forte conflictualité qui accompagne l’inscription spatiale de la transition invite à repenser les modes de participation publique aux décisions relatives à la gouvernance territoriale de l’énergie. La planification énergétique, en tant qu’outil de construction d’un projet territorial cohérent, pourrait ainsi devenir un levier de démocratisation des politiques publiques de transition. Cet article explore cette hypothèse à travers l’étude ethnographique de la construction d’un dispositif participatif au sein d’un PETR (Pôle d’équilibre territorial et rural) de 80 000 habitants. L’objectif était d’associer les habitants à la spatialisation des objectifs énergétiques définis dans son PCAET. L’analyse s’appuie sur des observations et entretiens menés durant un processus encore en cours au moment de la rédaction de cet article ; il s’agit donc de restituer des points d’arbitrage ayant émergé entre les acteurs engagés dans le projet. Trois enjeux majeurs émergent. D’abord, la planification spatiale est soumise à des contraintes multiples, limitant les marges de manœuvre des collectivités. Ensuite, l’étroitesse de ces marges de manœuvre implique une difficulté sur le sens à donner à la participation : comment proposer un dispositif qui offre un réel débouché politique, concret et compréhensible, à l’engagement des habitants ? Enfin, l’ampleur des efforts requis (production d’EnR, réduction des consommations) complique l’appropriation par les individus de la planification à l’échelle territoriale. Notre enquête révèle ainsi un paradoxe : la planification énergétique participative vise à prévenir les conflits locaux en impliquant les habitants dans la définition des trajectoires de transition, mais les marges de manœuvre restreintes et l’ampleur des défis tendent à réduire la participation à un exercice de sensibilisation, voire d’acceptation d’une réalité subie.

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Texte intégral

1-Introduction

1La Loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (APER n° 2023-175 du 10 mars 2023) constitue un nouveau jalon de la territorialisation de la planification énergétique et de sa mise en démocratie. A la rédaction de plans climat air énergie territoriaux (PCAET), rendue obligatoire pour les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants par la loi TEPCV d’août 2015 (Mazeaud et al., 2022 ; Patinaux, 2022), s’ajoute en effet une obligation d’identification de « zones d’accélération des énergies renouvelables » (ZAEnR). Cette identification implique une phase de concertation des habitants, avec comme objectif explicite de « renforcer l’acceptabilité des EnR sur le territoire communal1 ». Face aux oppositions récurrentes auxquelles font face les promoteurs (publics ou privés) des énergies renouvelables, l’engagement des populations dans un processus de planification spatiale en amont des projets d’installation apparaît ainsi comme une manière de faciliter la concertation publique autour des enjeux de transition. Cette idée se retrouve également sous la plume du Conseil économique, social et environnemental, qui appelle à la mise en œuvre de « concertations locales (...) organisées au niveau des intercommunalités, de regroupements d’intercommunalités (...) [qui] serviront à dessiner la contribution du territoire au développement des énergies renouvelables (...) et alimenteront les PCAET, les SCOT et les PLUi » (CESE, 2022, p. 61). Plus généralement, l’enjeu de la mise en application de la loi APER réside donc dans la capacité des collectivités à élaborer puis à mettre en œuvre une planification énergétique territoriale spatialisée tout en l’insérant dans un exercice de démocratie locale. Ce faisant, elle fait sienne les promesses associées à la territorialisation de l’action publique, censée toute à la fois rapprocher la prise de décision des réalités locales, et permettre aux populations de participer plus activement à l’élaboration des politiques publiques (Poupeau 2013 ; Quentin et al., 2014 ; Melé et Neveu, 2019).

  • 2 Afin de ne pas influer sur la construction de la planification énergétique des collectivités, il a (...)

2Or, si cette volonté de favoriser la construction collective de projets territoriaux de transition énergétique semble a priori louable, la question des modalités d’accompagnement d’une telle démocratie participative en matière de planification reste largement ouverte. Dans quelles mesures et sous quelles conditions la planification énergétique territoriale peut-elle constituer un lieu de mise en démocratie de la transition énergétique ? Le présent travail aborde cette question en document les premières d’un projet de recherche-action visant à co-construire (avec les agents et élus de chaque territoire) un dispositif de participation publique à la planification énergétique dans deux collectivités rurales de France métropolitaine (un pôle d’équilibre territorial et rural de 80 000 habitants, et une communauté de communes de 20 000 habitants)2. Ce dispositif, qui s’appuie sur une plateforme numérique, doit inviter les contributeurs à proposer des actions pour spatialiser, sur une carte du territoire, les objectifs des collectivités en termes de production d’EnR et de maîtrise de la consommation, tels que définis dans leurs PCAET. Le présent article restitue un travail ethnographique mené durant une année au contact des divers acteurs (collectivité, association, université) en charge de l’élaboration de ce dispositif participatif. Notre objectif est ainsi de contribuer à éclairer les conditions de possibilité (c’est-à-dire, à la fois les difficultés propres, les verrous et les leviers potentiels) d’une mise en démocratie de la planification énergétique à l’échelle territoriale, telle que prévue notamment par la loi APER. Plus largement, cette étude interroge donc les liens supposés entre territorialisation et participation.

  • 3 Propositions en partie reprise dans le loi climat et résilience du 22 août 2021.

3La question de la participation publique à la construction des politiques de transition énergétique a pu être abordée sous différents angles dans la littérature, principalement en sociologie ou sciences politiques. Premièrement, des travaux ont pu interroger le rôle de dispositifs participatifs institutionnels de grande envergure (nationale ou régionale) dans la production de l’action publique environnementale. Citons par exemple la convention citoyenne pour le climat, dont a émergé un grand nombre de propositions en termes de politiques énergétiques3. Sans entrer dans le détail des études réalisées en sociologie ou sciences politiques sur ce type de dispositif (e.g Landemore 2020), notons qu’ils ont pu être critiqués pour leur « neutralité décisionnelle », liée à la manière même dont ils sont construits et pilotés (Gourgues et Mazeaud, 2022). Un deuxième ensemble de travaux s’intéressent à la mise en débat des projets de production d’EnR (Hamman et al., 2023). Ces mises en débat peuvent prendre la forme de mobilisations sociales (Dechézelles, 2023), ou se structurer au sein de dispositifs institutionnels de consultation ou d’enquête publique (Clarimont, 2021). Si ces formes de participation conduisent souvent à l’expression de fortes oppositions, des travaux récents menés autour de l’acceptabilité des projets d’EnR suggèrent l’existence d’une demande de justice et de cohérence dans la conduite des politiques de transition à différentes échelles (Bourdin, 2019), au-delà du schéma simpliste du NIMBY (Not in my backyard) qui tend à réduire le moteur des conflits à l’expression d’intérêts personnels non articulés à l’intérêt collectif. Enfin, la participation publique en matière de politique énergétique est également abordée sous l’angle de l’engagement des populations dans des initiatives collaboratives de production d’énergie telles que les centrales villageoises (Wokuri, 2019).

4La question de la participation citoyenne à l’action publique en matière de transition a donc été majoritairement explorée soit dans le cadre de l’élaboration des politiques nationales, soit au prisme de la mise en débat ou de l’appropriation citoyenne de projets singuliers d’infrastructures de production d’énergie. Par contraste, l’articulation entre les enjeux de participation citoyenne et la planification énergétique territoriale reste à ce jour relativement peu étudiée. En quoi les exercices (réglementaires) de planification peuvent-ils servir de support à un engagement des habitants dans un projet de territoire dessinant une stratégie globale et cohérente ? Quelles sont les conditions de possibilité d’une participation publique à la planification énergétique territoriale qui ne soit pas « neutre » d’un point de vue décisionnel ?

5Cette question des modalités de la participation publique ne peut bien sûr pas être détachée de celle de la portée et des limites de la planification énergétique comme instrument de l’action publique locale. Si l’élaboration de documents de planification de type PCAET constitue en France l’un des éléments structurants de la territorialisation des politiques publiques énergétiques (Poupeau, 2014 ; Chailleux et Hourcade, 2021), les travaux (encore peu nombreux) étudiant cette dynamique de territorialisation par la planification en mettent d’ores et déjà en lumière les limites comme support de l’action publique locale. Outre le fait que l’élaboration des PCAET se résume pour beaucoup d’EPCI à un exercice peu mobilisateur, appuyé par des bureaux d’étude produisant des objectifs standardisés (Aulagnier et al., 2024 ; Nessi, 2022), l’opérationnalisation des plans d’action des PCAET dépend fortement de l’obtention de subventions régionales, nationales ou européennes, par définition réservées à quelques collectivités volontaristes (de Sartre et al., 2021). Deuxièmement, plusieurs travaux soulignent le rôle conjoint des industriels des EnR et des propriétaires fonciers, qui restent prépondérants dans les décisions relatives à l’installation d’unités de production (Ballon et Artis, 2024 ; Duruisseau, 2015). Le travail de planification réalisé par les élus est, de facto, fortement contraint (Patinaux, 2022). Troisièmement, du fait du caractère très centralisé du système énergétique national (dominé par de grosses infrastructures de production, notamment électronucléaires), ainsi que des besoins importants d’investissements (en particulier pour la rénovation énergétique), il semble que la transition énergétique continue de se jouer en grande partie à l’échelle de l’Etat centralisé (Aykut et Evrard, 2018 ; Chailleux et Hourcade, 2021). Notons dès maintenant que ces travaux d’analyse des exercices de planification énergétique territoriale concernent quasi-exclusivement, à ce jour, des zones urbaines. La manière dont les collectivités rurales se saisissent des outils de planification énergétique type PCAET reste très peu explorée, alors même qu’elles constituent un gisement important pour la production d’EnR.

6La question des conditions de possibilité d’une participation publique à ces exercices de planification énergétique se pose ainsi avec acuité. Le cas d’étude présenté ici vise précisément à appréhender les verrous et leviers d’une telle mise en démocratie des enjeux de transition à l’échelle territoriale. Notons que le processus de co-construction que nous nous attachons à décrire n’est pas encore achevé au moment de la rédaction de cet article. Il ne s’agit donc pas de rendre compte d’un état final du dispositif tel qu’imaginé par ses promoteurs, mais bien plutôt de restituer un certain nombre de difficultés et de points d’arbitrage ayant émergé entre les acteurs engagés dans le projet.

7Pour ce faire, l’article est organisé comme suit : la section 2 expose le contexte d’émergence, les objectifs, et les acteurs du projet de recherche-action dont nous étudions la mise en œuvre ; la section 3 présente les résultats issus de notre enquête autour de la construction de la plateforme numérique devant servir de support à la participation ; ces résultats permettront ensuite de discuter les leviers et verrous à la mise en discussion publique de la planification énergétique territoriale (section 4).

2-Un projet de recherche-action pour l’accompagnement de la planification énergétique

  • 4 Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement
  • 5 Muséum national d’Histoire naturelle
  • 6 Les PETR (pôle d’équilibre territorial et rural), type d’EPCI dont l’existence a été actée par la l (...)

8Financé par l’ADEME sur une période s’étendant de janvier 2024 à décembre 2026, X est un projet de recherche-action engageant une association (le collectif Paysages de l’après-pétrole, PAP), deux organismes de recherche et d’enseignement supérieur (INRAE4 et le MNHN5), et deux collectivités, partenaires scientifiques à part entière et dont les enjeux territoriaux participent à façonner le projet : un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR)6 de 80 000 habitants et une communauté de communes de 20 000 habitants – appartenant à la même région administrative. L’objectif général en est de soutenir un exercice participatif de spatialisation de la stratégie énergétique (c’est-à-dire, des objectifs de production d’énergie renouvelable et de réduction de la consommation) de ces deux collectivités. Notons que le projet X tel qu’il a été proposé pour financement auprès de l’ADEME a été initialement cadré par les partenaires associatifs et académiques. Les collectivités partenaires ont été sollicitées peu avant la soumission du projet - via leur appartenance à un réseau de territoires (TEPOS, voir infra) avec lequel le collectif PAP entretient des liens étroits. Si le projet correspondait bien à une attente ou préoccupation générale de leurs élus et agents en charge des politiques de transition (engager les habitants dans la planification et la spatialisation de leur démarche de transition énergétique territoriale), il laissait ouverte au départ la question de ses débouchés politiques ou décisionnels, et notamment de son inscription réglementaire éventuelle au sein de documents de planification.

a-Deux collectivités engagées dans une démarche ambitieuse de transition énergétique

  • 7 Appellation complète : Ministère de la Transition écologique, de la Biodiversité, de la Forêt, de l (...)
  • 8 https://cler.org/association/nos-actions/tepos/
  • 9 Élaboré par l’Institut Négawatt.
  • 10 https://negawatt.org/Scenario-negaWatt-2022

9Les territoires partenaires ont tous deux obtenu le label TEPCV (territoire à énergie positive pour la croissance verte) délivré par le Ministère de la Transition Écologique7, et elles sont toutes les deux membres du réseau des territoires à énergie positive (TEPOS), créé et animé par le réseau Cler8 de promotion des énergies renouvelables. Les territoires TEPOS se fixent pour objectif d’assurer un équilibre, à l’horizon 2050, entre production et consommation d’énergie (Nadaï et al., 2015). Les collectivités partenaires ont, dans ce cadre, intégré à leurs objectifs de politiques publiques (prenant la forme d’un PCAET adopté en 2022 pour le PETR) des cibles à atteindre en termes de maîtrise de la consommation et de production d’EnR — cibles qui sont de fait dérivées du scenario Négawatt9 visant la neutralité carbone en 2050 avec un mix énergétique renouvelable à près de 100 %10. Dans cet article, nous traitons exclusivement du travail réalisé en collaboration avec le PETR (nous excluons donc la communauté de communes de l’analyse). Ce choix découle d’une part du calendrier propre du projet (les partenaires ayant fait le choix de privilégier, au moment de la rédaction de cet article, le travail avec le PETR), et d’autre part, des différences de contexte politique (le PETR est en phase de construction de son SCOT, ce qui n’est pas le cas de la communauté de communes) et administratif (PETR et communautés de communes n’ayant pas les mêmes rôles dans la planification énergétique), rendant l’analyse comparative délicate.

  • 11 A la fois du fait de son contenu, considéré peu ambitieux, et des conditions chaotiques de son élab (...)
  • 12 Pour donner quelques ordres de grandeur issus de l’outil Destination TEPOS, les objectifs du PETR e (...)

10Le PETR partenaire a été créé au premier janvier 2017 sur la base du syndicat mixte du SCOT. Il couvre 566 km² et rassemble 4 intercommunalités et 52 communes. Son action est délibérée au sein d’un bureau de 15 élus communaux, et d’un comité syndical regroupant 51 élus. Centré sur une ville de 20 000 habitants qui en constitue le siège, le PETR offre une large diversité de paysages, avec de la moyenne montagne, des côteaux viticoles et une large plaine fluviale, supports d’activités agricoles et industrielles dynamiques. Depuis une dizaine d’années, le territoire est fortement engagé dans des démarches de labellisation et de contractualisation en appui à sa politique de transition énergétique, motivées par un portage politique fort : le Président du PETR, figure ancienne des partis écologistes en France, est ainsi entouré d’une vice-Présidente en charge de la transition énergétique, ces deux élus suivant de près le projet X. Après l’obtention de son label TEPCV en 2015, le PETR a obtenu en 2023 un contrat d’objectif territorial (CoT) de l’ADEME, instrument de financement offrant aux collectivités du temps de travail salarié afin d’animer la politique de transition territoriale. Le CoT a rendu possible l’embauche de 5 équivalents temps-plein (dispositif « accélérateurs de transition »), dont l’un ayant la charge de la rédaction des nouveaux documents de planification : le comité syndical ayant jugé le premier PCAET adopté en 2022 comme insatisfaisant11, il s’est en effet lancé dans la rédaction d’un nouveau plan, qui sera intégré au SCOT en cours de renouvellement au lancement du projet. L’élaboration de ce nouveau SCOT valant PCAET a ainsi débuté au premier semestre 2024, avec un objectif de délibération en comité syndical en juillet 2025. En tant que territoire TEPOS, le comité syndical du PETR s’est d’ores et déjà arrêté (depuis le PCAET de 2022) sur une baisse de 29 % de la consommation d’énergie finale d’ici 2035, et une augmentation de 20 % de la production d’EnR12. A l’heure actuelle, la production d’EnR sur le PETR est principalement liée à la présence d’un barrage fluvial d’envergure (63 % du total), à l’exploitation du bois-énergie (25 %), et aux pompes à chaleur (6 %), le solaire photovoltaïque ne représentant que 2 % du total. Ces objectifs devront être déclinés par secteur au sein du SCOT, en s’appuyant notamment sur l’outil Destination TEPOS (voir infra) animé par un bureau d’étude accompagnant le PETR. L’ambition du projet X est alors de co-construire un dispositif participatif afin d’engager les habitants dans un exercice de spatialisation de ces objectifs du PETR en matière de transition énergétique (en particulier : où peut-on ou doit-on placer les infrastructures de production d’EnR nécessaires à l’atteinte des objectifs TEPOS ?). Au sein du projet X le PETR est représenté par la chargée de mission PCAET ; outre sa participation aux rencontres et réunions liées au projet, cette dernière rend compte aux deux élus du comité syndical du PETR les plus directement engagés dans la démarche de planification énergétique et dans le projet X (le Président et la vice-Présidente en charge de la transition énergétique), ainsi que (plus ponctuellement) au groupe d’élus du PETR suivant l’élaboration du SCOT valant PCAET (4 élus), et préparant les délibérations du comité de suivi (le bureau du PETR, soit 12 élus intercommunaux).

b- Un collectif rassemblé autour des enjeux de participation

11Le dispositif participatif, dont la co-construction est prévue pour s’étendre de janvier 2024 à janvier 2026 avant sa prise en main au sein des collectivités, a vocation à s’appuyer sur une plateforme numérique dans laquelle les participants seront invités à localiser des propositions d’actions à mettre en œuvre en termes de consommation et de production d’énergie sur une carte du territoire. Pour construire la plateforme, le projet X a choisi de se fonder notamment sur les postulats de la démarche paysagère, mise en œuvre par le collectif PAP (2 à 3 personnes engagées dans le projet), association regroupant majoritairement des paysagistes, aménageurs et agronomes, pour la plupart universitaires, administrateurs civils ou fonctionnaires territoriaux, et qui vise à appuyer la transition énergétique des territoires en mettant l’accent sur son lien avec le paysage (Pistoni, 2020). Il s’agit ainsi d’inscrire le design de la plateforme dans une démarche qui prend appui à la fois sur ce qui est désigné comme des « ressources paysagères » et des « attachements paysagers » des habitants. Les premières font référence aux lieux pouvant accueillir des infrastructures de production d’EnR et les seconds, aux sites de patrimoine historique ou naturel auxquels les citoyens sont liés par leurs pratiques territoriales, récréatives ou économiques, ou par leur histoire personnelle. Ces ressources et attachements sont considérés à la fois comme des savoirs d’expérience, et comme un mode d’expression des préférences individuelles qui enrichissent l’action publique territoriale (Ambroise et Marcel, 2015), en invitant les habitants à s’interroger sur les éléments du paysage qu’ils souhaitent conserver ou voir transformer. Le PAP a conçu et mis en œuvre depuis 2021 l’outil « ETAPE Paysage », un outil d’aide à la décision pour la spatialisation des actions énergétiques dans les territoires, en prenant appui sur leurs spécificités géographiques et sociales (Pistoni et al., 2025). L’outil, prenant la forme d’un jeu de plateau, a déjà été déployé dans une quinzaine de territoires depuis sa création en 2018 (voir Figure 1 et Encadré 1).

Figure 1. Des dispositifs collaboratifs pour planifier la transition énergétique

Figure 1. Des dispositifs collaboratifs pour planifier la transition énergétique

Photos d’un atelier ETAPE Paysage. L’outil Etape mobilise une carte du territoire ; rectangles ou baguettes représentant les ressources paysagères et les ensembles paysagers ; des petites cartes « actions énergétiques » à disposer sur la carte du territoire autour de laquelle sont réunis les participants (agents et élus des collectivités)

Encadré 1 : L’outil ETAPE
L’outil ETAPE vise à accompagner les agents et les élus de collectivités principalement rurales (communautés de communes, PETR) dans leur effort de planification énergétique. Dès sa création en 2018, il a été pensé par ses concepteurs comme un prolongement de la méthode Destination TEPOS, développée par le réseau Cler (des Déserts et Doreau, 2020). La méthode Destination TEPOS s’articule autour d’un plateau, comportant deux damiers, l’un associé aux efforts de maîtrise de la consommation (comment réduire la consommation d’énergie de la collectivité ?), et l’autre à la production d’EnR (comment augmenter la production d’énergie renouvelable ?). Les participants sont invités à y placer des cartes de production d’EnR ou de maîtrise de l’énergie correspondant à différents secteurs :
— Hydraulique, photovoltaïque, éolien, bois-énergie, pompes à chaleur etc. pour la production d’EnR ;
— Rénovation thermique des bâtiments privés et publics, efficacité énergétique industrielle, développement des mobilités douces (entre autres).
Chaque carte représente une valeur fixe d’énergie produite ou économisée, exprimée en GWh, l’ensemble des cartes posées devant permettre d’atteindre la cible fixée par la collectivité. L’outil ETAPE vise à prolonger cet effort d’opérationnalisation des cibles de production et d’économie d’énergie fixées à l’échelle territoriale, en aidant à leur spatialisation. Concrètement, les participants interagissent autour d’une carte de leur territoire, sur laquelle ils sont amenés à placer des éléments descriptifs des « ressources paysagères » : lieu d’attachement, bâtiments patrimoniaux, réserves de biodiversité, et tout élément pouvant constituer des ressources pour la planification énergétique (phase 1). Sur la base de cette première phase de diagnostic, les participants placent ensuite des « actions énergétiques » (proches de celles proposées dans l’outil Destination TEPOS) de manière à atteindre les objectifs chiffrés fixés par la collectivité. Enfin, la troisième phase vise à incarner de manière sensible les propositions de la phase 2 à l’aide de projections visuelles ou narratives. Pour leur mise en œuvre, chacun de ces outils requiert un travail préalable des entités responsables (du réseau Cler, du collectif PAP, ou de bureaux d’étude en ayant acquis la licence) afin de les adapter aux spécificités du territoire qui les mobilise.

12L’enjeu principal du projet X est de s’inspirer des principes de l’outil ETAPE afin de construire un dispositif numérique ciblant l’ensemble de la population à partir des spécificités des territoires partenaires : l’idée est ainsi de livrer une plateforme qui inviterait les utilisateurs à localiser à la fois leurs lieux d’attachement paysager par le biais de cartes, photographies, récits ; et des propositions d’aménagement pour la planification énergétique (par exemple des infrastructures de production d’EnR) – l’outil numérique permettant alors de quantifier l’impact de ces propositions relativement aux objectifs globaux définis par le PETR. Afin de préparer le déploiement futur de la plateforme, des sorties de terrain (« balades paysagères ») mobilisant des acteurs divers (élus, responsables associatifs et syndicaux) sont co-organisées par le collectif PAP et la chargée de mission SCOT du PETR.

13La construction technique de la plateforme est opérée par l’équipe MOSAIC13 du Muséum National d’Histoire Naturelle (MNHN) (2 à 3 personnes engagées dans le projet), spécialisée dans la construction de dispositifs numériques pour la mise en œuvre de projets fondés sur les principes de la « science citoyenne ». L’équipe s’est constituée en 2019 avec l’objectif de s’appuyer sur le partage de connaissances des citoyens pour nourrir des projets territoriaux, dans une diversité de domaines (biodiversité, eau, alimentation), tous appuyés sur des outils numériques de partage de données en ligne.

14Enfin, le projet compte sur l’implication d’INRAE, par le biais de notre participation en tant que chercheurs en sciences sociales (1 à 2 personnes), afin de coordonner et suivre la construction du dispositif participatif, par le biais d’une démarche réflexive engagée dans l’action. Chacun des auteurs de cet article a travaillé au préalable sur des dispositifs participatifs (Bedessem et al., 2023), en documentant notamment les effets territoriaux de leur mise en œuvre ou de leur contournement (Guevara et Cardinal, 2023 ; Guevara Viquez, 2018). Ces travaux sont parfois critiques des cadrages de la participation dans les politiques publiques. Nous avons donc été travaillés par le souci de ne pas empêcher l’émergence d’une réflexion commune tout en partageant nos réflexions au sujet des possibles issues pratiques des décisions prises. Dans une posture d’« ethnographie engagée » (Fassin et Bensa, 2008), nous avons décidé de partager nos doutes et nos analyses de la manière la plus transparente possible dans les espaces où cela a été possible. La figure 2 montre l’articulation du projet X avec l’élaboration de la stratégie du PETR.

Figure 2. Séquençage des étapes du projet X et articulation avec l’élaboration de la stratégie énergétique du PETR

Figure 2. Séquençage des étapes du projet X et articulation avec l’élaboration de la stratégie énergétique du PETR

c- Fonctionnement du projet et données collectées

15La construction de la plateforme (toujours en cours au moment de la rédaction de cet article) engage différents groupes d’acteurs depuis janvier 2024. Premièrement, des réunions « ateliers », les plus fréquentes (une quinzaine sur la période observée) ont rassemblé les représentants du PETR (1 personne, soit la chargée de mission SCOT), du PAP (2 à 3 personnes), du MNHN (2 à 3 personnes) et d’INRAE (2 personnes) pour définir l’architecture et le contenu de la plateforme numérique. Les acteurs participant à ces réunions sont qualifiés, dans la suite et par métonymie, de partenaires du projet. Deuxièmement, ces partenaires ont été amenés à échanger lors de rencontres plus ponctuelles (3 comités de pilotage et un séminaire interne au projet) avec les élus suivant le projet, à savoir le Président du PETR et la vice-Présidence en charge de la transition, et des responsables associatifs locaux ou nationaux. 3 réunions avec le bailleur (l’ADEME) se sont également tenues. En parallèle à ces rencontres formelles, la chargée de mission SCOT rendait également régulièrement compte des avancées du projet au groupe d’élus suivant l’élaboration du SCOT. Notons qu’au titre de notre collaboration avec les agents et élus du PETR, nous avons pu participer nous-mêmes à des réunions du comité restreint du SCOT (4 élus intercommunaux) ainsi qu’à l’atelier Destination TEPOS ayant eu lieu en décembre 2024 avec 7 élus du PETR et des responsables associatifs. Au sein de ces différents formats de réunion, les auteurs de la présente étude (en tant que représentants du partenaire INRAE) ont majoritairement eu un statut d’observateur non-participant. Enfin, nous avons suivi 2 des 4 « balades paysagères » organisées sur le territoire par le PAP et les agents du PETR. Ces balades ont rassemblé des acteurs relais (responsables associatifs, acteurs économiques) pressentis pour contribuer à faire vivre le dispositif après la mise en ligne de la plateforme. Ces observations, réalisées entre janvier 2024 et mars 2025, constituent le principal support empirique du travail présenté dans cet article (voir Encadré 2).

Encadré 2 : Corpus de données
Notre étude mobilise plusieurs sources de données. Premièrement, dans le cadre de notre participation au projet X lui-même, nous (seul ou à deux, en tant que représentants d’INRAE) avons mené des observations lors de réunions (n=24) des acteurs engagés dans le projet : 3 comités de pilotage ; 1 séminaire interne rassemblant les partenaires et des chercheurs spécialistes des questions de participation d’une part, et de transition énergétique à l’échelle territoriale d’autre part ; 16 ateliers associant les principaux représentants des partenaires (PAP, MNHN, INRAE et le PETR), visant à définir la structure, le contenu et les objectifs de la plateforme ; 3 réunions entre ces derniers et le bailleur de fond (ADEME) ; une visite de terrain ayant réuni les partenaires (et les élus suivant la stratégie énergétique) sur le territoire du PETR au début de projet.
Deuxièmement, des entretiens semi-directifs ont également été menés (n=11). D’une part, avec les partenaires MNHN (1 entretien) et PAP (2 entretiens). D’autres part, dans le cadre de l’étude et du suivi de la stratégie énergétique du PETR, avec des acteurs du territoire : 2 chargées de mission actuellement et anciennement en charge de la planification énergétique (1 entretien collectif et 2 entretiens individuels), 2 élus (le président du PETR et la vice-présidente en charge de la transition), la conseillère France Renov’, le responsable local des Centrales Villageoises, également président du Conseil de développement (une instance rassemblant habitants, représentants des secteurs marchands et associatifs).
Troisièmement, nous avons assisté à différents événements organisés par les agents du PETR dans le cadre de l’élaboration de sa planification énergétique : une réunion du comité restreint du SCOT (rassemblant les élus suivant de près les questions énergétiques, c’est-à-dire le volet PCAET du SCOT), l’atelier Destination TEPOS animé par le bureau d’étude accompagnant la collectivité. Nous avons eu également accès aux documents (compte-rendu, support de présentations) produits par les agents du PETR lors des autres réunions afférentes au SCOT et au schéma directeur des énergies.
Ces diverses sources de données nous ont permis de construire une analyse couplée de la trajectoire du projet et de celle du PETR dans l’élaboration de sa planification énergétique.

16Pour clore cette section introductive, insistons sur le fait que cet article s’attache à décrire uniquement une séquence particulière d’un projet encore en cours. La plateforme est toujours en construction au moment de la rédaction de cet article et le projet X prend lui-même place dans un agenda politique particulier (construction d’un SCOT valant PCAET). La figure 2 replace l’enquête présentée ici dans son environnement scientifique et politique.

3-Résultats

17L’objectif initial du projet X (défini au moment de solliciter le soutien de l’ADEME) était de bâtir une plateforme numérique, inspirée de l’outil ETAPE, visant à inciter les habitants à spatialiser les objectifs énergétiques du PETR sur une carte du territoire. Dans cet article, nous nous proposons de prendre pour objet d’enquête les premières étapes de la construction de ce dispositif numérique (de janvier 2024 à mars 2025). Concrètement, il s’agit ici de documenter les discussions et points d’arbitrage structurants qui ont traversé les échanges conduits entre l’ensemble des acteurs engagés dans le projet au sein des différentes arènes identifiées et décrites dans la section 2-c. En rendant ainsi compte des difficultés, des obstacles, et des diverses solutions techniques envisagées pour co-construire cette plateforme, nous avons pour ambition de mieux saisir les verrous et les leviers à la mise en œuvre d’une participation publique à la planification énergétique.

18Plusieurs points sont à noter dès à présent afin d’éclairer la présentation (ci-dessous) de ces résultats. Premièrement, la construction du dispositif participatif (c’est-à-dire, la plateforme numérique) est toujours en cours, et notre analyse cible les échanges entre les différents acteurs engagés dans le projet sur la période janvier 2024-mars 2025. A ce jour, les points soulevés dans les discussions et restitués dans la suite ne sont donc pas tous résolus. Deuxièmement, la dynamique des échanges a révélé peu de divergences fortes, d’opposition, et donc de négociation entre les différents groupes d’acteurs engagés dans le projet. Les discussions ont plutôt pris la forme d’un apprentissage collectif face à un objectif assez inédit et ambitieux (faire participer les habitants à la spatialisation de la stratégie énergétique du PETR). Nous avons donc choisi de présenter les points d’arbitrage et les difficultés soulevées par les acteurs à plat, sans associer (sauf lorsque cela s’avère nécessaire à la démonstration) les différences options discutées à des acteurs clairement identifiés. Il s’agit ainsi, dans cette section, de relever et de décrire les problèmes structurants qui se sont posés aux acteurs dans le processus de co-construction de l’outil devant servir de support à la participation (la plateforme numérique). Notre argumentaire vise alors à montrer que ces problèmes structurants sont révélateurs de défis ou de difficultés plus générales qui se posent (ou qui sont susceptibles de se poser) aux collectivités désireuses de se saisir des outils de planification (notamment, la rédaction de PCAET, ou encore l’identification de ZAEnR) comme d’un espace de mise en démocratie de la transition énergétique. Notons finalement que nous avons choisi de présenter ces points de discussion en séparant (de manière non hiérarchique) ceux ayant trait au contenu même de la plateforme (la définition du parcours utilisateur proposé aux participant, section 3.a), et ceux liés à la définition du public cible (section 3.b). Bien entendu, dans le cours des échanges, ces points ont été abordés bien souvent ensemble. Notons enfin que notre analyse porte sur les dimensions du dispositif portant directement sur la planification elle-même, et non sur les discussions autour de la mise en ligne et le partage d’information générique visant une montée en compétence des utilisateurs – points qui n’ont suscité que peu de difficultés de fond.

19En résumé, trois points saillants, fortement connectés, ressortent des résultats présentés ci-dessous. Premièrement, il apparait que l’exercice de planification spatiale lui-même (qu’il soit participatif ou non) est soumis à de fortes contraintes, de différents ordres (réglementaire, budgétaire, politique et matériel), qui réduisent les marges de manœuvres de la collectivité pour atteindre ses objectifs TEPOS. Deuxièmement, l’étroitesse de ces marges de manœuvre implique une difficulté sur le sens à donner à la participation : comment proposer un dispositif qui offre un réel débouché politique, concret et compréhensible, à l’engagement des habitants ? Troisièmement, le caractère massif des efforts à fournir (en termes de production d’EnR et de réduction des consommations) rend difficile l’appréhension, par les individus, de la planification à l’échelle du territoire. Ces trois points placent les acteurs engagés dans le projet face à une impasse dont nous suggérons qu’elle est structurellement associée à l’idée même de planification énergétique participative : cette dernière a pour vocation de prévenir les conflits locaux autour des infrastructures d’EnR en invitant les habitants à définir la transition énergétique à l’échelle du territoire ; or, les marges de manœuvre réduites des collectivités, associées au caractère massif des efforts à fournir, tend à transformer la participation en exercice de sensibilisation ou d’acculturation à une réalité (celle de la nécessaire transition énergétique) qui s’impose aux habitants. Ces difficultés matérielles s’articulent à différentes conceptions de la participation, contribuant ensemble à façonner les contours du projet.

a-Quel contenu pour la plateforme ?

a-1. Ancrer la mise en débat de la planification énergétique : des enjeux d’échelles

20Un premier ensemble de points d’arbitrage a concerné les échelles pertinentes pour penser la spatialisation des objectifs énergétiques. Ces enjeux d’échelles révèlent certaines difficultés matérielles et/ou institutionnelles de l’exercice de planification spatiale, et constituent autant de limites à sa mise en discussion publique.

  • 14 En France en 2017, 61 % des centrales au sol ont ainsi une superficie comprise entre 4 et 20 hectar (...)

21Un premier point de discussion a ainsi interrogé le dimensionnement des actions énergétiques que les contributeurs sont invités à placer sur la carte de leur territoire (leur valeur en Wh). Le principal problème est le suivant : si l’unité de base est trop petite, un nombre très important d’actions devra être posé ; si cette unité de base est trop importante, l’exercice de spatialisation perd son sens et son intérêt (puisqu’il est alors impossible de proposer une localisation précise pour l’action énergétique). Par exemple, dans le cas du photovoltaïque sur bâti, une unité de base fixée à 100 toitures de maisons individuelles à équiper (ce qui est déjà beaucoup pour un exercice de spatialisation fine) de panneaux ne représenterait que 0,37 % de l’effort global de production d’EnR fixé par le SCOT. De même, dans le cas du photovoltaïque au sol, le projet (en cours de mise en œuvre) d’infrastructure sur une ancienne décharge (figure 4) s’étend sur 4 hectares, ce qui correspond à une échelle réaliste pour spatialiser un projet singulier 14; cependant, cette surface est à comparer aux scénarios issus des ateliers Destination TEPOS, prévoyant entre 40 et 150 hectares de photovoltaïque au sol à déployer (ou leur équivalent en ombrières sur parking). Une solution alors envisagée consiste à opter pour un dimensionnement relativement petit des actions énergétiques (afin de permettre une spatialisation fine), tout en abandonnant l’idée d’inviter les participants à spatialiser les objectifs globaux du PETR – chacun étant invité à poser simplement quelques actions d’ampleur limitée qui lui semblent pertinentes. Si l’exercice gagne en faisabilité, il perd ainsi (du fait du caractère massif des efforts à fournir) son objectif initial : permettre à chacun de penser la planification énergétique dans son ensemble.

22Un deuxième point d’arbitrage, étroitement lié au précédent, a animé les échanges entre les partenaires, et avec les membres du comité syndical suivant le projet, autour de la question des échelles cartographiques adaptées à l’exercice de spatialisation : quel type de carte, avec quels niveaux de précision géographique et cadastrale, devra servir de support à l’exercice de spatialisation en ligne ? Deux enjeux sont à relever ici. D’une part, les documents de planification du type SCOT ou PCAET n’ayant pas vocation à définir des objectifs ou des projets à l’échelle de la parcelle de terrain, la carte servant de support à la spatialisation en ligne n’indiquera pas non plus le plan cadastral. Ce choix est également guidé par le modèle que constitue l’outil ETAPE, qui ne prend pas en compte le parcellaire (et notamment, le statut public ou privé des espaces d’implantation d’infrastructures de production). Le support cartographique finalement envisagé pour la plateforme superpose une couche provenant d’OpenStreetMap et une vue satellite, l’utilisateur pouvant zoomer autant que les données satellites le permettent (voir figure 4). D’autre part, la possibilité a été envisagée de rendre visible l’emprise spatiale des projets de production d’EnR correspondant aux actions énergétiques posées par les participants. Au fur et à mesure des échanges entre les partenaires, cette option a été laissée de côté : si elle était en théorie envisageable en effet dans le cas de panneaux photovoltaïques au sol (en représentant l’emprise foncière de l’installation, voir figure 4 pour un exemple), elle était bien plus délicate pour les autres types d’infrastructures. Par exemple, pour le bois-énergie (chaudières à bois), l’impact paysager dépend de nombreux paramètres socio-économiques et techniques (e.g l’intensité d’exploitation des forêts du territoire).

  • 15 Comité restreint du SCOT, 17/01/2025

23La question s’est également posée de l’articulation administrative entre l’échelle du PETR et celle des intercommunalités. En effet, si la planification est du ressort du PETR (le SCOT est délibéré et voté par le comité syndical), sa mise en œuvre relève en grande partie des intercommunalités, voire des communes, seules à posséder en propre du foncier et du bâti, et seules habilitées à donner une portée réglementaire claire aux documents de planification (via leurs traductions dans des PLUi). Outre ces aspects techniques et juridiques, les élus communaux et intercommunaux sont bien mieux identifiés par la population que les membres du comité syndical ; ce sont donc eux qui se retrouvent en position de porter politiquement la stratégie énergétique auprès des populations, et qui en sont tenus responsables. Ce jeu d’échelle introduit une difficulté et une incertitude dans la construction du SCOT, et a fortiori dans celle du projet X. Comme le note par exemple un élu du PETR « le débat sur le schéma des énergies, c’est à l’échelle du PETR. Mais la question de l’acceptabilité, elle est essentiellement locale15 ». Quelle échelle doit-on alors choisir pour l’exercice de spatialisation ? Doit-on créer une infrastructure distincte (avec une carte adaptée) pour chaque intercommunalité ? Surtout, quelle place donner aux élus communaux et intercommunaux dans la co-construction de la plateforme ? Si ces questions n’ont pas réellement influé sur le cours du projet (qui se co-construit majoritairement au niveau du PETR), elles sont néanmoins revenues de manière récurrente pour souligner la difficulté de penser l’opérationnalisation d’une planification pensée à l’échelle du PETR.

Figure 3 : Représentation du support cartographique sur lequel les participants seront invités à poser des actions énergétiques (zone du territoire du PETR, avec deux niveaux de zoom)

Figure 3 : Représentation du support cartographique sur lequel les participants seront invités à poser des actions énergétiques (zone du territoire du PETR, avec deux niveaux de zoom)

Seule la couche correspondant aux images satellitaires est visible, la couche OpenStreetMap ayant été retirée pour garantir l’anonymat du cas d’étude. Le polygone bleu représente un projet d’infrastructure énergétique actuellement en cours d’installation (4 hectares de panneaux photovoltaïques sur une ancienne décharge).

a-2. Quel périmètre pour la participation ?

  • 16 Voir notes de bas de page n° 13 et la section a. 4 pour des détails chiffrés sur ces scénarios

24Au fur et à mesure des avancées dans l’élaboration du SCOT (voir section 2 pour les détails du processus), la question s’est posée du périmètre de la participation : quels éléments, quels objets de décision peuvent-ils ou doivent-ils être mis en discussion ? Ce périmètre a notamment vocation à être délimité premièrement par les objectifs en cours de définition par les élus dans le cadre de la construction du SCOT ; et deuxièmement par les projets d’infrastructures EnR déjà envisagées ou en cours de mise en œuvre. D’une part, comme nous l’avons noté plus haut, les ateliers Destination TEPOS ont conduit à déterminer des scénarios possibles de production et de réduction de la consommation par secteurs16. En outre, en dehors de la démarche d’élaboration de ce document, plusieurs communes au sein du PETR avaient déjà réalisé au début du projet, et fait valider au niveau régional, leur zonage des ZAEnR (Zones d’accélération des énergies renouvelables). Comment, alors, prendre en compte ces différents éléments dans le cadrage du dispositif participatif ? Dans une première configuration envisagée par les partenaires, le ou les scénarios issus du travail des collectivités peuvent servir de données d’entrée pour le module de spatialisation en ligne, les participants étant par exemple invités à spatialiser des objectifs déjà déclinés par secteurs. Une deuxième possibilité discutée par les partenaires consiste à laisser les participants spatialiser librement les objectifs globaux du PETR, sans prendre en compte les éléments déjà délibérés par les élus. Dans ce cas, l’exercice ne serait cadré que par les potentiels de production et de maîtrise de l’énergie et les objectifs généraux (non déclinés par secteurs) de production et de maîtrise de l’énergie, tels que définis dans le SCOT. Une troisième possibilité pourrait être d’inviter les participants à prendre en compte les objectifs sectoriels, tout en proposant des gammes de variations restreintes autour de ces scénarios. Indépendamment du détail technique des options envisagées, l’important ici est de relever une tension entre deux exigences contradictoires, clairement explicitées et partagées, sur lesquelles nous reviendrons plus tard : éviter d’une part que le dispositif soit perçu comme un outil de renforcement de l’acceptabilité de décisions déjà prises (ce qui peut être le cas si le cadrage est trop étroit) ; garantir d’autre part un débouché politique au dispositif – débouchés risquant d’être limités si les objectifs discutés par les élus sont peu pris en compte.

  • 17 Elu comité syndical, réunion comité restreint SCOT, 17/01/2025
  • 18 Partenaire du projet, réunion SCOT, 17/01/2025

25D’autre part, un problème assez proche dans son principe a été soulevé autour de la question de la place à donner aux infrastructures de production d’EnR déjà mises en place, en cours d’installation, ou envisagés, discutés ou en phase de négociation à l’échelle des communes et intercommunalités. S’il a été décidé qu’il serait possible aux élus de renseigner, sur la plateforme, les projets qu’ils souhaitent rendre visibles, la nécessité et la possibilité d’adopter un principe de transparence ont été sujettes à débat. Premièrement, ce principe de transparence entre en tension avec la crainte, largement partagée par les partenaires, de faire de la plateforme un espace d’expression des conflits liés à des projets singuliers – et non une arène de délibération sur la planification territoriale. Comme nous le montrons dans la section 4.b, cette crainte est assez largement relayée par les élus — celles et ceux suivant le projet X, ou chargés de l’élaboration du SCOT. Deuxièmement, la complexité des processus politiques, juridiques et économiques sous-tendant les projets de production d’EnR rend délicate, aux yeux des élus, leur articulation à des phases de discussion avec la population. Comme le livre un élu du comité syndical, « tous les territoires ne parleront pas de leurs projets, sinon ça risque de ne pas se réaliser17 ». Troisièmement, plusieurs infrastructures de production déjà présentes sur le territoire (notamment, un grand barrage hydraulique), ou en projet (un port de livraison d’hydrogène) ont une portée régionale ou nationale : le PETR n’ayant que peu la main sur la gouvernance de ces infrastructures réalisées ou en projet, les élus ne sont (assez logiquement) pas prêts à mettre les modalités de leur gouvernance en discussion. Finalement, face à ces réticences, il a été clairement rappelé aux élus qu’ils garderont la haute main sur le contenu de la plateforme. Comme le note la chargée de mission SCOT à l’adresse des élus, « c’est à nous [les partenaires, en accord avec les élus] de définir ce qu’on met en débat. On n’est pas obligé d’avoir un espace de débat !18 ». Sans abandonner l’idée de rendre visibles les projets d’infrastructures énergétiques discutés au sein du PETR et des communautés de communes, on observe donc une certaine crainte des élus à l’idée de faire du dispositif participatif un lieu de débats, potentiellement conflictuels, autour de projets potentiellement controversés (voir 4. b) ; cette crainte justifie la possibilité de limiter la mise en visibilité de certains aspects de la stratégie énergétique des collectivités – notamment, les projets en cours de discussion ou de négociation avec des acteurs extérieurs au PETR.

a-3. Une mise en débat limitée par les contraintes réglementaires, budgétaires, politiques et matérielles

26Si, comme nous venons de le voir, le dispositif participatif est susceptible d’être étroitement encadré par le travail de planification réalisé par les élus du PETR et des communes/intercommunalités, ces derniers naviguent eux-mêmes au sein d’un ensemble de contraintes réglementaires, budgétaires, politiques et matérielles qui orientent fortement le travail de planification. Ce point est important, car l’existence de ces contraintes ont fortement imprégné les discussions autour du périmètre exact de la participation (c’est-à-dire, ce qui peut être mis en débat).

  • 19 D’environ 8 000 maisons et 6 000 appartements
  • 20 Pour 70 % du potentiel total du secteur tel qu’affiché par l’outil diagnostic (DiagFlash).
  • 21 Notons à ce sujet que le décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 prévoit des dérogations, sous cert (...)
  • 22 Conflits bien documentés par ailleurs, voir Carrausse (2024).
  • 23 Président du PETR, comité du SCOT, 17/01/2025
  • 24 En référence à la loi APER du 10 mars 2023, qui rend obligatoire l’implantation de panneaux photovo (...)
  • 25 Notons que d’autres arguments (d’ordre géomorphologique, liés à la proximité de la nappe phréatique (...)
  • 26 Chargée de mission SCOT, communication personnelle.

27L’atelier Destination TEPOS, qui a réuni une quinzaine de personnes, dont 7 élus du comité syndical, a ainsi joué un rôle de révélateur des cadres assez serrés au sein desquels peut se définir puis se mettre en œuvre la stratégie énergétique territoriale du PETR. L’exercice a amené les participants, divisés en trois groupes, à se positionner sur la déclinaison par secteurs des objectifs TEPOS. Dans sa dimension maîtrise de l’énergie, l’atelier a donné lieu à des choix d’options consensuelles à la fois autour de la rénovation thermique19, et sur le développement massif de l’écologie industrielle20. Or, ces options excédant largement les capacités de pilotage et de financement du PETR, le sentiment partagé étant bien résumé par une élue du comité syndical (vice-Présidente à la transition énergétique) : « rien que pour organiser la rénovation thermique, il faudrait 15 conseillers France Renov’ pour le PETR (...). On est déjà bien aidé, mais ça ne va pas suffire ». En ce qui concerne la production d’EnR, l’atelier Destination TEPOS a conduit les élus à privilégier, outre l’équipement de près de 4 000 logements avec des pompes à chaleur, le déploiement de panneaux photovoltaïques sur toiture (6 300 maisons au minimum), ainsi qu’en ombrières sur parking (10 000 places au minimum) ou au sol (entre 40 et 150he selon les scénarios privilégiés). La pertinence du solaire au sol a fait l’objet de réticences de l’ensemble des élus du fait des réglementations limitant l’artificialisation des sols21 et des forts conflits d’usage à prévoir pour le foncier agricole22. Cette option a ainsi été discutée au sein du comité restreint du SCOT : il a été souligné, d’une part, que les 40 à 150 hectares de panneaux au sol ou les 10 000 à 30 000 places de parking couverts en ombrières nécessaires à l’atteinte des objectifs TEPOS constituent une option difficile à mettre en œuvre (voire « complètement surréaliste physiquement23 ») au regard de la disponibilité du foncier (peu de zones dégradées utilisables) et des parkings. D’autre part, les surfaces qui pourront être mobilisées devront l’être « de toute façon » car « c’est une obligation de l’Etat24 ». De même, si l’installation d’éolienne a pu être discutée par les élus lors des ateliers Destination TEPOS, ce choix semble se heurter à des réserves fortes de la part de la préfecture de Région, si l’on en croit les témoignages répétés du Président du PETR évoquant « une situation totalement bloquée » du fait d’un « tabou de l’Etat »25. Cette option a ainsi vocation à être exclue des objectifs fixés dans le SCOT26.

  • 27 Comme c’est le cas, rappelons-le, dans l’outil ETAPE (servant de modèle au dispositif en ligne) : c (...)

28Ces contraintes expriment des limites certes plus ou moins rigides mais cependant bien réelles, avec en arrière-plan le spectre de mouvements d’opposition pouvant se traduire en batailles juridiques redoutées par les élus sur fonds d’arguments paysagers, de conservation de la biodiversité, de lutte contre l’artificialisation ou de concurrence avec les activités agricoles (Carausse, 2024). Dans tous les cas, ces contraintes (budgétaires, réglementaires, matérielles et politiques) exercent un effet de cadrage fort sur l’exercice de planification ; la question de leur prise en compte ou non par le dispositif participatif est donc tout sauf anodine. Ainsi, faire du dispositif un espace de choix très peu contraint27 présente le mérite de favoriser une forme de montée en compétence des participants sur des aspects génériques de la transition énergétique (en particulier, les ordres de grandeur pertinents), mais hypothèque dans le même temps la possibilité d’offrir à la participation un débouché politique clair. A l’inverse, la prise en compte de l’ensemble de ces contraintes (par exemple, en indiquant sur la carte les zones préférentielles pour le déploiement du photovoltaïque, ou en écartant d’offices certaines options telles que l’éolien) amènerait à diminuer drastiquement les marges de manœuvre laissées aux participants.

b-Pourquoi (faire) participer ?

29Articulée à la question du contenu même de la plateforme, un second point de discussion majeur a porté sur les objectifs politiques et sociaux de la participation. Au fil de la co-construction du dispositif, le contenu de la cible (qui doit participer ?) ainsi que sur les objectifs poursuivis (pourquoi faire participer ?) ont ainsi été abondamment discutés, dessinant en creux différentes conceptions de la place mutuelle des habitants et des élus dans les processus de planification énergétique, et plus largement dans l’action publique territoriale. Ces conceptions — nous en avons reconstruit six (Figure 4), présentées ci-dessous — traversent les échanges collectifs, en étant mobilisées de manière non exclusive et souvent non rivale (un partenaire pouvant endosser l’une ou l’autre, ou simultanément plusieurs de ces conceptions au fil des échanges) par les différents acteurs du projet. Elles ont pu, en fonction des phases de construction du dispositif, circuler entre les acteurs, se confronter, se compléter, ou s’hybrider.

b-1. Des conceptions partagées : deux figures repoussoirs et un principe fédérateur

  • 28 Partenaire projet X, atelier 07/2024.

30Nous avons tout d’abord pu identifier deux conceptions de la participation clairement et explicitement rejetées par l’ensemble des acteurs engagés dans le projet. La première, figure repoussoir que les acteurs du projet connaissent (par leur expérience de terrain ou leurs connaissances propres) et qu’ils ne souhaitent pas reproduire, renvoie à des formes d’instrumentalisation de la participation visant à faire accepter une décision sans qu’il n’y ait de réelle marge de manœuvre de la part des habitants (Barbier et Larrue, 2011). Dès le lancement du projet, l’ensemble des partenaires du projet X se rejoignent ainsi dans l’idée de ne pas construire une plateforme qui ne viserait qu’à rendre acceptable une décision de politique publique sans la mettre en en discussion : « Souvent (…) le porteur de projet veut (...) faire accepter une décision qui a déjà été prise (…). Et ça, c’est là où, il y a une ligne rouge, (…) là on se mettrait, on sortirait complètement de nos valeurs28 ». Valeurs qui consistent donc à éviter la « neutralisation décisionnelle » des dispositifs participatifs (Gourgues et Mazeaud, 2022).

  • 29 Président du PETR, Copil 1, 15/02/2024
  • 30 Vice-Présidente PETR en charge de la transition énergétique, comité restreint du SCOT, 17/01/2025
  • 31 Partenaire PAYSAGES, Copil 2, 13/09/2024.
  • 32 Comité restreint du SCOT, 17/01/2025

31Néanmoins, tout en refusant une participation tournant à « l’acceptabilité », tous les partenaires souhaitent également éviter de faire du dispositif un lieu d’expression des conflictualités autour de projets singuliers d’infrastructure de production d’EnR – tout en reconnaissant que cette conflictualité doit avoir droit de cité, sous certaines conditions. Ces conditions sont représentatives d’une certaine conception de la participation comme arène de délibération idéale d’inspiration habermassienne, entre agents rationnels, informés et désintéressés, devant parvenir à un consensus (Bächtiger et al., 2018). D’une part, certains acteurs engagés dans le projet (en premier lieu, les élus du comité syndical engagés dans le projet X et/ou au sein du comité restreint du SCOT) souhaitent éviter qu’il y ait un usage politique du débat autour de projets de la part d’opposants à l’équipe en place – qui plus est dans un contexte politique marqué par les élections municipales à venir en 2026. Le spectre des oppositions « NIMBY » (Not in my backyard) est ainsi régulièrement évoqué, souvent par les élus, pour (dis)qualifier les mobilisations réfractaires à venir autour des projets de production d’EnR : « Les oppositions, elles viendront quand les projets commenceront à prendre corps et on aura un certain nombre de NIMBY en face de nous. C’est le schéma qu’on a quand même la plupart du temps29 ». Comme le résume finalement une élue, « on peut parler de tout, mais ça nécessite des débats hyper cadrés, pour que chacun n’aille pas sur ce qui le préoccupe lui. On est sur des sujets sensibles, qui touchent les gens directement. Pour que les débats soient constructifs30 ». Cette réticence face à l’idée de donner une voix à des oppositions qui seraient illégitimes ou non-constructives (car considérées comme insuffisamment informées, rationnelles ou désintéressées) entre en tension avec la volonté de ne pas contourner l’expression des oppositions : « une question importante est celle de la place à laisser aux oppositions déclarées aux projets existants sur le territoire (...), qui ne manqueront pas de s’exprimer (…). Il faudra leur laisser suffisamment de place pour s’exprimer sans pour autant qu’elles monopolisent et stérilisent les débats31 ». Les élus du comité syndical du PETR s’accordent par ailleurs pour souligner l’existence d’une tension entre la possibilité d’une conflictualité jugée néfaste si elle n’est pas strictement encadrée, et le fait que l’existence d’une opposition latente est un moteur central de la participation : comme le résume la vice-Présidente du PETR, « le problème, c’est que les interrogations de chacun, c’est ça qui fait venir les gens. C’est quand ils s’inquiètent qu’ils viennent !32 ».

  • 33 Elu PETR, Copil 1, 15/02/2024
  • 34 Elu PETR, comité restreint du SCOT, 17/01/2025
  • 35 Président PETR, Réunion de lancement, 21/11/2023

32Ces réticences n’empêchent cependant pas les différents acteurs d’adhérer tous à une troisième conception de la participation, qui s’articule autour des notions d’ouverture et d’inclusivité. L’instrument participatif devrait ainsi également permettre d’entendre des voix nouvelles, et non pas « toujours les mêmes » (pour reprendre l’expression utilisée entre autres par Loisel et Rio, 2024). Il s’agit là pour les partenaires du projet de voir la création de la plateforme comme une opportunité de diversifier des voix qui s’expriment dans les espaces de participation. Comme le note un élu du PETR, « si on arrive à impulser ne serait-ce qu’une réflexion qui aille au-delà des cercles habituels sur cette question de la transition énergétique, on aura déjà bien contribué à avancer33 ». Or si ce principe général – endossé tant par les élus et les agents de la collectivité que par les autres acteurs du projet – fédère, il n’implique pas une définition claire de l’étendue de cette ouverture et permet surtout à chaque acteur d’établir un seuil minimal de réussite pour le projet. En effet, ces voix nouvelles que l’on désire entendre, elles sont par définition nombreuses et diverses : pour certains (notamment, les membres du collectif PAP), il s’agit prioritairement des populations marginalisées (habitants économiquement défavorisés, personnes âgées) ; pour d’autres (principalement les élus du PETR), ce mouvement d’ouverture doit cibler d’abord les élus municipaux et intercommunaux : comme le note un membre du comité syndical, « les élus, c’est aussi des citoyens, faire du travail avec les élus, c’est aussi faire de la participation. La démocratie participative, ça marche pas bien, donc il faut impliquer les collègues, jusqu’au simple conseiller municipal34 ». Cette implication des élus est d’ailleurs décrite par le Président du PETR, dès le début du projet, comme un défi en soi : « arriver à faire participer ne serait-ce que les élus, c’est déjà un premier challenge !35 ». Ces principes d’ouverture et d’inclusivité sont ainsi mobilisés par les différents acteurs afin de définir des populations cibles dont l’engagement constituerait le critère de réussite du projet.

b-2. Deux visions contrastées de la place des habitants dans l’action publique territoriale

33Si les trois conceptions précédentes sont endossées (la participation comme arène de délibération idéale et la participation comme mouvement d’ouverture) ou rejetées (la participation instrumentalisée) de manière partagée par l’ensemble des acteurs, ces derniers se sont montrés plus divisés (du moins au début du projet) relativement à leur conception générale de la place à donner aux habitants dans la fabrique de la planification, et plus largement, de l’action publique territoriale. Une quatrième conception de la participation (plutôt portée au départ par le PAP) en fait ainsi un outil de diffusion, suivant une dynamique top-down de l’action publique territoriale dont l’objectif est de favoriser une sensibilisation, ou une montée en compétence des habitants ou d’autres acteurs du territoire (responsables associatifs, élus) sur un sujet qualifié de « technique » et peu vulgarisé, relevant notamment du milieu de l’aménagement du territoire. Dans ce cadre-là, le contenu de la plateforme viserait moins à mettre en discussion une politique publique qu’à mettre en place une dynamique de de sensibilisation ou d’apprentissage des citoyens sur la transition énergétique. L’enjeu est notamment de rendre intelligibles les ordres de grandeur en matière d’économie et de production d’énergie permettant d’inscrire le territoire dans la trajectoire TEPOS. L’accent est également mis sur le besoin de faire saisir aux usagers de la plateforme l’importance d’articuler différentes échelles territoriales, et actions individuelles et collectives. Cette perspective portée par certains partenaires vise donc à faciliter une montée en compétence en termes de vocabulaire, d’ordre de grandeur et d’enjeux, considérée comme nécessaire pour qu’il y ait une politisation du sujet, entendue comme sa mise en débat démocratique et informée (des Déserts et Doreau, 2020).

  • 36 Entretien, MOSAIC, Février 2025.

34Dans une perspective assez distincte de la construction de l’action publique, suivant un mouvement bottom-up plutôt porté par le MNHN dans une logique de « science citoyenne36 », une cinquième conception de la participation vise une co-construction réelle de la transition énergétique en se fondant sur des savoirs apportés par les usagers et les habitants par le biais de la plateforme. L’outil numérique est alors pensé comme un support de mise en commun de ces savoirs, qui doivent ensuite guider concrètement un exercice collectif de spatialisation de la planification énergétique. Or, plusieurs partenaires formulent des réserves sur ce modèle qui impose d’enrôler directement les habitants alors même que les acteurs relais du territoire (ensemble des élus, acteurs associatifs) ne sont pas forcément encore engagés dans la démarche. En outre, cette démarche de co-construction soulève des doutes quant à sa capacité à susciter une motivation des habitants à participer : quel sens donner à l’engagement dans un processus ne visant pas la mise en discussion de projets concrets, mais la construction collective d’une planification aux débouchés politiques incertains ? Cette difficulté est d’ailleurs soulevée de manière récurrente lors des comités de pilotage du projet par le bailleur (l’ADEME), dont l’objectif est d’identifier via le projet PAYSAGES des leviers d’engagement des habitants dans la planification énergétique. Enfin, de manière connexe, se pose la question du statut à donner aux projets en cours ou envisagés, et aux exercices de planification menés par les élus (voir section 4.a) : comment concilier la mise en visibilité de l’existant avec la promesse de co-construction intégrale de la planification ?

b-3. Une solution hybride : favoriser une montée en compétence collective en priorisant les élus communaux et intercommunaux

  • 37 Partenaire paysages, réunion décembre 2024.

35Enfin, au cours des échanges entre les acteurs, les tensions entre cette vision top-down (axée sur la sensibilisation et la montée en compétence) et bottom-up (axée sur la co-construction) de la participation citoyenne ont donné lieu à la formulation d’une conception hybride de la participation, formalisée parfois via la notion d’« alliance » entre habitants, agents et élus du territoire. Cette conception insiste sur la nécessité d’une montée en compétence collective de l’ensemble de ces acteurs afin de créer les conditions nécessaires à la co-construction d’un projet commun pour le territoire. Dans cette perspective, la montée en compétence est donc l’objectif premier de la plateforme – et non un prérequis à son utilisation. La co-construction d’un projet de territoire autour de la transition est alors pensée dans le temps long : une fois acquise une compréhension collective des enjeux et des ordres de grandeur de la transition énergétique, il sera possible de déployer une politique locale concertée et cohérente face aux acteurs extérieurs au territoire, notamment : l’Etat dans ses exigences (fréquentes et changeantes) en termes de planification, la plus récente étant l’identification des ZAEnR ; et les industriels des EnR qui, en synergie avec les propriétaires fonciers, jouent un rôle clé dans l’opérationnalisation de la transition énergétique (Patinaux, 2022). Très concrètement, ce modèle envisage un déploiement de la plateforme en deux temps : un temps d’ouverture uniquement à des élus intercommunaux et des acteurs intermédiaires (responsables associatifs et syndicaux), pour une première phase de spatialisation des objectifs du SCOT (phase de définition d’un existant) ; et un deuxième temps permettant aux habitants de modifier à la marge cet existant, et de proposer des actions supplémentaires (de production ou de maîtrise de la consommation) à mettre en œuvre. Il s’agit donc de prioriser une forme d’appropriation du projet par les élus intercommunaux, à qui sera ensuite laissée la responsabilité du cadrage du dispositif participatif (notamment, en termes de définition des sujets mis à discussion), selon une logique résumée ainsi : « si on veut que les élus s’approprient mieux à la fois le projet et la manière dont on va mobiliser les gens sur ce projet-là, je pense qu’il faut qu’on travaille ensemble avec eux37 ». Si cette conception de la participation présente l’intérêt de ne pas se centrer uniquement sur un type d’acteur, et œuvre vers la montée en compétence sur un sujet considéré comme technique, la prise en compte des alternatives proposées par les usagers de la plateforme à la planification énergétique territoriale reste néanmoins à la discrétion des collectivités. Le risque est ainsi de s’inscrire dans la reproduction de mécanismes institutionnels de participation sans suite (Loisel et Rio, 2024).

Figure 4 : Les différentes conceptions de la participation dans le projet X

Figure 4 : Les différentes conceptions de la participation dans le projet X

Les discussions au sein du projet X ont fait émerger différentes conceptions de la participation qui circulent entre les acteurs de manière non exclusive et non rivale (un partenaire pouvant endosser l’une ou l’autre, ou simultanément plusieurs de ces conceptions au fil des échanges). Parmi ces conceptions, le conflit et l’acceptabilité constituent des figures repoussoirs. L’ouverture est un principe partagé par l’ensemble des partenaires. Le modèle qualifié d’« alliance » semble, au moment de la rédaction de cet article, fédérer l’ensemble des acteurs pour la mise en œuvre de la plateforme.

5-Discussion

36Dans quelles mesures et sous quelles conditions la planification énergétique territoriale peut-elle constituer un lieu de mise en démocratie de la transition énergétique ?

La planification énergétique, pour un territoire TEPOS (Territoire à énergie positive) tel que celui pris ici comme cas d’étude, est une démarche intrinsèquement ambiguë (Nadaï et al., 2015). Il s’agit en effet, pour l’exécutif en place, de faire montre d’un certain volontarisme politique dans un cadre doublement contraint : d’une part, la gouvernance multi-niveau de l’énergie reste en France largement dominée par l’Etat central (Poupeau, 2023), d’un point de vue réglementaire, budgétaire et sociotechnique (notamment de par le poids de l’électronucléaire dans le mix énergétique) ; d’autre part, à ce jour, le développement des EnR est pour une large part le fait d’initiatives privées échappant à la planification territoriale (Dobingy, 2019 ; Patinaux, 2022). Notre étude confirme et précise ces difficultés, tout en permettant d’interroger le rôle des habitants dans le processus de planification spatiale.

  • 38 La construction du SCOT, notamment au travers des ateliers Destination TEPOS, jouant d’ailleurs pou (...)

37La construction de la plateforme numérique (initialement envisagée comme un dispositif participatif permettant de créer un projet de territoire embarquant élus et habitants) reflète en effet à la fois les contraintes de différents ordres qui cadrent l’exercice de planification, et les difficultés propres à l’opérationnalisation de la démocratie participative à l’échelle locale. Ces deux dimensions de l’analyse peuvent en effet être croisées pour expliquer ensemble plusieurs de nos résultats. Le premier souligne l’existence d’une tension entre la volonté de laisser une véritable marge de manœuvre aux participants, et la réalité d’un exercice de planification spatiale dont nous avons souligné qu’il était assez fortement contraint sur les plans réglementaire (délimitant les espaces possibles pour l’installation des infrastructures de production d’EnR), budgétaire (e.g les moyens nécessaires à l’organisation et à la mise en œuvre de la rénovation thermique), environnemental et matériel (la disponibilité du foncier et des toitures utilisables) et politique (les oppositions multiples, y compris au échelons régionaux et nationaux, aux infrastructures de production d’EnR)38. Le second résultat met en évidence une tension entre l’idée de planification (abstraite, globale et cohérente) avec son incarnation dans des projets concrets : d’une part, du fait du caractère massif des actions à mener, l’exercice de planification spatiale apparait comme trop exigeant (en termes de temps investi) pour motiver une participation des habitants ; d’autre part, les élus manifestent une certaine crainte à l’idée de mettre en débat des projets singuliers, du fait notamment d’un possible effet NIMBY. Reste alors l’idée de faire du dispositif un outil visant à favoriser une montée en compétence collective, à destination des habitants et des élus – solution minimaliste dont chacun sent bien qu’elle n’est pas à la hauteur des ambitions initiales du projet. Au-delà du cas particulier sur lequel nous avons enquêté ici (un territoire TEPOS en voie d’élaboration de son PCAET), ces résultats mettent ainsi en lumière certaines limites des promesses associées au processus de territorialisation des politiques énergétiques, c’est-à-dire tout à la fois une maîtrise locale des enjeux, et une implication plus directe des habitants dans l’élaboration d’un projet de territoire (Mazeaud et al., 2022). Rappelons d’ailleurs que les points d’arbitrage portant sur la structure, le contenu et les cibles de la plateforme, ainsi que sur son articulation au SCOT, n’ont pas fait émerger de lignes d’opposition marquées entre les acteurs engagés de près ou de loin dans le projet X (partenaires et élus suivant l’élaboration du SCOT) : les difficultés rencontrées sont reconnues et endossées collectivement, signe que les différents types de contraintes cadrant le processus de spatialisation participatives sont pour partie indépendantes des intérêts et valeurs propres des différentes parties-prenantes. Ce point est important : nous ne sommes pas ici dans un cas de « neutralisation » décisionnelle (Gourgues et Mazeaud, 2002). Bien que le dispositif ait effectivement été pensé de manière doublement descendante (depuis le monde académique et associatif vers les agents et élus des collectivités, puis de ces derniers vers la population), nous avons pu constater dans les discours une volonté réelle de penser les conditions d’une maximisation des débouchés politiques du dispositif – comme le montre la crainte d’endosser la figure de « l’acceptabilité ». Ne pas faire participer pour rien a constitué une ligne directrice claire et consensuelle pour l’ensemble des acteurs engagés dans le projet. En d’autres termes, le resserrement progressif des marges décisionnelles que peut offrir la participation est largement révélateur de difficultés inhérentes à la mise en démocratie des processus de territorialisation de la planification énergétique.

38Ceci étant dit, nous avons tout de même pu être marqués, en tant que chercheurs inscrits dans une démarche d’ethnographie engagée, par l’acceptation relativement facile, de la part des partenaires directs du projet (et en premier lieu, des élus), de cette trajectoire de resserrement des débouchés du dispositif. La formation d’un consensus autour de l’option hybride de « l’alliance », qui implique d’engager en priorité les élus et les acteurs intermédiaires dans la spatialisation des objectifs déclinés dans le SCOT, découle certes des obstacles (bien réels) mentionnés plus haut ; cependant, les arguments désormais bien connus soulignant la difficulté à mobiliser un panel représentatif des habitants (Godbout, 2014) ont clairement facilité l’adoption enthousiaste de cette solution pour le dispositif. Ce choix relève ainsi clairement, pour partie, d’une forme de scepticisme vis-à-vis de la légitimité des dispositifs participatifs, à la fois du fait de leur possible manque de représentativité (de l’ensemble de la population), et de la déresponsabilisation des élus qu’ils peuvent induire (Loisel et Rio, 2024). Or, l’option donnant la primeur aux élus dans la mobilisation du dispositif participatif peut être critiquée à l’aune des travaux montrant comment la participation publique locale contribue souvent à asseoir le pouvoir des élus territoriaux (Bresson, 2022). Face à ces ambivalences, notre démarche dans le cadre du projet X nous a amené à assumer une posture transparente « inconfortable » (Pillow, 2003), les issues des discussions nous confrontant en effet à notre pouvoir limité d’influer sur une action qui engage des partenaires territoriaux. A plusieurs reprises, nous avons ainsi quitté notre posture d’observateurs non-participants pour amener des éléments de réflexion provenant de la littérature sur la participation : diverses dans leurs conclusions et leurs positionnements, ces références ont finalement peu réussi à déconstruire les avis réservés au sujet de la démocratie participative ; au contraire, elles ont contribué à conforter un certain doute quant à la capacité des dispositifs participatifs à mobiliser les habitants autour de la planification territoriale. Ces observations rejoignent finalement les conclusions des travaux sur les projets de recherche-action multi-acteurs impliquant des collectivités (Soulard et al., 2007) : les configurations territoriales (structurées par des objectifs préexistants, des contraintes et des positionnements politiques individuels) dominent assez largement les orientations prises par la dynamique collaborative, le chercheur endossant alors surtout un rôle (en lui-même précieux) d’organisateur et d’animateur des échanges qui l’éloigne de sa posture traditionnelle de détenteur du savoir.

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Notes

1 https://www.isere.gouv.fr/Actions-de-l-Etat/Acceleration-de-la-transition-energetique/Energies-renouvelables/Vous-etes-une-collectivite/Zones-d-acceleration-des-energies-renouvelables-ZAEnR-Qu-est-ce-que-c-est

2 Afin de ne pas influer sur la construction de la planification énergétique des collectivités, il a été convenu (en accord avec les partenaires du projet) de protéger leur anonymat

3 Propositions en partie reprise dans le loi climat et résilience du 22 août 2021.

4 Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement

5 Muséum national d’Histoire naturelle

6 Les PETR (pôle d’équilibre territorial et rural), type d’EPCI dont l’existence a été actée par la loi MAPTAM de janvier 2014, ont pour objectif de fédérer des intercommunalités principalement rurales pour la mise en œuvre de projets communs d’aménagement du territoire. Les PETR endossent un rôle de définition de politiques communes (notamment, de planification), qui doivent ensuite être entérinées et déclinées à l’échelle des communes ; ils constituent ainsi des instances de captation de ressources publiques s’appuyant sur des processus de labellisation et de contractualisation (Derdaele, 2015).

7 Appellation complète : Ministère de la Transition écologique, de la Biodiversité, de la Forêt, de la Mer et de la Pêche

8 https://cler.org/association/nos-actions/tepos/

9 Élaboré par l’Institut Négawatt.

10 https://negawatt.org/Scenario-negaWatt-2022

11 A la fois du fait de son contenu, considéré peu ambitieux, et des conditions chaotiques de son élaboration.

12 Pour donner quelques ordres de grandeur issus de l’outil Destination TEPOS, les objectifs du PETR en termes de diminution de la consommation pourrait être couverts par un mix comportant à la fois la rénovation de 8700 maisons individuelles, de 6300 appartements et de 710 000 m2 de commerces au niveau basse consommation, le développement significatif des mobilités douces (plus de 13 000 personnes supplémentaires se rendant au travail à vélo), ainsi que l’abaissement des limites de vitesse. L’augmentation de la production d’EnR visée représente l’équivalent d’un mix qui comporterait à la fois la pose de 77he de panneaux photovoltaïques au sol, l’équipement de 6300 maisons et la couverture de 15 400 places de parking par des panneaux ou ombrières photovoltaïques, 7 éoliennes, 6 unités de méthanisation et l’équipement de 3300 logements en pompes à chaleur.

13 https://mosaic.mnhn.fr/le-pouvoir-des-sciences-participatives/

14 En France en 2017, 61 % des centrales au sol ont ainsi une superficie comprise entre 4 et 20 hectares (Baggioni, 2017), la moyenne globale étant de 10he.

15 Comité restreint du SCOT, 17/01/2025

16 Voir notes de bas de page n° 13 et la section a. 4 pour des détails chiffrés sur ces scénarios

17 Elu comité syndical, réunion comité restreint SCOT, 17/01/2025

18 Partenaire du projet, réunion SCOT, 17/01/2025

19 D’environ 8 000 maisons et 6 000 appartements

20 Pour 70 % du potentiel total du secteur tel qu’affiché par l’outil diagnostic (DiagFlash).

21 Notons à ce sujet que le décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 prévoit des dérogations, sous certaines conditions, à l’objectif ZAN pour favoriser l’implantation d’installations de production d’énergie photovoltaïque dans des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cependant, il s’avère que, comme l’indique le bureau d’étude accompagnant le PETR dans son exercice de planification, le foncier non dégradé (en particulier, les surfaces de prairies) doit être considéré avec « précaution » dans le processus, du fait des contraintes de protection de la biodiversité et des limitations liées au ZAN.

22 Conflits bien documentés par ailleurs, voir Carrausse (2024).

23 Président du PETR, comité du SCOT, 17/01/2025

24 En référence à la loi APER du 10 mars 2023, qui rend obligatoire l’implantation de panneaux photovoltaïques sur ombrières sur les parcs de stationnement extérieurs de plus de 1 500 m², sur au moins 50 % de la superficie des parcs.

25 Notons que d’autres arguments (d’ordre géomorphologique, liés à la proximité de la nappe phréatique) ont été avancés par les élus pour justifier le caractère non envisageable de l’énergie éolienne dans le territoire

26 Chargée de mission SCOT, communication personnelle.

27 Comme c’est le cas, rappelons-le, dans l’outil ETAPE (servant de modèle au dispositif en ligne) : ce dernier écarte en effet les réglementations existantes, qu’elles soient contraignantes (restrictions concernant la distance au patrimoine bâti, aux zones de radar militaire, à l’artificialisation des sols) ou au contraires incitatives (obligations de couvrir les parkings et les bâtiments publics au-dessus d’une certaine surface de panneaux ou d’ombrières photovoltaïques). En outre, les contraintes budgétaires (en particulier, celles portant sur la rénovation thermique) de mise en œuvre ne sont pas non plus mentionnées, l’idée étant précisément d’ouvrir au maximum l’univers des possibles pour engager la délibération.

28 Partenaire projet X, atelier 07/2024.

29 Président du PETR, Copil 1, 15/02/2024

30 Vice-Présidente PETR en charge de la transition énergétique, comité restreint du SCOT, 17/01/2025

31 Partenaire PAYSAGES, Copil 2, 13/09/2024.

32 Comité restreint du SCOT, 17/01/2025

33 Elu PETR, Copil 1, 15/02/2024

34 Elu PETR, comité restreint du SCOT, 17/01/2025

35 Président PETR, Réunion de lancement, 21/11/2023

36 Entretien, MOSAIC, Février 2025.

37 Partenaire paysages, réunion décembre 2024.

38 La construction du SCOT, notamment au travers des ateliers Destination TEPOS, jouant d’ailleurs pour les élus du PETR le rôle de révélateur ou du moins de moment de prise de conscience collective de l’existence de ces contraintes.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Des dispositifs collaboratifs pour planifier la transition énergétique
Légende Photos d’un atelier ETAPE Paysage. L’outil Etape mobilise une carte du territoire ; rectangles ou baguettes représentant les ressources paysagères et les ensembles paysagers ; des petites cartes « actions énergétiques » à disposer sur la carte du territoire autour de laquelle sont réunis les participants (agents et élus des collectivités)
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17861/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 141k
Titre Figure 2. Séquençage des étapes du projet X et articulation avec l’élaboration de la stratégie énergétique du PETR
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17861/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 134k
Titre Figure 3 : Représentation du support cartographique sur lequel les participants seront invités à poser des actions énergétiques (zone du territoire du PETR, avec deux niveaux de zoom)
Légende Seule la couche correspondant aux images satellitaires est visible, la couche OpenStreetMap ayant été retirée pour garantir l’anonymat du cas d’étude. Le polygone bleu représente un projet d’infrastructure énergétique actuellement en cours d’installation (4 hectares de panneaux photovoltaïques sur une ancienne décharge).
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17861/img-3.png
Fichier image/png, 658k
Titre Figure 4 : Les différentes conceptions de la participation dans le projet X
Légende Les discussions au sein du projet X ont fait émerger différentes conceptions de la participation qui circulent entre les acteurs de manière non exclusive et non rivale (un partenaire pouvant endosser l’une ou l’autre, ou simultanément plusieurs de ces conceptions au fil des échanges). Parmi ces conceptions, le conflit et l’acceptabilité constituent des figures repoussoirs. L’ouverture est un principe partagé par l’ensemble des partenaires. Le modèle qualifié d’« alliance » semble, au moment de la rédaction de cet article, fédérer l’ensemble des acteurs pour la mise en œuvre de la plateforme.
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/17861/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 167k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Baptiste Bedessem et Sofia Guevara Viquez, « Mettre en espace la transition. Retour sur la construction d’un dispositif participatif pour la planification énergétique territoriale »L’Espace Politique [En ligne], 57 | 2025-3, mis en ligne le 15 avril 2026, consulté le 21 mai 2026. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/17861 ; DOI : https://doi.org/10.4000/1650j

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Auteurs

Baptiste Bedessem

Chargé de recherche INRAE
Laboratoire LISIS
baptiste.bedessem@inrae.fr

Sofia Guevara Viquez

Maîtresse de Conférences
École d’Urbanisme de Paris – Université Gustave Eiffel
CNRS, Ecole des Ponts, LATTS
sofiaguevaraviquez@gmail.com
sofia.guevara-viquez@univ-eiffel.fr
Orcid : 0009-0003-6319-6047

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