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Le changement institutionnel en question. Travail institutionnel ordinaire et travail de réforme dans les parcs nationaux français

Regular Institutional Work and Reforming Activity in National Parks: Institutional Change Issues
Virginie Tournay et Arnaud Cosson

Résumés

À partir d’une étude ethnographique comparée de plusieurs années sur la mise en œuvre concrète d’une réforme des politiques de la nature que sont les parcs nationaux français, cet article questionne la notion de changement institutionnel. Il s’agit de mettre en évidence les difficultés posées par l’utilisation heuristique de cette notion en interrogeant les modalités de perception individuelle de l’institution parc national et de ses dynamiques. La pluralité des rapports à l’institution dans la pratique des réformateurs apporte un éclairage sur la nature concrète du travail de construction institutionnelle. Elle met en lumière les correspondances entre le travail institutionnel « ordinaire » et le « travail de réforme ». Aussi, la reconnaissance du changement institutionnel est tout autant tributaire d’une évolution plus ou moins graduelle des perceptions individuelles que d’une transformation effective des textes juridiques.

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Texte intégral

Introduction

1Quel que soit son domaine d’investigation, le chercheur en sciences humaines et sociales est régulièrement amené à traiter du changement institutionnel. Du point de vue de la géographie politique, l’analyse du changement est indissociable des processus de territorialisation. De fréquents décalages sont observés entre le découpage politique des territoires émanant des ministères et la manière dont ces territoires sont perçus et vécus par le bas. Nous proposons d’étudier cette tension à partir d’un travail empirique autour de la mise en œuvre concrète d’une réforme dans le domaine des politiques territoriales de la nature. En effet, le domaine de l’environnement, c’est-à-dire les territoires « de la nature », apparait plus particulièrement marqué par cette tension entre les différentes manières d’observer le changement. Le cas des parcs nationaux français constituent dès lors un terrain de prédilection pour au moins trois raisons (Cosson, 2014).

2Tout d’abord, le secteur environnemental rencontre des difficultés de définition, de bornage de ses objets et de stabilisation de ses catégories d’interventions (Lascoumes et Bourhis, 1993). Cette propriété se traduit par une pluralité des manières d’identifier et de circonscrire le changement. Les approches narratives des politiques écologiques (Roe et van Eeten, 2004) ont ainsi montré l’entrecroisement de récits multiples qui articulent des causes de dégradation environnementale à des scénarios sur le devenir de la planète. Ces narrations de politique publique fondées sur l’établissement d’hypothèses dans un contexte de forte incertitude sur le devenir des objets de nature complexifient la prise de décision politique (Depraz, 2008). La dynamique de changements globaux comme le réchauffement climatique ou le déclin de la biodiversité font régulièrement l’objet d’alerte en raison de ces multiples scénarios : hypothèses multiples, difficultés à identifier les points de bifurcations et à établir un diagnostic qui permettrait le lancement d’initiatives politiques spécifiques et adaptées... Donner des raisons aux causes d’un changement global et le caractériser présentent donc de sérieux obstacles, pointés ponctuellement dans la littérature (Bérard et Compagnon, 2014 : 9-19).

3Deuxièmement, interroger la notion de changement à partir des politiques territoriales de la nature est un levier pour faire ressortir la pluralité des perceptions du parc national, objet a priori bien circonscrit et fondé sur un impératif de protection de la nature. L’objectif de préservation du patrimoine naturel, culturel et paysager interroge la notion de conservation, qui trouve justification sur plusieurs registres, chacun porteur d’une vision spécifique du changement. Protéger un territoire peut apparaître comme une forme de changement lorsqu’un territoire n’était auparavant pas concerné par cet impératif ou au contraire, incarner une certaine continuité de la relation humaine à un écosystème. Quelle qualité doit être préservée ? La qualité de vie, la beauté harmonieuse d’un paysage, certaines espèces animales ou végétales défendues par des associations naturalistes, ou encore des ressources naturelles utilisées par l’économie locale dans une perspective de développement durable ? Ainsi, la vision spécifique du changement peut être biocentrée, écocentrée ou anthropocentrée. Le champ de ce qui doit être protégé et de ce qui doit changer relève donc d’équilibres négociés entre acteurs nationaux et locaux dans une gouvernance territoriale multi-acteurs et multi-niveaux propre aux parcs nationaux.

4Troisièmement, le parc national, comme toute institution, est marqué par une pluralité d’histoires spécifiques, d’identités singulières et de conceptions du devenir commun (Granjou, 2015). Avec ce qui relève à la fois d’une sociologie politique et d’une phénoménologie institutionnelle, doit être prise en compte la diversité des manières d’appréhender les êtres de nature. Partant de l’idée que la nature est elle-même une production sociale, l’anthropologue Philippe Descola (2005) inventorie les différentes manières de distribuer individuellement des propriétés aux objets de la nature. Cela influence la manière sensible de percevoir et de décrire le monde, et ainsi d’appréhender la notion de changement dans la mesure où les éléments de permanence, ce qui donne au parc national son caractère « immuable » ne sont pas perçus ni décrits pareillement par tous les individus.

5Cette tension dans la perception du changement concerne les décideurs. Toute action politique véhicule sa propre conception du changement et présuppose une série d’hypothèses causales qui justifient la mise en place de réformes. Dans son ouvrage Why, Charles Tilly (2006) souligne l’importance des inférences logiques mobilisées par les acteurs dans la perception de la continuité institutionnelle et l’appréhension du changement. Sa grammaire des motivations met en avant de fortes divergences interprétatives concernant ce qui fait changement, mais aussi sur la nature même du changement et sa temporalité. Cet enjeu touche également le chercheur en sciences sociales. Avec ce double défi de cartographier les mécanismes du changement à un instant donné et de tenir compte de son évolution temporelle, l’analyste doit sélectionner des variables dans un paysage institutionnel complexe. Une réduction de complexité est nécessaire pour saisir l’objet de recherche, produire des hypothèses de travail et réduire l’incertitude sociale (Papadopoulos, 1995 : 17-60).

6Cet article vise à discuter les relations entre l’approche scientifique du changement, si tant est qu’elle soit objective, et la perception sensible du changement par ceux qui le vivent. La notion de perception doit être distinguée de celle de représentation ; il s’agit d’un acte instantané appuyé sur des signaux sensoriels. La représentation fait davantage référence au contenu cognitif qu’à la manière dont les individus découpent le monde réel à partir de leurs sensations immédiates. Partir de la perception nous paraît essentiel car ce concept détient une valeur épistémologique propre : la connaissance et la représentation commencent dans le fait même de percevoir (Mach, 1996). Mounia Bennani-Chraïbi et Olivier Fillieule (2012 : 767-768) soulignent que les travaux de sciences politiques sont davantage prolixes sur les causes et les conséquences des situations révolutionnaires que sur leurs propriétés et processus de déploiement. Si ces aspects restent débattus entre les tenants d’une conception du changement fondée sur la rupture brutale de longues périodes d’équilibre et ceux qui plaident pour une modélisation plus incrémentale du changement politique (Thelen et al., 2005 ; Thelen et al., 2010), la perception individuelle des dynamiques de changement institutionnel constitue en revanche une lacune de la littérature. Cette contribution vise à privilégier cette entrée souvent éludée à partir d’une anthropologie de la nature.

  • 1 Dans leur synthèse d’approches en sciences sociales, D.Della Porta et M. Keating (Della Porta, Keat (...)

7Notre recherche comparative se focalise sur un petit nombre de cas1. L’objectif est de saisir les mécanismes qui font que chaque cas forme un « tout interprétable » dans une approche compréhensive d’inspiration wébérienne centrée sur le sens que les acteurs donnent à leur action. Il s’agit d’expliciter des logiques, des motivations, plus que de cerner des liens de causalités. La montée en généralité s’effectue par la construction d’idéaux-types, modèles abstraits non universels ayant leur logique interne, et à l’aune desquels les cas réels, complexes, peuvent être mesurés.

8L’approche comparative porte sur deux parcs nationaux : le parc national de la Vanoise (PNV) et celui du Mercantour (PNM). Ils ont été choisis parce que leurs caractéristiques physiques, leur patrimoine naturel, leur surface, leur nombre de communes et leur contexte montagnard alpin sont assez similaires. En revanche leur gouvernance territoriale et le travail de mise en œuvre de la réforme qui sont l’objet de nos analyses sont particulièrement contrastés. Cela a rendu possible une approche sociologique qualitative précise sur deux cas et une analyse interdisciplinaire croisant ethnographie, sociologie et géographie. La focale de l’analyse est le travail quotidien des décideurs locaux ayant la responsabilité de mettre en œuvre concrètement la réforme : les directeurs de parcs nationaux, qui sont situés à l’interface de la politique gouvernementale et de l’administration quotidienne des parcs. Ils doivent aussi faire le lien entre l’histoire passée et la réforme à mener pour construire l’avenir. Notre démarche privilégie le recueil de connaissances dans l’action en train de se faire par rapport à une analyse fondée sur les reconstitutions a posteriori des récits de la réforme. Il s’agit d’analyser la mise en œuvre de la réforme de 2006, par un suivi ethnographique, pas à pas, de l'élaboration des chartes de ces deux parcs.

« La charte du parc national exprime un projet de territoire pour le cœur et le territoire des communes ayant vocation à adhérer à la charte (...) Elle prend en compte les grands ensembles écologiques fonctionnels afin de définir pour cet espace de vie une politique concertée de protection et de développement durable (…) Elle définit des zones, leur vocation et les priorités de gestion ». (Article 2 de l’arrêté ministériel du 23/02/2007).

9Outre deux grandes phases d'enquête en 2008 et en 2013, ce travail repose sur des entretiens réguliers avec les directeurs et directeurs adjoints de parcs nationaux. Le matériau issu de ces 129 entretiens a été croisé avec les notes prises lors d'une centaine de réunions d'observation participante, et les différentes versions successives des chartes. L’objectif du présent article étant de discuter la perception du changement institutionnel, nous ne pourrons pas restituer ici la densité empirique de ce travail (Cosson, 2014). Notre propos se focalise sur la question suivante : au-delà des transformations substantielles des jeux d’acteurs et des pratiques institutionnelles, comment prendre en compte les perceptions multiples du parc dans l’analyse du changement institutionnel ?

10Après avoir inventorié la pluralité des manières de vivre le parc dans une première partie, nous dégageons ensuite deux conceptions du travail de réforme qui sous-tendent les façons de penser et de conduire le changement. Cela nous conduit à relativiser l’idée que le travail de réforme correspondrait à une transformation radicale d’un travail ordinaire au profit de la thèse suivante : le travail de réforme au quotidien n’est que l'expression un peu plus visible, d’un travail institutionnel « ordinaire » fait de bricolages et de compositions entre différents cadres de référence qu’il s’agit de tenir ensemble pour faire vivre l’institution. La discussion de la troisième partie porte sur les conséquences heuristiques de cette façon d’appréhender la question du changement institutionnel.

L'institution parc national et la pluralité de ses vécus ordinaires

11Cette première partie s’appuie sur une observation ethnographique de l’administration « ordinaire » des parcs nationaux, c’est-à-dire située en dehors de tout contexte global de réforme. Elle décrit la constitution de l’entité juridique « parc national » jusqu’à son administration territoriale avant de souligner la pluralité des vécus au quotidien du parc national et d’en proposer une catégorisation.

Les parcs nationaux « sur le papier » : une définition unique pour des réalités multiples

12Un siècle après la création de Yellowstone (1872), les parcs nationaux sont institués en France par la loi du 22 juillet 1960. Les parcs nationaux sont des établissements publics, dotés d’équipes techniques mixtes : agents du siège à compétences sectorielles – protection de la nature, agriculture, forêt, paysage, tourisme…– et agents de terrain à compétences territoriales de suivi du patrimoine et de police de l’environnement. Chaque établissement est piloté par un conseil d’administration composé de représentants de l’Etat, de personnalités qualifiées, ainsi que de représentants des collectivités locales et de socioprofessionnels du territoire. Bien que l’établissement public ne soit pas le propriétaire foncier, la « zone centrale » fait l’objet d’une réglementation spécifique concernant les pratiques et les travaux. Autour, une « zone périphérique » est créée. La loi de réforme du 14 avril 2006 change le vocable de ces deux zones en « cœur de parc » et « aire d’adhésion ». Elle confirme la double vocation des parcs nationaux en insistant sur la solidarité écologique, économique et sociale entre ces sous-territoires et en affirmant trois objectifs : la protection de la biodiversité et du patrimoine culturel ; la bonne gouvernance qui vise le développement durable avec les acteurs locaux ; l’excellence de la gestion du patrimoine et de l’accueil des publics. La réforme de 2006 est porteuse d’une innovation institutionnelle principale : la charte. Elle constitue un projet de territoire pour 15 ans en concertation étroite avec les acteurs du territoire. Dix parcs nationaux existent aujourd’hui et représentent près de 9,5% du territoire.

13Nous prenons ici l’exemple du parc national de la Vanoise (PNV) mais les propos qui suivent sont adaptables aux autres parcs. Le PNV est un territoire d'environ 2 000 km², comprenant 29 communes du département de la Savoie. La zone réglementée est un espace montagnard entouré des plus grandes stations européennes de ski. Le patrimoine naturel de ce territoire est particulièrement diversifié (1200 espèces de fleurs, 2600 bouquetins, 6000 chamois, 125 espèces d'oiseaux …), tout comme ses paysages. Le PNV est aussi un label (spirale blanche sur fond bleu), un symbole dans l'histoire de la protection de la nature en tant que premier parc national français et territoire de référence au plan international. C'est enfin un établissement public financé par le ministère de l'écologie, piloté par un directeur où travaille un peu moins d’une centaine d’agents en 2006. En plus de la présence d’agents et de bâtiments, l’existence de l'établissement public sur le territoire est marquée concrètement par des panneaux de signalisation, des « maisons du parc » coopérant avec les offices de tourisme, des livres et autres topoguides utiles à la randonnée, mais aussi par des avis formels signés par le directeur dans le cadre de demandes de travaux ou d'aménagement, ou encore des pictogrammes interdisant telle ou telle pratique dans la zone réglementée.

14À travers ces observations, on retient que le parc national recouvre d’emblée au moins trois réalités : le territoire, au sens d’une communauté de destin ; le symbole, attaché à une action publique spécifique de conservation et de développement durable ; l’établissement public chargé de mettre en œuvre l’action publique.

Figure 1 – Réglementation du parc national

Figure 1 – Réglementation du parc national

Source : auteur

Catégoriser la pluralité d'existence du parc national

15L’ambiguïté sémantique du parc national est amplifiée par la grande diversité d'acteurs en relation plus ou moins régulière avec l’institution. Chacun y associe une perception spécifique. Les travaux de Philippe Descola constituent un outil précieux pour décrire la pluralité des formes de relations aux êtres de l’environnement, notamment au parc national. En observant la communauté des Achuar en Amazonie, l’auteur a identifié une diversité ontologique des rapports au monde à partir de quatre modes d’identification : les ontologies naturaliste, animiste, totémiste et analogique. Il pose l’hypothèse que ces modes sont dictés par un rapport de perception particulier entre les valeurs (l’intériorité) que l’on attribue à un tableau social et la manière d’agir sur le monde (la physicalité). Certains schèmes de pensée prédominent selon le type de société. Si le monde occidental marqué par la science moderne est dominé par le naturalisme, les différentes formes d’ontologie coexistent dans le quotidien des individus (comme parler à son perroquet tel un animiste, ou lire son horoscope qui illustre positionnement analogique). Si les cultures étudiées par Descola étaient marquées par l’animisme, l’utilisation de sa typologie des modes d’identification en contexte français fournit de nouvelles clefs permettant de sortir des grilles d’analyse ethnocentristes. Aussi, son cadre a été diversement appliqué par des médiévistes (Coste, 2010), pour déconstruire les mythes modernes (Picq, 2007), penser la relation homme-animal (Guillo, 2015) ou l’Anthropocène (Beau et Larrère, 2018). Nous faisons ici l’hypothèse que la grille de lecture de Descola est pertinente pour comprendre les différentes formes de relations et de perceptions du changement sur nos terrains de recherche.

16Dans l’ontologie naturaliste, tout collectif social est fondé sur sa généalogie, sur ce qui le fonde d’un point de vue historique. Ainsi, l’institution parc national dans son acception juridique est conçue comme possédant une constitution intrinsèque (intériorité) pleinement rattachée à la permanence de son identité qui se manifeste régulièrement (physicalité) à travers son histoire. L’ontologie animiste renvoie à une vision du monde appuyée sur des indices qui révèlent l’intériorité du parc par l’attribution de prédicat psychologique généralement prêté à une personne auquel l’individu peut aisément s’identifier. Assigner à une institution le souci de l’intérêt général ou la personnaliser à travers son dirigeant est un exemple d’identification animiste. La relation totémique à l’institution se rapporte à un ensemble d’évènements fondateurs forts mais elle ne résulte pas d’une succession d’éléments causaux. Ainsi, les actes commémoratifs, les rituels religieux ou encore, les revendications identitaires sont exemplaires des comportements totémistes. Cette relation est inverse de la relation analogique à l’institution marquée par une orientation vers le futur dans l’objectif de réduire les incertitudes d’un monde complexe. Plus généralement, la diversité ontologique des rapports au monde est plus particulièrement marquée dans la relation de l’homme à la nature. Ainsi, deux grands paradigmes s’opposent (Philipps, 2004). Le paradigme ségrégatif part du principe que l’homme est une menace pour une nature qu’il faut protéger en mettant en avant les concepts de « wilderness » ou de « nature férale » (Génot, 2014). Le paradigme intégratif considère que l’homme fait partie de la nature et qu’il s’agit de préserver un bon équilibre entre nature et activités humaines dont certaines sont même indispensables à une gestion efficace de la biodiversité (Blandin, 2009). L’importance des perceptions individuelles dans les politiques de la nature tient à cette dimension identitaire qui donne aux controverses un caractère très clivant et invite à repenser l’action publique en matière environnementale (Lascoumes, 2012).

17Ces différentes ontologies se retrouvent à la base des quatre grands types de perception qui rendent compte de la pluralité d'existences de l'institution parc national. Ainsi, les juristes, les agents du ministère de l'écologie et les représentants de l'État au niveau local font-ils essentiellement référence au statut juridique du parc national, aux textes qui le fondent et à ses contours dessinés sur la carte. Que cela soit pour en défendre le statut, ou pour éviter que l'action du parc national vienne empiéter sur les prérogatives d'une collectivité locale, l'institution parc national est bornée dans l'espace. Elle est localisable de façon précise pour ces acteurs. Elle existe de façon continue depuis la création du parc doté d’une histoire institutionnelle propre à laquelle il peut être fait référence. Cette vision du parc national est empreinte de naturalisme : le parc est perçu tel qu'il existe sur le papier.

18D'autres acteurs, en particulier ceux qui habitent ou exercent leur activité sur le territoire, fondent leur perception sur le parc vécu au quotidien. S’inscrivant dans un rapport « animiste » à leur environnement immédiat, l'institution est souvent personnifiée, que ce soit par son directeur, par quelques agents avec qui ces acteurs sont en contact direct, par des bâtiments, par un uniforme ou par un insigne comme illustré ci-après :

« Le parc, on ne le voit jamais ! C’est la première fois depuis longtemps que je vois le directeur descendre sur le terrain » (conseiller municipal lors d’une réunion publique, PNM, 2008).

« Les maires n’ont pas l’organigramme du parc. Pour eux le parc, c’est le siège, c’est loin, à Chambéry… au mieux, ils imaginent et fantasment le siège comme une cinquantaine de scientifiques, une armée de botanistes qui essaient de trouver des petites bêtes et des plantes pour les freiner dans leurs projets» (Agent de l’établissement public PNV, janvier 2010).

19L'institution est appréhendée de façon variable, comme un partenaire ou une figure repoussoir, selon les modalités de relations entre ces acteurs et ce qui, à leurs yeux, « personnifie » le parc national.

20D'autres acteurs adoptent plutôt une vision totémiste, mettant en avant un parc mythique, une institution que l'on ne peut pas inscrire dans une continuité temporelle ni dans un espace clos car sa dimension symbolique est sans rapport avec ses limites formelles sur une carte, et qui pose souvent des problème d’acceptabilité sociale (Laslaz et al, 2010). Ainsi le PNV est-il un symbole national pour les associations de protection de la nature. En 1969, « l'affaire de la Vanoise » (Charvolin, 2012 ; Mauz, 2003 ; du Vignaux, 2003 ; Selmi, 2006) oppose les promoteurs de l'industrie du ski et ces associations encore peu structurées à l'époque, autour de l'aménagement d'un vallon de la zone protégée du parc national tout récemment créé. Malgré les pressions fortes des premiers, les acteurs locaux et nationaux de la protection de la nature, relayés par la presse, obtiennent gain de cause par un arbitrage du président Georges Pompidou. Au moment de la négociation de la charte du PNV, un paragraphe faisant référence à l'affaire de la Vanoise a été discuté pendant plusieurs semaines, à la virgule près, entre les élus et les représentants des associations au conseil d'administration. L'affadissement de la formulation entre la version initiale et la version finale témoigne quarante ans plus tard de la permanence de tensions, jusqu’à l’emploi du terme de « révisionnisme » pour dénoncer la volonté des élus de retirer la référence à cette crise fondatrice. Ce conflit souligne l’importance de la dimension totémiste :

« Lors de l’Affaire de la Vanoise, la lutte menée par les associations venues défendre l’intégrité de la zone centrale menacée par les projets de Val Chavière et d’équipement du glacier de Chavière, a constitué un moment fondateur pour le mouvement de protection de la nature et conféré au parc une valeur symbolique. » (Version initiale, mai 2009).

« Quelques conflits, comme l'Affaire de la Vanoise ont, dans les dernières décennies, illustré cette confrontation entre projets d'extension de domaines skiables et volonté de préservation de l'intégrité de la zone centrale. Ils se sont conclus par une reconnaissance accrue du Parc, porteuse d'une valeur symbolique, et une sanctuarisation de son cœur » (version adoptée en CA du 26/11/09).

21Une vision analogique du parc national est incarnée dans l’idée d’un « parc en devenir », défini par sa contribution potentielle à des enjeux qui le dépassent : certains en attendent une contribution forte à la lutte contre l’érosion de la biodiversité ; d’autres le voient comme un territoire de référence dans le contexte du changement global (Arpin et Cosson, 2014). Ainsi, plusieurs parcs font-ils partie du réseau « alpages sentinelles » (Dobremez et al., 2014) dont la vocation est de suivre et de comprendre, année après année, l’impact des aléas climatiques sur ces alpages de référence, en tenant compte des dynamiques qui se nouent entre climat, milieux, pratiques pastorales et systèmes d’acteurs. L’inscription territoriale du parc est envisagée en rapport à un futur difficilement maitrisable, un projet de territoire faisant intervenir un triple processus de territorialisation, représentation et naturalité, ce que Romain Lajarge a décrit comme une territorialité intentionnelle (2000).

22L’institution Parc National est envisagée selon quatre perceptions. L’importance relative des réalités que recouvre le terme de parc national (le territoire, le symbole et l’établissement public) varie et conditionne la façon dont les acteurs perçoivent et caractérisent le changement.

Le changement institutionnel au concret… et au pluriel

23Les rapports individuels aux parcs nationaux reposent sur une composition mouvante de ces différents ensembles perceptifs. Ne se limitant pas à un tout intégré, l’institution parc national est une réalité multiforme qui soulève un double défi heuristique. Le premier est de rendre compte de sa gouvernance territoriale à partir de plusieurs échelles d’observation et de la multitude des relations individuelles au parc. Le deuxième réside dans la caractérisation de ce qui est collectivement reconnu et qualifié par le terme de changement.

Une gouvernance du territoire parc composée de différentes modalités

24Quatre grandes règles (Friedberg, 1997) caractérisent la « gouvernance historique » des parcs nationaux. La première est l'évitement. Il y a le parc national et les autres : les territoires et les compétences sont répartis de sorte que les acteurs agissent en parallèle. L’agent de terrain du parc national qui voit un berger dans un alpage et qui ne se détourne pas pour le saluer, ou l'élu qui évite de passer la parole au directeur du parc dans une réunion en sont des exemples. La deuxième règle consiste à privilégier le rapport de force pour gérer les désaccords. L’histoire des parcs nationaux est émaillée de conflits traduisant une difficulté à aborder sereinement les désaccords sur des intérêts ou sur des valeurs qui reposent sur des légitimités différentes, comme la logique marchande d’une station de ski et celle, écologique, de la protection du patrimoine. La troisième, c’est la « participation molle » qui rassemble des acteurs sur des choix flous. Les documents d’aménagement des parcs ont longtemps été des listes à la Prévert sans véritable priorisation. Chacun pouvait y piocher ce qui l'intéressait, sans s’engager dans une véritable action collective. Cela a amené des administrateurs à participer aux conseils d’administration juste pour vérifier que les décisions prises ne menacent pas les intérêts de leur secteur professionnel ou territorial. La quatrième règle, que nous appelons « la théâtralisation »  entretient les trois autres : les acteurs jouent des rôles et agissent très souvent en fonction de ceux-ci. À chaque fois que les discours se radicalisent, que les postures se figent, que les relations se coupent, les acteurs entrent dans le théâtre, avec une forte tendance à s’enfermer et enfermer les autres dans des rôles qui rendent les négociations difficiles. Les protecteurs de l’environnement sont par exemple, affublés du terme « d’ayatollahs de la nature » partisans de sa mise sous cloche et opposés à tout changement. Les élus locaux sont à l’inverse caricaturés en bétonneurs invétérés au nom du progrès social et du développement de ces territoires qu’il faut à tout prix faire évoluer. Ces quatre règles qui s’auto-entretiennent expliquent en bonne partie l’inertie institutionnelle du parc (Cosson, 2014).

25Mais là encore, l'objectivation de cette gouvernance en un récit unique masque une pluralité d'interprétations qu’il est possible d’analyser à la lumière des ontologies descoliennes. La loi de 2006, bien que votée à l’unanimité à l’assemblée nationale en tant que « réforme de la gouvernance des parcs nationaux », se heurte sur le terrain à différentes visions de la gouvernance et de la façon de réformer. Les agents du ministère de l'écologie et les représentants de l'État ont une vision « naturaliste ». La gouvernance du parc se construit de façon top-down : son cadre est pensé au niveau des textes formels qu’il s'agit de décliner de façon opérationnelle sur le terrain. La continuité s'appuie sur une succession chronologique des faits passés, dont le présent est la résultante. Le directeur du PNV insiste ainsi en 2008 sur l'idée que la charte serait une continuité du programme d'aménagement déjà en vigueur qui prévoyait la notion « d'espace parc », et le développement de partenariats entre l'établissement public et les acteurs du territoire. Dans une pensée animiste, ciblée sur un parc national vécu au quotidien, chaque acteur a une perception très circonscrite de la gouvernance du parc, puisqu'elle est liée aux relations interpersonnelles de proximité. C'est la mémoire des uns et des autres qui entretient des arrangements passés dans le temps. Quand cette mémoire est bousculée, des conflits locaux émergent, par exemple, avec la matérialisation des limites des zones de chasse sur la commune de Breil dans le Mercantour :

« Sur la carte IGN le trait à une épaisseur, dans le réel ça pouvait faire 100 voire 150 mètres de large car nous sommes en terrain montagneux. Chaque fois qu’il y avait le balisage qui était refait, les agents du parc allaient au plus facile, et on s’est rendu compte que les anciennes traces sur lesquelles on s’était entendu à la création du parc se trouvent à 100, 150, 200 m à l’intérieur du balisage actuel. (…) Comme nous avons sur le terrain une grande majorité des gardes qui sont plus intégristes que conciliateurs, ça a dressé la population contre le parc. » (Elu de Breil, 2012).

26Dans le mode de pensée totémiste, la gouvernance territoriale est ancrée dans un, voire plusieurs mythes fondateurs. L'affaire de la Vanoise a durablement inscrite les jeux d'acteurs dans la confrontation de deux blocs s'opposant frontalement : l'industrie du ski et la protection de la nature qui se sont répartis les rôles et les territoires. Ainsi, nos enquêtes montrent un consensus tacite pour le statu quo et une crainte que l’élaboration de la charte remette en cause cet équilibre, comme le traduit un élu: « il faut prendre garde à ce que la charte ne rouvre pas la boîte de pandore ». Dans le Mercantour, le rôle de bouc émissaire du parc, présent dès sa création, est régulièrement réactualisé : quand le loup revient sur le territoire dans les années 1990 sans intervention humaine, ses agents sont pourtant accusés de l'avoir réintroduit ; chaque année, les « festins », des fêtes symboliques dans les villages, rassemblent la population et les élus locaux qui n'hésitent pas à utiliser le parc national comme faire-valoir. C'est donc le rappel d'événements symboliques, de relations qui se sont construites lors de moments fondateurs antérieurs, qui créé la continuité dans la gouvernance du parc.

27Enfin, la gouvernance du parc est pensée « en devenir » dans une vision analogique portée par des chercheurs, des membres d'associations de protection de l'environnement et quelques représentants de l'État : la seule continuité existante est la continuité dans le changement. Il s'agit de construire une gouvernance orientée sur une anticipation des problèmes qui dépassent la dimension du parc. Les plus fréquemment cités sont le réchauffement climatique et la nécessité de travailler en réseau avec d'autres espaces protégés pour stopper l’érosion de la biodiversité.

28La gouvernance du territoire recouvre des réalités multiples composées d’une pluralité de perceptions du parc avec, néanmoins, un élément récurrent : le rappel continu des facteurs dans lesquels s'ancre sa stabilité.

Orientation du travail de réforme et formes d’attestation ontologique de l’institution

29Notre approche ethnographique s’applique au suivi du travail quotidien des acteurs qui sont au cœur de la conduite concrète de la réforme des parcs nationaux : les présidents, directeurs et directeurs adjoints que nous qualifions de « réformateurs » dans une acception neutre, sans présager de leur degré de partage des objectifs de cette réforme. L'observation du travail de réforme en Vanoise et dans le Mercantour révèle des contrastes dans les façons d’envisager le changement.

30Alors que, dans la loi de 1960, le territoire du parc était défini a priori par l'État, la loi de 2006 demande aux réformateurs d'élaborer une charte en concertation avec les acteurs du territoire. C'est sur la base de cette charte que chaque commune décide par délibération, d'adhérer ou non au parc national. Si la commune adhère, elle fait partie du territoire du parc et s'engage à respecter les objectifs de protection du patrimoine et les orientations de développement durable qui figurent dans la charte. Si la commune n’adhère pas, seule la partie de son territoire située en « cœur » continue de faire partie du parc national avec une réglementation spécifique. Dans ce cas, la commune n'est pas tenue au respect de la charte sur le reste de son territoire, et ne bénéficie ni de l’ingénierie de l’établissement public, ni de ses subventions, ni de la possibilité d'utiliser l'image du parc. Le territoire du parc est donc défini a posteriori, après négociation de la charte, ce qui place les réformateurs devant une injonction contradictoire : garantir un bon niveau de protection du patrimoine avec une charte contraignante, tout en évitant le « parc à trous » qui résulterait du désengagement de la majorité des communes. Bien que confrontés au même dilemme, les réformateurs en Vanoise et dans le Mercantour conduisent différemment le travail de réforme en fonction de leurs perceptions du changement.

31En Vanoise, l'élaboration de la charte est présentée comme une déclinaison « naturelle » de la loi de 2006 avec une rhétorique de continuité puisque le programme d'aménagement existant est censé répondre d'ores et déjà au cadre et à l'esprit de la réforme. La charte est présentée comme l’aboutissement logique d’une succession d’enchainements causaux. L'objectif consiste à rédiger un document dans le calendrier contraint prévu par les textes, avec l'ambition de le faire valider une année en avance, puis de dérouler ce plan pour le mettre à l’œuvre. Mais le processus concret échappe largement au plan. Le conseil d'administration du PNV en juin 2009 rejette massivement l'ébauche de charte élaborée par l'administration du parc et les élus du conseil d’administration revendiquent une logique de rupture et une place plus importante dans le pilotage du parc. Pour eux, il s’agit d’une « refondation du parc ». L’élaboration de la charte est alors émaillée de controverses à la fois sur la place des élus, sur le rôle du parc et sur la finalité de ce document. Bien qu'ils touchent à des aspects identitaires, symboliques et au « mythe fondateur » d'un territoire constitué par deux mondes dos à dos, ces éléments ne sont jamais abordés directement. Ils se cristallisent dans des conflits sur le texte ou sur la cartographie associée à la charte. La place des élus dans le pilotage du parc se négocie durement à travers la rédaction d'un préambule à la charte. Le caractère juridiquement contraignant de la charte se joue autour de la cartographie des zones d'extension possibles des stations de ski sur lesquelles les discussions s'enlisent pendant plus d'un an et demi. L’arbitrage des juristes du ministère de l’écologie est sollicité pour tenter de dépasser les conflits. La logique sous-jacente à cette pratique du travail de réforme est naturaliste : la négociation du texte formel concentre toute l’attention et absorbe les enjeux d'ordre symbolique. Elle cristallise les problèmes relationnels rencontrés par les acteurs locaux dans le vécu quotidien du parc. Malgré des efforts très conséquents des réformateurs, le vote se solde par un rejet massif de la charte sur des principes plutôt que sur le contenu effectif de la charte.

  • 2 Le terme « entrepreneur » doit être simultanément envisagé au sens des « entrepreneurs de morale » (...)

32Dans le Mercantour, l'impulsion du changement et ses inflexions sont clairement associées à l’arrivée de réformateurs entrepreneurs2, porteurs de nouvelles postures. C'est le tandem formé en 2007 par le directeur et le président qui permet d'initier le changement aussi bien en interne à l'établissement public (création de nouveaux services, recrutements, formation…) qu'au niveau des élus du territoire axé sur la symbolique d’un « nouveau parc ». Le pilotage du changement est davantage orienté vers la construction de nouvelles relations avec les acteurs du territoire que focalisé sur la rédaction formelle du document charte. Les réformateurs ont de bonnes relations de négociation avec les acteurs locaux en coulisse et adaptent leur plan aux enjeux territoriaux locaux tandis qu’en Vanoise, les réformateurs sont davantage centrés sur l’application du plan préalablement échafaudé. Un système d'aide financière est instauré pour les projets des communes ; une enquête de l'institut BVA (Olagne et Bouscarel, 2010) est commanditée pour montrer que globalement le parc est apprécié par les populations locales ; le directeur recrute des agents à l'écoute des élus et des acteurs socio-économiques. Les réunions se multiplient sur le terrain aussi bien à l’occasion de conseils municipaux dédiés aux enjeux d'urbanisme, que d’assemblées plus participatives dans chacune des vallées. La première version du document charte n’est rendue publique qu'en mars 2010, soit plus de deux ans après le début des actions concrètes de tissage de relations interpersonnelles qui ne font souvent référence qu’indirectement à la charte. En dehors des phases de consultation formelle prévues par les textes, le processus d'élaboration de la charte est émergent, passant tour à tour des coulisses aux scènes publiques, des assemblées d’élus aux réunions techniques internes à l'établissement public, du niveau local au niveau national avec des échanges sur le cadre formel et juridique au ministère de l'écologie. Sa rédaction traverse plusieurs crises qui mettent toutes en question le mythe fondateur d'un parc national placé dès son origine sous le contrôle des élus locaux. Ainsi, l’automne 2008 est marqué par l’affaire dite « du sentier des balcons du Mercantour ». Christian Estrosi, à la tête de la région PACA, lance un projet phare porté par le conseil général des Alpes Maritimes, de création d’un sentier d’altitude de 140 km en 12 étapes, avec la construction de quatre refuges. Il débute par l’héliportage d’engins et la création à coups de pelleteuses, de brise-roche et d’explosifs d’un premier tronçon à proximité du cœur du Parc. Des agents du PNM dressent un procès-verbal pour destruction d’espèces protégées sans autorisation. Une manifestation rassemble une centaine de montagnards et représentants d'associations opposées au projet au refuge de Rabuons. Les travaux sont finalement arrêtés. La victoire des défenseurs de la nature sur la scène médiatique est claire. L’établissement public du parc affirme son autonomie par rapport aux grands élus locaux. Une autre crise intervient en juin 2009, au moment où Éric Ciotti, président du conseil général des Alpes-Maritimes, prend la présidence du parc et réaffirme le contrôle des élus sur l'élaboration de la charte. La négociation des modalités d'application de la réglementation dans le cœur commence par une rédaction « profane » conduisant les acteurs locaux à s'approprier le débat, avant une reformulation plus juridique sur injonction du ministère. De même la question tendue des limites de chasse sur la commune de Breil fait l’objet d’une convention, même si sa validité juridique est fragile :

« Cet accord, il est ce qu’il est, il y en a qui l’acceptent et d’autres qui le réfutent, nous avons au moins la satisfaction d’avoir quelque chose d’écrit, juridiquement, je ne sais pas si ça a de la valeur, mais c’est un accord de terrain » (Elu de Breil, 2012).

33La perception du changement institutionnel par les réformateurs intègre une vision naturaliste liée au respect des textes formels et à la rédaction du document charte. Mais leur pratique montre surtout un tissage concret de relations qui s'appuie sur une logique animiste du parc tel qu'il est vécu au quotidien par ses acteurs. La vision totémiste est aussi très présente dans les épreuves qui bousculent l’identité même du parc : c’est le cas pour l'avènement symbolique d'un « nouveau parc », ou encore pour une identité territoriale commune d’un haut-pays « Mercantour ». Cela revient à bousculer les ressorts du mythe fondateur associé à l'existence du parc, renvoyant les élus locaux et l’institution PNM dos à dos. Si bien que le changement institutionnel passe par des épreuves symboliques ponctuelles faisant évoluer les perceptions des acteurs et la consistance même de l’institution. Le processus d’élaboration de la charte se solde par l’adhésion de 75 % des communes au printemps 2013.

Interroger le changement institutionnel

34Le quotidien du travail institutionnel conduit à nous interroger sur ce qui fait « changement ». Le travail de réforme, en tension entre la pluralité d'existences de l'institution et d'orientations du changement, n'est-il pas l'expression un peu plus visible, d’un travail institutionnel « ordinaire » fait de bricolages et de compositions entre différents cadres de référence ? Le travail de réforme correspond-il à la transformation radicale d’un travail ordinaire ou à la mise en visibilité de pratiques en général plus discrètes ? En comparant le travail accompli par les réformateurs des deux parcs nationaux, nous posons l’hypothèse que le changement suppose une transformation plus ou moins graduelle de la perception des acteurs vis-à-vis des pratiques institutionnelles que nous proposons de décrire à partir de deux conceptions du travail de réforme.

Le travail de réforme comme pratique quotidienne du changement institutionnel

35La charte apparait comme la clé de voûte d’un projet de territoire, le fondement d’un partenariat étroit au nom d'une double solidarité écologique et économique entre le cœur et l'aire d'adhésion du parc. Cette perspective idéale nourrit les débats parlementaires d'une loi votée à l'unanimité. Elle inscrit la vision analogique d'un parc en devenir, territoire de référence au sein duquel une coopération consensuelle entre les acteurs permettrait une contribution aux enjeux nationaux et internationaux de préservation de la biodiversité et du développement durable. Mais cet idéal intellectuellement séduisant est loin de la réalité de terrain des parcs en 2007. La comparaison entre les processus d'élaboration de la charte en Vanoise et dans le Mercantour met en exergue deux idéaux types du travail de réforme (Cosson, 2015).

36Le premier idéal-type, le travail de réforme «formelle par planification» commence par une problématisation unique et descendante pour impulser un changement à partir de l'interprétation des textes juridico-administratifs. La planification du changement, puis le retour régulier à la référence de ces textes, porteurs de l’intérêt général, sont censés constituer un socle commun permettant d'agréger toutes les formes d'attestation de l'institution : sa dimension formelle, son vécu quotidien, ses éléments symboliques et ses caractéristiques matérielles. Le travail de réforme poursuit l'objectif de production du document charte dans un processus dont les temps forts sont ceux de la procédure formelle : avis successifs du conseil d'administration, enquête publique, avis du conseil d'État et d'autres instances nationales, puis délibération des communes. La logique naturaliste intègre les controverses qui concernent le parc vécu au quotidien (animisme) et le parc mythique (totémisme), si bien que les tensions identitaires, les conflits de valeurs et les épreuves symboliques ne sont pas abordés directement. Tout se concentre dans la négociation d'un texte et de traits sur une carte. La charte est alors perçue comme un document normatif que les acteurs investissent et qui devient une ligne de clivage : le mythe fondateur de deux mondes dos à dos en Vanoise est réactualisé par l'échec de l'adhésion des communes. Cela relève davantage de référents négatifs ancrés dans le vécu quotidien ou les symboles du parc, que d'un désaccord effectif et rationnel sur le contenu du document.

37Le second idéal type, le travail de réforme « relationnelle par émergence » commence par des problématisations multiples et ascendantes s'appuyant sur une identité territoriale dans laquelle les acteurs peuvent se reconnaître. Au-delà d'un accord général sur l'ambition d'un « développement mesuré du haut pays », les réformateurs du Mercantour ne cherchent pas à construire un accord ni sur les contours de l'institution, ni sur les changements à entreprendre. Leur travail de réforme priorise la construction de relations interpersonnelles pour créer le socle de nouvelles modalités d'action collective à moyen terme. Ces réformateurs cherchent à comprendre le vécu du parc national au plus près des acteurs sur le terrain, et prennent part à des controverses qui soulèvent des questions identitaires et symboliques. Les négociations sont pour l'essentiel informelles et bilatérales. Leurs alliances sont évolutives en fonction de la situation, dans un processus d'élaboration de la charte qui se construit pas à pas, en alternance avec des phases de rapprochement des élus locaux, des agents de l'établissement public ou des agents du ministère de l'écologie. Les phases de formulation du problème et de construction relationnelle initiale sont longues, avant une phase de rédaction de la charte plutôt courte. Les tensions du quotidien n'ont pas ravivé les réflexes d'opposition au parc caractéristiques du vécu et de plusieurs épreuves symboliques dans l'histoire de l'institution.

38La relation dialectique à l’espace telle que la théorise Henri Lefebvre (1974) en distinguant espace pratiqué, espace perçu et espace représenté, diffère dans les deux idéaux-types. Le travail de réforme « formelle par planification » mobilise essentiellement la vision naturaliste sans laisser de place conséquente au vécu quotidien et aux éléments symboliques. L’espace perçu correspond à l’espace représenté, bien davantage que l’espace vécu. Cette pratique du travail institutionnel mobilise des compétences d'expertise sur la préservation de la nature, des capacités d'arbitrage, des facultés de rédaction et de suivi des évolutions du document charte. Le travail de réforme « relationnelle par émergence » accorde en revanche une place importante à leur expression. Le réformateur compose les visions naturalistes, animistes et totémistes du parc national dans un bricolage quotidien qui construit peu à peu les nouveaux équilibres institutionnels. L’espace perçu correspond à l’espace pratiqué sur le terrain. Cette pratique du travail institutionnel sollicite des compétences de médiateurs, courtiers ou généralistes (Nay et Smith, 2002). Le courtier vise à construire des compromis pour faciliter la négociation entre acteurs. Le généraliste cherche à élaborer un socle commun susceptible de faire discuter des acteurs appartenant à des mondes différents.

39L’attention portée aux deux modèles du travail de réforme permet d’établir un lien entre l’autonomie du réformateur et la propension au changement. Elle accrédite l’idée popularisée par le sinologue François Jullien (2009) selon laquelle le changement procède davantage de l’accompagnement d’une évolution générale au sein de laquelle le réformateur agit selon des fenêtres d’opportunité particulières. Cette thèse des « transformations silencieuses » soulève de nombreux défis heuristiques, ne serait-ce que la description du changement lui-même et la définition de ses contours.

Théoriser le changement institutionnel : un défi pour l’évaluation des pratiques institutionnelles

40La notion de changement est éminemment relative et personnelle : il peut y avoir réalité d’un changement pour certains acteurs mais continuité pour d'autres (Tournay, 2014). Si bien que la consistance du changement est à repenser : la reconnaissance du changement par les acteurs, y compris par ceux qui n’ont pas directement participé à l’élaboration de la charte, procède d’une démarche collective dans laquelle se construisent peu à peu des compromis. Son objectivation réside dans des signes d’attestation extérieure tels que l’adhésion à la charte des parcs nationaux. Ce cheminement analytique nous conduit à un triple constat.

41Premièrement, notre analyse conduit à relativiser l’idée d’un changement « en soi » et met l’accent sur la difficulté à le cerner dans sa dimension substantielle. Ainsi, il y a un écart perceptif entre les discours institués de réforme des parcs nationaux et les pratiques quotidiennes des acteurs qui ne sont pas nécessairement amenés à décoder les mêmes enjeux car les formes d’attestation dudit changement sont différentes. On assiste ainsi à une gradation de la perception des risques et à des contrastes dans la manière d’envisager le changement lui-même selon le point d’observation et les cadres cognitifs des acteurs considérés. Ce regard n’est pas dénué de conséquences dans l’évaluation des pratiques institutionnelles et des politiques publiques. Idéalement, l’évaluation devrait être continue et ses différentes focales d’observation devraient être prises en compte puisque la perception de la stabilité et du changement évolue dans le temps et selon les acteurs considérés. Comme Goffman l’a montré, les fortes interrelations entre organisation sociale et organisation de l’expérience orientent les interprétations morales ou normatives dans une multiplicité des mondes (1991). On retrouve cette tension dans toutes les politiques en charge des questions de biodiversité ou portant sur l’administration du monde vivant telle que la régulation des naissances ou l’accompagnement de la fin de vie. Ce constat oblige également à repenser les institutions considérant qu’elles ne peuvent pas être exogènes au processus politique, ce qui soulève le problème de l’identification des chaînes causales (True et al., 1999)

42La deuxième discussion rejoint les travaux sur la prise de décision en situation de risque idéologique qui établit une différence de degré et non de nature avec les situations ordinaires (Dobry, 2003) : la pratique du travail de réforme n’est pas singulièrement différente de la pratique du travail institutionnel ordinaire. En effet, le caractère « ordinaire » du travail de pilotage d’une institution n’est pas un terme passif puisqu’il suppose que ceux qui assurent les activités de « routine » maintiennent ensemble des éléments hétérogènes pour construire et reconstruire en permanence l'institution. Si bien que la nature des tâches, les compétences, les niveaux de pratiques sont comparables mais l'intensité de ce travail, voire la sensibilité des autres acteurs à ce travail, est renforcée en période de changement. Dans ce continuum, la composante spatiale structure les possibilités de changement ainsi que sa perception. Le terreau initial de Vanoise est principalement structuré par la logique économique des stations de ski, un déficit de leadership politique sur la charte et la configuration territoriale de la Vanoise comprenant deux vallées correspondant aux fiefs des leaders politiques locaux. L’absence d’hybridation entre le niveau national et le niveau local mobilise fortement l’identité territoriale de la Savoie et intériorise les clivages entre le monde de la protection de la nature et le monde de l’industrie du ski. L’ancrage territorial des rapports de force (Gervais-Lambony, 2017) et des visions antagonistes du projet territorial limitent le changement. À l’inverse, la géographie du Mercantour est marquée par un consensus tacite entre, d’une part des enjeux résidentiels et de qualité de vie dans un parc périurbain, et d’autre part, par des enjeux de pastoralisme et de biodiversité. Le changement est vécu de façon plus intégrée.

43Troisièmement, la nécessité de prendre en compte la pluralité perceptive dans la caractérisation du changement interroge la place de l'analyste. Le relativisme constitue un possible écueil épistémologique par la tentation de réduire le travail d’analyse à une simple perception de plus dans la pluralité des perceptions du changement. Éviter cet écueil suppose de considérer l’intentionnalité du modèle établi en y intégrant la diversité des manières d’articuler la nature aux territoires dans le temps et l’espace. Ainsi, l’appropriation « écologisante » de l’espace ne couvre pas l’ensemble des utilisations des écosystèmes et peut renvoyer à des représentations mentales contradictoires de l’articulation homme-nature. Si elle permet de mettre en application diverses modalités de protection de la nature, elle soulève aussi diverses tensions concernant l’échelle des enjeux écologiques ou la valeur patrimoniale du territoire concerné ou l’organisation politique locale (Guyot et Richard, 2009). C’est à ce niveau que le récit consolidé et objectivé d'un changement institutionnel saisi par les grilles d'analyse du chercheur prend toute sa place. Les pages précédentes ont consisté à ré-introduire de la complexité à travers le contraste entre un récit unique du changement du parc national (à partir d’une vision naturaliste notamment) et la diversité de manières de le percevoir (à partir de la combinaison des différentes ontologies descoliennes). Si le travail de l’analyste conserve une dignité épistémologique particulière dans l’océan des perceptions du changement institutionnel, la grille adoptée oblige à considérer que son regard contribue également à composer cette réalité multiple.

Conclusion : Le changement institutionnel au pluriel… au-delà des politiques territoriales de la nature

44Notre analyse, fondée sur une approche ethnographique du travail de réformateurs des parcs nationaux a montré une différence d’intensité mais pas de nature entre le travail institutionnel ordinaire et celui de réforme. Prendre en compte les perceptions individuelles multiples de l’institution, de ses contours, de ses changements souhaités et avérés constitue un complément essentiel à l’analyse des jeux d’acteurs et des transformations structurelles pour aborder la question du changement institutionnel. Dans quelle mesure ce travail de composition du changement institutionnel peut-il être étendu à d’autres politiques ?

45Les politiques de la nature présentent plusieurs caractéristiques spécifiques : l’objectif de « conservation » d’un patrimoine conduit à des perceptions différentes de ce qu’il s’agit de conserver, d’autant que la biodiversité et son évolution sont entourées de flous et d’incertitudes. Cela se double des clivages identitaires et de valeurs ancrés dans des visions différentes de la relation homme-nature comme nous l’avons illustré précédemment avec les paradigmes ségrégatifs et intégratifs. Enfin, les « êtres de nature » (animaux et plantes) ne sont pas de simples objets de ces politiques publiques mais de véritables acteurs. Des attaques ponctuelles de loup sur des troupeaux de mouton ont pu remettre en cause en quelques jours, des négociations de plusieurs mois concernant la rédaction des chartes. Cela renforce l’importance des rapports individuels à l’institution gestionnaire de la politique de la nature. Si la relation avec un berger se dégrade, ce cas particulier peut devenir symbolique et alimenter des clivages plus généraux entre partisans de la conservation de la nature et partisans de son exploitation par l’homme. Ainsi, les politiques de la nature sont des « caisses de résonance » de clivages identitaires plus profonds que les quatre ontologies de Descola nous permettent de caractériser. Elles rendent particulièrement explicite l’adéquation entre le travail de réforme et celui du quotidien qui consiste à « faire tenir ensemble » des attentes, des représentations, et des souhaits d’évolution souvent irréconciliables. Réformer une telle politique publique n’est finalement pas une action singulièrement différente de celle de la faire vivre.

46Les politiques territoriales de la nature forment ainsi un bon laboratoire social. La transposition de nos résultats aux autres politiques publiques suppose d’interroger la sensibilité collective à leur changement. Si l’objet de l’action publique est à prendre en compte, d’autres paramètres tels que la stabilité de l’institution concernée et sa tendance à la politisation sont à souligner. Ainsi, toutes les controverses marquées par une renégociation des frontières nature/culture comme le mariage pour tous, les procréations médicalement assistées, ou l’administration de la fin de vie, sont continument sujettes à des divergences interprétatives sur ce qui fait changement et sur l’impact de ces transformations dans la vie sociale. Nous faisons ainsi l’hypothèse que d’autres politiques publiques, sur la base de caractéristiques communes qu’il s’agirait de confirmer, présentent la même particularité que les politiques de la nature : leurs transformations seraient tout autant tributaires des perceptions que les acteurs en ont que du changement effectif des textes juridiques.

Carte 1 – Localisation des parcs nationaux alpins français

Carte 1 – Localisation des parcs nationaux alpins français

Commentaire de la carte : cette carte permet de saisir les incidences du changement institutionnel sur les limites territoriales des trois parcs alpins. Le contour vert correspond aux limites des parcs nationaux avant la réforme de 2006. Les zones « cœur » en vert foncé n’ont pas évolué. Par contre l’étendue de la zone d’adhésion en vert clair a été directement impactée par la réforme : en Vanoise, nous constatons que seules deux communes ont décidé de rester dans le parc, les autres n’ont pas adopté la charte (zone transparente) ; dans le Mercantour en revanche la 75% des communes ont adhéré et sont restées en vert clair. Cette géographie des parcs « après réforme » est en lien direct avec les modalités du travail de réforme que nous analysons en lien avec les perceptions et le vécu du changement institutionnel.

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Notes

1 Dans leur synthèse d’approches en sciences sociales, D.Della Porta et M. Keating (Della Porta, Keating, 2008) distinguent deux principaux modes « d’analyse comparative » : les « case-based research » (notre cas) et les « variable-based research » pour lesquelles la montée en généralité repose sur une représentativité statistique

2 Le terme « entrepreneur » doit être simultanément envisagé au sens des « entrepreneurs de morale » décrits par Becker 1973, et dans la capacité donnée à ces individus de définir concrètement la bonne gestion des parcs (Hassenteufel, 2011).

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Titre Carte 1 – Localisation des parcs nationaux alpins français
Légende Commentaire de la carte : cette carte permet de saisir les incidences du changement institutionnel sur les limites territoriales des trois parcs alpins. Le contour vert correspond aux limites des parcs nationaux avant la réforme de 2006. Les zones « cœur » en vert foncé n’ont pas évolué. Par contre l’étendue de la zone d’adhésion en vert clair a été directement impactée par la réforme : en Vanoise, nous constatons que seules deux communes ont décidé de rester dans le parc, les autres n’ont pas adopté la charte (zone transparente) ; dans le Mercantour en revanche la 75% des communes ont adhéré et sont restées en vert clair. Cette géographie des parcs « après réforme » est en lien direct avec les modalités du travail de réforme que nous analysons en lien avec les perceptions et le vécu du changement institutionnel.
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/4856/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Virginie Tournay et Arnaud Cosson, « Le changement institutionnel en question. Travail institutionnel ordinaire et travail de réforme dans les parcs nationaux français », L’Espace Politique [En ligne], 34 | 2018-1, mis en ligne le 29 juin 2018, consulté le 24 septembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/4856 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.4856

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Auteurs

Virginie Tournay

Directeur de recherche CNRS
Centre de recherches politiques de Sciences Po, UMR 7048
virginie.tournay@sciencespo.fr

Arnaud Cosson

Sociologue
IRSTEA
arnaud.cosson@irstea.fr

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