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Varia 2018

Gestion des risques et des crises, entre gouvernance de la sécurité et gouvernance territoriale. Ce que la résilience change (ou pas) en Île-de-France

Has ‘resilience’ changed anything? A reflection on the introduction of resilience to risk governance in Parisian region
Magali Reghezza-Zitt et Ihnji Jon

Résumés

Cet article questionne la mise en œuvre du référentiel de résilience dans le domaine de la sécurité et de la gestion des risques et des crises en Île-de-France. Il examine la manière dont l’impératif de résilience a été appliqué dans ce champ, à partir des enjeux de gouvernance que la traduction opérationnelle de cette notion soulève. L’article s’appuie sur une démarche qualitative reposant sur des entretiens formels, de l’observation participante et non participante, des échanges informels réguliers avec certains acteurs et l’analyse des documents de littérature grise. Il présente d’abord l’organisation de la gestion des risques et des crises, en soulignant la complexité du système d’acteurs, qui fait écho à la fois au cloisonnement de la gouvernance de la sécurité et à la fragmentation territoriale. Il étudie ensuite la manière dont la résilience a été appropriée par les différents acteurs de terrain en charge de son application dans le champ de la sécurité. Il montre que la résilience n’implique pas forcément un changement de pratique radical, mais qu’elle est une opportunité pour accompagner une réorganisation de la gouvernance des risques et de la sécurité qui interfère avec la recomposition de la gouvernance territoriale engagée depuis plusieurs années.

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Texte intégral

1La résilience a investi progressivement le champ de la réduction des catastrophes (Dauphiné et Provitolo, 2007 ; Comfort et al., 2010 ; Kuhlicke, 2010 ; Gaillard, 2010 ; Weichselgartner et Kelman, 2014). En France, le mot s’est imposé de façon relativement récente dans le champ académique et professionnel de la sécurité et de la gestion des risques et des crises, rejoignant en cela, avec toutefois un décalage, la tendance internationale (Revet, 2011 ; Pigeon, 2012 ; Lhomme, 2012 ; Reghezza et al., 2012 ; Reghezza et Rufat, 2015 ; Garcia, 2015 ; Quenault 2013 et 2017). Alors qu’à l’échelle mondiale, le Cadre d’action de Hyôgo pour 2005-2015 : Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes (UNISDR, 2015) a posé dès 2005 la résilience comme priorité en matière de réduction des risques et des catastrophes (RRC) (Quenault, 2015), il faut attendre 2008 pour que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale la mentionne (Mallet, 2008, p. 64). Le Livre Blanc de 2013 confirme l’adoption du terme en fixant l’objectif de « résilience de la nation » (Guehenno, 2013, p.12).

2En français, le terme « résilience » est un néologisme. Il a été utilisé dès les années 1920 à propos de la physique des matériaux, mais, contrairement au monde anglophone, il n’a jamais appartenu au vocabulaire usuel. Résilier, qui s’emploie en français avec un complément d’objet direct, par exemple « résilier un contrat », signifie d’ailleurs l’inverse de la résilience, puisque le retour en arrière que constitue la résiliation implique la disparition. Loin d’être anecdotique, le fait que la résilience n’appartienne pas au langage courant, à la différence des termes de résistance (avec lequel il est parfois confondu), de risque, d’adaptation ou de vulnérabilité, peut expliquer en partie la difficulté que les acteurs en charge des questions de sécurité, qu’il s’agisse de prévention des catastrophes, de gestion des risques ou de gestion de crise, éprouvent lorsqu’ils doivent s’approprier cette notion.

3Désormais pourtant, « la résilience est partout » nous indique un des acteurs interrogés au cours de notre étude. Plan d’action contre le terrorisme, assises nationales de la sécurité globale en mai 2018 sous l’égide du ministère de la transition écologique et solidaire, adoption de la stratégie de résilience de la Ville de Paris après l’adhésion au réseau des 100 villes résilientes (100 RC) initié par la Fondation Rockfeller, signature d’une « Charte des quartiers résilients » en Île-de-France, etc., la résilience s’impose aussi bien à l’échelle gouvernementale et interministérielle que sur les territoires.

4L’objectif de cet article est de comprendre comment la résilience s’opérationnalise en matière de gestion de risque et de crise, c’est-à-dire, in fine, d’examiner sa traduction concrète sur les territoires, en analysant les jeux de pouvoirs et d’échelles qui s’expriment à cette occasion à partir du cas de la région Île-de-France. Composée de huit départements et 1276 communes, elle est la région administrative la plus peuplée de France, puisqu’elle concentre sur 2 % du territoire national près de 18 % de la population (plus de 12 millions d’habitants), la plus riche et la plus productive (30 % du PIB national). La population est fortement concentrée dans l’aire urbaine de Paris. La commune-centre est marquée par ailleurs par la présence physique des pouvoirs politiques régaliens, du fait de son statut de capitale. La gouvernance de ce territoire connaît des recompositions importantes, liées à des pressions internes (création de la métropole du Grand Paris, redéfinition des missions, changements de statuts des personnels dans les administrations, libéralisation, réforme territoriale, etc.) et externes (mondialisation et concurrence internationale, nouveaux référentiels d’action internationaux (y compris européens), agendas politiques, émergences de nouvelles menaces – ou en tous cas, identifiées comme telles par les acteurs –, événements majeurs, etc.).

5Dans ce cadre, nous examinerons les rapports dialectiques qui se tissent entre opérationnalisation de la résilience, gouvernance des risques et de la sécurité et gouvernance du territoire. Pour ce faire, après avoir brièvement rappelé le contexte de notre étude et décrit la méthodologie, nous reviendrons sur l’organisation de la gestion du risque et de la sécurité sur le territoire francilien, afin de montrer la complexité du système d’acteurs et de souligner sa fragmentation, qui fait écho à la fragmentation territoriale. Nous étudierons ensuite la mise en œuvre de la résilience, en fonction des acteurs et des échelons, dans le champ de la gestion des risques majeurs et des crises. Nous conclurons sur le fait que la résilience aboutit moins à un changement de pratiques qu’à une réorganisation de la gouvernance de la sécurité, qui accompagne et interfère avec la recomposition de la gouvernance territoriale engagée depuis plusieurs années.

Méthodologie

6Nous présentons ici les résultats de programmes menés entre 2015 et 2018, dans le cadre de différents financements.

7Notre approche qualitative a croisé plusieurs sources : analyse de littérature grise, entretiens semi-directifs, observations participantes et non-participantes dans des réunions publiques, comités scientifiques, groupes de travail, colloques à destination de professionnels, discussions informelles, etc. Les entretiens ont été menés tout au long de l’année 2016, puis en avril 2018. Ils ont duré entre une heure trente et trois heures, ont été pour certains pris en notes, pour d’autres enregistrés et les verbatim retranscrits. Certaines personnes ont été interrogées à plusieurs reprises, les événements survenus au cours de ces trois dernières années (crises majeures, adoption de la stratégie de résilience de la Ville de Paris, signature de la charte des quartiers résilients, etc.) ayant fait évoluer la situation. Certains interlocuteurs ayant accepté d’être cités sous couvert d’anonymat, nous avons pris le parti de ne donner aucune indication pouvant permettre de reconnaître les personnes qui nous ont accordé des entretiens. En dehors des citations attribuées à des auteurs scientifiques, les expressions entre guillemets sont toujours des extraits de verbatim.

8Nous avons pu interroger une vingtaine d’acteurs en charge des questions de résilience au sein de leur institution. Nous nous sommes concentrées sur les professionnels de la prévention et de la gestion des risques majeurs, de la planification, de la gestion de crise.

9Les personnes interrogées dans le cadre d’entretiens formels travaillaient principalement dans le champ de la sécurité intérieure ou de la sécurité civile, au sein des administrations centrales, les services déconcentrés de l’État, la préfecture de police de Paris. Certains, du fait du turn over très important dans les administrations, ne sont déjà plus en poste. Nous avons également pu réaliser un entretien avec le Haut-Commissaire à la résilience de la ville de Paris, que nous avions par ailleurs pu entendre à de nombreuses reprises dans des manifestations publiques consacrées à la résilience.

10Nous avons aussi pu interroger des personnes travaillant dans le domaine de l’aménagement du territoire et l’architecte à l’origine du quartier Matra à Romorantin, considéré comme un modèle de quartier résilient (Rode et al., 2018 ; Barroca et al., 2018). Parce qu’il était difficile de constituer un panel représentatif (notamment pour les grandes communes), nous n’avons en revanche pas interviewé d’élus, même si nous avons pu en rencontrer lors des observations participantes.

11Les observations ont été menées dans plusieurs cadres : réunions de conseils scientifiques (stratégie locale de gestion des risques inondation, mission résilience de la Ville de Paris, etc.), retours d’expérience, exercices de préparation à la crise, réunions publiques, manifestation et colloques à destination des professionnels, présentation du rapport OCDE de 2018, présentation de la stratégie de résilience de la Ville de Paris, etc. Elles ont permis de récolter de nombreuses informations, qui ont ensuite pu être croisées avec les entretiens longs et formels.

  • 1 Programme de recherche pluridisciplinaire « équipe de recherche sur les risques, les dispositifs de (...)

12Enfin, grâce au programme de recherche « Uncertain », financé dans le cadre du consortium Euridice1, nous avons bénéficié d’un dispositif de « recherche-action embarqué » avec le Secrétariat général de la Zone de Défense et de Sécurité (SGZDS) de Paris. Durant les deux années du projet, nous avons pu observer de façon très libre et discuter avec les personnels, tout en restant entièrement indépendantes. Nous avons eu la chance, grâce à ce programme, d’observer l’exercice européen EU-Sequana en mars 2016 (Créton-Cazenave et November, 2017). Nous avons ainsi pu échanger, de façon informelle, avec les représentants des opérateurs de réseaux.

13Parmi les personnes interrogées dans le domaine de la gestion des risques, certaines étaient en charge de dossiers concernant la crue de la Seine. Elles ont donc longuement insisté sur cette menace, et au-delà, sur les risques liés à des aléas hydro-climatiques, même si elles ont pu évoquer d’autres types d’événements au cours des entretiens. Ce biais est à la fois lié aux financements des programmes de recherches, qui portaient plus spécifiquement sur les risques d’inondation, et au contexte particulier du territoire qui, entre 2015 et 2018 a connu un exercice de simulation d’une crue majeure de la Seine, deux inondations importantes, un épisode neigeux et deux épisodes orageux violents. Les acteurs ont en outre régulièrement évoqué le risque attentat, la plupart ayant vécu les attaques terroristes de janvier et de novembre 2015. Les risques NRBC (Nucléaires, Radiologiques, Biologiques, Chimiques) ont pu être aussi mentionnés, mais sans que les personnes soient directement en charge de ces dossiers.

14En définitive, il ne s’agissait pas pour nous de prétendre à l’exhaustivité mais de comparer des expériences, forcément individuelles, avec les données tirées de la littérature grise et nos propres observations. Partant du constat empirique d’un écart entre une communication politique qui utilise de plus en plus fréquemment le terme de résilience et le discours des agents, qui révélait une certaine perplexité face à ce nouveau terme, y compris pour le définir, nous avons choisi de nous focaliser sur les personnes en charge de dossiers comportant explicitement un volet « résilience », et qui étaient identifiées, notamment par leurs collègues, comme les plus compétentes sur le sujet.

Gestion des risques et des crises en Île-de-France : quand la complexité de la gouvernance de la sécurité fait écho à celle du territoire

15Le territoire francilien est exposé à un ensemble de menaces extrêmement variées, qui font l’objet de nombreuses politiques publiques et d’actions privées, très largement encadrées par la loi et par des dispositifs réglementaires élaborés au niveau national.

La fragmentation des compétences en matière de sécurité

16En France, la sécurité des biens et des personnes face aux menaces potentiellement catastrophiques se décompose en trois domaines : prévention et gestion des risques majeurs, gestion de crise, post-crise et relèvement post-catastrophe. Deux de ces champs d’action sont fortement encadrés par le législateur (Sanseverino-Godfrin, 2008).

  • La prévention et la gestion des risques regroupent l’ensemble des mesures de veille et d’alerte, de prévision, d’information, d’annonce, d’atténuation des menaces (mitigation), de limitation de l’exposition et de réduction de la vulnérabilité.

  • La gestion de crise articule un ensemble de moyens et d’actions visant à assurer la sécurité civile et la sécurité publique, lors d’événements suffisamment graves pour désorganiser un système territorial. Sécurité civile et sécurité publique ne s’exercent pas seulement en situation exceptionnelle : la gestion de crise n’est donc qu’une partie d’un dispositif de sécurité et de défense nationale beaucoup plus large.

17En comparaison, le relèvement post-catastrophe est très peu traité par le législateur et est trop souvent réduit à l’indemnisation. La répartition des compétences en la matière est encore floue, mais l’injonction à la reconstruction préventive (build back better) présente dans les référentiels internationaux commence à être intégrée dans les réflexions (Moatty, 2015 ; Crozier et al., 2017 ; Moatty et al., 2017), notamment sous l’impulsion des assureurs. Sur le territoire francilien, le défi du « retour à la normale » est systématiquement évoqué dans les entretiens. Il figure désormais de façon explicite dans plusieurs stratégies et cadres d’action (dispositions ORSEC, stratégie locale de gestion des inondations, stratégie de résilience de la Ville de Paris, etc.).

18À cette division des champs d’action répond la multiplicité des acteurs qui interviennent dans le domaine de la sécurité. La liste est très longue : ministères, administrations, services déconcentrés de l’État, établissements publics territoriaux, collectivités territoriales, acteurs économiques publics et privés. On note le rôle particulier des gestionnaires de réseaux critiques (énergie, transports, télécommunication, etc.). Ces opérateurs ont la responsabilité d’infrastructures qui rendent des services difficilement remplaçables, alors qu’ils sont indispensables au fonctionnement de nos sociétés, y compris pendant les temps de crise.

19Chaque acteur intervient ensuite dans un ou plusieurs domaines de la sécurité. Par exemple, en matière de crue, la direction régionale et interdépartementale de l'Environnement et de l'Énergie (DRIEE), qui est sous l’autorité du Préfet de région, a la responsabilité de la prévention et la prévision, puis de la reconstruction, alors que le SGZDS, sous l’autorité du Préfet de Police (également Préfet de zone), s’occupe de planification et de gestion de crise. Les compétences sont donc divisées de manière horizontale, entre les acteurs d’un même territoire, voire au sein d’une même institution. Cette division peut correspondre à des périmètres d’exercices particuliers. La sécurité civile (protection des personnes, secours aux victimes) est par exemple assurée par les sapeurs-pompiers et les associations de sécurité civile, tandis que la sécurité publique (protection des biens, maintien de l’ordre public, etc.) est à la charge de la police et de la gendarmerie nationales. Leurs actions obéissent à un découpage spatial précis : les agglomérations urbaines relèvent généralement de la police, les zones périurbaines et rurales de la gendarmerie même si, en Île-de-France, la Garde Républicaine, qui assure par exemple la protection des Palais de la République, et les compagnies de CRS, relèvent toutes deux de la gendarmerie et interviennent en centre d’agglomération (Choplin et Redon, 2014). Ces zones sont à nouveau divisées en périmètres plus petits, y compris dans Paris intra-muros. On retrouve la même territorialisation des compétences côté sécurité civile, avec la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) pour Paris et la petite couronne, et les Services départementaux d’incendies et de secours (SDIS), pour la grande couronne. Les premiers sont des militaires placés sous l’autorité du préfet de Police, ce qui est un cas unique en France. Les SDIS relèvent à la fois de l’autorité des préfets de département et des maires.

20Ces exemples montrent une très grande fragmentation des compétences, qui est redoublée par la multiplication des périmètres d’exercice et des tutelles. Cette fragmentation rend l’ensemble peu lisible. Elle contraste avec la gouvernance de la sécurité telle qu’elle est définie par le législateur. Très centralisée, cette dernière se caractérise par la verticalité, avec une déclinaison des responsabilités en fonction des échelons territoriaux.

Une gouvernance de la sécurité qui reste fortement centralisée et « verticale »

21La centralisation tient à la nature même des enjeux sécuritaires. La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation pour la sécurité (LOPS), puis le Code de la sécurité intérieure (CSI), rappellent que la « sécurité est une compétence de l’État » en collaboration avec les collectivités territoriales et des services ou associations. La gouvernance de la sécurité repose donc sur une organisation pyramidale, qui s’appuie sur les territoires tout en affirmant sa dimension régalienne. C’est ce qu’illustre l’exemple de la gestion de crise (Figure 1). Selon l'importance de l'événement, la direction des opérations de secours est prise par le maire, le préfet de département, le préfet de zone, le ministre de l'Intérieur, le premier ministre. Chaque échelon territorial doit disposer d’un plan de secours : plan communal de sauvegarde pour les communes (PCS), ORSEC département pour les préfectures de département, ORSEC zonal. Les autorités adaptent leur réponse à l’ampleur de la crise et en fonction de l’échelle géographique de cette dernière. Si, de prime abord, la mise en avant de l’échelon communal semble correspondre une logique bottom up, dans les faits, le niveau régalien reste dominant, avec le rôle majeur des préfets dès que la crise dépasse les limites de la commune.

Figure 1 : L’organisation de la gestion de crise et de la protection civile en France

Figure 1 : L’organisation de la gestion de crise et de la protection civile en France

Réalisation : auteur - Source : Protection civile – CEPRI.

22Le volet prévention est également très centralisé, même s’il concerne beaucoup plus d’acteurs et implique davantage le secteur privé. En matière d’inondation par exemple, les dispositifs sont fortement encadrés par le législateur à l’échelon national. L’échelon européen intervient également, avec la directive européenne dite « inondation », 2007/60/CE du 23 octobre 2007. L’État garde la main sur la définition officielle des risques, aussi bien dans les orientations avec la stratégie nationale de gestion des risques (qui n’existe pas dans la directive) (Reghezza, 2015), qu’au travers les plans de prévention des risques (PPR) qui créent des servitudes en matière d’aménagement du territoire (Douvinet et al., 2011 ; Moulin et al., 2013). Prescrits par le préfet de département, instruits par les services déconcentrés de l’État, les PPR s’imposent aux maires et restreignent leur pouvoir en matière d’aménagement. De nombreux travaux de recherche montrent d’ailleurs que cette procédure est souvent mal vécue par les élus locaux, qui y voient un empiètement sur leurs compétences en matière d’urbanisme (Carré, 2006 ; Pigeon, 2007 ; Rode, 2009 ; Rode et Beucher, 2009).

23En définitive, la sécurité est certes « l’affaire de tous » selon la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, qui donne la priorité à l’échelon local (i. e. au maire) et affirme la « place du citoyen au cœur de la sécurité civile ». Dans les faits cependant, elle reste une prérogative régalienne. Le rôle de l’État territorial reste encore très prégnant et l’Île-de-France ne fait pas exception. La fonction des préfets de département ou du préfet de région est d’ailleurs perçue de manière ambigüe par les acteurs locaux. D’un côté, l’État garantit par l’intermédiaire de ses représentants l’égalité de traitement entre les territoires et les citoyens ; de l’autre, le préfet est considéré comme « le bras armé » de l’État, qui permet de maintenir « l’ingérence de ce dernier » dans les territoires. Si le niveau national ne cesse d’affirmer le rôle des collectivités territoriales, si elles sont considérées comme des acteurs importants par les personnes interrogées, l’État reste, selon leurs propres termes, « initiateur », « pilote », « animateur » et exerce un contrôle très fort sur l’ensemble du dispositif.

Un fonctionnement « en silo »

24En termes d’efficacité des dispositifs, la fragmentation pose problème, car elle conduit à un cloisonnement qui alimente la désorganisation en cas de crise majeure. Nos interlocuteurs notent ainsi que le manque de transversalité nuit à la circulation des informations entre les multiples acteurs concernés, ce que confirment les retours d’expérience. Nous avons pu observer à plusieurs reprises les difficultés à communiquer entre secteurs de compétences et au sein d’un même champ d’action, y compris dans une même institution, entre directions et/ou entre services. Le cloisonnement s’explique toutefois en partie par la spécialisation des compétences requises. Même lorsque les agents ont l’habitude de coopérer, les différences de cultures professionnelles peuvent entraver la coopération.

25La plupart des acteurs soulignent que cet éclatement peut devenir problématique, surtout lorsqu’il se double d’enjeux de pouvoirs internes : les représentants de chaque institution peuvent en effet chercher à mettre en avant les intérêts de leur structure au détriment du collectif, en faisant par exemple de la rétention de données. Le cloisonnement est aussi aggravé par un turn-over des agents très important, notamment dans les administrations, les services déconcentrés de l’État et les collectivités territoriales. Le turn-over s’est accru aussi avec la multiplication des postes de contractuels dans la fonction publique. Il pose un problème de capitalisation des connaissances et des expériences, mais entrave aussi la fluidité des échanges en interrompant les relations de confiance établies entre les personnes au sein des institutions et entre ces dernières.

26Enfin, la distinction entre prévention des risques et gestion de crise, puis entre leurs différents volets, alimente le fonctionnement « en silo ». Si la gestion de crise est pensée à travers des dispositifs transversaux qui doivent permettre de faire face à n’importe quelle menace, la gestion des risques est encore très aléa-centrée, avec une spécialisation par type de menace (aléas naturels, industriels, technologiques, etc.), voire par type de processus au sein de chaque catégorie (par exemple pour les aléas naturels inondations, sécheresse, retrait/gonflement des argiles, canicules, etc.). Ce cloisonnement hérité de la structuration même du champ de la sécurité, empêche d’avoir une vision globale des situations, alors même que la complexité du territoire produit des risques systémiques hybrides. La complexité du système socio-spatial francilien fait que les aléas initiaux, même localisés, sont susceptibles d’entraîner des perturbations en chaîne qui se diffusent à l’ensemble des sous-systèmes (biophysiques, techniques, productifs, etc.). Elles provoquent, à leur tour, par effet dominos, des dommages, dont des effets décalés dans le temps et l’espace est alors systémique : le territoire dans son ensemble est perturbé, voire paralysé, sans qu’il soit possible de faire la part entre ce qui relève du naturel, du social, du technique (Dauphiné, 2003 ; Provitolo, 2005, 2007 et 2010 ; Morin, 2010 ; Pigeon, 2012).

27Pour dépasser cette fragmentation, la puissance publique a créé des espaces (au sens propre et figuré) qui doivent permettre de rétablir la transversalité. En amont de la crise, groupes de travail thématiques, forums, colloques, clubs, etc. visent à favoriser les échanges et développer les connaissances interpersonnelles entre gestionnaires. Les personnes interrogées soulignent toutes le rôle des exercices de préparation, qui, au-delà de la validation des procédures et de l’appui à la planification, constituent des temps privilégiés de mise en commun (Planchon et Reghezza, 2017). En matière de gestion de crise, la transversalité s’appuie sur des espaces physiques, dont le plus emblématique est le centre interministériel de crise (CIC), situé place Beauvau, qui est un lieu pensé comme un « outil de gestion interministérielle des crises, placé sous l’autorité du ministre de l’Intérieur » (Site internet du ministère de l’intérieur). Certains espaces de partage sont aujourd’hui dématérialisés : c’est par exemple le cas du portail crise ORSEC, conçu comme « une cellule de salle virtuelle » (Créton-Cazenave et Westrich, 2017). Pour autant, fragmentation et cloisonnement persistent.

Comment les acteurs du territoire se sont-ils emparés de la résilience ?

28La résilience est venue s’insérer dans le dispositif sécuritaire de façon récente, même s’il est difficile de dire à partir de quand le terme a été effectivement approprié par les acteurs franciliens. Tous nos interlocuteurs soulignent, parfois avec un certain agacement, que le mot est « à la mode » et notent un indéniable engouement au plus haut niveau de l’État. En revanche, quasiment toutes les personnes interrogées ont pointé le flou de la notion, hésitant parfois à la définir. Ces résultats recoupent des travaux menés par ailleurs auprès des acteurs de l’aménagement et des élus des territoires faisant l’objet d’opérations de renouvellement urbain intégrant la résilience (Lenouvel, 2017).

29À la question, « quels sont les acteurs qui selon vous interviennent dans le domaine de la résilience ? », toutes les personnes interrogées ont répondu en insistant sur la multitude des protagonistes, tout en soulignant les disparités d’implication. Par acteurs, nous entendions les institutions, organismes, collectifs. Le rôle des agents (individus) a été cependant longuement évoqué, les différentes initiatives étant souvent portées in fine par une personne, fortement investie et motivée, qu’il s’agisse d’un préfet, d’un chef de bureau, d’un employé.

De l’État central à l’État territorial : engouement pour la résilience, résistances et recyclage

30Le premier acteur cité est généralement « l’État », ce qui confirme la prégnance du régalien en matière de sécurité. Toutefois, lorsqu’on demande des précisions, le niveau gouvernemental est rarement évoqué par les professionnels, y compris ceux qui travaillent dans des administrations étatiques. Les observations, échanges et entretiens que nous avons pu mener montrent pourtant que se développe au niveau ministériel une réflexion importante, quoique très inégale, sur la résilience. Certaines personnes sont réticentes face à l’utilisation d’un terme dont elles ne voient pas bien la signification et l’utilité, au-delà de l’effet de mode. En 2016, un agent du ministère de l’environnement, qui a depuis quitté ses fonctions, s’étonnait de ce que son ministère n’affiche que très peu la résilience dans les politiques de prévention des catastrophes naturelles, alors que la France était très présente à Sendaï pour l’adoption du cadre d’action onusien (UNISDR, 2015). Beaucoup de personnes ignorent d’ailleurs l’existence de ces textes internationaux. Lorsqu’on demande « en quoi les acteurs et institutions internationales ont pu influencer l’adoption du référentiel de résilience en France ? », elles évoquent le rôle de l’OCDE et de son rapport de 2014 sur les conséquences d’une crue centennale de la Seine, ou les directives européennes, alors même que les textes cités n’utilisent pas le mot.

31Les choses ont cependant évolué rapidement depuis 2016. Si la Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation de 2014 ne mentionne pas le terme, le rapport du délégué aux risques majeurs 2015-2017 intègre la résilience en lien avec l’augmentation de la sinistralité (DGPR, 2017, p. 3). La directive d’orientation stratégique 2017-2019, signée entre la Direction générale de la prévention des risques (ministère de la transition écologique et solidaire) et la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (ministère de l’intérieur) le 21 août 2017, fixe de son côté « quinze orientations pour augmenter la résilience des territoires face aux risques ».

32Au sein des institutions étatiques et des administrations déconcentrées, la plupart des personnes rencontrées s’attardent moins sur la définition de la résilience que sur l’aspect proprement sémantique. L’un de nos interlocuteurs évoque le potentiel « identitaire » du mot, qui permet de marquer la singularité des orientations et actions d’un ministère et de le démarquer des autres. Certains nous ont ainsi dit préférer les notions de « sécurité globale » ou de « sécurité totale », qui correspondaient mieux à l’» ADN de leur structure » et qui permettaient « de ne pas empiéter sur les plates-bandes du voisin ». On retrouve ici le caractère « politique » de la résilience, qui devient un instrument dans les rapports de force et les jeux de pouvoirs au sein des organisations. Certains ont aussi présenté la résilience comme une injonction de leur hiérarchie, qui découle de l’engouement « des politiques » (sont cités ici le président de la République, les ministres, les hommes et femmes politiques), à laquelle il faut se plier, bon gré mal gré. Pour expliquer l’effet de mode, les agents pointent le rôle des événements récents. Une des personnes interrogées en 2016, puis en 2018, nous explique ainsi l’évolution constatée :

33« Je pense que la résilience a pris, parce qu’il y a eu des événements récents qui ont eu de forts impacts, tant en termes de victimes qu’en termes économiques. Et que là, ils se sont dit, c’est peut-être vrai, ça peut peut-être arriver, et qu’il faudrait qu’on essaie de se préparer. » (entretien avril 2018).

34Un élément revient régulièrement dans le discours des agents de l’État, y compris dans des réunions publiques et des colloques, lorsqu’ils s’expriment au nom de leur institution : celui que l’État ne peut pas tout, que les caisses sont vides, qu’il faut responsabiliser les collectivités locales, les acteurs privés, les citoyens. Les personnels des forces de sécurité civile et de sécurité publique opposent ainsi régulièrement « l’assistanat » à la résilience du citoyen. La résilience, alors assimilée à l’autonomie et l’auto-organisation, est présentée comme une nécessité et une réponse pragmatique, dans un discours qui décrit en filigrane le décalage croissant entre une charge de travail qui augmente et des moyens humains et financiers qui se réduisent, la frustration face à la difficulté à exercer convenablement des missions de service public dans des conditions qui ne cessent de se dégrader.

35Il existe indéniablement un écart entre l’engouement pour la notion de certains ministres, préfets ou directeurs, et la réalité. Plusieurs personnes ont, pour cette raison, refusé de parler de « succès de la résilience ». L’une d’entre elles souligne d’ailleurs que « la résilience n’a pas été traduite de façon officielle, qu’il n’y a pas eu de texte de loi autour de ça, pas de changements réglementaires ».

36Pour autant, la résilience commence à être mise en œuvre à l’échelle des territoires. Certains services déconcentrés sont ainsi moteur dans l’opérationnalisation de la résilience sur le territoire francilien. Une responsable de la DRIEE indique par exemple que son institution « essaie de porter ce principe [de résilience] et de le promouvoir. ». Pour d’autres agents de l’État, « faire de la résilience » est d’autant plus facile qu’ils ont travaillé dans une logique de résilience bien avant que le mot ne s’impose (Reghezza et Laganier, 2012). L’un des agents du bureau planification au SGZDS explique par exemple :

37« Je pense qu’ici chacun fait de la résilience, à son niveau, et depuis un moment. (…) Je pense que même si ce n’est pas le mot qu’on utilisait, c’est quand même ça. »

38La résilience est désormais clairement affichée comme une injonction nationale qui doit s’appliquer sur les territoires et guider l’action publique. La stratégie locale de gestion du risque inondation (SLGRI) approuvée en 2016, a par exemple pour 8e objectif de « favoriser le retour à la normale et la résilience ». Au SGZDS, il y a même eu la création d’un bureau « le bureau accompagnement résilience ». En pratique, le terme est vu par plusieurs acteurs comme une opportunité pour légitimer et conforter un travail qui jusque-là manquait de reconnaissance et de moyens humains et matériels :

39« On se sert de cette dynamique-là et de ce mot-là pour asseoir ce qu’on faisait avant, et du coup avoir plus d’appuis, plus de dynamisme. Et du coup, c’est aussi avoir plus de moyens pour faire tout ça, parce que nos missions, elles vont être plus soutenues, ça va être : ah bah oui, il fait de la résilience, on va lui donner les moyens de faire de la résilience. »

Un secteur privé en pointe ? Acteurs économiques et opérateurs de réseau

40Services de l’État et administrations centrales insistent sur la question de la sécurité économique, de la continuité d’activité des entreprises, du redémarrage rapide en cas de crise majeure. Le fait que la région capitale soit un territoire économiquement stratégique justifie par exemple que la sécurité des activités productives et des services soit une priorité pour les autorités. L’impact des attentats de 2015 sur le tourisme ou les projections de l’OCDE des impacts d’une crue majeure sur la croissance économique nationale sont régulièrement évoqués dans les entretiens et les réunions, pour illustrer le rôle essentiel des acteurs du secteur privé dans la résilience territoriale. La sécurité économique et la résilience sont par conséquent étroitement reliées dans les dispositifs de gestion récemment mis en œuvre. Le SGDZS a par exemple créé « un bureau ‘sécurité économique’ qui va gérer tout ce qui est secteur d’importance vitale, les opérateurs de réseaux avec l’eau potable, l’alimentation, etc., » et un « bureau ‘accompagnement résilience’ qui va aider les entreprises, les opérateurs de réseaux, à faire leur plan de continuité d’activité » (entretien personnel du SGDZS, avril 2018).

41Si l’on suit cette logique, l’opérationnalisation de la résilience devrait logiquement conduire à la promotion des acteurs économiques au rang d’acteurs clés des dispositifs sécuritaires. De fait, les grandes entreprises ont pleinement intégré la dimension « résilience », qu’elles entendent à la fois comme maintien de leur activité et capacité de relèvement rapide, dans leur stratégie. La robustesse des plans de continuité d’activité est, par exemple, présentée comme un facteur de compétitivité. L’analyse de l’élaboration de la SLGRI ou de l’exercice EU-Sequana en 2016 montrent aussi la forte mobilisation des opérateurs de réseaux, qui relèvent pour partie du secteur privé. Ces derniers sont certes contraints par la loi de disposer de plans de continuité d’activité (PCA), mais ils se sont beaucoup investis pour protéger leurs infrastructures et développer leur résilience (Lhomme, 2012 ; Toubin et al., 2013 ; Toubin, 2014).

42Les acteurs interrogés, assureurs compris, soulignent en revanche la difficulté à intégrer les petites entreprises dans les actions menées en vue d’augmenter la résilience du territoire :

43« Les opérateurs économiques plus petits, c’est très très très difficile. Il faut réussir à trouver la porte d’entrée de comment on les approche, de qui va faire le relai sur le territoire, de comment on va pouvoir leur demander de se préparer alors que c’est des structures qui n’ont pas les moyens, … ils ne connaissent pas, c’est normal. »

44Il est donc nécessaire de nuancer l’implication des acteurs économiques. Les différences observées s’expliquent bien sûr par la disproportion des moyens humains, techniques et financiers entre les grands groupes et les PME/TPE. De plus, certaines entreprises ont des activités dites « d’importance vitales » (décret du 23 février 2006), ce qui les oblige à réaliser des analyses de risque et à adopter des mesures de protection qui vont dans le sens de la résilience territoriale souhaitée par la puissance publique. D’autres s’engagent activement dans la résilience, parce qu’elles anticipent les demandes de leurs clients ou les exigences des marchés publics en la matière. Mais le niveau de mobilisation reste très variable. Et même si l’on admet « la complémentarité de l’action publique et privée et des logiques de coopération » vantée par les discours officiels, il faut rappeler que les entreprises ne poursuivent pas le même objectif de résilience que la puissance publique. Cette dernière travaille à la résilience du territoire, alors que les entreprises ont pour objectif leur propre résilience. Si la résilience économique est une composante fondamentale de la résilience d’un système socio-spatial, l’intérêt de l’entreprise peut entrer en contradiction avec l’objectif de résilience territoriale, ce qui impose des arbitrages politiques, et donc, à nouveau, une ingérence du régalien.

Des collectivités territoriales en retrait ?

45À l’exception de la Ville de Paris, les collectivités territoriales ne semblent pas s’être emparées de la résilience, alors même que certaines sont fortement investies dans des actions qui pourraient relever de ce référentiel.

46En matière de gestion de risque et de sécurité, la région est généralement peu citée, à l’inverse des mairies et de certains conseils départementaux. Comme le précise un interlocuteur,

47« La question des risques, ce n’est pas dans la compétence régionale. C’est l’État et à l’autre bout de la chaîne, c’est les communes, et la région n’a pas de compétences directes en matière de risque ».

48Toutefois, plusieurs personnes regrettent la faible implication de la région en matière de sécurité et de résilience. Un responsable de l’Institut d’urbanisme d’Île-de-France rappelle également que le risque est une composante de l’aménagement, qui est une compétence régionale et, que, dans des politiques publiques transversales, qu’il s’agisse des transports ou des lycées, par exemple, la région a un rôle à jouer dans la réduction de la vulnérabilité.

49Le rôle des conseils départementaux est en revanche mis en avant par plusieurs acteurs, car ils sont « plus proches de leurs territoires, ils vont pouvoir être plus local ». Les compétences des départements leur permettent d’agir sur la cohésion sociale, la prise en charge de la dépendance, l’identification des vulnérables, qui sont vues comme autant de facteurs de résilience des populations. Les départements interviennent aussi en matière de protection contre les inondations. Ce rôle a été souligné à plusieurs reprises, notamment lors des crues de janvier 2018. Les départements de petite couronne étant menacés de disparition avec la création du Grand Paris : leur action en matière de résilience est un argument parmi d’autres pour justifier leur existence. On remarque enfin que, si l’échelon départemental est bien identifié, les acteurs sont souvent confondus. Le préfet de département et les centres opérationnels départementaux ont par exemple été cités en tant que collectivité territoriale.

50Enfin, les communes, à travers leur maire, sont considérées par beaucoup comme des acteurs majeurs de la résilience, mais leur faible implication est souvent pointée du doigt. La résilience à l’échelon communal est envisagée essentiellement à travers deux champs : la gestion de crise, avec le plan de sauvegarde communal, dont l’état d’avancement est très variable selon les communes, et l’aménagement du territoire, notamment pour les opérations de renouvellement urbain en zone à risque. Les personnes interrogées insistent sur les inégalités fortes entre les différentes communes.

51« On parle de la Ville de Paris, mais la Ville de Paris c’est une exception. (…) Par contre, d’autres communes ne sont absolument pas armées pour faire face, quand il y a dix personnes dans une commune et qu’on parle de résilience, de continuité d’activité, elles ne peuvent pas, il n’y a pas les moyens. L’échelon local n’est pas forcément dimensionné pour pouvoir assurer ces missions-là. »

52La disproportion est liée au poids démographique et économique des territoires, qui assoit la puissance politique de l’élu. La lecture proposée par les personnes interrogées, territorialement très concentrique, renvoie aussi à l’organisation de la région capitale : « les communes de petite couronne et de la banlieue proche peuvent avoir plus de moyens » indique un agent des services de l’État. Le statut de l’élu et sa proximité au pouvoir central sont aussi fréquemment évoqués par nos interlocuteurs. En fonction de leur parcours politique, de leur expériences actuelles et passés, des relations interpersonnelles qui ont pu se créer, tous les élus ne possèdent pas le même pouvoir, ni les mêmes réseaux d’influence.

L’exception de la Ville de Paris : réseau des 100 Resilient Cities et stratégie de résilience

53Le cas de la Ville est Paris est exceptionnel. Le conseil de Paris a en effet adopté en septembre 2017 une stratégie de résilience, qui vise à « se préparer à faire face à tout type de chocs ou de stress chroniques » (entretien avec le Haut-Commissaire à la Résilience, avril 2018).

54La stratégie est composée de 35 actions réparties, en 9 objectifs et 3 piliers : « une ville inclusive et solidaire, qui s’appuie sur ses habitants pour renforcer sa résilience (1) ; une ville construite et aménagée pour s’adapter aux défis du XXIe siècle (2) ; une ville en transition qui mobilise l’intelligence collective, adapte son fonctionnement, et coopère avec les autres territoires (3) ». Si la candidature au réseau des 100 RC de la fondation Rockfeller a été lancée avant les attentats de novembre 2015, les attaques qui ont ensanglanté Paris ont fait de la résilience un élément de langage utilisé par les hommes et les femmes politiques, quelle que soit leur appartenance partisane. De la reprise de la devise de Paris (Fluctuat nec mergitur) sur les panneaux d’information municipaux à la mise en avant de « Paris est une fête », la résilience s’est imposée dans le discours politique. La COP21 est venue conforter cette inflexion, les préoccupations sécuritaires rejoignant les considérations écologistes.

55L’acception de la résilience dans la stratégie adoptée par la Ville de Paris est très large. Il s’agit « d’engager progressivement la municipalité et ses partenaires dans une évolution de leur fonctionnement, de leur façon de penser et de concevoir les politiques et les projets, pour rendre le territoire plus souple, plus réactif, pour faire face le mieux possible aux nouveaux enjeux urbains (Stratégie de résilience, 2017, p. 8). La stratégie parle aussi bien de risques d’attentats que d’adaptation au changement climatique, de crues de la Seine ou de cohésion sociale. On remarque enfin que la résilience se conçoit par rapport à des stress chroniques, incluant la pauvreté et les inégalités.

56Le positionnement de Paris sur la question de la résilience interroge celui de la métropole du Grand Paris. Une des personnes interrogées indique qu’elle « essaie de s’y mettre, mais ils n’ont pas beaucoup de moyens pour l’instant. » Les discours et la communication institutionnelle mettent pourtant l’accent sur le nécessaire partenariat entre les deux acteurs, et plus largement, avec l’ensemble des communes franciliennes. Une déclaration commune « pour la résilience et la transition écologique des territoires » a d’ailleurs été signée entre la Mairie de Paris, la métropole et l’association des maires des communes rurales. Cette déclaration mentionne les initiatives de la métropole pour « mettre en résilience le territoire » : élaboration du Schéma de cohérence territoriale, « pour favoriser un développement territorial équilibré et soutenable », Pacte métropolitain d’innovation sur la résilience en association avec les intercommunalités limitrophes, et, de façon plus étonnante, réouverture de la Bièvre. La déclaration annonce la création de groupes de travail et des actions pilotes qui vont de la préservation des zones humides à la solidarité énergétique en passant par la culture : autant d’idées très générales, qui mélangent durabilité, transition écologique et résilience, sans que le terme ne trouve de définition précise, ni de champ d’application concrète bien délimité. Plusieurs personnes interrogées expriment d’ailleurs leur scepticisme sur ces initiatives : « c’est des grandes orientations, c’est de la communication en fait, c’est vraiment de la communication » déclare l’une d’entre elles. Mais elle souligne aussi que « ça permet de faire connaître des choses à la population, ça permet de mobiliser des acteurs qui n’étaient pas mobilisés avant ».

La résilience comme nouvelle gouvernance ?

57La résilience est en effet présentée par plusieurs personnes comme une « opportunité » pour faire avancer des actions en matière de gestion de risque et de crise, qui, jusque-là, n’intéressaient ni les décideurs politiques, ni la hiérarchie des institutions concernées. Ce constat conduit d’ailleurs un de nos interlocuteurs à déclarer : « La résilience, ce n’est pas opérationnel, c’est politique ». Cette affirmation nous conduit à examiner les liens entre mise en œuvre concrète de la notion et les jeux d’acteurs et de pouvoirs qui se nouent sur le territoire francilien.

Opérationnaliser la notion ? Fabriquer la résilience par la pratique

58La plupart des acteurs interrogés ont proposé une définition de la résilience qui fait écho à leur champ de compétences. Par exemple, pour une interlocutrice en charge de planification et de gestion de crise, « la résilience, c’est la capacité à faire face à un événement et à continuer de fonctionner ». Côté sécurité civile, la résilience renvoie à la préparation, notamment celle des populations. Les personnes et les textes insistent sur les exercices et la culture de sécurité civile (par exemple, les gestes qui sauvent). Les agents en charge de la gestion des risques naturels et de la prévention préfèrent de leur côté parler de réduction de la vulnérabilité, qui leur semble plus concrète et opérationnelle, tout en reconnaissant la difficulté à la mettre en œuvre.

59On peut finalement récapituler les différentes acceptions de la résilience identifiées dans les entretiens et les observations, en les rattachant à la prévention, la gestion de crise et le relèvement post-événement (Figure 2). On note que chaque acteur adapte la résilience aux objectifs assignés à l’institution ou l’organisation qu’il représente, ce qui enrichit finalement la notion. De notre point de vue, la mise en œuvre de la résilience est avant tout pragmatique : chacun s’approprie le terme en fonction de ses missions et de sa pratique.

60Sur le terrain, les acteurs admettent une certaine difficulté à opérationnaliser la résilience. De fait, il est pour l’instant difficile d’identifier des réalisations concrètes. Même lorsqu’on s’en tient à l’analyse des stratégies et des cadres d’actions, la résilience est soit réduite à un ensemble de mesures ponctuelles, d’échelle locale, sans cohérence a priori, soit envisagée comme un cadre général très abstrait (et de fait peu contraignant). La stratégie de résilience de la ville de Paris est à cet égard significative : si le préambule du document final et les multiples discours de présentation du Haut Commissaire exposent la logique globale dans laquelle la stratégie a été pensée, la stratégie elle-même se décline ensuite en 35 actions qui vont de la création d’îlots de fraîcheur dans les cours d’école à la connaissance des sous-sols en passant par le coworking, l’accompagnement des victimes et le soutien à la parentalité (Stratégie de résilience, 2017, p. 8).

61La difficulté à traduire la résilience en actions concrètes explique qu’elle soit appréhendée davantage comme un processus que comme un objectif. Un acteur de l’aménagement a d’ailleurs longuement insisté sur la différence entre ces deux conceptions :

62« Est-ce que je suis capable de définir un objectif de résilience ? Individuellement, c’est déjà un peu compliqué, collectivement, ça l’est encore plus. C’est pour ça que je dis que c’est un processus (…) C’est un processus qui s’appuie sur beaucoup de choses : l’acceptation de la vulnérabilité par tous les acteurs, dire que le risque zéro n’existe pas, et vous êtes vulnérables et je l’accepte, (..) et j’agis. »

63Cette action consiste à fixer à l’échelle du bâtiment ou de l’infrastructure (et non plus du territoire) un « objectif réaliste », qu’il s’agisse de réduction de vulnérabilité, de continuité d’activité, de retour à la normale, puis « de se donner les moyens de le réaliser même si ce n’est pas phénoménal ».

64En confrontant le discours des acteurs, les documents produits et les réalisations sur le terrain, la mobilisation de la résilience nous semble finalement performative. Le terme s’opérationnalise parce que des acteurs l’utilisent pour nommer tel territoire, telle infrastructure, tel système, mais aussi pour qualifier tel projet, tel objectif ponctuel. Ce faisant, ils donnent effectivement un contenu au terme, mais un contenu à géométrie forcément variable, avec souvent à la clé un changement d’échelle (du territoire à ses composantes).

65Si le caractère abstrait et flou de la notion mainte fois pointée par la littérature académique déroute les acteurs, la résilience possède aussi des qualités qui expliquent qu’elle soit quand même appropriée par ceux qui la critiquent par ailleurs. Sa connotation positive lui confère un indéniable intérêt. Peu importe la définition, le mot possède à la fois un potentiel discursif pour les élus (« ça passe mieux, c’est positif »), et des vertus pédagogiques pour les gestionnaires qui cherchent à sensibiliser les acteurs du territoire « sans effrayer ». Dès lors, même si le référentiel de résilience ne change pas grand-chose dans les pratiques concrètes, il permet de « penser autrement ». D’un côté, la résilience implique l’acceptabilité du risque, et à travers lui, de la vulnérabilité. En adoptant explicitement un référentiel de résilience, les acteurs, y compris les élus, y compris au sommet de l’État, reconnaissent l’existence des menaces, l’incapacité à les éradiquer et la nécessité de « vivre avec ». D’un autre côté, la résilience permet de livrer une lecture plus transversale des questions de sécurité : elle est un outil de décloisonnement des champs opérationnels. L’urbanisme résilient est ici un très bel exemple. La Charte des quartiers résilients adoptée le 5 mars 2018 associe par exemple prévention (réduction de la vulnérabilité du bâti, culture du risque), gestion de crise (maintien des populations, continuité d’activité) et relèvement post-événement (retour à la normale).

Figure 2 : La résilience, une notion intégratrice

Figure 2 : La résilience, une notion intégratrice

Réalisation : auteur

La résilience comme instrument de gouvernance des risques et de la sécurité

66Le décloisonnement permis par la résilience autorise un rapprochement entre acteurs qui peut s’analyser en termes de gouvernance de la sécurité. Le lien explicite entre gouvernance de la sécurité et résilience est d’ailleurs présent dans la plupart des textes et discours officiels.

67Il y a toutefois une ambiguïté. Rapports et stratégie préconisent de modifier la gouvernance pour atteindre l’objectif de résilience territoriale. La gouvernance est ainsi identifiée comme le sixième « enjeu prioritaire » de la stratégie de résilience de la Ville de Paris (Stratégie de résilience de la ville de Paris, p. 16.). La gouvernance est, dans ce cadre, un outil au service de la résilience.

68À l’inverse, les entretiens font ressortir que la résilience est utilisée par certains acteurs comme un instrument pour modifier la gouvernance de la sécurité. Tous nos interlocuteurs ont insisté sur le fait que la résilience impose a minima un partage des données et des échanges entre les différents protagonistes. Ainsi, la stratégie de résilience de la Ville de Paris a été construite grâce à des « ateliers de la résilience », qui ont regroupé tous les acteurs qui interviennent dans le champ de la sécurité. La confrontation entre les entretiens, les observations et l’analyse de la littérature grise montrent que la résilience permet effectivement de relancer un processus de partage de la connaissance et de la décision, dont la nécessité est affirmée depuis longtemps par les services de l’État notamment, mais qui peine à se mettre en œuvre. Plus largement, elle permet de clarifier les compétences. Par exemple, la charte des quartiers résilients cite les différents acteurs régionaux et leur assigne des engagements précis.

69Quelle que soit la façon d’articuler gouvernance et résilience, cette dernière n’induit pas de changement radical. Si les discours et les plans d’action affirment la nécessité d’un partage des responsabilités, les retours d’expérience montrent qu’en pratique, on assiste davantage à un transfert des coûts de la sécurité qu’à la fabrique d’un empowerment réel. Que l’on regarde les PPR, la compétence GEMAPI (La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations), les opérations d’aménagement, le référentiel de la résilience n’entraîne pas de transfert de pouvoirs et ne modifie pas les rapports de forces entre acteurs, notamment entre le niveau local et le niveau national. Un agent de la zone de défense déclarait d’ailleurs :

70« Je vois peut-être plus le changement en termes de prise de conscience du niveau local qu’en termes de plus de pouvoirs, de plus de responsabilités. En termes de responsabilité, de pouvoir, d’autonomie, je pense que la résilience ne change pas forcément quelque chose. Si le niveau local décide d’intégrer cette résilience, de faire des choses, … c’est plus à ce niveau-là qu’il pourrait y avoir un changement. Ce n’est pas que la résilience donne plus de pouvoir, mais c’est grâce à la résilience, grâce à ce concept-là, il peut y avoir une prise de conscience et donc plus d’action. »

71Les réunions et les groupes de travail montrent effectivement la permanence de la logique verticale, qui suscite en retour de fortes attentes des acteurs locaux et des acteurs privés vis-à-vis des services étatiques. Pour autant, en favorisant les échanges de types horizontaux entre acteurs, la résilience permet d’amorcer, de façon très pragmatique, le passage d’une gestion fortement centralisée des risques et des crises, à une gouvernance de la sécurité plus collaborative.

La résilience comme clé de lecture d’une gouvernance territoriale en transition

72La gouvernance des risques et de la sécurité entre en résonance avec la gouvernance territoriale, la première achoppant régulièrement sur les difficultés de la seconde. La gouvernance de la sécurité épouse en effet la gouvernance territoriale, au sein d’un espace où les enjeux nationaux et locaux se télescopent, dans un contexte régional marqué par l’» enchevêtrement des compétences » pointé par un récent rapport du Sénat (Dominati, 2017). Selon son auteur, cet enchevêtrement semble davantage relever d’une « lente sédimentation historique que d'une construction rationnelle » (ibid.). Ce constat recoupe celui déjà ancien de P. Estèbe, lorsqu’il rappelle que le territoire a toujours été « structuré par les politiques et l’appareil d’État » (Estèbe, 2003), avec la séparation entre le préfet de Région et le préfet de Police, qui est aussi préfet d’une zone de défense dont les limites coïncident très exactement avec celle de la région administrative.

73On peut alors utiliser la mise en œuvre de la résilience sur le territoire francilien comme un révélateur de l’équilibre des pouvoirs actuels, mais aussi des transformations en cours. Les acteurs eux-mêmes font le lien lorsqu’ils évoquent deux problèmes. Le premier est celui de l’» optimum territorial » introuvable (Antheaume et Girault, 2005, p. 25) : quelle est la bonne échelle pour opérationnaliser la résilience ? Le Haut Commissaire de la résilience de la Ville de Paris insiste systématiquement sur le fait que la résilience ne peut se penser dans les « limites du périphérique » qui marque toujours la frontière entre Paris et son agglomération. À ce titre, la Métropole du Grand Paris est convoquée en tant que périmètre permettant d’avoir une approche plus globale, au sens où elle concernerait une superficie plus importante et tiendrait compte de ce fait de la cohérence fonctionnelle du territoire, c’est-à-dire, in fine, de la dimension systémique de la région métropolitaine. Le second problème est celui de l’évolution des pouvoirs qui se dessine depuis une réforme territoriale qui donne naissance à un nouvel acteur, le Grand Paris. L’adoption de la stratégie de résilience démarque clairement la Ville de Paris de la Région. Mais le rapport à la Métropole est encore à construire. En outre, le périmètre de l’entité métropolitaine ne correspond pas aux frontières de la région administrative-zone de défense, qui reste aux 4/5 rurale. La présence du président de l’association des maires ruraux de France, particulièrement mis à l’honneur dans le discours de la maire de Paris lors de la présentation officielle de la stratégie de résilience, rejoint ainsi la préoccupation de l’optimum territorial, tout en rappelant la recomposition en cours des jeux d’acteurs et de la relation entre Paris et ses périphéries.

74Cet exemple montre finalement qu’opérationnalisation de la résilience, gouvernance de la sécurité et gouvernance territoriale s’alimentent l’une l’autre. L’appropriation de la résilience par la Ville de Paris s’inscrit à la fois dans une stratégie politique internationale, qui vise à positionner la métropole sur la carte d’un monde globalisé et dans le jeu complexe des acteurs et des pouvoirs locaux. Certains interlocuteurs réduisent d’ailleurs la stratégie de résilience de la Ville de Paris à un instrument rhétorique à usage politicien. La Maire y puise indéniablement la légitimation de son projet politique, qui met notamment en avant la justice sociale et environnementale. Mais on voit aussi que les autres forces politiques, y compris les élus de l’opposition, y trouvent suffisamment d’éléments qui font écho à leur propre projet pour voter en faveur du texte. À une autre échelle, on peut voir dans la résilience un instrument d’affirmation du pouvoir municipal, dans un système d’acteurs régional en transition. Au même titre que le développement durable en son temps, la résilience est suffisamment floue et plastique pour être consensuelle. Grâce à la stratégie de résilience, la Ville de Paris marque sa singularité et sa puissance à l’échelle régionale et nationale (Paris est à ce jour la seule ville française ayant intégré les 100 RC). En pratique, le passage des grandes orientations à la mise en œuvre effective de la résilience se heurte à la non-coïncidence des périmètres administratifs et des logiques fonctionnelles du système métropolitain sur un territoire très fragmenté politiquement, ouvrant la voie à un bricolage institutionnel où l’ingénierie territoriale entre en écho avec des coalitions d’intérêts instables.

Conclusion

75Cette étude montre finalement que la résilience sur le territoire francilien est investie de significations et de valeurs, qui varient grandement en fonction des acteurs et des stratégies qu’ils mettent en œuvre. Il faut ici distinguer deux types d’acteurs :

76- les agents qui tentent de rendre la résilience opérationnelle et de la traduire de façon concrète sur le terrain. Ils adaptent le terme à leur pratique et le réinterprètent à l’aune des objectifs de leurs institutions respectives. Selon leurs dires, la résilience ne constitue pas un changement de paradigme pour la gestion des risques et des crises, mais un « facilitateur » qui permet, par sa dimension positive, de porter des sujets et des actions qui faisaient jusque-là l’objet d’un très faible intérêt, voire d’une défiance, de la part de leur hiérarchie et des décideurs politiques. La résilience est aussi un vecteur pour sensibiliser les acteurs du territoire et les intégrer dans des démarches plus participatives, dont la contrepartie est une responsabilité financière, morale et juridique plus forte. La résilience devient ici un instrument de transformation de la gouvernance des risques et des crises.

77- les acteurs politiques et les institutions pour lesquels la résilience peut constituer à la fois un moyen au service de la recomposition de la gouvernance territoriale et un outil (géo)politique qui permet de se positionner et d’affirmer (ou de conforter) son pouvoir, à la fois sur le territoire et au sein du sous-système d’acteurs impliqués dans la gestion des risques et la sécurité. C’est ici le potentiel d’attractivité et l’effet de mode, bien plus que sa ou ses significations réelles, qui interviennent.

78Au-delà des mots et de l’enthousiasme de certaines personnalités politiques, nous constatons que l’opérationnalisation de la résilience est lente, faite de tâtonnements, d’essais plus ou moins aboutis, de retours en arrière, d’ajustements au cas par cas, de recyclages, de résistances aussi. Ce décalage confirme les travaux qui critiquent la récupération politique (sinon politicienne) et normative d’une notion académique, qui possède au demeurant un indéniable intérêt heuristique pour décrire le relèvement des systèmes territoriaux après une crise.

79Notre propos ne se borne toutefois pas à pointer les écueils de la résilience. En nous concentrant sur sa mise en œuvre, nous souhaitons montrer, d’une part, que ce mot-valise flou prend corps à l’épreuve du terrain et que l’appropriation de la notion par certains acteurs contribue à faire avancer les réflexions sur la sécurité. D’autre part, il apparaît que l’opérationnalisation de la résilience se heurte conjointement aux limites de la gouvernance de la sécurité, limites qu’elle permet cependant de dépasser en partie, et aux problèmes inhérents à la gouvernance territoriale de l’Île-de-France. En Île-de-France encore plus qu’ailleurs, la complexité organisationnelle de la gestion des risques et des crises interagit avec l’architecture des territorialités politiques et administratives.

Remerciements : Nous tenons à adresser nos plus sincères remerciements à l’ensemble des personnes qui ont accepté de nous consacrer du temps pour les entretiens et de nous ouvrir les portes de leurs institutions. Nous souhaitons rendre hommage à leur travail et à la sincérité de leur engagement au service de leurs concitoyens. Nous remercions également les institutions qui ont financé les différents projets de recherche à l’origine de cet article et les collègues avec qui nous avons travaillé et échangé.

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Notes

1 Programme de recherche pluridisciplinaire « équipe de recherche sur les risques, les dispositifs de gestion de crise et les événements majeurs » financé par de CSFRS, le SGZDS et le LabEx Futurs Urbains.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : L’organisation de la gestion de crise et de la protection civile en France
Crédits Réalisation : auteur - Source : Protection civile – CEPRI.
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/5463/img-1.png
Fichier image/png, 120k
Titre Figure 2 : La résilience, une notion intégratrice
Crédits Réalisation : auteur
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/5463/img-2.png
Fichier image/png, 6,2k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Magali Reghezza-Zitt et Ihnji Jon, « Gestion des risques et des crises, entre gouvernance de la sécurité et gouvernance territoriale. Ce que la résilience change (ou pas) en Île-de-France », L’Espace Politique [En ligne], 36 | 2018-03, mis en ligne le 03 juin 2019, consulté le 24 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/5463 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.5463

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Auteurs

Magali Reghezza-Zitt

Maître de conférences habilitée à diriger des recherches
École normale supérieure (PSL) – Laboratoire de géographie physique de Meudon (LGP – UMR 8591)
magali.reghezza@ens.fr

Articles du même auteur

Ihnji Jon

PHD, Lecturer in international International Urban Politics
Melbourne School of Design — Université de Melbourne
ihnji.jon@unimelb.edu.au

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