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Varia 2018

La gestion de la crise des farines animales en France (2000-2009) dans le contexte de l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine (ESB) : temporalités, acteurs et niveaux d’action

The management of feed-bone meal crisis in France (2000-2009) in the context of the Bovine Spongiform Encephalopathy: temporalities, actors and levels of action
Alexandre Geffroy et Emmanuel Eliot

Résumés

L’analyse de la temporalité des crises oppose généralement une lecture évènementielle à une lecture dynamique. D’un côté, la crise repose sur une chronologie d’évènements perturbateurs, de l’autre elle interroge les transformations (bifurcation, résilience…). Dans la compréhension des crises, les pratiques des acteurs sont, cependant, souvent mises entre parenthèses. Leur analyse est particulièrement utile pour comprendre les réponses destinées à faire face à une telle situation. A partir de l’étude de la gestion des farines animales dans le contexte de l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine (ESB) du début des années 2000 en France, cet article propose, d’une part, de reconstruire la temporalité de cette crise au regard des modalités de coordination des acteurs en charge de sa gestion et, d’autre part, de questionner la multiplicité des modes d’articulations des niveaux d’action afin de comprendre les formes de territorialisation associées aux différentes phases de gestion. Ce travail s’appuie sur l’étude de fonds d’archives et d’entretiens auprès des acteurs investis dans la gestion des farines animales. Ces matériaux sont traités à l’aide d’une analyse des réseaux sociaux.

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Texte intégral

Introduction

1Appréhendée comme synonyme de catastrophe – la réalisation effective et matérielle du risque (Veyret Y., 2003) –, la crise se définit souvent en fonction d’une hiérarchie : une situation extrême moins importante en termes d’intensité et de force qu’une catastrophe. Ce type d’approche reste, cependant, très orienté sur le(s) aléa(s), à savoir le(s) évènement(s) perturbateur(s). Comme le souligne M. Reghezza-Zitt (2017), cette approche précise « le temps de référence à partir duquel on pense l’avant et l’après-crise, […] » et sous-entend « qu’il existe une causalité mécanique (linéaire donc) entre la survenue de l’aléa, la crise et la catastrophe ». Dans la mesure où l’action humaine est essentielle dans le déclenchement et la gestion d’une crise, le jeu des acteurs peut paraître plus déterminant. C. Gilbert (2002) déclare ainsi que « les crises sur lesquelles se porte désormais l’attention concernent […] moins des situations post-accidentelles ou post-catastrophiques situées, localisées et relativement limitées que des crises moins directement liées à des évènements précis mais marquées par des grandes incertitudes et le développement de fortes dynamiques sur le plan social et politique » (p. 33). Les crises sont, en fait, intimement liées à l’organisation et au fonctionnement d’une société et sont marquées par une très grande incertitude quant à la nature des problèmes en jeu et aux modes de fonctionnement des instances en charge de les gérer. Les crises effacent les frontières (politiques, spatiales, sociales…) et génèrent des dynamiques temporelles, spatiales et sociales complexes dans lesquelles sont mis en jeu une diversité d’acteurs (experts, élus, victimes…).

2De nombreux travaux ont été produits sur les crises (Quarantelli E.-L., 1998 ; 2008 ; Chateauraynaud F., Torny D., 1999 ; Gilbert C., 2002 ; Crawley H., 2016 ; Crescenzi R., Luca D., Milio S., 2016). Si ce domaine d’étude est longtemps resté cloisonné aux champs de la sécurité civile (Giblert C., 2002 ; D’Ercole R. et al., 2012), l’un des écueils majeurs reste en sciences humaines et sociales le recueil d’informations auprès d’acteurs qui peuvent craindre a posteriori une mise en cause de leurs responsabilités (Lagadec P., 2002). En géographie, des travaux ont posé les jalons d’une recherche sur les crises (Lacoste Y., 1976 ; Saint-Julien T., 1992 ; Gallais J., 1994 ; Robert J., 2012 ; D’Ercole R. et al., 2012) et cet article cherche, au travers de l’étude de la crise des farines animales et de sa gestion, à s’inscrire dans cette perspective de recherche. Dans cette littérature, les travaux de J. Robert (2012) ont plus particulièrement ouvert des réflexions sur la gestion des crises, considérée comme étant « une mise en relation de ressources utiles au moment de l’évènement et des espaces vulnérables à secourir en priorité » (p. 1). Cette approche insiste sur l’accessibilité aux services permettant de répondre aux perturbations. Comme le soulignent les travaux de V. November (2012), il est important de questionner le rôle des acteurs et des lieux dans la survenue et le traitement de la crise et, donc, de déterminer « ce qui se joue politiquement, socialement… à l’occasion de la survenue d’un problème » (Gilbert C., 2002, p. 35).

3La particularité de l’action en situation de crise est qu’elle est soumise à des incertitudes en raison du caractère inédit et de l’urgence caractérisant la prise de décisions. Cette incertitude peut s’exprimer sous différentes formes : l’incomplétude s’il y a un manque d’informations au moment de la prise de décision ; l’inconsistance s’il y a des informations erronées ou contradictoires ; et l’imprécision s’il y a des erreurs dans l’acquisition et la transmission de données collectées (Dautin J. et al., 2006). En tant qu’évènement social faisant appel aux capacités de réponse des sociétés concernées (Beck C., 2006), ce sont les différents maillons humains mobilisés pour gérer la crise qui déterminent son évolution et sa durée (Dubois-Maury J., Chaline C., 2004). En tant que processus endogène, la crise débute et se conclut avec l’action et la décision d’un ou de plusieurs acteur(s). Insister uniquement sur les évènements perturbateurs ne permet donc pas de saisir le contexte et les jeux d’acteurs dans lesquels se déroulent l’action et les prises de décisions nécessaires à sa gestion. C’est pourquoi interroger la crise à partir des mécanismes (modalités de relations, stratégie(s) et rôle(s) respectif(s) des acteurs dans le temps) (Noseda V., Racine J.-B., 2001) peut permettre de la recomposer en insistant sur les différents modes de gestion qui permirent de répondre au(x) problème(s) qu’elle a posé(s). Saisir les temps multiples des acteurs gestionnaires qui coordonnent et proposent des réponses à la crise peut, rétrospectivement, offrir la possibilité de mieux comprendre le(s) conséquence(s) de leur(s) action(s) : a(ont)-t-elle(s) permis de résoudre plus rapidement le problème ou, au contraire, a(ont)-t-elle(s) entretenu, voire renforcé, les perturbations initiales ?

  • 1 Le terme « arène » doit ici être compris comme un espace regroupant plusieurs acteurs qui se confro (...)

4En tant que système, la crise présente des étapes repérables dans le temps qui peuvent être appréhendées à partir des acteurs individuels et collectifs mobilisés (nombre, rôle(s), interaction(s)) et leurs niveaux d’action (local, national, international). Cela implique, toutefois, de distinguer la ou les évolution(s) potentielle(s) de la structuration de cette arène1 (Gilbert C., 2002). C’est pourquoi l’enjeu de cet article est de mieux saisir ces « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions » qui permettent d’« atteindre des buts propres et définis collectivement » (Lascoumes P., Le Galès P., 2005), en l’occurrence, de gérer les farines animales suite à leur interdiction complète dans l’alimentation des animaux de rente en France dans le contexte de lutte contre l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine (ESB). Dans ce processus, il est important de mettre l’accent sur l’évolution dans le temps de la coordination des acteurs gestionnaires et de leurs actions. Ainsi, une analyse fondée sur la durée des actions et des modes d’organisation qu’elles ont générés peut être produite. En effet, bien souvent, deux modèles de compréhension de la temporalité s’opposent : l’un fondé sur la succession des faits, l’autre sur les changements (bifurcation, résilience…) (Aschan-Leygonie C., 2000 ; Pumain D., 2003). Dans ces deux lectures cependant, la durée est peu prise en compte. Elle est pourtant essentielle car elle permet d’interroger les conséquences des actions produites et les effets à long terme des modalités de gestion d’une crise.

Analyser la gestion de la crise des farines animales dans la durée : contexte, sources et méthodologie

De l’épizootie à la crise de l’ESB en France : une chronologie reposant sur des évènements perturbateurs

5L’ESB est une maladie animale nouvelle identifiée pour la première fois en 1985 au Royaume-Uni et est une forme inédite d’Encéphalopathie Spongiforme Subaiguë Transmissible (ESST) propre aux bovins. Elle se manifeste par une détérioration du système nerveux central de ces ruminants, les conduisant, inexorablement, à la mort (Davis A. J., Jenny A. L., Miller L. D., 1991 ; Horby P., 2002). Après ce premier cas en 1985, de nombreux autres furent progressivement découverts. L’Irlande identifia sa première vache malade en 1989, le Portugal en 1990, tandis que de plus en plus de cas furent authentifiés au Royaume-Uni (plus de 300 bovins officiellement contaminés à cette date selon l’Organisation Mondiale de la Santé Animale (OIE)). Jusqu’au début des années 2000, presque tous les Etats européens découvrirent au moins un cas contaminé. La France, quant à elle, déclara son premier cas le 2 mars 1991 au sein d’un élevage des Côtes-d’Armor en Bretagne (Le Perchec S., 2004).

Fig. 1 Nombre de cas d’ESB officiellement authentifiés par pays européen entre 1987 et 2014

Fig. 1 Nombre de cas d’ESB officiellement authentifiés par pays européen entre 1987 et 2014

6A cette époque, le discours scientifique et politique considérait qu’il n’y avait aucun risque pour la santé publique (Philipps Report, 2000). L’ESB était alors comprise comme dérivant de la tremblante ovine, maladie connue depuis plus de deux siècles et pour laquelle aucune infection humaine n’était à déplorer. Pour autant, les présomptions de transmission à l’Homme continuèrent à se renforcer dès les années 1990. En effet, en 1995, des cas atypiques de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, ESST humaines, furent pour la première fois détectés au Royaume-Uni. Les causes explicatives de cette transmission n’étaient alors pas connues. Pourtant, un dossier du British Medical Journal réaffirmait l’hypothèse que la transmissibilité de l’ESB était impossible (Almond J. W., 1995). La véritable onde de choc survint le 21 mars 1996 lorsque le premier ministre anglais, John Major, fit une allocution officielle annonçant que l’ESB avait entraîné une nouvelle maladie humaine, la variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob (vMCJ). Le risque de contamination fut alors reconnu puisqu’il était lié au fait d’ingérer des tissus bovins infectés par l’ESB. Cette allocution marqua le début de ce que les médias qualifièrent de crise de la « vache folle », période au cours de laquelle des Etats commencèrent à publier de nombreuses mesures de santé publique destinées à combattre la maladie. En France, l’année 1996 vit ainsi de nombreuses décisions sanitaires être prises : promulgation d’un embargo sur l’importation de produits bovins britanniques ; retrait des abats de ruminants, identifiés comme possiblement porteurs de l’agent pathogène, de la chaîne alimentaire humaine et animale (Deriot G., Bizet J., 2001).

7Si cette lecture par les évènements permet de connaître le moment où est survenue cette première crise de l’ESB (1996), elle n’offre pas la possibilité de saisir sa durée et l’enchaînement des actions qui ont conduit à sa résorption. Pour y répondre, il faudrait s’intéresser aux décisions et actions prises ainsi que leurs conséquences. Or, la très grande diversité des mesures promulguées à cette période rend la tâche compliquée. Il faudrait donc multiplier les études pour réussir à cerner la durée de cette première crise de l’ESB. Une des solutions peut être d’isoler un élément commun qui a fait l’objet d’une décision emblématique. Dans cette épizootie, les farines animales peuvent être un « traceur » puisqu’elles furent le vecteur de propagation de l’agent pathogène et firent l’objet de nombreuses mesures sur une période longue. Leur rôle fut reconnu dès décembre 1987 par les autorités britanniques et elles furent rapidement interdites pour l’alimentation des bovins (18 juillet 1988 par le Royaume-Uni, 24 juillet 1990 par la France, 27 mars 1994 par l’Union Européenne (UE)…).

  • 2 Voir notamment l’article de Libération paru le 23/10/2000 intitulé « Vache folle : un lot suspect s (...)

8L’apparition de l’ESB plaça ces produits carnés sur le devant de la scène politique et médiatique. Au-delà de la confusion entraînée par la possibilité qu’un grand nombre de personnes ait pu consommer de la viande de bœuf contaminée, d’autres faits vinrent s’agréger, conduisant à une nouvelle crise. En juin 2000, le gouvernement français lança un nouveau système d’épidémiosurveillance de l’ESB qui reposait sur des tests automatiques sur les bovins entrant à l’abattoir et non plus seulement sur les observations faites par les éleveurs et vétérinaires. Ce nouveau procédé permit la détection d’un plus grand nombre de cas, laissant l’opinion publique présager que les mesures prises jusqu’ici par les autorités étaient inefficaces. Pour autant, les résultats ne signifiaient pas qu’il y avait plus de cas dans les troupeaux mais que, désormais, un plus grand nombre était dépisté. Outre cette augmentation, les consommateurs durent faire face à la vente de lots de viandes peut-être contaminés. L’« affaire » dite Soviba-Carrefour débuta le 20 octobre 2000 lorsque l’enseigne de grande distribution fut avertie que des viandes vendues dans certains de ses magasins étaient issues d’un lot au sein duquel une vache infectée par l’ESB venait d’être identifiée à l’abattoir. Les médias relayèrent une information erronée indiquant qu’une vache malade était entrée dans la chaîne de consommation humaine2. Ce fait, pouvant paraître révélateur du bon fonctionnement du système de surveillance épidémiologique, s’est transformé en scandale national. Au-delà du rôle d’amplificateur des médias, la réaction de Carrefour de retirer une tonne de lots de ses rayons, en vertu du principe de précaution, « fut pour l’opinion publique l’aveu que ces lots étaient contaminés » (Wolfer B., 2004).

9Les farines animales, toujours autorisées dans l’alimentation des porcs et des volailles, cristallisèrent peu à peu l’essentiel des craintes de l’opinion publique. La recrudescence des cas, attribuée au maintien de ces produits, poussa le président Jacques Chirac, le 7 novembre 2000, à interdire les farines animales dans l’alimentation de tous les animaux d’élevage. Cette interdiction devint effective le 14 novembre 2000. Face à la crainte d’un effet boule de neige, l’UE décida de prendre des mesures analogues le 4 décembre 2000. Ce qui fut nommée la seconde crise de l’ESB se déclara donc le 14 novembre 2000, date à partir de laquelle les autorités durent trouver de nouveaux moyens pour éliminer les farines animales. La France, en tant que plus grand producteur de viande en Europe, fut le pays européen le plus touché par cette décision. En somme, cette brève chronologie semble soulignée le fait que la proclamation de l’interdiction fut motivée par une succession d’épiphénomènes à forte résonnance médiatique entre les mois de juin et de nombre 2000. La seule description de ces évènements perturbateurs ne permet cependant pas d’embrasser l’entièreté de la crise puisqu’elle ne prend pas en considération les différentes modalités et temporalités de sa gestion par les acteurs. Elle permet seulement de comprendre le contexte, le climat social dans lequel se situent les actions. A l’inverse, chercher à comprendre comment ces milliers de tonnes de farines animales furent gérées par les acteurs à la suite de leur interdiction complète le 14 novembre 2000 peut être pertinent pour retracer les conséquences de cette crise, dans la mesure où ces farines furent les vecteurs de propagation de l’ESB et firent l’objet d’un grand nombre de mesures.

Comprendre la gestion des farines animales et ses modalités d’organisation dans la durée

10Un grand nombre de travaux (Picon B., 2006 ; Strassel C., 2013 ; Robert J., D’Ercole R., 2014) porte sur le fait de savoir si la crise n’est qu’un épiphénomène ou si elle s’étend sur un temps beaucoup plus long. Pour certains auteurs, la crise doit obligatoirement être une situation au cycle temporel marqué et relativement court (Picon B., 2006). Partant du principe qu’elle est une période d’incertitude et d’exceptionnalité dans le cours du temps, si la crise se prolonge et dure, ne devient-elle pas alors la norme et n’est donc plus une situation remarquable ? A l’inverse, d’autres auteurs insistent sur le fait qu’une crise peut avoir un cycle temporel long, ce dernier faisant écho aux activités de gestion mises en place pour traiter le ou les problème(s) que celle-ci a révélé(s) dans l’organisation d’une activité et/ou d’une société (Robert J., D’Ercole R., 2014).

11Dès lors, l’opposition entre ces deux propositions repose sur deux clefs de lecture privilégiées. D’un côté, l’étude des crises étudie les principaux bouleversements observables à court terme. De l’autre côté, le cycle long met l’accent sur les réactions et réponses d’une société à un phénomène perçu comme une crise. La lecture par l’évènement peut donc paraître trop partielle pour saisir la pluralité des temporalités et des actions qui ont organisé la crise. La lecture par les acteurs peut, au contraire, offrir une compréhension plus précise.

  • 3 Le terme Gouvernement fait ici référence à cet ensemble de lois, de normes et autres règlements qui (...)

12L’avantage d’une telle démarche est d’offrir la possibilité de repérer les actions spécifiques d’acteurs ainsi que ses différentes phases de gestion conduisant à sa résorption. Cela signifie qu’il faut mettre en exergue les acteurs et leurs niveaux d’action tout comme leurs interactions et les évolutions qu’elles induisent ou génèrent. En schématisant, la crise peut être appréhendée comme étant un système d’acteurs qui se mobilisent, se coordonnent et agissent pour apporter et adopter des solutions destinées à résoudre les problèmes qu’elle soulève. Cette gestion met ainsi en jeu des espaces et des acteurs situés à des niveaux d’action différents. Pour sortir de la crise, des normes, des règlements et des lois sont adoptés3. C’est en cela que la crise est une étape, un moment charnière. Elle nécessite des décisions rapides pour gouverner qui, généralement, changent et bouleversent l’organisation des sociétés (Nally D., 2008), dans sa structure mais aussi dans ses modes de territorialisation.

13Différents auteurs ont débattu de la territorialisation du risque (November V., 2002 ; 2004 ; 2008 ; 2012 ; Reghezza-Zitt M., 2015 par exemple). Ils ont insisté sur les enjeux méthodologiques et réflexifs liés à la prise en compte des métriques, de l’articulation des différents niveaux d’actions et des temporalités dans la compréhension des modalités de productions et d’analyse des risques. Ces deux derniers points sont centraux dans le travail conduit sur la gestion des farines animales. En effet, cette dernière a assemblé des temporalités d’acteurs spécifiques à différents niveaux qui ont généré diverses phases destinées à répondre à des objectifs d’action différents. Dans cette arène, des ressources (normes, lois…), qui ont impliqué des formes d’actions différentes selon les acteurs, ont circulé. Les conséquences n’ont pas été les mêmes selon les échelles temporelles et spatiales. Comprendre les effets que la circulation de ces ressources a eu dans l’espace et le temps implique que l’analyse prenne en compte les manières dont les acteurs ont pensé et appréhendé (leurs formes d’action) la gestion de cette crise. En d’autres termes, l’étude de la gestion doit intégrer les dispositifs, techniques, tactiques et stratégies qui forment la gouvernementalité ; cette « microphysique du pouvoir que les appareils et les institutions mettent en jeu » (Foucault M., 1993, p. 34) (Figure 2). Cette approche peut ainsi permettre de mieux comprendre les modalités d’articulation des échelons du pouvoir et leurs rôles sur l’organisation des agencements temporels et spatiaux.

Fig. 2 Les temporalités des acteurs et leur(s) interaction(s) comme clef de lecture d’une crise

Fig. 2 Les temporalités des acteurs et leur(s) interaction(s) comme clef de lecture d’une crise

L’analyse de réseau pour étudier le(s) rôle(s) et l’(es) action(s) des acteurs de la gestion des farines animales

14En tant que processus mettant en relation divers acteurs co-agissant pour résoudre un problème, la gestion des farines animales peut être abordée à partir de l’analyse de réseaux sociaux. Cette dernière se définit comme étant « constitué[e] d’un ensemble d’unités sociales et des relations que ces unités sociales entretiennent les unes avec les autres, directement, ou indirectement, à travers des chaînes de longueurs variables » (Mercklé P., 2011). De nombreuses études s’appuient sur cette méthodologie, aussi bien en sociologie (Lazega E., 2014), en histoire (Garrote G., 2013 ; Padgett J., Ansell C., 1993) quen géographie (Beauguitte L., 2015 ; Maisonobe M., 2015).

  • 4 Informations tirées d’un entretien conduit le 31/05/2016 avec un ancien membre de la MIEFA : « La M (...)

15Une grande partie des données collectées et utilisées dans cet article provient du fonds d’archives publiques de la Mission Interministérielle pour l’Elimination des Farines Animales (MIEFA), constituée par le Premier ministre – Lionel Jospin – le 15 novembre 2000. Cette dernière, composée de cinq personnes : un préfet en chef chargé de la présidence de la MIEFA – le premier ayant été Jean-Paul Proust, ancien Préfet de police de Paris4 – une secrétaire, deux hauts fonctionnaires (un inspecteur général de l’environnement et un inspecteur général de l’agriculture chargés des missions d’inspection, d’audit, de contrôle, de conseil et d’évaluation) et un membre de l’Agence de de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) spécialisé dans l’élimination de produits carnés. La MIEFA fut chargée de coordonner et de mettre en place les mesures capables de répondre aux problèmes que posait l’élimination des farines animales. La consultation de ces archives est fondamentale pour comprendre les processus et dynamiques liés à la gestion de cette crise. Au total, 43 documents, représentant 564 pages de natures diverses (échanges de courriels entre services ministériels, coupures de presses, tableaux statistiques…) constituent le corpus sur lequel s’appuie ce travail. Ils offrent la possibilité d’obtenir des données chiffrées et localisées concernant la gestion des farines animales. Toutefois, ces archives écrites ne renseignent pas sur les stratégies de gestion et les relations qu’entretenaient les différents acteurs entre eux.

  • 5 Les entretiens ont été menés entre octobre 2015 et août 2016. Du fait de la diversité des acteurs, (...)

16Pour palliercette lacune, il fallut conduire d’autres investigations pour obtenir des informations complémentaires. Pour cela, différents opérateurs, publics et privés, ont été contactés, leurs noms étant découverts lors de l’exploration des archives. Pour mener l’enquête, des grilles d’entretiens semi-directives (Bréchon P., 2011) spécifiques furent réalisées pour chacun d’entre eux en fonction de leur(s) rôle(s) respectif(s). Sur les 28 acteurs contactés5, dix acceptèrent de répondre. Le pourcentage de réponses positives est de 35 %, ce qui peut être un résultat illustrant le caractère particulièrement sensible de l’objet d’étude et de la période analysée. En effet, le mutisme, voire le refus de certains, associé au caractère relativement ancien des évènements étudiés, a pu favoriser une collecte incomplète. De la même manière, l’exactitude de toutes les informations collectées lors des entretiens n’est pas assurée. Des décalages entre les discours énoncés et la réalité peuvent coexister, en particulier sur le comportement que les enquêtés pensent ou se persuadent d’avoir eu lors de situations sensibles (Dauphiné A., Provitolo D., 2013). Pour combler ces limites liées à l’investigation, la conduite d’entretiens avec différents acteurs du même « type », c’est-à-dire ayant exercé le même rôle (cimenteries, sites de stockage…), fut privilégiée. L’objectif fut, ensuite, de recouper des propos identiques exprimés par plusieurs enquêtés afin d’identifier des points communs.

Tab. 1 Corpus d’analyse

Tab. 1 Corpus d’analyse

17Par ces entretiens, l’objectif fut de saisir les différentes étapes de la gestion de cette crise et de répondre aux questions suivantes : quels furent les acteurs de la gestion des farines animales ? comment évoluèrent-ils dans le temps ? Il convenait, notamment, de savoir si l’objectif final, à savoir trouver de nouveaux exutoires aux farines animales, avait été directement atteint ou si sa réalisation avait nécessité plusieurs étapes. C’est pourquoi l’attention fut portée sur la durée de mobilisation des acteurs et sur la compréhension des rôles et buts poursuivis par chacun d’entre eux. Pour cela, les entretiens portèrent, en particulier, sur le(s) processus d’entrée des acteurs dans le système de gestion (pourquoi ? comment ?), sur leur(s) rôle(s) et relation(s) avec d’autres acteurs ainsi que sur la durée de leur mobilisation.

18Croiser et compléter l’analyse de réseau présente, de la sorte, trois intérêts. Le premier est de permettre la visualisation des données au travers d’un graphe représentant un réseau de relations pour une période donnée. Ce travail a, en ce sens, pour point de départ les données issues des archives de la MIEFA. Or, la seule visualisation de ces informations permettait seulement de localiser les activités de gestion des farines animales. Ce n’est qu’avec la mise en place de l’analyse de réseaux sociaux à partir des données issues des entretiens que l’étude de la gestion peut être possible. Les entretiens ont ainsi permis de préciser les relations et les manières dont ces organisations ont pu fonctionner. La figure 3 illustre les différentes étapes qui permirent de passer des données issues des archives et des entretiens à la cartographie des lieux et à l’analyse des réseaux d’acteurs impliqués dans la gestion de la crise.

Fig. 3 Eléments de méthodologie

Fig. 3 Eléments de méthodologie

19Le second intérêt est de fournir des indicateurs quantitatifs à-même d’identifier la centralité des acteurs dans la gestion puisqu’une fois la structure du réseau connue grâce au graphe, il est possible d’isoler ses caractéristiques topologiques. Dans l’ensemble des indicateurs disponibles6, l’analyse de la centralité peut paraître fondamentale pour étudier la gestion dans la mesure où elle permet d’identifier les acteurs majeurs autour desquels les modalités de coordination furent mises en place au cours du temps. Porter ce calcul sur chaque phase peut, en outre, permettre de discerner d’éventuels changements dans la structuration des relations par l’identification d’acteurs centraux différents pour chaque période. Si plusieurs types de centralités existent7, le calcul de la centralité d’intermédiarité (Freeman L., 1979) est déterminant. Cet indicateur permet de mettre en exergue les acteurs en position d’intermédiaire, c’est-à-dire ceux qui ont la plus forte capacité à coordonner, au moins potentiellement, le réseau. Enfin, le croisement de l’analyse de réseau avec les entretiens peut permettre de préciser les modalités des relations, c’est-à-dire les types d’actions au cours des différentes phases identifiées à partir des graphes d’acteurs produits.

Fig. 4 Interroger la crise des farines animales à la lumière de sa gestion

Fig. 4 Interroger la crise des farines animales à la lumière de sa gestion

Reconstruction des phases de la gestion des farines animales

20A partir de l’analyse des entretiens, trois phases de gestion ont été identifiées, chacune étant relative à une mission de gestion spécifique : recherche de solutions pour stocker et éliminer les farines animales (novembre 2000 – mai 2002) ; recherche de solutions pour développer les capacités d’élimination des farines animales (juin 2002 – juin 2006) ; recherche de solutions pour éliminer les farines entreposées pour certaines depuis novembre 2000 (juillet 2006 – 2009). Il convient donc de retracer les modalités de gestion de ces trois phases pour saisir les jeux d’acteurs et la durée de cette crise.

21Avant de présenter les résultats de l’analyse, il convient de souligner que la mise en place de la gestion des farines animales est marquée par une absence apparente d’anticipation. Les prémices de cette crise sont lancées le 7 novembre 2000 lorsque Jacques Chirac, alors président de la République, déclara sa volonté de voir les farines animales être totalement interdites dans l’alimentation des animaux d’élevage et ce, en vertu du principe de précaution. Cette déclaration est fondamentale car le président semble s’être affirmé, dans une période de cohabitation gouvernementale, comme le défenseur de la santé publique, face au gouvernement de L. Jospin. Lors de cette allocution, il indiqua être « de nouveau » obligé d’intervenir dans la gestion de ce problème sanitaire alors qu’aucune contrainte économique ou technique ne devait entraver « l’exigence de santé publique ».

Tab. 2 - Extrait de la déclaration de Jacques Chirac, Président de la République, tenue le 7 novembre 2000 au Palais de l’Elysée

Tab. 2 - Extrait de la déclaration de Jacques Chirac, Président de la République, tenue le 7 novembre 2000 au Palais de l’Elysée

22Pour B. Wolfer (2004), le président de la République a, en agissant de cette manière, « saisi avec un bel opportunisme, [une] occasion [de] mettre en difficulté son Premier ministre » (p. 139). Le gouvernement s’est, dès lors, vu obligé d’agir et de prendre des décisions fermes. Lionel Jospin, Premier ministre de l’époque, intervint ainsi une semaine plus tard, le 14 novembre 2000, en précisant qu’il prenait acte de la nécessité de renforcer la réglementation en vigueur dans l’usage des farines animales. Cette intervention se concrétisa par la publication au Journal Officiel, le 15 novembre 2000, de l’arrêté « portant interdiction de l’emploi de certaines protéines d’origine animale dans l’alimentation et la fabrication d’aliments destinés aux animaux de l’espèce bovine […] et pour l’alimentation d’autres animaux ». Ce préambule effectué, il convient de recomposer les modalités de coordination et d’action des acteurs dans le temps.

Première phase (novembre 2000 – mai 2002) : la recherche de solutions pour stocker et éliminer les farines animales

23La première étape de la gestion des farines animales débuta donc réellement le jour suivant la déclaration de leur interdiction et sans qu’aucun programme d’action ne semble avoir été véritablement préétabli. L’enjeu principal fut de résoudre le problème posé par les 8 000 tonnes de farines animales produites chaque semaine et qui n’étaient désormais plus écoulées. Pour cela, le Premier ministre créa la MIEFA le 15 novembre 2000 et lui confia la mission d’organiser le stockage des farines animales et leur élimination. Or, l’interdiction du 14 novembre 2000 ne fut ni la première ni la seule mesure prise à l’égard de ces produits carnés. D’autres avaient déjà été prises avant, parmi lesquelles, notamment, celles des 12 avril et 28 juin 1996 interdisant l’incorporation des déchets issus de ruminants et d’animaux retrouvés morts à l’exploitation dans les farines animales destinées aux porcs, volailles et poissons. Ces farines dites « à haut risque » – en opposition avec les farines « à bas risque » interdites en 2000 – étaient incinérées depuis 1997. Les préfets des départements concernés par la production de farines animales réquisitionnèrent les cimenteries présentes dans leur circonscription pour éliminer ces dernières. L’industrie cimentière était, en effet, la seule disposant des installations nécessaires à l’élimination de l’ESB potentiellement présente dans ces produits. Les préfets avaient également réquisitionné ou conclu des marchés publics avec des professionnels du vrac pour entreposer les farines animales. Ainsi, lorsque la décision du 14 novembre 2000 fut prise, certains de ces sites de stockage étaient encore en activité. La MIEFA eut, par conséquent, à composer dès le départ avec cette double difficulté de trouver à la fois des solutions de stockage et d’élimination des farines « à bas risque » tout en attendant que les volumes de farines « à haut risque » déjà entreposés soient prioritairement détruits. La figure 5 illustre la structuration de la gestion durant cette première étape. A la lecture de celle-ci, nous remarquons qu’outre la MIEFA, treize autres types d’acteurs furent mobilisés lors de cette première phase, longue d’un an et demi – de novembre 2000 à mai 2002, date de la sélection du dernier site de stockage –. Cette période se caractérise, de fait, par deux démarches distinctes mais parallèles.

Fig. 5 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour la recherche de sites de stockage (novembre 2000 – mai 2002)

Fig. 5 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour la recherche de sites de stockage (novembre 2000 – mai 2002)
  • 8 Chiffres issus d’une brochure de la MIEFA (2002).
  • 9 Chiffres toujours d’actualité comme le relate le rapport d’activités du SIFCO de 2015 (Syndicat des (...)
  • 10 Voir notamment les rapports d’activités du SIFCO.

24La première fut de trouver des solutions pour stocker les farines animales sortant chaque jour des usines d’équarrissage. A ce titre, la France produisait, en moyenne et par an, sept millions de tonnes de viandes et, sur cette quantité, seules quatre étaientconsommées car toutes les parties des animaux n’étaient pas introduites dans l’alimentation humaine8. Chaque année, ce sont donc près de trois millions de tonnes de déchets crus qu’il fallait et qu’il faut encore aujourd’hui gérer9. Après traitement, ces déchets se transforment en 800 000 tonnes de farines et 350 000 tonnes de graisses. Si la question des graisses animales a pu être résolue rapidement, celles-ci devenant un combustible pour les chaudières industrielles grâce à leur pouvoir calorifique comparable au fuel lourd10, la question des farines animales fut une tâche plus ardue.

25La seconde démarche consistait à trouver de nouvelles capacités d’élimination des farines animales « à bas risque » puisque les capacités des cimentiers français n’étaient pas suffisantes pour détruire simultanément toutes les farines. Afin de permettre un écoulement rapide des stocks, la MIEFA, en partenariat avec l’ADEME, chercha à développer les capacités d’élimination en évaluant des projets de nouvelles infrastructures, tels que la construction d’usines d’incinération censées produire de l’électricité à partir de la combustion des farines.

  • 11 Les zones de défense et de sécurité sont un échelon administratif français créé en 1959. Elles sont (...)
  • 12 Informations tirées d’un entretien conduit le 31/05/2016 avec un ancien membre de la MIEFA : « Ce s (...)

26Lors de cette phase, la MIEFA se réunissait régulièrement avec les ministres de l’Agriculture et de l’Environnement ainsi qu’avec le Premier ministre. Durant ces entretiens, l’organisme présentait l’avancée du stockage et de l’élimination des farines animales. Pour organiser le stockage temporaire de ces produits, la MIEFA missionna les préfets de zone de défense et de sécurité11 pour coordonner la sélection des sites de stockage. Ces préfets se sont alors vu confier la tâche de gérer la sélection d’établissements capables d’entreposer en toute sûreté les farines animales, à savoir des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE). Dans cette optique, ils s’appuyèrent sur les préfets des départements de leur circonscription et sur les Directions Régionales de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement (DRIRE) possédant une meilleure connaissance du terrain et des sites répondant aux critères établis12. Les préfets de département, sur conseil de la DRIRE, ont soit émis des appels d’offres publics, soit directement réquisitionné certains professionnels. Une fois un établissement sélectionné, il était ensuite soumis à des contrôles inopinés de la part de la DRIRE ou des Directions Départementales des Services Vétérinaires (DDSV). Du point de vue des modalités de cette gestion de crise, une certaine déconcentration peut être identifiée durant cette phase (Rondinelli D. A., Nellis J. R., Shabbir Cheema G., 1983 ; Polton D., 2004). La MIEFA, acteur de niveau national, fixait les grands axes et les prérogatives à respecter mais elle transféra le pouvoir de trouver des sites répondant aux critères qu’elle fixait à des acteurs localisés à des niveaux inférieurs (préfets de zone de défense et de sécurité). La mise en place du stockage des farines animales est donc le résultat d’une longue chaîne de commandement initiée à Paris et se matérialisant sur l’ensemble du territoire français.

Fig. 6 Localisation et volumes de farines entreposés en décembre 2000

Fig. 6 Localisation et volumes de farines entreposés en décembre 2000

27Une fois un site déterminé, il convenait d’y acheminer des farines animales. L’organisation des transferts, qu’ils soient à destination d’un établissement de stockage ou d’une cimenterie, fut dirigée par la MIEFA. Elle disposait, pour cela, des données hebdomadaires transmises par chaque professionnel, lui permettant par la suite d’indiquer aux équarrisseurs où envoyer leurs farines. Elle fournissait également aux sites de stockage et aux cimenteries des plannings leur indiquant les jours de livraison et les quantités délivrées. Enfin, d’un point de vue strictement financier, les professionnels entreposant et éliminant ces produits reconnus à risque sanitaire étaient rémunérés par le Centre National pour l’Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA). Le CNASEA était un établissement public placé sous la tutelle des ministères de l’Agriculture et de l’Emploi et était notamment chargé du paiement de certaines activités liées au domaine agricole.

Photo. 1 Entreposage des farines animales dans le site de stockage de Somsois dans le département de la Marne [archives industrielles du site de Somsois (51)]

Photo. 1 Entreposage des farines animales dans le site de stockage de Somsois dans le département de la Marne [archives industrielles du site de Somsois (51)]

28La MIEFA, acteur public d’échelle nationale, est, au regard des missions et objectifs qui lui furent assignés, l’acteur le plus central de cette première étape, comme le confirme le calcul de l’indice de centralité d’intermédiarité. La gestion des farines animales fut ainsi impulsée, au moins au départ, à l’échelle nationale par des acteurs publics. Toutefois, un grand nombre d’opérateurs infranationaux occupèrent aussi une place non négligeable. Parmi eux, il est possible de citer les préfets de zone de défense et de sécurité, acteurs également publics, qui coordonnèrent localement la sélection des sites de stockage. L’Etat, au travers de la MIEFA, a, cependant peu à peu délégué à des sociétés privées le soin de gérer et éliminer les risques sanitaires et environnementaux que représentaient les farines animales.

Deuxième étape (juin 2002 – juin 2006) : la recherche de solutions pour développer les capacités d’élimination en flux tendu

  • 13 L’ONIEP prit le relais de la MIEFA en 2004, 2005 ou 2006. Aucune précision supplémentaire ne peut ê (...)
  • 14 Aucune précision supplémentaire ne peut être apportée quant à la nature exacte de l’acteur public c (...)
  • 15 A savoir la Russie, le Maroc, la Lituanie, la Guinée-Equatoriale, l’Estonie, la Belgique, la Moldav (...)
  • 16 Informations tirées des archives de la MIEFA et de plusieurs entretiens.

29La deuxième phase débuta en juin 2002 et se caractérisa par la recherche de nouvelles capacités d’éliminations pour les farines. Elle se conclut en juin 2006 lorsque l’élimination en flux tendus des farines françaises fut assurée et que l’Office National Interprofessionnel de l’Elevage et de ses Produits (ONIEP)13 - agissant au compte de l’Etat - décida de procéder à la destruction des centaines de milliers de tonnes entreposées pour certaines depuis novembre 2000. Cette seconde étape se structura autour de l’action de dix acteurs, soit quatre de moins que pour l’étape précédente. En effet, les ministres se sont effacés, tout comme les préfets de zone de défense et de sécurité, même si tous les sites de stockage étaient en activité. L’importance de la MIEFA diminua peu à peu également au profit de l’établissement d’un marché entre les équarrisseurs, placés sous tutelle de l’Etat14, et les cimentiers. L’activité principale de la MIEFA concernait alors l’organisation du remplissage des centres de stockage. Pour autant, elle chercha d’autres solutions pour écouler rapidement les volumes de farines entreposés aux frais de l’Etat français. Elle diffusa, dans cette perspective, des appels d’offres internationaux. Dès 2001, elle était, en ce sens, en contact avec des entreprises et institutions de treize pays15. Les projets portaient sur des échanges de farines animales utilisées soit comme combustible nécessaire à la production d’électricité (Belgique, Allemagne…), soit comme matériaux de réhabilitation des soubassements routiers (Sierra Léone et Guinée-Bissau). Si la majorité de ces projets ne fut pas approuvée, faute de certitudes sanitaires et environnementales, certains d’entre eux se concrétisèrent. Il s’agit notamment des projets de production électrique portés par des entreprises belges et allemandes16. Les échanges transfrontaliers débutèrent en 2002 et permirent à la MIEFA de diminuer quelque peu les volumes de farines à stocker. Pour s’approvisionner en farines françaises, ces entreprises durent prendre contact avec les préfets de département et le DDSV où étaient implantés les établissements d’équarrissage. Par ailleurs, le rôle attribué aux acteurs déjà présent lors de la première phase resta identique dans cette seconde étape. L’ADEME conseillait toujours la MIEFA tandis que la DRIRE menait encore des opérations de surveillance des sites de stockage.

Fig. 7 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour la recherche de nouvelles capacités d’élimination (juin 2002 – juin 2006)

Fig. 7 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour la recherche de nouvelles capacités d’élimination (juin 2002 – juin 2006)
  • 17 Informations tirées des archives de la MIEFA.

30La seconde étape de gestion des farines animales se distingue ainsi par l’attention portée par la MIEFA pour trouver de nouvelles capacités d’élimination en flux tendu des farines animales « à bas risque ». En poursuivant ce but, elle cherchait à diminuer les quantités de farines à entreposer temporairement. Pour mener à bien son projet, elle comptait accroître la participation des cimentiers français. Les capacités nationales ne furent, néanmoins, pas suffisantes. Les stocks de farines en attente de destruction continuèrent à augmenter, ceux-ci atteignant leur maximum en octobre 2003 avec 770 420 tonnes simultanément entreposées17. La majeure partie des sites de stockage se situait dans le Grand Ouest, en raison de la proximité avec les grandes régions de production laitière et de viande bovine. Ces localisations peuvent, en outre, s’expliquer par le fait que les préfets de départements, acteurs locaux missionnés par les préfets de zone de défense et sécurité, eurent le pouvoir de déterminer les sites de stockage. C’est donc une logique de proximité aux producteurs de farines qui a primé même si deux sites furent mobilisés en Belgique. La mobilisation des sites belges peut vraisemblablement s’expliquer par une volonté de rapprocher ces produits de leurs nouveaux exutoires.

Fig. 8 Localisation et volumes de farines entreposées en octobre 2003

Fig. 8 Localisation et volumes de farines entreposées en octobre 2003

31C’est dans ce contexte de saturation des capacités de stockage et de lent accroissement des capacités nationales d’élimination que la MIEFA fut contrainte d’entrer en contact avec des incinérateurs étrangers. La gestion de cette crise française s’est, dès lors, internationalisée. La part éliminée à l’étranger fut, au départ, minime mais celle-ci ne fit que s’accentuer tout au long de cette seconde phase de gestion. Les volumes de farines éliminés en flux tendu évoluèrent, passant de 1 030 tonnes pour une semaine du mois de novembre 2001 à 2 512 pour une semaine analogue en novembre 2002, puis à 4 954 tonnes pour une semaine fin octobre 2003. Les volumes incinérés doublèrent pratiquement chaque année, cette croissance étant intrinsèquement liée à la mobilisation d’usines d’incinération étrangères.

  • 18 Informations tirées des archives de la MIEFA et de plusieurs entretiens, notamment d’un entretien c (...)
  • 19 Informations tirées d’un entretien conduit le 28/10/2015 avec le directeur du Syndicat Français de (...)

32Cette période fut également marquée par la fin des réquisitions des cimentiers puisque l’Etat cessa de subventionner l’élimination des farines animales fraîchement produites en 2003. Cette décision s’expliquait par l’amortissement des aménagements réalisés par les cimentiers et subventionnés par des aides publiques depuis 1996. Ceux-ci étant dorénavant rentabilisés, il ne fut plus jugé utile d’inciter ces industriels à éliminer ces produits18. Il ne restait alors à la charge financière de la CNASEA que les farines animales stockées dans une vingtaine de sites, déléguant, de ce fait, la gestion des farines animales. Les équarrisseurs se virent confier la charge de contractualiser avec des cimenteries l’élimination des farines qu’ils fabriquaient. Cette période se caractérisa par l’établissement d’un marché concurrentiel où chaque usine d’équarrissage fixait le prix des farines animales, reconnues officiellement à risque sanitaire en vertu du principe de précaution mais devenant aussi une ressource économique commercialisable. Les prix d’achat fluctuèrent en fonction des sites producteurs contraignant certaines cimenteries à se retirer de ce marché naissant, le rapport coût/pouvoir calorifique des farines n’étant plus jugé intéressant19. Les capacités d’élimination mirent donc du temps à rejoindre le volume de production hebdomadaire. Enfin, c’est en 2005 que l’Etat débuta progressivement l’élimination des farines animales entreposées pour certaines depuis novembre 2000. Pour cela, il chargea les préfets des départements concernés par un ou plusieurs site(s) de stockage de leur trouver des exutoires. Ils émettaient, dans ce cadre, des appels d’offres qui étaient, ensuite, repris par des entreprises intéressées et répondaient aux critères établis par l’ADEME et la MIEFA lors de la première phase.

33En somme, cette seconde étape de la gestion vit le rôle de la MIEFA diminuer, comme l’illustre l’indice de centralité d’intermédiarité. Ce sont, à l’inverse, des acteurs infranationaux, essentiellement privés, qui virent leurs positions dans le réseau se renforcer. Les cimentiers en sont le parfait exemple. D’abord réquisitionnés par les instances étatiques, l’essentiel d’entre eux ne se détourna pas de l’incinération malgré la fin des subventions publiques. Au contraire, les farines offrirent l’opportunité à ces industriels de diversifier leur approvisionnement en combustible. De nombreuses cimenteries saisirent ainsi l’occasion de pouvoir avoir recours à une énergie non fossile et non polluante. Pendant cette deuxième étape, les préfets de département virent leur rôle évoluer. Ils devaient, en effet, trouver des débouchés pour détruire les stocks de farines « à bas risque » entreposés dans leur circonscription. Entre juin 2002 et juin 2006, la gestion de la crise se transforma progressivement en étant de plus en plus influencée par des acteurs infranationaux aussi bien publics que privés.

Troisième étape (juillet 2006 – 2009) : la recherche de solutions pour éliminer toutes les farines entreposées depuis le 15 novembre 2000

  • 20 Informations tirées d’un entretien conduit le 11/07/2016 avec un membre de la FranceAgriMer : « l’é (...)

34La dernière phase de gestion débuta en juillet 2006 et se concrétisa par l’élimination complète de tous les stocks de farines animales entreposés depuis leur interdiction. En 2006, les farines fraîchement produites ne posaient plus de problème de gestion puisqu’elles étaient toutes éliminées en flux tendu20. L’étape finale de la gestion s’est construite autour de l’action de douze types d’acteurs, soit deux de plus que lors de la seconde phase mais ce sont, dans les faits, quatre nouveaux acteurs qui émergèrent : l’entreprise suisse Mindest, l’ONIEP ainsi que des transporteurs et des entreprises spécialisées dans le nettoyage de sites industriels. A ce titre, l’ONIEP fut chargé, en 2006, de trouver des solutions pour la destruction de tous les stocks de farines présents sur le territoire national. Le passage de l’échelle locale à l’échelle européenne pour le déstockage s’explique par la lenteur des premières opérations de destruction des sites. C’est pourquoi l’ONIEP diffusa en 2006 un marché public national et européen et que l’entreprise suisse Mindest intégra la gestion. Cette société, créée en 1983 et spécialisée dans le développement du marché international des sous-produits agroalimentaires, dont font partie les farines et graisses animales, fut la première à organiser l’incinération transfrontière des farines « à haut risque » au sein de l’UE et, ce, dès 1996. Mindest acheta ainsi un volume de plus de 500 000 tonnes de farines. Les établissements de stockage reçurent alors des calendriers leur indiquant les jours et quantités de farines déstockées. Ils devaient, à réception du planning, préparer les farines pour que celles-ci puissent être chargées dès l’arrivée des camions. Pour effectuer les transferts, Mindest sélectionna des transporteurs. Enfin, lorsqu’un site était entièrement vidé de ses farines, il fallut conduire de vastes opérations de nettoyage, préalables à la réutilisation des locaux à d’autres fins. Pour obtenir l’autorisation des services préfectoraux, aucune poussière et/ou aucun grain ne devait être trouvé à l’intérieur ou à l’extérieur du bâtiment. Pour arriver à ce résultat, les opérateurs de stockage pouvaient soit effectuer eux-mêmes cette tâche, soit la déléguer à une entreprise spécialisée dans la désinfection.

Fig. 9 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour l’élimination des sites de stockage (juillet 2006 – 2009)

Fig. 9 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour l’élimination des sites de stockage (juillet 2006 – 2009)
  • 21 Informations tirées d’un entretien conduit le 09/08/2016 avec la directrice de Mindest : « Nous avi (...)
  • 22 Informations tirées d’un entretien conduit le 19/07/2016 avec l’ancien directeur du site de Plénée- (...)

35Ainsi, si les premiers déstockages menés en 2005 furent conduits au niveau local, le déstockage complet initié à partir de 2006 fut conduit sur un périmètre d’action plus large. Il ne s’agissait plus de trouver un acheteur pour chaque stock, comme s’en chargeaient les préfets de département, mais de chercher un acquéreur pour plusieurs stocks. C’est de cette façon qu’un contrat fut signé avec Mindest. En situation de quasi-monopole, cette entreprise suisse remporta 65 % des appels d’offre et la gestion devint alors presqu’exclusivement sa tâche. C’est donc une logique de marché qui prima lors de cette phase finale puisque Mindest, avant d’acquérir ces stocks, contacta un grand nombre d’entreprises susceptibles d’être intéressées par ces produits21. L’ouverture européenne de l’élimination des farines animales françaises conduisit à l’émergence de nouvelles questions autour de la logistique et le transport des farines animales. En effet, jusqu’alors, le transfert des farines animales était effectué par des camions et personnels appartenant aux équarrisseurs et/ou cimentiers. Or, dans le cadre du déstockage complet, Mindest fit appel à des transporteurs privés et, pour l’essentiel, non français. Les opérateurs de stockage, qui se voyaient toujours confier le soin d’effectuer des contrôles sur les farines, durent, parfois, exercer des contrôles supplémentaires dépassant leurs prérogatives originelles22. En cas de litige de ce type, les établissements de stockage devaient le rapporter aux DDSV, celles-ci pouvant intervenir si elles le souhaitaient. Cet exemple et les éléments associés semblent aller dans le sens que le contrôle des risques fut, au cours de cette étape, délégué à des acteurs privés. La responsabilité et l’implication de tous les professionnels ne furent, cependant, pas forcément identiques.

36Au total, 35 entreprises se portèrent acquéreuses des farines achetées par Mindest, parmi lesquelles nous retrouvons 22 sites français, huit allemands, trois belges et deux italiens. Pour l’essentiel, les sites sont des cimenteries.

Fig. 10 Localisation des 35 entreprises ayant détruit les farines animales achetées par Mindest

Fig. 10 Localisation des 35 entreprises ayant détruit les farines animales achetées par Mindest

37De la sorte, les autorités publiques françaises n’intervenaient plus que pour des opérations de surveillance et de contrôle des stocks, le temps que ceux-ci se résorbent. Les 35 % restants furent achetés par des cimenteries françaises. Cette situation, débutée le 14 novembre 2000, se termina au cours de l’année 2009 lorsque le dernier stock, situé à Rogerville en Seine-Maritime, fut détruit. La gestion des farines animales françaises « à bas risque » vit, lors de cette troisième et dernière phase, l’importance des acteurs privés, locaux et internationaux, s’accroître comme le souligne d’ailleurs l’indice de centralité.

Conclusion

38La décision d’interdire les farines animales dans l’alimentation des animaux d’élevage est intervenue dans un contexte particulier. Les autorités publiques (MIEFA, ADEME, préfets de zone de défense et de sécurité, préfets de département) durent rapidement trouver de nouvelles solutions pour éliminer ces produits désormais considérés à risque mais dont la production demeurait et demeure obligatoire. C’est dans ce cadre que de nombreux acteurs, privés et publics, locaux, nationaux et internationaux, furent mobilisés et ce, entre 2000 et 2009. Si, dans un premier temps, les autorités publiques jouèrent un rôle central dans l’orientation de la gestion, leur importance est peu à peu devenue secondaire au profit d’une gestion de plus en plus privatisée et internationalisée comme l’illustre la figure 11. Dans la territorialisation de la gestion de cette crise, l’articulation entre les différents niveaux d’action a été centrale. L’action gouvernementale a maintenu sa fonction de contrôle au niveau des sites locaux (site de stockage, cimenteries...). A l’inverse, la gestion a fortement évolué : passant d’une centralisation à une importante délégation à de multiples acteurs et niveaux d’action qui jouèrent à la fois le rôle d’émetteur et de récepteur. Elle s’est conclue par une situation de monopole d’une entreprise étrangère coordonnant le déstockage des farines animales entreposées en divers lieux du territoire national.

Fig. 11 Temporalité de la crise des farines animales et de sa gestion (2000-2009)

Fig. 11 Temporalité de la crise des farines animales et de sa gestion (2000-2009)

39Cette crise et les procédés de gestion appliqués ont effectivement permis l’établissement d’un nouveau marché économique des farines animales basé sur leur valorisation énergétique. Les farines sont aujourd’hui non plus considérées comme des compléments alimentaires mais comme des combustibles, utiles à la production d’électricité notamment. La crise de l’ESB, puis des farines animales, a ainsi été une opportunité pour divers industriels de trouver de nouvelles matières premières moins coûteuses.

40Enfin, d’un point de vue méthodologique, l’analyse de la gestion de la crise permet de s’affranchir du modèle du cycle court qui caractérise encore trop la perception temporelle de ces situations. En l’occurrence, l’analyse des événements chronologiques laisse à penser que la crise des farines animales serait survenue entre juin et novembre 2000, c’est-à-dire lorsque les épiphénomènes perturbateurs se sont succédés et ont conduit à la proclamation de l’interdiction. L’analyse proposée, fondée sur les modalités de coordination et les niveaux d’actions investis, tend à montrer que ce qui est nommé crise a duré près de neuf ans. Dès lors, une lecture centrée sur les temporalités des acteurs, identifiées grâce à des entretiens et couplées par l’analyse de réseaux sociaux, permet de saisir plus précisément les dynamiques inhérentes à une situation de crise et à sa gestion en mettant l’accent sur les acteurs et leur importance respective dans la gestion.

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Notes

1 Le terme « arène » doit ici être compris comme un espace regroupant plusieurs acteurs qui se confrontent, négocient entre eux et agissent pour répondre à un problème.

2 Voir notamment l’article de Libération paru le 23/10/2000 intitulé « Vache folle : un lot suspect se retrouve chez Carrefour ».

3 Le terme Gouvernement fait ici référence à cet ensemble de lois, de normes et autres règlements qui peut être promulgué pour faire face à une crise démontrant la capacité à définir et imposer des choix à des acteurs (Le Galès P., 2005). Gouvernance et Gouvernement sont ainsi deux notions intimement liées.

4 Informations tirées d’un entretien conduit le 31/05/2016 avec un ancien membre de la MIEFA : « La MIEFA fut constituée suite à une lettre de mission du Premier ministre auprès de monsieur le Préfet Jean-Paul Proust puis rapidement remplacé par monsieur le Préfet Joël Lebeschu. Je pense que la nomination du Préfet Proust par le Premier ministre découle du besoin d’avoir une personne fédératrice en situation d’urgence. En ce sens, Monsieur Proust a été Préfet de police de Paris et était reconnu comme une personne brillante. »

5 Les entretiens ont été menés entre octobre 2015 et août 2016. Du fait de la diversité des acteurs, de leur disponibilité et de leur localisation sur l’ensemble du territoire métropolitain, le discours des enquêtés a été collecté soit par entretien téléphonique soit par entretien physique.

6 Par exemple, https://groupefmr.hypotheses.org/3724 (consulté en octobre 2018).

7 Linton Freeman proposa en 1979 trois types de centralités : centralité de degré (degree centrality), centralité de proximité (closeness centrality) et centralité d’intermédiarité (betweenness centrality).

8 Chiffres issus d’une brochure de la MIEFA (2002).

9 Chiffres toujours d’actualité comme le relate le rapport d’activités du SIFCO de 2015 (Syndicat des Industries Françaises des COproduits).

10 Voir notamment les rapports d’activités du SIFCO.

11 Les zones de défense et de sécurité sont un échelon administratif français créé en 1959. Elles sont au nombre de sept et elles disposent de compétences destinées à faciliter la gestion d’évènements calamiteux dépassant le cadre départemental.

12 Informations tirées d’un entretien conduit le 31/05/2016 avec un ancien membre de la MIEFA : « Ce sont les préfets de zone de défense qui ont été chargés de lancer des appels d’offres au sein de leur circonscription. Ce sont donc eux qui ont choisi les sites. Dans les faits, ils ont été aidés par les services de la DRIRE (Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement). En effet, la DRIRE avait une meilleure connaissance du terrain et des entreprises susceptibles de pouvoir stocker des farines animales. C’est donc eux, dans la plupart des cas, qui proposaient aux préfets de zone de défense la liste des sites potentiels de stockage. »

13 L’ONIEP prit le relais de la MIEFA en 2004, 2005 ou 2006. Aucune précision supplémentaire ne peut être apportée quant à la date exacte puisqu’aucune information n’est disponible à ce sujet au sein des archives publiques exploitées et qu’aucun acteur enquêté, pas même l’ancien membre de la MIEFA, ne put nous renseigner, ce dernier n’ayant pas été en poste au sein de la MIEFA durant toute son existence.

14 Aucune précision supplémentaire ne peut être apportée quant à la nature exacte de l’acteur public chargé de cette tutelle puisqu’aucun représentant de l’industrie de l’équarrissage n’a souhaité nous répondre. Nous ne disposons, de la sorte, que d’une vague information fournie par un ancien membre de la MIEFA.

15 A savoir la Russie, le Maroc, la Lituanie, la Guinée-Equatoriale, l’Estonie, la Belgique, la Moldavie, l’Allemagne, la République de Guinée, la Guinée-Bissau, la Sierra Léone, la Turquie et la Roumanie.

16 Informations tirées des archives de la MIEFA et de plusieurs entretiens.

17 Informations tirées des archives de la MIEFA.

18 Informations tirées des archives de la MIEFA et de plusieurs entretiens, notamment d’un entretien conduit le 11/07/2016 avec un membre de la FranceAgriMer : « Les farines sont toujours éliminées par les cimentiers mais cette fois-ci, les échanges s’opèrent dans un cadre commercial privé. L’Etat n’intervient plus, ce sont exclusivement des relations commerciales. »

19 Informations tirées d’un entretien conduit le 28/10/2015 avec le directeur du Syndicat Français de l’Industrie Cimentière (SFIC) : « L’Etat s’est désengagé vers 2003 et a laissé aux équarrisseurs, placés sous tutelle, la charge d’éliminer les farines animales. Ces derniers ont donc établi un marché avec les cimentiers et les prix ont alors commencé à fluctuer entre les différentes entreprises conduisant certains cimentiers à se désengager de ce marché pour ne pas produire à perte. »

20 Informations tirées d’un entretien conduit le 11/07/2016 avec un membre de la FranceAgriMer : « l’élimination s’opère dans un cadre commercial [et] […] le déstockage a véritablement commencé en 2006 pour se terminer en 2009. »

21 Informations tirées d’un entretien conduit le 09/08/2016 avec la directrice de Mindest : « Nous avions contacté en amont les sociétés susceptibles d’être intéressées par ces produits. Aciérie pour les graisses et aussi cimenteries. Cimenteries, centrales thermiques au charbon pour les farines. Mais avant que ces deux sortes d’entreprises acceptent, nous avons trouvé que les incinérateurs d’ordures ménagères allemands avaient besoin de déchets, donc ils ont été nos premiers exutoires car très demandeurs. »

22 Informations tirées d’un entretien conduit le 19/07/2016 avec l’ancien directeur du site de Plénée-Jugon : « Nous recourions au même contrôle à la sortie des farines qu’à leur entrée. Toutefois, nombre des transporteurs étaient étrangers et nous avons donc même, par moment, été plus loin que les simples contrôles traditionnels. Je me souviens d’un chauffeur tchèque que j’ai interdit de repartir car il avait des pneus lisses. Je l’ai laissé repartir une fois ce problème réglé. De même, nous nous assurions du transport précédent de chaque camion. Comme les bennes devaient être dédiées aux farines, nous contrôlions que celles-ci n’avaient pas servi à transporter d’autres produits au préalable. En cas de litige, nous en informions la DDSV. »

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 Nombre de cas d’ESB officiellement authentifiés par pays européen entre 1987 et 2014
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Titre Fig. 2 Les temporalités des acteurs et leur(s) interaction(s) comme clef de lecture d’une crise
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Titre Tab. 1 Corpus d’analyse
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Titre Fig. 3 Eléments de méthodologie
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Titre Fig. 4 Interroger la crise des farines animales à la lumière de sa gestion
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Titre Tab. 2 - Extrait de la déclaration de Jacques Chirac, Président de la République, tenue le 7 novembre 2000 au Palais de l’Elysée
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Titre Fig. 5 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour la recherche de sites de stockage (novembre 2000 – mai 2002)
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Titre Fig. 6 Localisation et volumes de farines entreposés en décembre 2000
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Titre Photo. 1 Entreposage des farines animales dans le site de stockage de Somsois dans le département de la Marne [archives industrielles du site de Somsois (51)]
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Titre Fig. 7 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour la recherche de nouvelles capacités d’élimination (juin 2002 – juin 2006)
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/5540/img-10.png
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Titre Fig. 8 Localisation et volumes de farines entreposées en octobre 2003
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Titre Fig. 9 Structure de la gestion des farines animales et acteurs centraux pour l’élimination des sites de stockage (juillet 2006 – 2009)
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Titre Fig. 10 Localisation des 35 entreprises ayant détruit les farines animales achetées par Mindest
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Titre Fig. 11 Temporalité de la crise des farines animales et de sa gestion (2000-2009)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexandre Geffroy et Emmanuel Eliot, « La gestion de la crise des farines animales en France (2000-2009) dans le contexte de l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine (ESB) : temporalités, acteurs et niveaux d’action », L’Espace Politique [En ligne], 36 | 2018-03, mis en ligne le 27 mai 2019, consulté le 24 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/5540 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.5540

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Auteurs

Alexandre Geffroy

Docteur ATER
Université de Rouen, UMR CNRS IDEES 6266
Alexandre.geffroy3@univ-rouen.fr

Emmanuel Eliot

Professeur
Université de Rouen, UMR CNRS IDEES 6266
Emmanuel.eliot@univ-rouen.fr

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Droits d’auteur

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