1En Écosse, les revendications indépendantistes sont portées par le Scottish National Party (SNP). Ce parti politique a été créé en 1934, avec un objectif prioritaire, l'accession à l'indépendance par les urnes. Après la Seconde Guerre mondiale, il s'est doté d'un programme dans tous les domaines de l'action publique, se positionnant d'abord au-delà des clivages droite-gauche, avant d'évoluer vers le centre-gauche. Le fondement de ses revendications est moins culturel et identitaire qu'économique, ses dirigeants estimant que les Écossais doivent recouvrer la maîtrise de leurs ressources naturelles. Ce raisonnement fut solidement étayé au début des années soixante-dix, avec la découverte de pétrole en mer du Nord, principalement au large des côtes écossaises.
2Le 18 septembre 2014, le SNP a pu organiser un référendum d'autodétermination, en tirant avantage d'une conjoncture favorable. Le rejet exprimé par les Écossais devait mettre un terme à la question de l'indépendance. Mais le référendum du 23 juin 2016 sur le maintien dans l'UE a perturbé cet équilibre car le Brexit, approuvé par une majorité de Britanniques, a été écarté par les Écossais. Si le SNP tente d'exploiter ce résultat pour justifier un second référendum d'autodétermination, les facteurs à l’œuvre en 2014 ne sont plus réunis. Néanmoins, la gestion du Brexit offre aux indépendantistes la possibilité de mettre en doute la place de l'Écosse au sein du Royaume-Uni, ouvrant une voie plus progressive vers l'objectif poursuivi.
3Dans la littérature britannique, la question indépendantiste a principalement été abordée par l'étude du SNP. Les membres du parti ont rendu compte de leur expérience, qu'il s'agisse de dirigeants (Russell, 2004 ; Wilson, 2009 ; Salmond, 2015) ou de simples adhérents (Brand, 1978 ; Levy, 1990). Rares sont ceux qui ont rédigé des réflexions théoriques (Grant, 1976 ; MacCormick, 1991, Gallagher, 1991), autour des modalités d'accès à l'indépendance (voies graduelles et progressives), ainsi que des finalités (nationales et/ou sociales).
4De même, les analyses britanniques ont privilégié les stratégies politiques (Mitchell, 1996 ; Hearn, 2000, Hassan, 2009), aux dépens du droit à l'autodétermination (Murkens, Jones, Keating, 2002 ; Keating, 2009), en l'absence de situation coloniale (ce qui a poussé Michael Hechter à nuancer l'application de sa théorie à l'Écosse, Hechter, 1975, 1979). Elles ont également interrogé les objectifs, opposant nationalisme et socialisme (Brown, 1974 ; Nairn, 1981 ; Bryan, Kane, 2013). La souveraineté britannique (Dickison, Lynch, 2000), ou la signification de l'unionisme (Kidd, 2008 ; Colley, 2014) ont été approfondies plus tardivement.
5Les questionnements ont été plutôt axés sur la qualification de l'État britannique, État unitaire (Dicey, 1920) ou État d'union (Rokkan, Urwin, 1983), et sur l'existence d'un système politique écossais distinct (Kellas, 1978 ; Rose, 1982), ou d'une simple arène politique (Keating, Midwinter, 1983), afin d'alimenter les réflexions autour de la dévolution du pouvoir, dans un cadre écossais, voire britannique (Mackintosh, 1968), les opposants craignant une accession indirecte à l'indépendance (Dalyell, 1977). C'est dans ce cadre qu'ont été évoquées les questions européennes (Kolinski, Bell, 1978 ; Dardanelli, 2005) jusqu'au référendum de 2016 (Hassan, Gunson, 2017).
6Par ailleurs, les analyses de la progression électorale du SNP ont opposé les tenants de clivages britanniques, aux partisans de clivages distincts, et ce, tant dans le cadre dominant de la sociologie (Budge, Urwin, 1966 ; Butler, Stokes, 1974 ; Rose, 1982 ; McCrone, 1992 ; Curtice, McCrone, McEwen, Marsh, Ormston, 2009 ; Johns, Mitchell, 2016), que de la géographie (Johnson, Pattie, Allsopp, 1987 ; Miller, 1981, Agnew, 1984, Eagles, 1985, Lutz, 1990).
7Cet article vise à analyser, à partir de sources primaires (essentiellement parlementaires), et sur la longue durée, les facteurs politiques, juridiques, économiques, sociaux qui ont constitué des atouts pour l'accession à l'indépendance en 2014 avant de se révéler plus problématiques deux ans plus tard, en terminant par l'examen des perspectives apparues entre 2016 et 2018, pendant les négociations relatives au Brexit, qui ouvrent une nouvelle fois les questionnements au cœur de l'indépendantisme écossais, concernant autant la rapidité de la transition que sa finalité.
8Les dirigeants du SNP ont bénéficié d'une conjoncturelle exceptionnelle pour convoquer leur référendum d'autodétermination.
- 1 Plus exactement, le premier député SNP siégea à la Chambre des Communes quelques semaines en 1945, (...)
9Sur le plan politique, les dirigeants du SNP recherchaient l'accession à l'indépendance par la voie légale. Pendant plusieurs décennies, ils ont affirmé que leur parti devrait obtenir une majorité de sièges écossais à la Chambre des Communes (71 puis 72 sur 650), ce qui lui conférerait un mandat pour négocier l'indépendance avec le gouvernement britannique. Mais le SNP, freiné par le mode de scrutin majoritaire à un tour, n'entra à la Chambre des Communes qu'en 1967, lors d'une élection partielle1. Il effectua une percée en octobre 1974, avec 11 députés (et 30 % des suffrages), avant de conserver entre trois et six députés au cours des trois décennies suivantes.
- 2 Ils avaient imposé au gouvernement le référendum, ainsi que le seuil d'approbation.
- 3 Selon cette formule Barnett, lors de chaque hausse des dépenses publiques anglaises dans un domaine (...)
10Néanmoins, cette présence parlementaire incita les partis britanniques à réagir promptement sur le plan constitutionnel, en concevant une forme avancée de décentralisation du pouvoir (la dévolution) susceptible de satisfaire les Écossais et de les détourner du SNP (Camp-Pietrain, 2006). Entre 1974 et 1978, le gouvernement travailliste fit voter une loi portant création d'une Assemblée écossaise qui, en permettant l'élection de députés chargés de gérer les affaires internes, concéderait une certaine autonomie à l'Écosse dans un cadre britannique. Cette loi ne put être appliquée, faute de recueillir le soutien de 40 % des électeurs inscrits lors du référendum de 1979. Ce résultat s'expliquait principalement par les divisions au sein du Parti travailliste, nombre de ses membres restant attachés à un État central fort et redistributeur2. Ces hésitations furent balayées par les dix-huit années de gouvernements conservateurs entre 1979 et 1997. Ces derniers, hostiles à toute dévolution, menèrent des politiques néolibérales peu appréciées en Écosse. Les Travaillistes, dans l'opposition sur le plan britannique, mais plébiscités par les Écossais, formèrent une convention constitutionnelle avec les Libéraux-démocrates et des représentants de la société civile afin de rédiger un nouveau projet, publié en 1995. À partir de ce dernier, Tony Blair, arrivé au pouvoir le 1er mai 1997, élabora un Livre blanc soumis à référendum le 11 septembre suivant et approuvé à une large majorité de trois-quarts des votants. Selon la loi votée à Westminster en 1998 (Scotland Act 1998), le Parlement écossais devait disposer d'un pouvoir législatif dans son champ de compétences (santé, éducation logement, justice, police, agriculture, pêche, développement économique, culture), sans tutelle politique de la part des autorités britanniques. Le financement serait assuré par une dotation de ces dernières, attribuée en grande partie selon une formule d'indexation à la progression des dépenses publiques anglaises, évitant ainsi les aléas de négociations annuelles3.
11Entre-temps, la position du SNP avait évolué. Ses dirigeants avaient fini par tolérer la dévolution à titre de compromis, première étape vers leur objectif ultime, tant lors de la conception des projets (ils soutinrent le texte de loi au Parlement britannique dans les années soixante-dix et en 1998), que lors des référendums de 1979 et de 1997 (au cours desquels leurs militants se montrèrent particulièrement enthousiastes). De plus, ils révisèrent leur théorie du mandat autorisant à entamer des négociations relatives à l'indépendance, indiquant que celui-ci reposerait désormais sur l'obtention d'une majorité de sièges au Parlement écossais. Cet objectif paraissait plus facile à atteindre car le Parlement écossais était élu selon un mode de scrutin mixte, associant scrutin majoritaire et scrutin proportionnel. De fait, le SNP devint dès 1999 le premier parti d'opposition, mais sa progression était freinée par la finalité qu'il poursuivait. En conséquence, il dissocia vote SNP et mandat de négociation en promettant de convoquer, dès son arrivée au pouvoir, un référendum sur l'opportunité de discuter de l'accession à l'indépendance avec le gouvernement britannique. En 2007, il parvint à séduire des électeurs désireux de promouvoir un parti se consacrant aux intérêts de l'Écosse, alors que le Parti travailliste, majoritaire jusque-là, n'était qu'une branche du parti britannique. Le SNP, dirigé par Alex Salmond, emporta une majorité relative de sièges et forma son premier gouvernement minoritaire. En 2011, après avoir apporté la preuve de sa compétence, il transforma cette majorité relative en majorité absolue. Le First Minister affirma alors détenir un mandat pour organiser un référendum sur l'indépendance de l'Écosse.
12En droit, en l'absence de constitution codifiée, deux textes servaient de référence. D'une part, le traité d'Union de 1707, négocié par les royaumes d'Écosse et d'Angleterre, prévoyait une union « pour toujours », clause destinée à en marquer la valeur constitutionnelle. Néanmoins, la même clause, figurant dans la loi d'union entre Grande-Bretagne et Irlande de 1801, n'avait pu empêcher les 26 comtés du sud de l'Irlande de proclamer leur indépendance au lendemain de la Grande Guerre. D'autre part, le Scotland Act de 1998 place la « constitution » parmi les domaines réservés aux autorités britanniques, sur lesquels le Parlement écossais ne peut empiéter, sous peine de voir son projet invalidé par la Cour Suprême. En effet, seul le Parlement britannique, qui a créé le Parlement écossais, peut le réformer.
13Cependant, le Premier ministre britannique, David Cameron, leader du Parti conservateur, viscéralement opposé à l'indépendance de l'Écosse, reconnut le mandat d'Alex Salmond et chercha une solution juridique. À l'issue de négociations s'étendant sur plus d'une année, souvent tendues, les deux chefs de gouvernement signèrent un accord à Édimbourg le 15 octobre 2012 (Her Majesty's Government, Scottish Government, 2012, p. 1). Le gouvernement britannique autorisait, par un règlement pris en application du Scotland Act, le gouvernement écossais à convoquer un seul référendum, d'ici la fin de 2014, portant exclusivement sur l'indépendance de l'Écosse. Il laissait son homologue écossais en préciser les modalités, tout en s'engageant à en entériner le résultat.
14Le gouvernement Salmond fit alors voter deux lois encadrant ce référendum, en 2013 (Camp-Pietrain, 2014). La première concernait le corps électoral, c'est-à-dire les Britanniques et les ressortissants du Commonwealth résidant en Écosse (comme lors de toutes les élections) mais aussi les ressortissants de l'UE installés en Écosse (comme lors des élections locales). Il n'était nullement question de réserver le droit de vote aux Écossais, vivant en Écosse ou hors de ses frontières, une notion que le SNP ne souhaitait pas définir étant donné sa vision civique (et non ethnique) de la nation. De plus, le gouvernement Salmond a abaissé la majorité électorale de 18 à 16 ans, une innovation dans le contexte britannique. La deuxième loi a fixé la question (Should Scotland be an independent country?), courte et dénuée de tout vocabulaire technique susceptible de dissuader les électeurs peu au fait de la chose publique. Elle a également déterminé la date, relativement lointaine afin de convaincre une population alors majoritairement opposée à l'indépendance (tableau 1), tout en coïncidant avec une année importante pour la nation écossaise (700e anniversaire de la bataille de Bannockburn, victoire de l'Écosse alors indépendante contre l'Angleterre) et sa visibilité internationale (accueil des Jeux du Commonwealth à Glasgow). Elle a réglementé le financement, incitant à la constitution de deux organisations multipartites, rassemblant les deux camps, comme lors des référendums précédents.
Tableau 1 - Évolution des attitudes à l'égard de l'indépendance de l'Écosse avant le référendum de 2014 (YouGov)
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Août 2013
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Déc
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Fév 2014
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Avr
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Juin
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Août
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Sept
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Sept
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Sept
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Oui
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29
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33
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34
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37
|
36
|
38
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42
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47
|
45
|
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Non
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59
|
52
|
52
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51
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53
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51
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48
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45
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50
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Indécis
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12
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15
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12
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12
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11
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11
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10
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7
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6
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Source : www.whatscotlandthinks.org, consulté le 15 septembre 2014.
- 4 Le SNP, plutôt hostile à l'égard de l'OTAN, avait modifié en hâte sa position en 2012.
15Sur le plan économique et social, les indépendantistes bénéficièrent d'une conjoncture favorable. Yes for Scotland, dominée par le SNP, se situait dans la continuité, récusant le terme de séparation ou de sécession. Les Écossais devaient recouvrer la maîtrise de toutes leurs affaires, afin de prendre des décisions correspondant à leurs besoins et à leurs aspirations, tout en conservant une relation très étroite avec le reste du Royaume-Uni, ce que le gouvernement écossais détailla dans un Livre blanc de plus de 700 pages (Scottish Government, 2013, p. 1). L'Écosse en avait les capacités financières (le pétrole ayant rapporté des recettes fiscales à hauteur de 12 milliards de livres au Royaume-Uni en 2012) et souhaitait se démarquer des politiques d'austérité du gouvernement Cameron. Certes, elle connaîtrait un déficit public, mais comparable à celui du Royaume-Uni (tableau 2). Qui plus est, l'Écosse demeurerait membre de l'UE, alors que David Cameron avait promis, en janvier 2013, de convoquer un référendum sur le maintien dans cette dernière, engendrant une période d'incertitude. L'Écosse serait ouverte sur le monde, dans un esprit de coopération (elle se débarrasserait de l'arsenal nucléaire britannique sur son sol, tout en restant membre de l'OTAN4) et de bienveillance à l'égard des immigrés (alors que le gouvernement britannique avait fixé des plafonds au solde migratoire).
- 5 C'est Alistair Darling député travailliste à la Chambre des Communes, ancien ministre, qui en assur (...)
16En retour, les unionistes (travaillistes, libéraux-démocrates et conservateurs), exceptionnellement réunis pour préserver l'unité du royaume au sein de Better Together5, ont peiné à promouvoir le Royaume-Uni, sinon en soulignant les risques de l'indépendance. Comme le firent valoir les divers documents publiés par le gouvernement britannique en réponse au gouvernement écossais (Her Majesty's Government, 2014, p. 6), l'indépendance, jugée possible, devait néanmoins conduire à un appauvrissement de l'Écosse (incapable de financer ses dépenses sociales ou institutionnelles), à son éloignement du reste du Royaume-Uni (déchirant des familles, fragilisant des entreprises) et à son isolement (l'adhésion à l'OTAN et surtout à l'UE étant soumise à candidature selon le processus classique, défini pour la seconde par l'article 49 du TUE).
17Nombre d'électeurs ont été séduits par la perspective de l'indépendance : ce projet, qui n'avait jamais recueilli plus de 30 % d'intentions de vote au cours des 20 années précédentes, a rassemblé près de 45 % de l'électorat en 2014. Au-delà du discours de Yes Scotland, des groupes indépendantistes à gauche du SNP ont mené une action de terrain, multiforme, en tenant des discours plus radicaux sur les perspectives de rupture avec les modèles britanniques établis. Ils ont su motiver des personnes qui ne participaient plus à la vie politique et entendaient profiter de l'occasion pour transformer en profondeur les équilibres politiques, institutionnels et économiques. Ainsi, le « oui » l'a même emporté dans quatre collectivités territoriales parmi les plus démunies d'Écosse (Glasgow, Dundee, West Dunbartonshire, North Lanarkshire) (tableau 2). Mais les unionistes, particulièrement offensifs dans les jours précédant le scrutin parce que la défaite semblait possible, sont parvenus à entretenir le doute sur le plan économique, avec le soutien des dirigeants de grandes entreprises, et ont convaincu les derniers indécis.
18Dès le 19 septembre au matin, David Cameron et Alex Salmond ont pris acte du résultat, le second reconnaissant que l'Écosse resterait au sein du Royaume-Uni et de l'UE. Mais les événements de 2016 allaient changer la donne.
Tableau 2 - Résultats des référendums de 2014 (indépendance) et 2016 (maintien dans l'UE) dans les 32 collectivités territoriales écossaises
Source : auteur
Carte 1 – Carte des votes en faveur de l’indépendance dans les collectivités territoriales écossaises en 2014
Réalisation : S. Piantoni – Espace politique – Reims – 2019
Carte 1 – Carte des votes en faveur de l’UE dans les collectivités territoriales écossaises en 2016
Réalisation : S. Piantoni – Espace politique – Reims – 2019
19Si, sur le plan politique, les événements qui ont suivi le référendum étaient plutôt favorables au SNP, les autres facteurs ont quelque peu assombri les perspectives.
20Tout d'abord, le résultat ne pouvait être considéré comme une défaite. Salmond s'est certes retiré pour laisser la place à Nicola Sturgeon, sa vice-Premier ministre. Mais le parti n'a cessé d'engranger des succès, quant à ses adhérents (leur nombre, multiplié par six en quelques semaines, a dépassé 100 000) et ses résultats (il a emporté pour la première fois la quasi-totalité des 59 sièges écossais à la Chambre des Communes en juin 2015), devenant le troisième parti du Royaume-Uni. Il a confirmé cette dynamique en mai 2016, aux élections locales puis aux élections au Parlement écossais de Holyrood (où il n'a toutefois conservé qu'une majorité relative de sièges). Le SNP a continué à rassembler la plupart des voix indépendantistes, aux dépens notamment du parti RISE (Respect, Independence, Socialism, Environmentalism), constitué à l'issue du référendum de 2014 par des groupes à sa gauche.
21En outre, le référendum a donné lieu à un renforcement de la dévolution, conformément à la promesse des dirigeants unionistes dans les semaines précédant le scrutin, confirmée par David Cameron au lendemain de ce dernier. À l'issue de réflexions menées au sein de la commission Smith par les cinq partis représentés au Parlement écossais (les trois partis unionistes, travaillistes, conservateurs, libéraux-démocrates, mais aussi les deux partis indépendantistes, SNP et Verts), un Scotland Act a été voté en mars 2016 par le Parlement britannique afin de confier au Parlement écossais des pouvoirs fiscaux (dont le produit représenterait la moitié de ses dépenses), ainsi que la maîtrise de certaines allocations sociales.
22Ensuite, lors du référendum du 23 juin 2016 sur le maintien dans l'UE, les Écossais ont montré leur caractère distinct. Les députés au Parlement écossais ont quasiment tous fait campagne en faveur de l'UE (à l'exception de quelques Conservateurs et Travaillistes). De ce fait, les thèmes de la campagne anglaise n'ont pas trouvé d'écho, qu'il s'agisse du rejet de l'immigration ou de la volonté de recouvrer une souveraineté entière, ainsi que le contrôle de l'économie. Ainsi, le jour du scrutin, 62 % des Écossais ont voté en faveur de l'UE alors que 52 % des Britanniques se sont prononcés pour le Brexit.
- 6 L'alignement sur la position du reste du Royaume-Uni à l'égard de l'union douanière faciliterait le (...)
23Dès le lendemain du référendum, Nicola Sturgeon a affirmé vouloir conserver la place de l'Écosse en Europe, avant d'affiner ce mot d'ordre. En juillet, elle a défini cinq intérêts prioritaires pour l'Écosse : le respect du résultat, le maintien au sein du marché unique (avec ses quatre libertés, notamment la libre circulation des personnes), la préservation de la réglementation sociale européenne, la solidarité entre États-membres et l'influence dans le monde grâce à l'UE. En décembre, elle a proposé, à titre de compromis, l'adhésion à l'EEE de l'ensemble du Royaume-Uni, voire de la seule Écosse, moyennant une évolution de cette organisation (Scottish Government, 2016b, chapitre 3). Elle pourrait de ce fait renoncer à l'union douanière6. L'Écosse devrait aussi quitter la PAC et la PCP ; or, depuis ses origines, la PCP y fait l'objet de vives critiques car ses eaux poissonneuses attirent les bateaux de l'UE qui bénéficient d'un accès libre. Le gouvernement écossais paraissait déterminé, organisé et légitimé par le soutien au marché unique de la majorité des députés d'opposition (Scottish Parliament, 2016, col. 4).
- 7 Le SNP s'était associé à ce Claim of Right qui avait débouché sur la création de la Convention cons (...)
24Or, en janvier 2017, Theresa May s'est finalement prononcée en faveur de la sortie du marché unique et de l'union douanière de l'ensemble du Royaume-Uni, sans aucune considération pour les propositions écossaises. En conséquence, Sturgeon a réclamé au gouvernement britannique la convocation d'un second référendum d'autodétermination, lorsque les conditions du Brexit seraient connues, permettant aux Écossais de choisir, à l'issue de ce dernier, entre deux unions, le Royaume-Uni ou l'UE. Elle a fait voter cette requête au Parlement écossais, grâce aux députés Verts (Scottish Parliament, 2017, col. 154). Cependant, ses adversaires unionistes n'étaient pas prêts à cautionner l'ouverture d'un nouveau débat de fond, dans un contexte incertain. Les conditions d'exercice de la souveraineté du peuple écossais (que les députés écossais à la Chambre des Communes avaient proclamée à l'automne 2016 et en juillet 2018, se situant dans une tradition écossaise établie, en 1688 contre Jacques II -et Jacques VII d'Écosse-, monarque absolu et en 1988 contre le gouvernement Thatcher7) ne leur paraissaient pas réunies (House of Commons, 2018a).
25Le principal écueil, juridique, est venu de l'attitude de Theresa May. Celle-ci rappela l'accord de 2012 qui ne prévoyait qu'un seul référendum, tout en mettant en doute le mandat de Sturgeon qui avait perdu sa majorité absolue au Parlement écossais en 2016, et en récusant les circonstances exceptionnelles mises en avant par le SNP. Qui plus est, May décida d'organiser des élections anticipées à la Chambre des Communes, en juin 2017. Or, le SNP, tout en restant majoritaire, dut céder 21 sièges (parmi lesquels celui de Salmond), notamment au profit des Conservateurs qui avaient axé leur campagne sur le refus de tout second référendum d'autodétermination. D'un point de vue politique, la dynamique s'était rompue.
26Par ailleurs, sur les plans économique et social, le contexte était plus sombre qu'en 2014.
27Tout d'abord, la prospérité de l'Écosse indépendante était controversée. En particulier, le cours du baril de pétrole s'était effondré à la fin de 2014. Certes, les fluctuations étaient courantes, mais, cette fois, les remontées ultérieures ne pourraient plus générer les recettes fiscales antérieures, en raison des dégrèvements à accorder pour accompagner le démantèlement des premiers puits tout en incitant les sociétés à continuer à investir en mer du Nord, afin de découvrir et d'exploiter des gisements plus coûteux. L'Écosse indépendante accuserait un déficit substantiel, que les revenus des hydrocarbures ne pourraient plus atténuer, alors que le Royaume-Uni devait tendre vers l'équilibre budgétaire en raison de ses politiques d'austérité (tableau 3).
Tableau 3: Évolution des déficits publics en proportion du PIB
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2005-2006
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2012-2013
|
2017-2018
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Écosse sans pétrole
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10,1
|
14
|
9,5
|
|
Écosse avec pétrole
|
1,7
|
8,3
|
7,9
|
|
Royaume-Uni
|
2,9
|
7,3
|
1,9
|
Sources : Scottish Government, 2011, p. 6, 7 ; 2014, p. 5 ; 2018b, p. 1.
- 8 Au début de l'année 2019, les dirigeants du parti ont évoqué la nécessité de relancer l'économie et (...)
28Prise de court par la précipitation des événements, Sturgeon nomma une commission de réflexion, présidée par Andrew Wilson, un économiste proche du parti. Selon les recommandations de celle-ci, publiées en mai 2018, le pétrole ne pourrait constituer qu'une ressource exceptionnelle (Sustainable Growth commission, 2018, B4). De plus, le gouvernement écossais devrait chercher à réduire le déficit en se cantonnant à une hausse encadrée des dépenses publiques. Cela ne pouvait que contrarier le discours martelé par le SNP selon lequel l'indépendance devait permettre aux Écossais d'échapper à l'austérité britannique, en particulier s'agissant du durcissement des modalités de versement des prestations sociales, responsable d'une montée de la pauvreté au Royaume-Uni. Pis, ce revirement n'avait aucune chance de séduire les classes ouvrières qui avaient opté pour l'indépendance en 2014 (Johns, Mitchell, p. 226)8.
29Ensuite, le Brexit était source d'incertitudes. Le SNP faisait valoir que le marché unique de l'UE absorbait 40 % des exportations écossaises ; il était même lié à 60 % d'entre elles si l'on ajoutait les exportations à destination de pays tiers avec lesquels l'UE avait des accords de libre-échange. De plus, les ressortissants de l'UE étaient indispensables pour de nombreux secteurs de l'économie écossaise, public (service public de santé, NHS) et privé (agriculture, agro-alimentaire), mais aussi pour prévenir le déclin de la population dont le solde naturel était proche de zéro. Par conséquent, la sortie « dure » voulue par May, susceptible de laisser le Royaume-Uni commercer selon les conditions de l'OMC, risquait de ralentir la croissance du PIB, ce qui aurait un impact sur les ménages, les entreprises et sur les emplois (80 000). Seul un maintien dans l'EEE pourrait limiter les pertes (tableau 4).
Tableau 4: Impact des différents scénarios de Brexit sur divers indicateurs macro-économiques d'ici 2030 (comparaison avec le maintien dans l'UE)
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EEE
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Accord libre-échange
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OMC
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PIB (%)
|
-2,7
|
-6,1
|
-8,5
|
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PIB par habitant (£, prix 2016)
|
-688
|
-1610
|
-2263
|
|
Revenus réels disponibles (%)
|
-140
|
-7,4
|
-9,6
|
|
Investissements des entreprises (%)
|
-2,9
|
-7,7
|
-10,2
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Source : Scottish Government, 2018a, p. 23.
30Ce raisonnement était conforté par les analyses économiques indépendantes. Pour autant, les Conservateurs préféraient mettre l'accent sur le marché britannique, dont la valeur était quatre fois supérieure à celui de l'UE pour l'Écosse (tableau 5) et ils n'envisageaient pas de solution différenciée pour cette dernière, même en matière d'immigration. L'opinion publique elle-même n'était pas prête à accepter le maintien de la libre circulation pour conserver le marché unique. Mais ces questions, qui n'ont pas été instrumentalisées par les partis politiques, ne se sont pas trouvées au cœur du débat public, à la différence de l'Angleterre.
Tableau 5: Évolution des « exportations écossaises » en milliards de livres
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2007
|
2011
|
2013
|
2015
|
|
Royaume-Uni
|
41
|
44,400
|
47,230
|
49,835
|
|
EU
|
9,810
|
13,005
|
12,840
|
12,305
|
|
Pays tiers
|
10,600
|
13,555
|
15,505
|
16,435
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Source : Scottish Conservatives, 2017, p. 11-12.
31Enfin, l'adhésion même à l'UE ne faisait pas l'unanimité. Lors du référendum de 2016, un-tiers de l'électorat l'avait rejetée. L'euroscepticisme affectait l'Écosse, mais à un degré moindre que le reste de la Grande-Bretagne. Il n'épargnait pas non plus le parti majoritaire, puisqu'un tiers de ses sympathisants avait opté pour le Brexit. Or il apparut que derrière l'unité de façade, des députés SNP avaient voté contre l'UE (dont ils critiquaient le néo-libéralisme) et ne cherchaient plus à le cacher au regard des résultats. Certains évoquaient la possibilité de séparer l'accession à l'indépendance et l'adhésion à l'UE. Mais l'objectif indépendantiste restant un puissant élément fédérateur au sein du parti, ces divisions n'ont donné pas lieu aux mêmes déchirements publics que parmi les Conservateurs anglais.
32De plus, il n'y avait pas d'adéquation entre les personnes ayant voté pour l'indépendance en 2014 et pour l'UE en 2016. Sur le plan sociologique, le vote indépendantiste avait opposé classe ouvrière (plutôt favorable) et classe moyenne (plutôt réticente), tandis que le vote pro-UE avait été plus prononcé parmi les secondes que parmi les premières. Sur le plan territorial, les électeurs des quatre collectivités pro-indépendance avaient voté pour l'UE dans des proportions proches de la moyenne, tandis que les électeurs des collectivités les plus europhiles en 2016 avaient montré leur hostilité à l'indépendance en 2014 (tableau 2). Plus généralement, les deux séries de résultats, dépouillés dans les mêmes circonscriptions, n'étaient pas corrélées.
33En fait, les Écossais ne souhaitaient pas de second référendum d'autodétermination, source d'incertitude supplémentaire (tableau 6). Contrairement à ce qu'espéraient les dirigeants du SNP, le Brexit n'avait pas entraîné un sursaut en faveur de l'indépendance, la proportion de personnes plébiscitant celle-ci entre 2016 et 2018 ne dépassant pas celle enregistrée en septembre 2014 (tableau 7). Pis, le SNP, parvenu en 2014 à rassembler la quasi-totalité des suffrages indépendantistes, en a perdu un-quart en 2017.
Tableau 6: Période propice à un second référendum d'autodétermination (Panelbase, 2016-2018)
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Juin 2016
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Sept
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Jan 2017
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Juin
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Sept
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Mars 2018
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Oct
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Avant 2-3 ans
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43
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32
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27
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22
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17
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17
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19
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Fin négociation
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17
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21
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23
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25
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26
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25
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28
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Au-delà de 3 ans
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40
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47
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50
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53
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57
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58
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53
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Source : www.whatscotlandthinks.org, consulté le 8 novembre 2018.
Tableau 7: Évolution des attitudes à l'égard de l'indépendance de l'Écosse depuis 2016 (YouGov)
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Juil 2016
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Août
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Nov
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Mars 2017
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Avr
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Oct
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Jan 2018
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Juin
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Oui
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40
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40
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38
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37
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40
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39
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37
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41
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Non
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45
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46
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49
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48
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49
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50
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50
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50
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Indécis
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14
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13
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13
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16
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12
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4
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4
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9
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Source : www.whatscotlandthinks.org, consulté le 8 novembre 2018.
34Dès le mois de juin 2017, Sturgeon en avait tiré les premières conséquences, en reportant sa requête de second référendum à l'automne 2018, lorsque la nouvelle relation entre Royaume-Uni et UE à l'issue du Brexit serait connue. Mais à la fin de l'année 2018, faute d'accord dûment entériné, elle n'avait toujours pas clarifié sa position. La voie suivie en 2014 semblait fermée, d'autant que le Brexit a décrédibilisé deux dogmes du SNP. D'une part, la complexité du dossier a démontré l'impossibilité de gérer des ruptures institutionnelles d'une telle ampleur en dix-huit mois, délai prévu par le SNP pour l'accession effective à l'indépendance. D'autre part, Sturgeon a fini par se rallier à la campagne des Libéraux-démocrates en faveur d'un second référendum sur l'UE, créant un précédent qui pourrait être rappelé lors d'un second référendum d'autodétermination, entraînant l'invalidation d'un éventuel vote en faveur de l'indépendance. Néanmoins, la tournure prise par les événements a offert de nouvelles possibilités aux indépendantistes.
35Les dirigeants du SNP peuvent désormais espérer une accession plus progressive à l'indépendance, en se positionnant en défenseurs de l'autonomie de l'Écosse au sein du Royaume-Uni afin de dénoncer les obstacles rencontrés. Cette stratégie comporte trois éléments.
36Tout d'abord, s'agissant de la gestion formelle du Brexit, la plupart des députés au Parlement écossais (au-delà du parti majoritaire) s'indignent du comportement du gouvernement de Theresa May qui contrevient à l'esprit de la dévolution. En effet, depuis 1999, dès que le Parlement britannique s'apprête à légiférer dans un domaine dévolu ou à prendre une décision affectant les institutions écossaises, il demande au préalable au Parlement écossais de se prononcer, par l'intermédiaire d'une motion « Sewel », également appelée « legislative consent motion » (LCM). Cette pratique, qui ne figurait pas dans le Scotland Act de 1998, a été proposée par Lord Sewel, avant de devenir coutumière. Elle a ensuite été en partie codifiée dans le Scotland Act de 2016, par le principe selon lequel le Parlement britannique ne doit « normalement » pas légiférer dans les domaines dévolus. Or, le Brexit engendre une situation anormale, qui semble autoriser le gouvernement britannique à s'affranchir d'un dispositif ayant fonctionné à la satisfaction des parties depuis 1999, même sous des gouvernements de sensibilités politiques opposées.
37De même, dès les débuts de la dévolution, le gouvernement Blair avait mis en place des joint ministerial committees (JMC), rassemblant ministres britanniques et ministres des autorités dévolus. L'un d'entre eux, consacré à l'Europe, permettait notamment de définir une position britannique commune avant les sommets européens. Cette ligne était parfois défendue par un ministre écossais à Bruxelles, lorsque le sujet revêtait une importance particulière pour sa nation (par exemple, la pêche). Ces réunions autorisaient de véritables échanges, restant relativement confidentiels. Le gouvernement May a instauré un JMC (EN) sur les négociations de sortie, JMC qui, réuni de manière irrégulière, a donné lieu à une juxtaposition de points de vue divergents sur les principales questions. Là encore, le Brexit entraîne le dévoiement d'un outil ayant fait la preuve de son utilité.
38Ainsi, à chaque étape du processus, la voix de l'Écosse a été ignorée. En ce qui concerne la notification à l'UE de l'intention de sortie, prévue par l'article 50 du TUE, le gouvernement britannique, qui avait l'intention d'agir seul, s'est vu imposer par la Cour Suprême en janvier 2017 la consultation préalable du Parlement britannique, ce qui a donné lieu au vote du EU (Notification of Withdrawal) Act. Cependant, la Cour ayant mis en avant le caractère politique et non juridique des LCM (Supreme Court, 2017, paragraphe 151), le gouvernement britannique s'est dispensé de consulter le Parlement écossais. C'est également le gouvernement May qui a décidé seul de la date d'envoi de cette lettre de notification à Donald Tusk, président du Conseil européen, ouvrant ainsi une période de négociations de deux ans, à compter du 29 mars 2017.
39De même, c'est le gouvernement britannique qui a mené les négociations de sortie avec l'UE sur les trois points jugés essentiels : la facture à régler en dédommagement des engagements pris, le sort des ressortissants de l'UE, la question de l'Irlande du Nord (afin d'éviter la fermeture de la seule frontière terrestre avec l'UE). Or, les Écossais avaient de sérieuses nuances à faire valoir, appelant d'emblée à un maintien sans condition de tous les droits existants des ressortissants de l'UE, ou encore la prise en compte des intérêts de tous les territoires opposés au Brexit, sans se limiter à l'Irlande du Nord, en dépit de l'histoire tumultueuse de celle-ci. De ce fait, le gouvernement écossais a invité ses députés à la Chambre des Communes à rejeter l'accord signé avec l'UE en octobre 2018 (Scottish Government, 2018c, p. 50).
- 9 Ce gouvernement doit être composé de partis protestants et catholiques, qui sont divisés sur le Bre (...)
40Quant à la relation future, ce sont les ministres britanniques qui ont défendu un hard Brexit, sans tenir compte des réticences des gouvernements écossais et gallois (l'Irlande du Nord n'ayant plus de gouvernement depuis le début de l'année 20179). Ce sont eux seuls qui ont révisé leur position en juillet 2017, en faveur de l'accord de « Chequers » envisageant un maintien dans le marché unique pour certains biens. Mais en raison des divergences avec l'UE, ces propositions n'ont débouché que sur une déclaration politique accompagnant l'accord de sortie, jugée trop vague par le SNP.
41Par ailleurs, un filet de sécurité au profit de l'Irlande du Nord a été imaginé, afin d'éviter la ré-apparition d'une frontière en Irlande. Il serait activé à l'issue du Brexit, si les relations futures tardaient à être finalisées, grâce au maintien de tout le Royaume-Uni au sein de l'union douanière, l'Irlande du Nord conservant seule un accès au marché unique. Ce privilège est inacceptable pour le gouvernement SNP. En 2016, lorsque ce dernier s'était prononcé en faveur de l'EEE, éventuellement pour la seule Écosse, les députés SNP à la Chambre des Communes s'étaient vus opposer la nécessité pour la famille que constituait le Royaume-Uni de sortir de concert. De ce fait, en 2018, ils ont critiqué l'absence de leur nation dans l'accord de sortie signé par le gouvernement britannique et l'UE, alors que le protocole consacré à l'Irlande du Nord créerait un avantage comparatif pour ses entreprises qui ne saurait être justifié par la volonté de prévenir le retour de tensions communautaires (House of Commons, 2018c, col. 683).
42Parmi les secteurs lésés, se trouve la pêche, activité marginale pour l'économie britannique mais essentielle pour les communautés côtières écossaises. Or, les élus écossais (y compris les Conservateurs) craignent de surcroît que le gouvernement britannique ne soit tenté de concéder le maintien de l'accès aux eaux britanniques des pêcheurs de l'UE, en échange d'un accès de ses entreprises au marché unique européen. Selon eux, le libellé de la déclaration d'intention signée en octobre 2018 n'apporte pas les garanties requises.
43En outre, en dépit des divisions croissantes au sein même de la majorité, le gouvernement britannique a entamé des préparatifs pour une sortie sans accord (au cas où le Parlement britannique persisterait dans le rejet de celui qui a été signé), ce qui constituait la pire option pour le gouvernement SNP. Certes, ce dernier a également mis en évidence un comité de résilience, présidé par Sturgeon, afin d'élaborer un plan d'urgence. Mais, en parallèle, il a évoqué la possibilité de revenir sur la notification de sortie. Comme nombre d'élus à Westminster, les députés SNP ont réclamé une extension de la période de négociations. Qui plus est, des députés SNP et Verts, à la Chambre des Communes, au Parlement écossais et au Parlement européen se sont tournés vers le Court of session écossais, afin de savoir si la notification pouvait être révoquée unilatéralement. Or, dans un avis rendu en novembre 2018, la Cour européenne de Justice, saisie sur une question préjudicielle, a confirmé ce droit alors que le gouvernement britannique essayait vainement d'empêcher l'examen de ce point, en raison de son caractère hypothétique (Cour de Justice de l'UE, 2018, paragraphe 75). Mais May est restée attachée à son accord.
44Ensuite, en ce qui concerne le fond, les élus écossais dénoncent une re-centralisation du pouvoir à l'occasion du Brexit. En effet, afin d'éviter un vide juridique, le Royaume-Uni, de tradition juridique dualiste, a choisi de transposer dans l'ordre juridique interne tout le droit communautaire, qui sera progressivement amendé par le Parlement britannique au fil du temps. Or, parmi ces compétences figuraient une centaine de sujets afférents à des domaines dévolus (notamment l'agriculture et la pêche). Les députés au Parlement écossais (y compris les Conservateurs) ayant fait valoir leur mécontentement, le gouvernement britannique a concédé la dévolution directe de la plupart de ces compétences, à l'exception de 24 d'entre elles, jugées indispensables pour créer un marché britannique interne, par exemple en matière de réglementation des pesticides. Il s'est engagé à en faire usage dans les cinq ans suivant leur entrée en vigueur, et à consulter le Parlement écossais au préalable, sans toutefois être lié par son avis. Le Parlement écossais a alors rejeté la LCM entérinant le EU Withdrawal Act, mais, pour la première fois, le Parlement britannique a passé outre et la loi a été promulguée en juin 2018.
- 10 Au mois d'avril 2018, un amendement a classé l'EU Withdrawal Act parmi les domaines réservés aux au (...)
45Anticipant cette issue, le gouvernement écossais avait fait voter en mars 2018 un Continuity Bill lui permettant de continuer à légiférer dans tous les domaines dévolus après le Brexit et de maintenir l'alignement du droit écossais sur le droit communautaire. Le Scotland Act de 1998 stipulant que tout ce qui n'est pas expressément réservé est dévolu, les députés au Parlement écossais (à l'exception des Conservateurs) ont estimé que ce principe fondateur de la dévolution était bafoué. Or, le gouvernement britannique a refusé de présenter le texte à l'assentiment royal afin de le promulguer et l'a soumis à la Cour suprême au motif qu'il outrepassait les compétences du Parlement écossais. Ce recours aux juges pour trancher un différend politique était sans précédent depuis 1999. Il s'est soldé, en décembre 2018, par une invalidation partielle du texte écossais, notamment en raison de clauses ajoutées a posteriori au texte britannique (Supreme Court, 2018, paragraphe 65)10. Cette décision a attisé les tensions autour d'une re-centralisation du pouvoir par des Conservateurs qui s'étaient opposés à la dévolution jusqu'au terme du référendum de 1997.
46Parmi les principes invalidés se trouve la possibilité de maintien de la Charte européenne des libertés fondamentales, explicitement exclue du EU Withdrawal Act. Or les députés à Holyrood ont à de multiples reprises affirmé leur volonté de conserver un socle protecteur commun. Ils soupçonnent les Conservateurs de chercher à quitter également la Convention européenne des Droits de l'homme du Conseil de l'Europe, à laquelle la Charte de l'UE se réfère, comme May en avait l'intention en tant que ministre de l'Intérieur avant 2016. De plus, ils ne font nullement confiance au gouvernement britannique pour maintenir la réglementation européenne relative aux droits des travailleurs et voudraient obtenir la dévolution de toutes les compétences en la matière afin de rester alignés sur le droit de l'UE, une possibilité reconnue par l'arrêt de la Cour Suprême.
47Par ailleurs, le gouvernement SNP réclame un transfert de compétences supplémentaires au Parlement écossais afin de lui permettre de gérer ses affaires dans des domaines où les points de vue divergent avec le reste du Royaume-Uni, sur le modèle des États fédéraux (Scottish Government, 2016b, chapitre 4). Ainsi, il préconise la dévolution de tout ou partie des politiques d'immigration, autorisant l'Écosse à continuer à accueillir les immigrés de l'UE indispensables à son économie, éventuellement en instaurant un cadre dérogatoire à la politique britannique. Il prône également la dévolution de compétences en matières d'accords commerciaux internationaux, le laissant fixer ses propres cadres, ou, du moins, lui offrant un droit de regard sur les choix britanniques.
48En outre, le gouvernement écossais veut obtenir des garanties du gouvernement britannique quant aux compensations, par le budget britannique, des subventions communautaires notamment à l'agriculture et à la pêche, dont les Écossais sont largement bénéficiaires. Ainsi, ces secteurs représentent 1,2 % du PIB écossais (contre moins de 0,5 % pour l'Angleterre) , tandis que 60 % des prises britanniques de pêche sont réalisées en Écosse. Mais en la matière, le gouvernement britannique s'est limité à des engagements pour certains fonds agricoles, jusqu'en 2020.
49Enfin, le gouvernement SNP continue à affirmer l'existence et l'identité de l'Écosse auprès de ses partenaires extérieurs, afin de légitimer une éventuelle indépendance qui devrait être reconnue pour produire ses effets juridiques.
50D'une part, il souligne l'europhilie de l'Écosse. Sturgeon se positionne non pas comme dirigeant nationaliste, mais comme un Premier ministre soucieux de défendre les institutions existantes face au mépris du gouvernement britannique. Elle insiste sur le contraste entre l'indifférence de ce dernier et l'attention réelle accordée par l'UE à tous ses États, même de petite taille comme l'Irlande, puisque la frontière avec l'Irlande du Nord a été érigée au rang de priorité dans les négociations.
51Par ailleurs, depuis juin 2016, les élus du SNP mènent une véritable para-diplomatie auprès de l'UE et des gouvernements des États-membres. N'ayant pas le rang d'État, ils ne peuvent engager de discussions, mais ils font valoir leur point de vue, préparant ainsi un avenir dont ils ne peuvent prévoir les contours. Ils sont relativement bien accueillis, à la différence de 2014. Ainsi, Sturgeon a été reçue dès juin 2016 par le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, alors que le prédécesseur de ce dernier, José Manuel Barroso, avait émis des doutes sur le projet de Salmond. De plus, la possibilité d'un veto opposé par l'Espagne à la candidature de l'Écosse, évoquée en 2014, a été rejetée par le gouvernement espagnol à la fin de l'année 2018. Il faut ajouter que le gouvernement écossais s'est gardé d'apporter un quelconque soutien aux indépendantistes catalans, au-delà de la condamnation des emprisonnements, même si nombre d'élus du SNP ont fait preuve d'une solidarité plus appuyée.
- 11 Le 19 février 2019, à Paris, Sturgeon a ainsi discuté avec Nathalie Loiseau, ministre en charge des (...)
52Parallèlement à ces rencontres politiques, le gouvernement écossais multiplie l'ouverture de représentations commerciales, afin de tenter de conserver des relations étroites avec les principaux partenaires de l'Écosse, en mettant en évidence les spécificités du marché local. Après avoir renforcé son bureau à Bruxelles, il a inauguré des bureaux à Londres, Dublin, Berlin et Paris11. Il cherche également à se rapprocher des États d'Europe du Nord, les pays scandinaves, comme en 2014, mais aussi les pays baltes, en soulignant les convergences d'intérêts et de politiques publiques (Scottish Government, 2017).
53D'autre part, le gouvernement écossais soigne l'image de l'Écosse. Il contraste le Brexit, synonyme de fermeture, de repli sur l'Angleterre, et l'indépendance, présentée comme une ouverture au monde et en premier lieu à l'Europe, d'une société porteuse de valeurs distinctes. Or, tout en poursuivant ses propres objectifs, il s'inscrit dans une tradition plus ancienne, la dévolution ayant été conçue pour apporter des solutions écossaises, comme l'ont également fait valoir les gouvernements de coalition entre les Travaillistes et les Libéraux-démocrates avant 2007. Or nombre de ces politiques semblent désormais menacées par le Brexit, synonyme d'appauvrissement et de régression.
- 12 Theresa May y a finalement renoncé en janvier 2019.
54Ainsi, les députés écossais s'inquiètent pour l'avenir de leur politique de développement (ils ont noué des contacts directs avec quatre États, notamment le Malawi) et de lutte contre le réchauffement climatique (ils ont fixé des objectifs plus ambitieux que le reste du Royaume-Uni) (House of Commons, 2018a). Ils sont tout particulièrement indignés par le sort réservé aux immigrés. Après avoir défendu, dans le champ de leurs compétences, les demandeurs d'asile puis de visa de travail face au durcissement des politiques britanniques, ils auraient souhaité épargner aux ressortissants de l'UE installés au Royaume-Uni les effets du Brexit, sur lequel ils n'ont même pas pu se prononcer. N'ayant pas été entendu, le gouvernement Sturgeon s'est notamment insurgé contre l'exigence du paiement d'une redevance pour conserver un droit existant, le droit de séjour permanent (s'engageant à la régler pour les employés publics, Scottish Parliament, 2018a, col. 5512), et contre les seuils de revenus imposés aux candidats à l'immigration à l'issue du Brexit. Enfin, les élus écossais craignent une aggravation des politiques britanniques d'austérité, perçues comme portant atteinte aux droits de l'homme reconnus sur le plan mondial. Or, à la fin de 2018, le rapporteur spécial de l'ONU sur la grande pauvreté a reconnu les efforts accomplis par l'Écosse pour atténuer les effets de l'approche punitive du gouvernement britannique en matière de politique sociale (Scottish Parliament, 2018b), tout en soulignant les limites juridiques et financières.
55Le SNP a su organiser un référendum d'autodétermination dans un cadre légal, profitant de la souplesse des institutions britanniques. De plus, la société écossaise, qui ne désirait pas cette consultation, a fini par se passionner pour cette question fondamentale, participant aux débats sous des formes non conventionnelles, au-delà des partis traditionnels. Depuis lors, l'enthousiasme est quelque peu retombé, le référendum ayant laissé une société divisée et lasse des scrutins successifs, élections ou référendums. De ce fait, le Brexit n'a pas engendré les réactions escomptées par le SNP en faveur de l'indépendance. La conjoncture économique et politique demeure trop incertaine.
56Néanmoins, après onze ans passés à gouverner, le SNP, premier parti d'Écosse, continue à incarner l'indépendance par la voie légale et à fédérer ses partisans en dépit de leurs divergences. Comprenant que les conditions exceptionnelles de 2014 ne sont plus réunies, ses dirigeants affirment désormais se consacrer au périmètre de la dévolution et à la parité de traitement entre les nations. L'intransigeance du gouvernement britannique pourrait légitimer une indépendance acquise selon un mode plus progressif que ce qui était envisagé. Certes, le gouvernement SNP semble faire preuve de mesure et de responsabilité au sujet du Brexit, soutenant un projet élaboré dès 2016, tout en tentant de nouer des alliances à la Chambre des Communes afin de faire évoluer la position britannique. Mais son bilan en matière économique et sociale est contesté, même pour les services publics de base que sont la santé et l'éducation. L'attention accordée aux questions institutionnelles, atout auprès de l'extérieur, le dessert sur le plan interne, où il est constamment accusé de privilégier des stratégies susceptibles de conduire à l'indépendance, au lieu de faire usage des pouvoirs dont il dispose, afin de remédier aux inégalités économiques et sociales.
