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Varia 2019

Politiques territoriales et évolution des registres d’action de l’Etat au Maroc : une entrée par la logistique

The evolution of State action in development and planning policies in Morocco: the case of logistics
Jean DEBRIE et Nora MAREÏ

Résumés

L’objectif de cet article est de participer aux réflexions récentes sur l’évolution des registres d’action de l’Etat au Maroc en privilégiant une entrée spécifique, celle de la logistique considérée comme l’ensemble des activités et des opérations qui permettent l’acheminement des marchandises dans et entre les espaces urbains. L’analyse de la mise en place d’une politique nationale de la logistique et l’observation de sa déclinaison autour de deux configurations métropolitaines stratégiques de l’espace marocain – Le Grand Casablanca et Tanger – constituent un point d’entrée original pour observer cette recomposition en cours du rôle de l’Etat dans les politiques de développement du territoire. Cette réflexion est issue d’une recherche exploratoire basée sur une analyse documentaire (les documents de l’action publique) et une enquête de terrain menée à Casablanca et Tanger ainsi qu’à Rabat. Elle permet d’une part de confirmer l’importance politique croissante de cette question logistique dans un contexte de stratégie revendiquée d’intégration aux réseaux mondiaux valorisant une situation d’interface entre Europe et Afrique. Elle autorise d’autre part une lecture de ce renouvellement des registres d’action de l’Etat entre maintien d’une autorité centrale forte (par ses agences, ses opérateurs et le contrôle des acteurs locaux), décentralisation en cours et rôle croissant des grands opérateurs économiques. Du point de vue général, elle permet également d’illustrer et préciser la contribution de la logistique à la fabrique des territoires notamment métropolitains.

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Texte intégral

Introduction : La logistique, enjeu territorial ? L’exemple du Maroc

1La logistique peut être définie comme l’ensemble des activités et des opérations qui permettent l’acheminement des marchandises dans et entre les espaces urbains. Cette circulation marchande (livraisons des boutiques, des restaurants, des particuliers, des administrations et des entreprises) alimente quotidiennement la ville. Elle est si intégrée aux fonctionnements urbains qu’elle est presque imperceptible. Aux échelles urbaines et nationales, elle est au cœur d’enjeux d’aménagement et donc de politiques publiques. En France, par exemple, la mise en place d’une conférence nationale sur la logistique en 2015 rend visible cette problématique sur la scène politique et montre qu’elle est un objet de compétence publique car elle mobilise les infrastructures et pose des questions variées de régulation des trafics et des entrepôts. Les Allemands sont allés plus loin en élaborant un schéma fédéral depuis 2008 (Masterplan Güterverkehr und Logistik) (Savy, 2015). La question logistique révèle également un enjeu socio-économique fort car c’est un secteur en pleine croissance, caractérisé par de grands opérateurs privés, présents partout dans le monde, et une multitude de petits acteurs locaux. Pourtant, les transports et les services logistiques associés ont longtemps été peu étudiés, en particulier par les géographes, au regard de leur importance pour les territoires et les sociétés. Cette problématique est néanmoins traitée de façon croissante tant dans les agendas des politiques publiques que dans les questionnements académiques. La contribution de la logistique à la forme urbaine et les problèmes d’urbanisme et d’aménagement du territoire qu’elle pose au fonctionnement territorial, notamment métropolitain, sont alors désormais étudiés dans des contextes variés (Hesse, 2008 ; Dablanc et Frémont, 2015). Dans le champ académique, ces analyses restent plus discrètes dans les Suds, même si la question apparaît également à l’agenda des politiques publiques en particulier dans des pays dits émergents (Mexique, Maroc, Chine…).

  • 1 Le terme Makhzen (« magasin » en Arabe) désigne dans le langage courant au Maroc l’Etat et ses agen (...)

2Au Maroc, le constat d’un intérêt croissant des décideurs politiques et économiques pour la logistique coïncide avec une décennie de transformations socio-économique, politique et territoriale majeures. Le cas marocain atteste que ce secteur est aujourd’hui au centre de réflexions d’aménagement, d’urbanisme et de développement territorial. La création en 2012 d’une agence nationale, l’Agence marocaine de développement de la logistique (AMDL), témoigne de l’intérêt politique pour une question présentée comme pierre d’achoppement du défaut de compétitivité actuel du pays. En observant la mise en place d’une politique nationale et les transformations autour de deux configurations métropolitaines - Le Grand Casablanca et Tanger -  le propos de notre article est de clarifier les modalités d’intégration de cette question logistique dans la trame des politiques publiques et d’en examiner la déclinaison territoriale. Les deux terrains étudiés permettent de signaler les enjeux territoriaux et les registres de gouvernance au sein d’un pays à la recherche à la fois d’intégration du territoire national et d’une stature régionale et internationale. Observer cette question logistique autorise également une lecture spécifique de l’évolution des registres d’action de l’Etat au Maroc depuis l'avènement de Mohammed VI qui marque un infléchissement dans la manière de faire territoire et de gouverner. La problématique centrale de notre travail repose ainsi sur une appréhension par le secteur logistique de cette évolution des politiques territoriales au Maroc. Elle s’inscrit explicitement dans la continuité de réflexions récentes proposées sur « la fabrique du territoire marocain à l’heure de l’ouverture au monde » (Piermay, 2010) et sur l’évolution d’un régime politique centralisé et réticulaire (Le Makhzen1) fondé sur une architecture complexe d’administrations indirectes autorisant le contrôle (central) d’un espace national (Planel, 2009). La question de la solubilité de ce régime politique dans la mondialisation pour reprendre la formule de Jean-Luc Piermay (« Le Makhzen est-il soluble dans la mondialisation ? ») et celle de la réinvention des modalités de l'exercice politique dans ce contexte d’ouverture pour reprendre la réflexion de Sabine Planel sont ainsi au cœur de notre travail. La logistique nous semble être un point d’entrée pertinent pour observer et clarifier cette recomposition du rôle de l’Etat, de ses outils et dispositifs dans un contexte de stratégie revendiquée d’intégration aux réseaux mondialisés dans une situation d’interface entre Europe et Afrique (Mareï, 2017).

  • 2 Ce travail a bénéficié du soutien financier du LabEx DynamiTe (ANR-11-LABX-0046), dans le cadre du (...)
  • 3 Quatorze entretiens semi-directifs ont ainsi été réalisés avec des acteurs de la sphère publique (O (...)

3Les matériaux mobilisés pour cet article sont issus d’un programme de recherche exploratoire intitulé « Métropolisation logistique au sud 2». Ils relèvent d’une part d’une entrée par l’analyse des documents de planification et communication (schémas sectoriels, stratégie nationale logistique, rapports annuels de l’Agence Marocaine de Développement de la Logistique) des différents acteurs de l’action publique (agence nationale, ministère, établissements publics nationaux) et d’autre part d’une série d’entretiens menés en juillet 2017 (Rabat-Casablanca) et mai 2018 (Tanger) avec les acteurs de cette mise à l’agenda de la logistique comme objet de politiques publiques (acteurs de l’action publique, bureaux d’étude, autorités portuaires, entreprises nationales ferroviaires et routières)3. Cette double entrée - complétée d’observations sur site (visite de Tanger Med, terrain sur le marché Derb Omar à Casablanca, itinéraire routier sur l’axe Rabat-Casablanca) - permet ainsi de clarifier les modalités, les acteurs et les échelles de cette construction d’un objectif d’aménagement. L’itinéraire proposé dans cet article repose sur une clarification initiale et générale de la question logistique dans l’agenda des politiques publiques (partie 1) permettant d’aborder ensuite les modalités d’intégration de cette question dans les politiques d’aménagement au Maroc (partie 2) et la déclinaison territoriale de ces politiques à Tanger et Casablanca (partie 3). Cet itinéraire vise donc deux objectifs, révéler, au-delà des clivages Nord-Sud, la dimension politique du secteur de la logistique et sa traduction dans les dispositifs d’aménagement du territoire et contribuer par cette entrée logistique à la compréhension de l’évolution de la pratique territoriale de l’Etat marocain.

La logistique à l’agenda des politiques publiques -

4La prise en compte croissante de la logistique dans les politiques publiques, et ce dans des contextes variés, relève de deux enjeux distincts. Elle est d’une part progressivement inscrite dans le dispositif de régulation des mobilités au titre de l’objectif de développement durable ; et d’autre part elle est intégrée dans les politiques de soutien au développement économique aux différentes échelles territoriales (nationale, régionale, métropolitaine).

La logistique au prisme des objectifs de développement durable

5Sur le premier volet, la logistique comme élément d’une mobilité durable, les enjeux de politiques publiques sont maintenant bien renseignés (Cui & al, 2015 ; Anderson & al, 2005). Ils renvoient à la nécessité de réguler une activité essentielle au fonctionnement territorial (la distribution des biens) mais aux externalités négatives nombreuses. La logistique repose de façon croissante et généralisée sur un couple entrepôts / mode de transport routier partiellement contradictoire avec les objectifs de durabilité portés par les acteurs de l’action publique. La logistique participe ainsi des problèmes de congestion et de pollution et contribue à la croissance toujours forte des émissions de gaz à effet de serres imputables au secteur des transports dans le monde (Dablanc & al, 2010). Ces externalités négatives de la logistique se déclinent au niveau des flux (la croissance du transport de marchandises routier) et au niveau de la localisation des entrepôts (consommation foncière et artificialisation des sols). Les images connues des immenses entrepôts en périphéries métropolitaines des acteurs mondiaux du e-commerce résument ces externalités. Au Maroc, le trajet sur l’autoroute A1 le long de la conurbation Casablanca – Mohammedia – Rabat permet de repérer ce couple mode de transport routier – entrepôts logistiques. La généralisation des grands entrepôts modernes atteste ainsi de cette forme de banalisation du paysage logistique urbain dans le monde. De nombreux travaux, en Europe et en Amérique du Nord essentiellement, évaluent finement la contribution de la logistique à cette croissance des flux et à la consommation foncière associée au développement des plateformes logistiques (Hesse, 2008 ; Dablanc et Frémont, 2015, Heitz, 2017). La prise en compte de ces externalités se traduit par des registres d’action publique nouveaux allant de l’évolution des réglementations (sur les véhicules de transport, sur les entrepôts) aux expérimentations d’une logistique associée à d’autres modes de transport et à une localisation différente des plateformes (centres de distribution en zone dense, modes de transport ferroviaires et fluviaux, nouveaux outils de transport). La logistique est ainsi intégrée progressivement dans la boîte à outils des politiques de régulation de la mobilité (Raimbault, 2014). La question sociale est encore peu traitée dans cet agenda politique mais tend également à émerger ou à être discutée parallèlement à l’identification de la précarité des conditions de travail de ces nouveaux ouvriers du monde logistique (employés des entrepôts, chauffeurs livreurs). L’observation des politiques publiques au Maroc restituée dans la suite de cet article atteste certes d’un agenda plus directement lié aux questions de compétitivité et de développement économiques mais les réflexions nouvelles menées par l’Agence Marocaine de Développement de la Logistique sur la question de la logistique urbaine (logistique du dernier kilomètre, stationnement, mutualisation des livraisons…) illustre cette préoccupation récente pour une décongestion et une fluidité nouvelle du système logistique.

La logistique, élément de la compétitivité économique

6Sur le second volet, la logistique comme élément de la compétitivité des territoires, de nombreux enjeux de politiques publiques justifient également des stratégies nouvelles. Elles relèvent de différents champs relatifs à la planification des infrastructures, à l’harmonisation des réglementations, à la fiscalité et à la formation (Debrie et Frémont, 2017). Cette attention de l’action publique à la logistique se justifie notamment par la place croissante prise par cette activité en terme de contribution aux PIB nationaux, aux emplois et aux revenus fiscaux associés à cette activité. Dans un contexte d’évolution généralisée de la structuration des systèmes productifs (croissance du secteur tertiaire dans la plupart des appareils productifs nationaux, processus de métropolisation), la gestion des flux devient un secteur essentiel de la compétitivité économique. Cet enjeu a longtemps été peu traité par les pouvoirs publics si ce n’est du point de vue du financement des grandes infrastructures car le développement des activités logistiques relève principalement des acteurs privés et notamment de quelques grands opérateurs mondiaux qui tendent à homogénéiser dans le monde les modalités de la pratique logistique autour de plateformes standards où se gère l’ensemble des opérations de traitement des marchandises (manutention, entreposage, emballage, gestion des flux, transport). Mais l’importance croissante du secteur dans les indicateurs économiques (10 % du PIB, 1,8 millions d’emplois par exemple en France pour ce secteur du transport du fret et de la logistique (conférence nationale sur la logistique, 2015) ; au Maroc, 5% du PIB en 2016, 445 milliers d’emplois selon l’AMDL) interpelle les pouvoirs publics au-delà du financement des infrastructures de transport. La logistique devient une question complexe de réglementation dans les champs de l’urbanisme (implantations des entrepôts, accessibilité et gestion des flux), de l’environnement (normes, labélisation) et de la fiscalité (taxes, douanes) dans une équation nouvelle entre performance logistique et régulation de cette activité. Elle devient aussi un enjeu de formation et de connaissance dans un secteur au final peu connu de l’activité économique. Au Maroc, l’émergence de cet intérêt de l’action publique pour la logistique est ainsi directement liée à la production à partir de 2007 de stratégies sectorielles de développement économique (industrie, agriculture, pêche…) et du constat validé par les travaux de la Banque Mondiale (Nachoui, 2017) ou encore par le bureau d’étude Mac Kinsey d’une logistique insuffisamment efficace pour contribuer à la croissance des exportations.

7A tout dire, si beaucoup de travaux ont mis à jour cette introduction de la logistique dans les agendas des politiques publiques, ils portent essentiellement sur des contextes européens et nord-américains (De la Calle & al, 2011 ; Woudsma & al, 2016). Ils permettent néanmoins de signaler la formalisation d’une stratégie politique logistique et son introduction dans les politiques territoriales. Certes, en fonction des contextes (Etat centralisé, Etat fédéral, décentralisation) la traduction de cette stratégie s'inscrit dans des jeux d’acteurs différenciés. Et l’intensité de cette stratégie est par ailleurs hétérogène ce que démontre la plupart des travaux comparatifs menés notamment dans le cadre de deux grands projet de recherche internationaux (MetroFreight, SUGAR) mais sans contredire cet agenda logistique. Les travaux dans d’autres contextes (pays du sud notamment) sont plus rares et invitent alors à analyser les modalités de mise en place d’une stratégie logistique dans d’autres espaces confrontés à une croissance du fait métropolitain et une modification des systèmes productifs. L’exemple du Maroc, marqué par une évolution récente des registres d’action de l'État (Planel, 2009) et par une stratégie économique visant à valoriser une fonction d’interface entre Europe et Afrique (Mareï, 2017, Wippel, 2004), offre alors un terrain d’observation stimulant de cette formalisation d’un enjeu politique logistique et des modalités de sa déclinaison territoriale.

La planification logistique au Maroc : une priorité nationale dans une trame d’action publique en recomposition

La mise en place d’une stratégie logistique nationale : une gouvernance spécifique

  • 4 plan Rawaj : plan pour le commerce intérieur

8L’agenda politique logistique s’inscrit dans un contexte récent de réflexion sectorielle sur le développement économique au Maroc. Différents schémas sectoriels impulsés par le Roi Mohammed VI sont lancés au début des années 2000 dans les secteurs de l’industrie (pacte national pour l’émergence industrielle), de l’agriculture (plan Maroc Vert), de l'énergie (plan du secteur de l’énergie), de la pêche (plan halieutique de la pêche maritime) et du commerce (plan Rawaj4). La stratégie nationale du développement de la compétitivité logistique (2010) est considérée comme transversale à ces schémas sectoriels. Définie initialement par le Ministère de l'aménagement à partir de 2005-2006 puis par le Ministère de l’équipement et des transports à partir de 2010 en partenariat avec la confédération générale des entreprises du Maroc (CGEM), elle repose sur 5 axes prioritaires : le développement d’un réseau national de zones logistiques multi-flux, l’optimisation des flux de marchandises, le développement du tissu d’acteurs du secteur logistique, le développement de compétences à travers un plan national de formation, et la gouvernance nécessaire à la déclinaison de cette stratégie logistique. Les différents entretiens menés avec les acteurs privés (bureaux d’étude) et publics (AMDL, ONCF) lors de l’enquête de terrain permettent de souligner deux éléments principaux : la concurrence initiale entre Ministère traduisant des lectures sectorielles distinctes (aménagement du territoire, transport et équipement) d’une part et l’importance des bureaux d’étude dans la formalisation de ces orientations stratégiques d’autre part. Cette formalisation repose ainsi sur une contractualisation depuis 2005 avec différents bureaux d’études locaux et internationaux (Samarcande, Mac Kinsey, Roland Berger, Valyans...) attestant de leur rôle croissant au Maroc dans le jeu d’acteurs de la production territoriale (Blayac, 2018 ; Barthel, 2008). Le rôle de ces bureaux d’étude internationaux (et des experts associés) participe probablement d’une homogénéisation des dispositifs de politiques publiques. Cette question d’une éventuelle boîte à outils standard circulant progressivement par le biais de ces expertises internationales constitue d’ailleurs il nous semble une interrogation importante de recherche à traiter dans la suite de nos travaux.

9La création en 2011-2012 d’une Agence dédiée (AMDL) atteste de la mise en place d’une gouvernance spécifique de la logistique. Cette agence (70 personnes) est un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière mais sous tutelle de l’Etat (Ministère de l’Equipement), elle n’a pas de compétences “d’aménageur” mais réalise les études et les plans d’action visant le développement de la logistique (élaboration d’un schéma directeur). Elle est également force de proposition pour l’amélioration des textes législatifs et réglementaires à même “de promouvoir l’offre nationale dans le secteur des activités logistiques et d’organiser la profession d’opérateurs logistiques” (AMDL, 2016). Ces capacités de financement autorisent la production d’une expertise (budget étude) et la définition (montages et conception) de projets de plateformes négociées avec les acteurs privés et publics au niveau national et local. Elle est à ce titre un instrument d’identification, de formalisation et de négociation des 3300 hectares de plateformes logistiques prévus par le schéma national à l’horizon 2030 dans le cadre de la mise en place de “contrats d’application pour le développement de plateformes logistiques” au niveau régional et de “contrats d’application horizontaux et sectoriels” relatifs à l'amélioration des chaînes logistiques. L’Agence participe également à l’élaboration des plans de formation dans le domaine logistique et organise différents événements (concours, remise de prix, réunions sectorielles, événement annuel) dans un objectif affiché de structuration du secteur professionnel de la logistique.

10Le dispositif, traduction de la stratégie nationale, est complété d’un board national de coordination de la formation en logistique (BNCFL), d’un observatoire marocain de la compétitivité logistique (OMCL) et d’une commission nationale de normalisation logistique. Ce dispositif atteste ainsi d’une institutionnalisation de cette priorité logistique autour d’une logique d’Agence caractéristique de l’évolution des pratiques d’aménagement de l’Etat marocain (Planel, 2009). On ajoutera que cette logique d’Agence n’est pas une simple recomposition en interne de services techniques déjà existants au sein des ministères (de l'Équipement notamment) mais bien la création d’une structure nouvelle. La moyenne d’âge du personnel de l’Agence était ainsi de 33 ans en 2016, avec 64 % des effectifs venant du secteur privé. Ces caractéristiques témoignent de cette offre nouvelle d’un dispositif public largement orienté vers la contractualisation avec les acteurs privés du champ de l’étude, de la promotion et de la conception de projet.

Quelle déclinaison institutionnelle ?

  • 5 Les agences urbaines sont des établissements publics sous contrôle financier de l’Etat placés sous (...)

11Au-delà de la mise en place institutionnelle d’un nouveau dispositif, la traduction concrète de cette institutionnalisation de la question logistique reste plus difficile à lire. La définition des schémas régionaux de développement des zones logistiques doit se traduire par des contrats d’application spécifiques. La présentation de ces schémas régionaux est organisée dans le cadre de discussions collectives associant le Ministère de l’équipement, les Walis et les présidents de Conseils régionaux (appelées réunions de syndication). Le jeu d’acteurs impliqués dans cette négociation révèle la composition et les modifications de la trame politique marocaine basée sur un pouvoir central fort (Wali et Agences urbaines5 sous tutelle ministérielle) et une montée en autonomie encore relative mais effective des Régions, en particulier à travers les centres régionaux d’investissement (CRI) créés en 2002 (cf. figure 1). La logistique s’introduit ainsi progressivement dans les schémas directeurs urbains des différentes Agences urbaines (SDAU) et dans les programmes de développement régional (PDR) actant ainsi une sécurisation progressive du foncier pour cette activité. Si cette question logistique est ainsi intégrée dans les discussions territoriales, il reste que les contrats d’application n’ont pas encore été signés, à l’exception de celui du Grand Casablanca identifié de longue date comme espace nécessitant une gestion globale des flux marchands (El Khayat, 2002). doublé d’un programme spécifique dédié à la question de la logistique urbaine (Casablanca en étant la zone pilote). Pour le reste, la presse marocaine se fait régulièrement l’écho de ces retards de signature des contrats d’application interdisant la mise en place du cadre contractuel (Ministères des finances, de l’équipement, AMDL, Agences urbaines, Régions) et donc de la répartition et mobilisation des financements associés notamment pour le développement des plateformes logistiques. Les enquêtes de terrain réalisées en 2017 et 2018 à Casablanca et Tanger attestent d’un décalage encore effectif entre l’importance du dispositif mis en place (une stratégie nationale doublée d’une gouvernance spécifique) et la prise en compte de cette question logistique dans les documents de l’aménagement du territoire. De plus, du point de vue du premier volet de la stratégie nationale relatif aux plateformes, l’aménagement de celles de Zenata, de Mita et Tanger, reste au final éloigné des objectifs affichés à l’horizon 2030. Cet aménagement atteste par ailleurs d’un fonctionnement relativement autonome des grands établissements (ONCF, SNTL, TMSA) dans cette planification logistique.

12Le développement des plateformes logistiques au Maroc obéit alors encore largement à une logique sectorielle plus que politique basée sur deux jeux d’acteurs distincts, l’un impliquant les opérateurs historiques de l’Etat, l’autre relevant des initiatives proprement privées (cf. figure 1). L’office nationale des chemins de fer (ONCF), la société nationale du transport et de la logistique (SNTL - ex office nationale des transports), l’agence nationale des ports (ANP), structurent ainsi le développement d’un réseau logistique épousant les lignes de forces nouvelles de l’espace marocain autour principalement de l’axe Tanger - Casablanca. L’exemple de la plateforme de Zenata sur une superficie de 323 ha mobilisés par l’ANP, l’ONCF et la SNTL, (dédiée aux flux de conteneurs, au stockage de céréales et aux services de distribution de sous-traitance logistique), dans le cadre de la création d’une ville nouvelle située entre Casablanca et Mohamedia, illustre la contribution de ces opérateurs nationaux à cette stratégie logistique labélisée progressivement par l’AMDL. La contribution de ces opérateurs historiques de l’Etat est complétée par la création d’une structure dédiée au projet Tanger Med (l’Agence spéciale Tanger-Med (TMSA) à capitaux publics (Fonds Hassan II pour le développement économique et social, Etat, Caisse de Dépôts) amplifiant alors l’investissement du pouvoir central dans cette recomposition logistique. Ce jeu d’acteur est doublé d’initiatives privées caractéristique d’une dualisation de la logistique entre activités des grands acteurs de la production, du commerce et de la distribution et les acteurs d’une distribution traditionnelle. L’observation du terrain à Casablanca (marché et logistique traditionnelle dans le quartier historique de Derb Omar, plateformes logistiques des grands distributeurs internationaux en périphérie métropolitaine le long de l’autoroute Casablanca-Rabat) a permis d’apprécier cette dualisation (Mareï & al, 2019).

Figure 1 - La planification logistique au cœur d’une trame d’action publique en recomposition

Figure 1 - La planification logistique au cœur d’une trame d’action publique en recomposition

13Au final, l’exemple marocain témoigne d’un agenda logistique politique et fonctionnel. Il relève nettement d’un registre de compétitivité économique basé sur une amélioration des outils (plateformes logistiques), de la structuration du secteur professionnel (formations, réglementation) et d’une normalisation d’une activité marquée par une dualisation (logistique des grands opérateurs versus logistique plus traditionnelle). Les enjeux de durabilité ne sont pas absents et apparaissent progressivement dans la réflexion notamment portée par l’AMDL sur la logistique urbaine. Les entretiens avec l’AMDL et le cabinet d’étude Valyans permettent de cerner cette introduction de problématique de durabilité urbaine liée à la logistique (plan de circulation, aire de livraisons, mutualisation des flux, régulation du transport léger…) et l’identification d’outils similaires à ceux utilisés dans certaines villes européennes. Mais la stratégie reste prioritairement un levier du développement économique fixé par les plans sectoriels. Elle repose sur une relation en évolution entre les échelles de l’action publique (Royaume, Etat, Région, Municipalités) et les opérateurs nationaux du transport et de la logistique complétée d’une introduction du secteur privé. En apprécier la déclinaison territoriale est un exercice complexe dans une trajectoire politique initiée en 2005. Les deux exemples de Casablanca et Tanger peuvent néanmoins préciser les modalités de cette déclinaison.

La déclinaison territoriale des enjeux logistiques

14Sur le terrain, deux territoires vitrines de la planification logistique donnent un aperçu de son fonctionnement concret, de son état d’avancement, de l’organisation des acteurs du secteur, comme des difficultés de déploiement de la stratégie (cf. figure 2). Tout d’abord, Tanger-Med et son environnement économique car c’est le plus grand chantier entrepris au Maroc dans le secteur des transports et de la logistique. Il est porteur de changement dans la compétitivité nationale et dans l’organisation territoriale, avec l’émergence, au Nord du pays, d’un pôle économique structurant aux échelles nationale et internationale. Cette situation autorise à repenser le Maroc décrit dans les travaux de Jean-François Troin (2002) où le Tangérois est considéré comme un « angle vif » mais à l’écart du pays : la stratégie actuelle prend le contre-pied et reconnecte Tanger à Casablanca (par mer, par rail, par route) et donc au reste du territoire national (Mareï et al., 2019). Casablanca, ensuite, pôle économique principal du Maroc contemporain, qui concentre hommes et capitaux, au sein d’une conurbation de près de 7 millions d’habitants. Dans ses espaces urbain et métropolitain, Casablanca est directement touchée par des projets logistiques variés depuis des initiatives complétement privées jusqu’à un zonage prioritaire de la politique logistique nationale (AMDL, 2016). Les deux villes se connectent mais se distinguent aussi de façon croissante. La modernisation récente de Tanger, en lien avec le projet Tanger-Med, a entraîné le transfert d’une grande partie de l’activité industrielle hors de la ville (à 40 km), et en fait un nœud économique et international dont la fonction est principalement extra-urbaine. La situation fonctionnelle de Casablanca demeure de fait plus complexe car les activités et les échelles y sont fortement entremêlées. D’une métropole à l’autre, les enjeux logistiques et la gouvernance de ces derniers sont différents, mais à chaque fois la difficulté de faire coïncider logiques institutionnelles et particularités des territoires locaux est réelle.

Figure 2 – Recompositions régionales et métropolitaines au prisme de la logistique

Figure 2 – Recompositions régionales et métropolitaines au prisme de la logistique

Tanger-Med, porte d’entrée logistique du Maroc

15La réalisation du port Tanger-Med a métamorphosé la région Tanger-Tétouan, en y apportant un port moderne, des zones franches, de l’industrie (Mareï, 2013). Elle a inséré la région assez brutalement dans la division internationale des processus de production. Ici, s’est mis en place une logistique internationale, dite Monde-Monde, autour de la zone franche logistique de Medhub, zone adossée au port et qui fonctionne comme un énorme entrepôt sous douane accueillant une cinquantaine d’entreprises. Dans ce dernier sont réalisés des opérations de stockage, de groupage, de reconditionnement et d’étiquetage, avant éclatement de la marchandise principalement à l’échelle macro-régionale (espace euro-méditerranéen et Afrique), mais aussi vers les autres zones franches de la région Tanger-Tétouan. Des distributeurs internationaux (Décathlon, Bosh, Adidas, 3M, Inditex, Takata…) l’utilisent également pour alimenter, en flux tendu, le marché national. L’exemple de Décathlon est assez parlant pour décrire cette stratégie. Installé à Medhub depuis 2016, l’entreprise en a fait sa plateforme de distribution nationale et macro-régionale. Avec une stratégie de développement de son implantation au Sud de la Méditerranée et en Afrique de l’Ouest, basée sur les performances de cet entrepôt tangérois qui s’étale désormais sur 20 000 m2. Ce dernier est pour TMSA une vitrine du succès commercial de Tanger-Med, comme a pu l’être l’arrivée de Renault sur la zone franche de Melloussa en 2008, et témoigne de cette introduction du secteur privé, en particulier européen, comme partie prenante d’une modification de l’organisation logistique au Maroc.

16Cette stratégie basée sur une grande ouverture du pays à l’international a entraîné une forte libéralisation de l’économie malgré la multitude de plans sectoriels qui permet l’injection d’argent public et un maintien du pouvoir décisionnel de l’Etat qui désigne les secteurs prioritaires et met en place des structures de gouvernance dédiée. Le résultat est, dans certains secteurs comme les transports et la logistique, une ambivalence public-privé avec par exemple TMSA qui est à la fois opérateur de l’Etat et gestionnaire des différentes zones d’activité dans le périmètre des zones franches de Tanger-Med. Ceci peut conduire à des tensions sur la prise de décision entre ce dernier et les planificateurs traditionnels (Ministère de l’urbanisme, Agence urbaine). L’Agence urbaine de Tanger rappelant ainsi lors de l’entretien en avril 2018 que les prérogatives de TMSA s’arrêtent aux frontières du port et des zones franches et que TMSA est un opérateur et non un aménageur. Enfin, une des particularités de TMSA est d’être divisée en trois filiales (industrielle, portuaire et service) organisées au travers d’un partenariat public-privé. TMSA est ainsi à la tête d’un groupe où elle apparait comme une société-mère (holding) active fournissant des services à ses filiales.

17Sur le terrain, la stratégie questionne certains acteurs économiques, transporteurs et logisticiens locaux : certains évoluent complétement hors de ce cadre considéré comme n’étant pas fait pour eux ; d’autres s’y raccrochent péniblement en se plaignant de la cherté de prestations aux standards européens ou de la longueur des procédures administratives et douanières et de la non-adéquation avec les besoins locaux et nationaux. Symptomatique, les liens entre Tanger-Med et Tanger-ville sont de grands oubliés du projet, comme la logistique urbaine de cette métropole septentrionale qui ne cesse d’attirer des travailleurs et des touristes. Tanger-Med, conçu sur le déploiement d’une stratégie de transports et de logistique ambitieuse mais qui se diffuse peu ou mal en dehors du cadre normé et international du “territoire de Tanger-Med”, devient cet îlot de richesse tant redouté depuis le début du projet. Le port développe ses réseaux internationaux et nationaux et participent donc pleinement de cette vitrine logistique marocaine mais il dépend de nombreux partenaires à Tanger-Ville et dans les zones franches de la région avec lesquels les relations ne sont pas si fluides.

Casablanca, métropole logistique en consolidation

18A Casablanca, l’implantation des plateformes logistiques standardisées et des zones dédiées à la logistique est aujourd’hui clairement visible dans le paysage urbain. Adossé au port de Casablanca, la zone logistique de MITA est une des premières zones pilotes de la stratégie nationale et accueille désormais de nombreux opérateurs nationaux et internationaux. En périphérie, les entrepôts de la zone de Zenata, gérés par l’ONCF, sont visibles le long de ce « corridor littoral urbain moyen-atlantique », expression utilisée par J-F Troin (2002) pour désigner l’axe national structurant Casablanca – Mohammedia – Rabat. A Mohammedia, les entrepôts de la SNTL, devenue société anonyme en 2007, sont bien visibles le long du périphérique. La SNTL comme l’ONCF font partie de ces opérateurs de l’Etat qui bénéficient pleinement de la planification logistique, en particulier parce qu’ils disposent de foncier, souvent en zones denses, et d’infrastructures stratégiquement implantés de longue date. Cette logistique moderne retrouvée depuis le port, en cœur de ville, jusqu’aux périphéries lointaines, dessine une métropole étalée, standardisée, peu différentes de certaines villes du Nord, et qui apparaît clairement comme le pôle d’un dispositif économique et spatial multiscalaire.

19L’autre enjeu majeur de la logistique casablancaise est la distribution urbaine qu’il ne faut pas isoler de la logistique nationale en particulier dans cette ville portuaire, pluri-millionnaire, aux standards de consommation de plus en plus occidentaux comme atteste la présence et le succès de la grande distribution. Le quartier Derb Omar est un quartier historique du commerce et de la distribution urbaine. Il est connu comme point de vente, en gros, demi-gros et au détail, pour la présence de nombreux vendeurs de rues, qui alternent avec les semi-remorques, qui livrent quotidiennement de la marchandise de tous types ; en particulier des produits arrivant de Chine sont livrés et vendus ici. La distribution se fait ensuite par des véhicules plus petits, triporteurs mais aussi charrettes pour des livraisons pluriquotidiennes. Si ce côté artisanal, non standardisé, que certains qualifieront d’informel car échappant en partie à la comptabilité nationale, est très facile à observer à Derb Omar, il faut souligner que ce mélange d’activité artisanale et informelle est présent à tous les niveaux de la chaîne logistique, et même celle des grands distributeurs. Selon les acteurs rencontrés (AMDL, Valyans) seules 10 à 15% des flux transitent par les grands entrepôts standardisés et ces mêmes acteurs utilisent le terme « informel » pour qualifier le reste de l’activité logistique. Et donc de facto la chaîne logistique de la distribution nationale et en particulier urbaine est duale au Maroc, avec une petite partie des flux qui adoptent les circuits de la logistique normalisée, principalement aux mains des grands opérateurs, et le reste demeure plus artisanal, plus diffus et parfois complétement informel (Mareï et al., 2019). « Derb Omar, c’est la logistique au papier et au stylo, ici on n’a pas de facture et on ne veut pas de leur système informatique pour les livraisons » rapportait un logisticien rencontré à Tanger-Med en avril 2018 à propos des pratiques avec les commerçants de Derb Omar. Dans son objectif de modernisation et d’organisation de la logistique, la municipalité projette néanmoins de recenser et d’immatriculer les véhicules légers qui effectuent le transport de marchandises. En particulier, il s’agit de triporteurs qui ont justement proliféré ces dernières années, à cause d’un manque dans la législation puisqu’ils sont considérés comme deux roues. L’objectif de la municipalité est d’avoir une meilleure gestion de cette distribution urbaine fine sans substituer un système bien adapté à la desserte du centre-ville. Mais immatriculation est synonyme de contrôle, le projet ne sera pas simple à déployer au sein d’un secteur économique où l’informel prédomine.

La logistique fonction économique et urbaine

20Surfant sur la mise en avant du secteur logistique par les autorités, des initiatives entièrement privées voient le jour comme à Settat, nœud routier et ferroviaire à 70 km de Casablanca (région Casablanca-Settat), où le groupe marocain Zinafrik spécialisé dans la promotion industrielle et le BTP a lancé Logintek, première ville logistique intégrée du pays ; ou encore le projet de ville nouvelle « Cité Mohammed VI Tanger Tech » à proximité de Tanger qui devrait être construite avec des capitaux chinois. Cet urbanisme fonctionnel (intégrant emplois, commerces, logements) et entièrement privé joue le jeu de l’ouverture à l’investissement international et de la création d’un environnement favorable à l’emploi pour bénéficier de foncier en périphérie, le viabiliser et s’assurer ainsi l’appui des décideurs. Même si ces projets ont du mal à se concrétiser, ils viennent complexifier davantage le jeu des acteurs et leurs relations les uns aux autres sur le terrain de la planification logistique car ces projets échappent complétement à l’AMDL et ses schémas logistiques.

21En définitive, la construction de l’espace marocain par le secteur des transports et de la logistique permet d’observer trois logiques de développement territorial et de construction de villes dites « modernes » (Prelorenzo et Rouillard, 2009) dans le sens de fonctionnelles et inspirées de modèles éprouvées ailleurs :

  • celle du renforcement d’un nœud logistique à la croisée des réseaux internationaux, qui prévaut autour de Tanger-Med. Il s’agit là d’un modèle ancien de déploiement autour d’une activité économique dominante, celui par exemple des pôles industriels européens déployés dès les années 1960 (Perroux, 1991), ou encore des zones économiques spéciales chinoises (Catin et Van Huffel, 2008). La position de Tanger au croisement des lignes maritimes mondiales autorise une stratégie intégrée (transbordement, activités logistiques, transformation, distribution) modifiant profondément la composition urbaine autour d’une dissociation nouvelle entre la ville portuaire ancienne et cette zone industrielle, logistique et portuaire intégrée aux réseaux mondiaux.

  • celle d’une tentative d’intégration métropolitaine de la logistique qui renforce le rôle de Casablanca comme carrefour multi-scalaire de l’économie marocaine (régional, national, africain). En devenant une métropole logistique (Dablanc et Frémont, 2015), c’est à dire en déployant un système urbain basé sur une plus grande intégration entre l’économie marchande et ses modalités de fonctionnement (en particulier les transports et la logistique), Casablanca affirme son caractère métropolitain. Cette prise en compte de la logistique comme fonction métropolitaine est récente et par conséquent la prise en considération politique également. Elle est complétée d’une situation nouvelle de carrefour aérien portée par la compagnie nationale Royal air Maor (RAM) amplifiant cette situation nodale de Casablanca dans une fonction d’interface entre Europe et Afrique.

  • celle de la ville nouvelle où des portions de territoire sont laissées au secteur privé pour organiser habitat, emploi, logement, transport malgré les difficultés de ce modèle de développement urbain (Baudelle, 2008 ; Barthel, 2011).

Conclusion : la logistique, une question interterritoriale

22L’itinéraire proposé dans cet article permet de clarifier le jeu d’acteurs impliqués dans cette planification logistique. Dans un contexte de modification des politiques publiques marocaines (régionalisation, consolidation relative des compétences urbaines et régionales, autonomisation des entreprises nationales), la question du leardership de la planification logistique est alors posée au regard d’une entité de gouvernance nouvelle, l’AMDL, mais qui demeure secondaire face à des prises d’intérêt étatique fortes dans le secteur (ONCF, SNTL, autorités portuaires). Entre décentralisation et maintien d’une autorité étatique forte, la logistique illustre ainsi les recompositions de l’action publique territoriale au Maroc. Il semble important d’insister sur cet aspect déjà mis à jour dans des travaux récents (Planel, 2009 ; Piermay, 2010 ; Blayac, 2018) d’un renouvellement des registres d’action d’un Etat très présent (via ses agences et ses opérateurs d’une part, via le contrôle des acteurs publics locaux d’autre part) dans une trame de l’action publique pourtant partiellement décentralisée (pouvoir croissant donné aux régions). L’exemple logistique permet également de signaler la contribution importante des bureaux d’études dans la formalisation progressive des politiques publiques au Maroc. Le caractère performatif de ces bureaux d’études, c’est à dire leur capacité à diffuser des standards normalisés participant d’une forme d'homogénéisation des politiques publiques dans des contextes variés, apparaît d’ailleurs comme une question de recherche à prolonger. La planification de la logistique en est un point d’entrée éclairant.

23L’exemple marocain illustre alors les enjeux logistiques observés dans d’autres contextes notamment au Nord. La logistique devient une question d’action publique car elle participe aux dynamiques de développement économique d’une part et révèle des enjeux et difficultés de la planification métropolitaine d’autre part. La formalisation d’une priorité logistique est réelle et atteste d’une prise en compte de l’importance du secteur dans la production même du territoire. Elle se généralise donc, comme ailleurs, dans l’exercice de planification autour d’une stratégie nationale claire. Mais la transposition réelle de cette stratégie, c’est à dire la programmation des politiques et des aménagements associés, apparaît ici plus difficile à évaluer. Elle révèle cette difficulté, observée dans des contextes variés, à intégrer la logistique au même niveau que les autres fonctions urbaines (habitat, commerces, services, espaces publics) dans la programmation des projets d’aménagement (Debrie et Heitz, 2017) malgré la prise en compte croissante de son importance. La planification de la logistique est finalement majoritairement déclinée par les acteurs qui disposent du foncier (entreprises nationales, grandes entreprises privées). Elle amplifie alors une forme de dualisation entre les dispositifs de ces grands opérateurs et le maintien d’une logique artisanale essentielle à la distribution urbaine (Mareï & al, 2019). Cette dualisation pose alors la question de la capacité des politiques publiques, au Maroc comme ailleurs, à proposer une politique logistique apte à articuler les différentes échelles (nationale, régionale, métropolitaine) du jeu territorial.

24La recomposition du jeu d’acteurs pose par ailleurs la question des échelles pertinentes d’application d’une politique publique de la logistique et de la difficulté de passer du stade de la planification au stade de la programmation et de la mise en œuvre et donc de faire « atterrir » sur le territoire ces différents projets logistiques. Scruter les modalités de consolidation de ce secteur, dans un contexte de pays émergent, permet en définitive de questionner la place de la logistique dans la fabrique des territoires notamment métropolitains : la fonction logistique construit-elle des grandes métropoles en dehors du champ classiquement défini des “global cities”? Cette approche autorise également à confronter la logistique fonctionnelle (portée par les usages et les pratiques des acteurs économiques locaux) et la logistique politique (portée par les institutions), et ceci au-delà des limites géographiques et socio-économiques généralement admises (nord-sud, centre-périphérie...).

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Principaux documents institutionnels mobilisés

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La stratégie logistique au Maroc : bilan et perspectives de développement, juin 2016. Agence Marocaine du Développement de la logistique (AMDL), juin 2016, 68 p.

Stratégie nationale de développement de la compétitivité logistique, synthèse de la stratégie et du contrat programme 2010-2015, Royaume du Maroc, Ministère de l’équipement et des transports, avril 2010, 44 p.

Schéma National d’Aménagement du Territoire Marocain (SNAT), Royaume du Maroc, Ministère de l’aménagement du territoire, 2001, 77 p.

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Notes

1 Le terme Makhzen (« magasin » en Arabe) désigne dans le langage courant au Maroc l’Etat et ses agents. Il désignait avant le protectorat le gouvernement du sultan du Maroc. Sabine Planel définit ce terme dans un sens politique et géographique comme « une puissance centralisatrice qui se fonde sur un réseau complexe d’administration indirecte » et comme une « forme réticulaire » qui permet « d’assurer le contrôle d’un espace le plus vaste possible aux moyens de ramifications sociales, d’allégeances et d’alliances diverses » (Planel, 2009). Cette forme de pouvoir est ainsi constitutive de la construction de l’Etat Marocain. Si le terme même n’a plus de réalité officielle, le rapport entre Etat actuel et Makhzen historique marque encore l’organisation du pouvoir marocain et la présence de l’Etat dans le territoire national (Piermay, 2010)

2 Ce travail a bénéficié du soutien financier du LabEx DynamiTe (ANR-11-LABX-0046), dans le cadre du programme « Investissements d’Avenir », projet Sar-Dyn Métropolisation logistique au Sud : Production, échanges et circulations.

3 Quatorze entretiens semi-directifs ont ainsi été réalisés avec des acteurs de la sphère publique (Office National des Chemins de Fer (ONCF), Agence Marocaine du Développement de la Logistique (AMDL), Ministère de l’Intérieur, Agence urbaine de Tanger, Agence Spéciale de Tanger (TMSA), Maison de l’économie sociale et solidaire (conseil régional de Tanger), des bureaux d’étude impliqués dans cette réflexion sur la planification logistique (Samarcande,Valyans), l’Association Marocaine pour la Logistique (AMLOG) et des acteurs privés de la promotion industrielle et immobilière (Zinafrik, un cabinet d’architecture) et du transport international (deux transporteurs internationaux et un transporteur local).

4 plan Rawaj : plan pour le commerce intérieur

5 Les agences urbaines sont des établissements publics sous contrôle financier de l’Etat placés sous la tutelle du Ministère de l’Urbanisme à l’exception de l’Agence de Casablanca sous tutelle du Ministère de l’intérieur. Cette dernière est la première agence de ce type crée en 1984. Les agences urbaines se généralisent à partir de 1993 (30 agences aujourd’hui sur le territoire marocain). Elles sont en charge des études et plans stratégiques et notamment la production des Schémas directeurs d’aménagement urbain (SDAU). Elles instruisent les projets d’urbanisme, réalisent des études et projets pour le compte de l’Etat et assistent techniquement les collectivités locales.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 - La planification logistique au cœur d’une trame d’action publique en recomposition
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/5970/img-1.png
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Titre Figure 2 – Recompositions régionales et métropolitaines au prisme de la logistique
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/5970/img-2.png
Fichier image/, 280k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean DEBRIE et Nora MAREÏ, « Politiques territoriales et évolution des registres d’action de l’Etat au Maroc : une entrée par la logistique », L’Espace Politique [En ligne], 36 | 2018-03, mis en ligne le 22 juillet 2019, consulté le 21 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/5970 ; DOI : 10.4000/espacepolitique.5970

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Auteurs

Jean DEBRIE

Professeur à l’université Paris 1
UMR8504 Géographie-cités
jean.debrie@univ-paris1.fr

Nora MAREÏ

Chercheuse au CNRS
UMR8586 Prodig
nora.marei@cnrs.fr

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