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Découper l'espace politique

Politiques du découpage local au Sénégal sous influences : inachèvement, hybridation, fragmentation

Under Influence Policies of local division under influence in Senegal: incompleteness, hybridization, fragmentation
Stéphanie Lima

Résumés

Découper l’espace continu des sociétés : selon quels pointillés, quels contours, quels seuils ? Le questionnement est ouvert et la géographie n’en a pas fini d’interroger les découpages. Dans des contextes où la délimitation matérielle et la cartographie des territoires locaux sont à ce jour inachevées, les opérations de découpage restent de l’ordre du discours, mais non sans effets dans les espaces. En Afrique de l’Ouest, l’immatérialité des délimitations territoriales s’est révélée à l’aune des réformes de décentralisation dans lesquelles se sont lancés plusieurs pays au tournant des années 1990. Ce décalage, entre effectivité du découpage sur le papier et absence de bornage dans le sol, rencontre la question de la nature de l’espace social ouest-africain, et rejoint les analyses d’Achille Mbembé sur la « territorialité itinérante » (2005) ou celles de Denis Retaillé sur « l’espace mobile » (2009, 2011). Issu de la « fabrication coloniale » (Mbow, 2017), le territoire du Sénégal peine à se dégager du poids de cet héritage. Les derniers remaniements du maillage local depuis 2014 offrent l’occasion de revenir sur l’immixtion de ces configurations réticulaires dans la territorialisation des pouvoirs locaux. Il s’agit d’explorer l’hypothèse selon laquelle le découpage local témoigne d’une territorialisation du pouvoir dans laquelle le rôle des réseaux sociaux, depuis les terroirs villageois jusqu’aux territoires multisitués des émigrés, s’avère déterminant. Cette tension est observée à partir d’un terrain effectué dans la vallée du fleuve Sénégal. Se fondant sur un corpus d’entretiens et des temps d’observations, il ressort une impression de mouvements intenses et de connexions multiples. En définitive l’analyse porte sur la force des réseaux mobilitaires et des alliances politiques multisituées participant d’une fragmentation des espaces locaux. Il en résulte le constat d’un découpage « mobile », digne d’une « postmodernité territoriale » (Giraut, 2013) déjà à l‘œuvre.

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Texte intégral

Introduction

1Découper, séparer, diviser l’espace continu des sociétés : selon quels pointillés, quels contours, quels seuils ? Le questionnement est ouvert et la géographie n’en a pas fini d’interroger les découpages, de chercher à en saisir le(s) sens, d’en décrypter les modalités et d’en analyser les effets sur les pratiques et représentations des acteurs (Pelletier, Vanier, 1997 ; Insee Méthodes, 1998). Inhérent au territoire national, le découpage de l’espace politique peut se définir comme le « pavage, partition d’un territoire borné (pays) en sous-ensembles eux-mêmes constitués de territoires bornés. (Et) par généralisation, toute espèce de subdivision d’un espace en sous-ensembles qu’il englobe. » (Lévy et Lussault, 2003, p. 230). Au-delà de cette approche descriptive, portée sur le bornage et l’emboîtement, l’exercice du découpage, entre nécessité et gageure, soulève une série d’enjeux pratiques et politiques pour ses acteurs. Si du côté des Etats territoriaux contemporains, la quête du découpage adéquat s’apparente à un équilibre fragile, l’œil du géographe tâche de repérer, quant à lui, les impensés dans ce jeu entre découpage et territorialité du pouvoir.

2Dans des contextes où la délimitation matérielle (bornage) et la cartographie des territoires locaux (linéarité) sont à ce jour inachevées, voire irréalisables, pour différentes raisons (relatives entre autres au statut du domaine foncier et à l’absence de cadastre), les opérations de découpage restent de l’ordre du discours, mais non sans effets dans les espaces locaux. Tel est le cas de plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest où le domaine foncier appartient à l’Etat et où les territoires des collectivités locales sont définis uniquement en termes administratifs. C’est à l’aune des réformes de décentralisation dans lesquelles se sont lancés certains de ces pays au tournant des années 1990 que l’immatérialité des délimitations territoriales a été révélée (Giraut, 1999 ; Lima, 2003 ; Idelman et Marie, 2010). Ce décalage entre l’effectivité du découpage sur le papier et l’inexistence de délimitation des territoires locaux rencontre la question de la nature de l’espace social ouest-africain et plus particulièrement sahélien. Dès lors, l’analyse du découpage politique de l’espace local rejoint les analyses d’Achille Mbembé sur la « territorialité itinérante » (2005) et celles de Denis Retaillé sur « l’espace mobile » au Sahel (2009, 2011), car « c’est tout l’espace qui, formé par la mobilité, prend cette figure de l’inachèvement. Les territoires perdent leur cohésion et leur continuité topographique. L’espace est fait d’émergences et devient éphémère comme ces lieux qui changent sans cesse de forme, de fonction voire de localisation. » (Retaillé, 2009, p. 104-105). Sans généraliser ce modèle de l’espace mobile et de l’itinérance à l’ensemble des sociétés ouest-africaines, ses apports permettent de reconsidérer ici les impensés du découpage, dans le cas du Sénégal et plus particulièrement dans la région du fleuve.

  • 1 Cet ouvrage ayant été consulté en ligne (via Kindle), avec la contrainte de ne pas avoir accès à la (...)

3Issu de la « fabrication coloniale » (Mbow, 20171), le territoire du Sénégal peine à se dégager du poids de cet héritage. Les derniers remaniements du maillage local depuis 2014 dans le cadre de l’Acte 3 de la décentralisation, offrent l’occasion de revenir sur l’immixtion de ces configurations réticulaires dans la territorialisation des pouvoirs locaux, alors que l’Etat sénégalais tente, dans un ultime épisode, de bâtir une carte cohérente du territoire national, lequel est toujours en prise avec des dynamiques centrifuges. Comme le soulignait déjà Cheikh Ba en 1985 : « La réalisation du projet unificateur est, sur le plan socio-territorial, limité par la prédominance des liaisons verticales sur les relations de type horizontal plus favorables à un système territorial intégré » (p. 6). Et plus récemment, Boubacar Ba soutenait que : « de 1960 à 2008, la trajectoire territoriale du Sénégal n’a pas cessé d’être affinée à travers une série de découpages dont le but était soit d’asseoir un État-nation stabilisé, soit de mettre en chantier une meilleure mise en valeur des régions naturelles, soit d’introduire une dose de représentation locale » (2016, p. 85). Aujourd’hui la politique de découpage infra-territorial se heurte encore à de nombreuses limites et illustre cette confrontation entre deux systèmes de références : l’Etat et son modèle de territorialité verticale et exclusive, d’un côté, les populations et leur spatialité réticulaire et horizontale, de l’autre. Pour autant, cette rencontre sous tension peut s’envisager sous un angle dialectique, étant donné que si la limite floue s’empare des espaces locaux, il n’en demeure pas moins que la territorialisation des pouvoirs locaux semble acquise dans le Sénégal contemporain.

  • 2 D’après le texte d’appel de ce numéro, coord. Emmanuelle Boulineau et Clarisse Didelon-Loiseau.

4L’approche retenue dans cet article s’efforce de donner un éclairage original à ces questions, dans la mesure où seront mises en avant les pratiques mobilitaires multiscalaires des acteurs politiques locaux, en prise avec les évolutions des découpages. Ainsi, parier sur une lecture des découpages au prisme des circulations et des réseaux sociaux relève d’une géographie attentive à « ce que découper l’espace politique veut dire aujourd’hui »2, dans des espaces où la territorialité stato-nationale est relativement récente, et où elle est confrontée à ce monde réticulaire, y compris dans ses ramifications diasporiques, via les migrations internationales. Cet article se propose donc d’explorer l’hypothèse selon laquelle le découpage local dans ce pays, en particulier par la promotion de la communalisation intégrale depuis 2014, témoigne d’une territorialisation du pouvoir dans laquelle le rôle des réseaux sociaux, depuis les terroirs villageois jusqu’aux territoires multisitués des émigrés, s’avère déterminant.

5La première partie sera consacrée au façonnage du territoire sénégalais et aux politiques de découpages à l’œuvre depuis l’indépendance, tandis que les deuxième et troisièmes parties porteront sur cette tension permanente entre découpage de l’espace local, territorialisation du pouvoir et dynamiques réticulaires, à partir d’un terrain effectué dans les régions de la vallée du fleuve. Les mobilités circulaires, les migrations internes et internationales dessinent de nouveaux réseaux et les Sénégalais vivent une vie intense de mobilités « entre le local et le global » (Diop Momar-Coumba, 2008), amenant l’Etat à se positionner vis-à-vis d’une diaspora de plus en plus active politiquement. L’Etat sénégalais est-il le seul maître du découpage local ? Et de quel découpage s’agit-il ?

Méthodologie

  • 3 Cette recherche a été réalisée dans le cadre d’une affectation en délégation à l’IRD au sein de l’U (...)
  • 4 Région de Saint-Louis : communes de Galoya, Fanaye, Walaldé, Boké Diallobé, Mpal, Ndiébène Gandiol, (...)
  • 5 PAISD : Programme d’Appui aux Initiatives de Solidarité pour le Développement. PUMA : Programme d’U (...)
  • 6 Cette rencontre a eu lieu le 3 juillet 2018 à Saint-Louis. Elle était l’aboutissement d’un terrain (...)

6Les résultats présentés reposent sur une enquête de terrain réalisée au cours de l’année 2017-20183 dans plusieurs localités rurales de la vallée du fleuve Sénégal (une dizaine de communes4, identifiées en fonction du profil migratoire de leur premier édile et de la présence d’une communauté émigrée), dans les régions de Saint-Louis et de Matam. Aux entretiens réalisés dans les mairies (maires, adjoints, secrétaires généraux), se sont ajoutés des entretiens avec des émigrés rencontrés dans leur village d’origine (lors de vacances ou d’un retour définitif), avec une attention accordée parmi ces derniers à ceux ayant un profil de militant politique. Des temps d'observations ont aussi eu lieu à l’occasion de restitution publique de projets de Plans de Développement Communal (PDC) dans l’enceinte des mairies (photo 2). Au-delà des chefs-lieux de communes, la chaîne des entretiens s’est poursuivie au niveau départemental et régional auprès de fonctionnaires (secrétaires généraux de conseil départemental), représentants de l’Etat (sous-préfets) et responsables d’Agence Régionale de Développement (ARD). Enfin, une quinzaine de rencontres a eu lieu à Dakar avec une diversité d’interlocuteurs : universitaires, responsables ministériels (Ministère de la Gouvernance Territoriale du Développement et de l’Aménagement du Territoire, Ministère des Affaires Etrangères et des Sénégalais de l’Extérieur), députés, responsables de programmes nationaux (tels que le PAISD et le PUMA5) et représentants associatifs. Enfin, une dizaine de témoignages a été recueillie lors d’un atelier multi-acteurs organisé à Saint-Louis sur la thématique de la gouvernance locale des migrations6. Cet article se fonde donc sur un corpus d’une centaine d’entretiens, et des temps d’observations in situ. Il ressort de ce terrain une impression de mouvements intenses et de connexions multiples, et le constat d’un continuum de mobilités pour des individus à la recherche d’un équilibre dans la dispersion de leurs lieux de vie et d’activités (professionnelles, électives, militantes, etc.). En s’attachant au point de vue, à la fois situé et extra local de ces acteurs circulants, se dessine un paysage complexe où surgit une politique de la localité, celle de lieux dont les contours se reconfigurent à la fois par le découpage et par le mouvement.

De l’espace mobile à l’espace territorialisé

7Pour le Sénégal, à l’instar de la majorité des Etats contemporains du continent africain, le territoire national est issu de l’histoire coloniale, car « la Grande Distorsion coloniale a équivalu à la spatialisation de l’Afrique, ou peut- être plutôt à sa ‘’territorialisation’’» (Bayart, Poudiougou, Zanoletti, 2019, p. 89). Et, comme le résume Lat Soucabé Mbow (2017) : « Le territoire sénégalais est donc la fabrication de l’histoire coloniale. Au fur et à mesure de l’installation de son hégémonie, la puissance colonisatrice y a implanté les structures pour une gestion territoriale au service de ses intérêts avant ceux des populations locales. ». Cette territorialisation s’est apposée sur des configurations réticulaires de l’espace et s’est confrontée au sens de la limite dans des sociétés sahéliennes portées par un équilibre sans cesse ajusté entre sédentarité et mouvement (OCDE-CSAO, 2014).

La formation exogène du territoire sénégalais

8Lorsque les grands empires précoloniaux se sont disloqués, après plusieurs siècles de domination, tels l’empire du Ghana (III-XIIIe siècles) et l’empire du Mali (XIII-XIVe siècles), des royaumes et des provinces de tailles variables ont pris le relais, non sans difficultés, comme en rend compte Mbow dans le cas du Sénégal : « Avant la pénétration coloniale, le territoire sénégalais était occupé par plusieurs entités politiques issues de la désintégration des grands ensembles ayant dominé l’ouest africain tels que l’empire de Ghana dont le fleuve Sénégal formait les marches méridionales, l’empire du Mali qui s’étendait au moins jusqu’au Bambouk entre le haut Sénégal et la Falémé (…). Les rapports antagoniques entre ces pouvoirs monarchiques ou théocratiques autour des questions relevant de la succession au pouvoir, du prosélytisme ou du contrôle des « coutumes » générées par le commerce avec les premiers négociants européens avaient fini par créer une instabilité chronique au sein de cet espace. » (2017). Pour exister les uns à côté des autres et se différencier, ces royaumes et ces provinces pouvaient opérer « un marquage social et politique de l’espace physique » (Ba B., 2016, p. 67), car n’étant ni centralisés ni territorialisés au sens spatial, cette différenciation permettait à ces pouvoirs d’exercer leur contrôle sur les communautés humaines les composant. Puis, ces configurations ethnoterritoriales ont été peu à peu remaniées au fil des années au filtre du maillage colonial avec des unités qui les recouvraient ou les recoupaient jusqu’à ce que ces entités politiques coutumières soient « normalisées à partir d’hydronymes ou de géonymes (Ferlo, Waalo, Siin, Saalum, Cayor, etc.).» (Ba C., 1985, p. 7). Cette naturalisation des entités régionales aura un impact au moment des choix qui s’opèreront à l’indépendance du pays. Pour l’heure, la principale stratégie de l’administration coloniale pour asseoir sa domination repose sur la « spécification du territoire par le découpage physique » (Ba B., 2016, p.67). Ce modèle territorial fondé sur le principe des complémentarités écologiques (Retaillé, 1991, 1997) se déploie dans toute l’Afrique Occidentale Française et, plus particulièrement dans le bassin arachidier sénégalais (Mbow, 2017). Aux indépendances, alors que la Fédération du Mali (regroupant le Soudan et le Sénégal entre 1959 et 1960) éclate, révélant les nationalismes naissants, le Sénégal hérite d’un territoire atypique à plusieurs égards.

  • 7 Capitale de l’AOF entre 1895 et 1958. Située à l’embouchure du fleuve Sénégal, la ville de Saint-Lo (...)
  • 8 Les rivalités entre puissances européennes lancées dans la conquête du continent, depuis la confére (...)

9Sur le plan morphologique, au regard de la typologie des gabarits des Etats issus des empires coloniaux en Afrique de l’Ouest (Bordessoule, 2006), le cas du Sénégal s’apparente au modèle de l’Etat « tranche », perpendiculaire au littoral. Ce découpage trouve son origine dans la création des comptoirs côtiers, point de départ de la pénétration coloniale, en particulier la ville de Saint-Louis à l’embouchure du fleuve7. De plus la configuration actuelle du territoire sénégalais, atteinte en 1924, présente une incohérence révélant les aberrations de l’emprise coloniale8, avec deux principales difficultés. D’une part des tensions internes avec la Casamance, région isolée par-delà la Gambie, et externes avec la Mauritanie, lors d’un grave conflit frontalier dans les années 1989-1990. D’autre part, un tropisme littoral et un fort déséquilibre urbain, avec l’hypertrophie de Dakar.

  • 9 Les cartes ont été réalisées par Seydou Ba, docteur en géographie et chargé d’études à l’ANAT (Agen (...)

10Au niveau interne, dans les territoires de l’Afrique Occidentale Française (AOF), l’emboitement des découpages locaux en arrondissements, cercles et cantons répondait à une logique de contrôle militaire puis d’administration des populations. Au Sénégal, les bases de l’administration territoriale ont été posées par le Général Faidherbe, et c’est sous son Gouvernement « que s’est organisée la Colonie-Etat. En 1854, l’une des premières décisions prises est de diviser le « Sénégal et Dépendances » en trois arrondissements : Saint-Louis et le bas Fleuve ; Bakel et le haut-Fleuve ; Gorée et les Comptoirs du Sud. » (Bonnardel, 1992, p. 81). Ces premiers jalons vont ensuite s’affiner au fil des années, jusqu’à un maillage plus serré, puisqu’à la veille de l’indépendance, le pays est organisé en 12 cercles, scindés à leur tour en 24 subdivisions, ces dernières étant à leur tour découpées en 139 cantons, correspondant à des entités coutumières (Diop, 2012, p.13). Si l’Etat central affiche dès l’indépendance un projet décentralisateur, le découpage est d’abord pensé comme un instrument lui permettant d’asseoir son pouvoir et son autorité dans les limites d’un territoire qu’il n’a pas contribué à produire (Ba, 1985 ; Ba, 2016 ; Mbow, 2017). Ainsi, « le maillage n’a cessé d’être remanié dans le sens du renforcement du dispositif de contrôle et d’encadrement de la population. » (Diop, 2012, p. 14). Ce défi territorial est toujours d’actualité (Alvergne, 2008), car le découpage de l’espace local ne cesse d’être recomposé, non pas tant au niveau des contours des mailles en elles-mêmes, mais davantage dans leurs contenus. (figure n°19)

Figure n°1 - Organisation territoriale du Sénégal depuis 2014

Figure n°1 - Organisation territoriale du Sénégal depuis 2014

Labilité du peuplement et pratiques mobilitaires face aux découpages dans la vallée du fleuve

  • 10  Le Ferlo est une zone sylvo-pastorale du nord-est du Sénégal, partagée entre les régions de Saint- (...)
  • 11 Dans les années 1980, deux aménagements majeurs ont permis le développement des périmètres irrigués (...)

11Dans la vallée du Sénégal, les réorientations des politiques de découpage depuis l’indépendance, s’appliquent dans un contexte géographique particulier. Sur la rive gauche du fleuve, s’étendent en effet de longs terroirs étirés, orientés du nord au sud. Tenant compte de la topographie, les espaces agricoles s’organisent de la manière suivante : les cultures pluviales sont réservées aux parties élevées (appelées le diéri), tandis que les cultures de décrue sont localisées sur le flanc des berges (le waalo)- photo n°1. A l’agriculture et au maraîchage s’ajoutent l’élevage et la pêche, activités se combinant dans le temps et dans l’espace. Ainsi, les populations riveraines du fleuve ont organisé un système complexe d’exploitation du milieu, relevant d’une « civilisation de l’hydraulique agricole » (Raynaut et Lavigne-Delville, 1997, p. 165). Cette complémentarité entre les terres basses et fertiles du waalo accolées au fleuve et les terres hautes du diéri au dessus du lit majeur a été prise en compte dans l’organisation territoriale au niveau local. Ainsi les périmètres des communautés rurales créées en 1972 se conforment à cette configuration particulière dessinant un maillage atypique, formé de « tranches » perpendiculaires à l’axe du fleuve Cette adéquation entre découpage local et terroirs agro-écologiques présente l’avantage de contenir, de prime abord, les mouvements saisonniers des populations (cultures pluviales, transhumances pastorales). Entre les espaces riverains du fleuve, aux densités plus soutenues, et les espaces pastoraux du Ferlo10 peu peuplés, les hameaux de culture et les campements se relocalisent aussi au gré des conditions climatiques, offrant une géographie mobile du peuplement (OCDE-CSAO, 2014). En effet, les accidents climatiques sont fréquents dans cette région septentrionale jouxtant le Sahara, avec des fluctuations pluviométriques provoquant des épisodes de sécheresse affectant l’ensemble du système de production : « face à cette vulnérabilité, la mobilité géographique est la stratégie d’adaptation le plus couramment adoptée par les sociétés locales (…). Au plus fort de la sécheresse des années 1970 et 1980, des troupeaux de la vallée du Sénégal et la zone sylvo-pastorale descendaient jusqu’au Sénégal oriental et en Gambie. » (Mbow, 2017). Mais à l’heure où les délimitations se font de plus en plus précises, la labilité du peuplement et les pratiques mobilitaires se heurtent aux tentatives de formalisation des territoires. Sur le terrain, les agents de l’Etat constatent, entre surprise et agacement, à quel point la cartographie des lieux s’avère délicate, puisqu’il n’est pas rare qu’entre deux recensements des hameaux soient devenus des villages, des localités se soient déplacées ou encore que des bornages aient disparu (Ba S., 2019). Face à ce paysage mouvant, l’exacerbation des tensions liées à la territorialisation des ressources prend un relief particulier dans cette région où le découpage des anciennes communautés rurales est remis en question à la fois par le développement de l’urbanisation et celui de l’agriculture irriguée11.

  • 12 Par exemple, le village de Fanaye situé sur les rives du fleuve, entre Dagana et Podor, se dénomme (...)
  • 13 Entre 2000 et 2015, environ 25 500 hectares irrigués ont été aménagés dans le cadre de différents d (...)

12Dans les années 1970, la région de la vallée se transforme sous l’effet de la construction de la route du diéri. L’axe de peuplement se déplace depuis les rives du fleuve vers le goudron, lequel polarise de nouvelles implantations avec le dédoublement de localités12 et le développement des marchés hebdomadaires (les loumas) qui drainent des flux exponentiels de marchandises, de bétail et de clients (Ninot, Lesourd, Lombard, 2002 ; Magrin, 2005). D’année en année la panoplie des services urbains se diversifie (guichets de banques, agences de transfert, supérettes, stations-services, boulangeries modernes, etc.) et ces bourgades tentent de se positionner dans le paysage politique local (photo 3, 4, 5). En effet, cette dynamique urbaine suscite des velléités d’autonomie territoriale pour ces petites villes cherchant à décrocher un statut en se détachant de leur communauté rurale d’origine. En outre, les mutations en cours de l’activité agricole, avec la diffusion accélérée des aménagements hydro-agricoles13 et l’intensification de la production (riz, tomates, oignons) dessinent un paysage inédit avec la parcellisation et la fermeture de vastes surfaces mises en valeur, opérant des discontinuités dans les terroirs ruraux, et ce au détriment de l’élevage (Mbow, 2017). Comme le soulignent les auteurs de l’Atlas du NEPAD: « Les projets se développent sur des zones jusque-là dédiées à l’élevage, et sont appuyés par une volonté politique de promouvoir l’agriculture commerciale, la modernisation de l’agriculture familiale et du secteur agroalimentaire. Pour appuyer ce modèle d’agriculture, les réformes du foncier et de la décentralisation visent à renforcer la sécurisation foncière pour les investisseurs.» (Pesche, Losch, Imbernon, 2016, p.53).

13Entre promotion urbaine et mise en réseaux des espaces via des mobilités tous azimuts, d’un côté, ruée sur le foncier et conflits d’usage, de l’autre, les évolutions récentes du découpage institutionnel et politique local s’inscrivent dans un contexte où les relations se défont, les liens se crispent, les projets divergent. Dans ce maelstrom mêlant enjeux locaux et dynamiques mondialisées, la « scalarisation » des territoires exacerbe un jeu d’acteurs de plus en plus complexe, dans lequel la donne mobilitaire s’avère de plus en plus prégnante. Alors, revient la sempiternelle question de savoir comment s’opère la territorialisation du pouvoir dans cet espace mobile ? Dans la continuité de Magrin qui estimait que « Tout occupés à bâtir les contours institutionnels et géographiques des nouveaux territoires en gestation, les architectes de ces décentralisations (Etats, bailleurs de fond) en ont souvent oublié une dimension fondamentale : les réseaux, ou de manière plus générale les mobilités et les flux qui tantôt irriguent les unités territoriales tantôt se jouent de leurs mailles. » (2005, pp. 163-164), notre analyse nous pousse dans un second temps à saisir cette immixtion des mobilités et des réseaux dans le découpage et la gouvernance locale à l’heure de l’Acte 3 de la décentralisation.

Territorialisation du pouvoir et réseaux multiscalaires : vers un découpage local hybride

14A l’indépendance, l’Etat se saisit avec force de son territoire et de ses frontières et le découpage infranational est un outil qui lui permet de s’ancrer au niveau local. Dès 1960, le nombre de cercles passe de 12 à 27, subdivisés à leur tour en 85 arrondissements, constitués quant à eux à partir du regroupement des 139 cantons coloniaux. Ainsi, le gouvernement du président Léopold Sédar Senghor (1960-1981) procède dans ces premières années postindépendance à une réappropriation des mailles issues de la colonisation, sans toutefois opérer de bifurcation majeure (Ba, 1985). Qu’en est-il aujourd’hui ? L’enjeu est-il toujours de faire exister l’Etat central avant tout ? Selon quels modèles et quels imaginaires ?

Continuité des découpages postcoloniaux

  • 14 Parmi les plus petits pays d’Afrique de l’Ouest avec une superficie de 198 000 km2 et une populatio (...)

15Petit pays entre Sahel et forêt, bordé par l’océan, le Sénégal présente un territoire contrasté, marqué par des déséquilibres démographiques et économiques entre régions occidentales et régions orientales14. Depuis l’indépendance la polarisation atlantique du territoire s’accentue, renforcée par le tropisme exercé par la capitale et la péninsule du Cap-Vert. Vues de Dakar, les premières expériences de découpage peinent à considérer cette géographie particulière et il est moins question de penser une nouvelle articulation des territoires au service d’une reconnaissance des spatialités locales que de poursuivre un schéma orienté vers la seule légitimation de l’Etat central dans sa territorialité, une et indivisible (Ba, 1985). Et si des tentatives se font jour pour proposer un modèle alternatif, celles-ci restent lettres mortes. C’est le cas pour les propositions de Mamadou Dia qui, depuis son poste de Président du Conseil des ministres, avait toute latitude pour concevoir un projet différent pour les territoires du Sénégal. Mais, en défendant la promotion de communautés de base en écho au socialisme ruraliste en vogue, Mamadou Dia est finalement évincé des cercles du pouvoir dès 1962. La fin du tandem Senghor-Dia signifie pour quelques années la mise entre parenthèses d’une territorialité synonyme de coopération, au bénéfice d’une vision toujours plus centralisée des découpages territoriaux. S’ouvre alors « une décennie de l’affirmation du territoire commun au détriment des territoires locaux » (Ba, 2016, p. 75). Dès la fin de cette courte expérience de bicéphalie à la tête de l’Etat, se révèle le dessein centralisateur, teinté d’autoritarisme de Senghor, à l’endroit du territoire national, à l’intérieur duquel il serait mal venu de voir s’affirmer des territoires locaux émancipés (Ba, 1985 ; Ba, 2016 ; Mbow, 2017 ; Idelman et Marie, 2010).

16Dans le monde rural ce projet territorial renvoie à un choix non seulement politique mais aussi économique, avec l’entretien de l’économie de rente autour de la production arachidière. Sur le terrain, les fonctions sociales et politiques des coopératives rurales sont suspendues, alors que se prépare une nouvelle politique foncière, synonyme de « dépossession » (Ba B., 2016). La Loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au Domaine National, sous couvert de réforme foncière permet à l’Etat central d’intégrer 95% du sol sénégalais dans son giron. A la fin des années 1960, les dérives de l’autoritarisme et du centralisme provoquent des mouvements de contestation du régime aussi bien en milieu urbain que dans les campagnes, avec de graves troubles en 1968 et 1969 (grèves générales, mouvement étudiant etc.). Une révision de la constitution est alors mise en œuvre pour contrer une fonction présidentielle devenue hypertrophiée et envisager une déconcentration du pouvoir exécutif.

17Cette sortie de crise entérine l’option décentralisatrice avec la réforme du 1er février 1972 fixant une nouvelle administration du territoire, laquelle retient, contre toute attente, l’option communautaire auparavant écartée. Cette innovation marque un tournant pour le Sénégal car, « elle procède de la démarche double du développement communautaire et de la rediffusion capillaire du pouvoir de l’Etat-Nation » (Ba, 1985, p. 11), et Amadou Diop de poursuivre : « Cette réforme de 1972, qui constitue une référence, marque la construction d’une carte administrative qui allait servir de support à la politique décentralisatrice caractérisée par une structuration à base communautaire. La communauté rurale a été l’innovation la plus importante.» (2012, p. 14). En termes de découpage, le pays est dès lors divisé en régions, départements, arrondissements et communautés rurales, auxquelles s’ajoutent les communes urbaines existantes.

  • 15 Leur nombre passe de 8 à 10 tandis qu’elles prennent le nom de leur capitale (urbanonyme), en repla (...)
  • 16 Face à ces évolutions, l’analyse du géographe Cheikh Ba nous permet de cerner les arrières pensées (...)
  • 17 De trois types : communes, communes d’arrondissement, communautés rurales. Il faudra ainsi attendre (...)

18Malgré ces premiers pas dans la décentralisation, les années 1970, marquées au Sahel par un cycle de sécheresse et plus généralement dans le pays par une baisse globale de la production agricole (arachidière en particulier) sont celles du « malaise paysan » et de la « gabegie municipale » (Ba, 1985, p.11). Poussé à la démission, Senghor quitte le pouvoir en décembre 1980 avant le terme de son cinquième mandat, il est remplacé par Abdou Diouf, son premier ministre, élu et réélu à la tête du pays (1983, 1988 et 1993). Cette période (1981-2000) est marquée par des initiatives phare dès 1983 en faveur de la décentralisation avec, d’une part la création du Secrétariat d’Etat à la décentralisation, et d’autre part, l’organisation des élections dans les communautés rurales et les municipalités urbaines. Du côté des découpages, la réforme territoriale du 1er juillet 1984 se caractérise par des scissions de régions et le renouvellement de leur dénomination15 et par l’uniformisation du nombre de départements par région (au nombre de trois). De Senghor à Diouf, le bilan de la décentralisation et de ses découpages échappe donc difficilement au paradigme de la territorialisation du pouvoir central privilégiant les relations verticales, tout en contrant les tentatives régionalistes centrifuges et en accentuant la détérioration des relations sociales horizontales dans les espaces locaux16. Pour les populations, une cartographie complexe se dessine peu à peu, avec des communes aux configurations variées au niveau local17 et des redécoupages « parachutés » au niveau supérieur (départements, régions). Mais c’est surtout l’année 1996 qui consacre une nouvelle étape (dénommée « Acte 2 ») avec l’institution de la région comme collectivité territoriale. Ainsi se termine une première longue période, de Senghor à Diouf, où décentralisation et découpage s’articulent et se renforcent.

  • 18 C’est le cas par exemple dans la région de Saint-Louis en 2008 pour la commune de Mpal (département (...)

19Avec l’alternance de 2000 et l’élection d’Abdoulaye Wade à la tête du pays, les logiques ambivalentes du découpage local se maintiennent. Elles relèvent d’une dynamique particulière dans la mesure où derrière la façade d’une décentralisation volontaire et maîtrisée de la part du niveau central, le découpage traduit parfois un processus de division de l’espace local, plébiscité par les communautés locales. En effet, la décentralisation entraîne l’allocation de ressources financières et la construction d’équipements et d’infrastructures, suscitant dans les localités des velléités de promotion. Cette tendance est notable à tous les niveaux, avec la multiplication du nombre de collectivités (Wade, 2015 ; Sané, 2016). Jusqu’à présent ces promotions consistent majoritairement pour des localités à se détacher, à s’extraire du terroir de leur communauté rurale d’appartenance pour former une commune à part entière18. Ces promotions par fragmentation relèvent d’une logique politique, au détriment de la cohérence territoriale et le « maillage du territoire sénégalais s’est ainsi opéré plus sur des bases politiques et sociales, notamment via des groupes de pression (politique, économique, ethnique, confrérique, etc.), que sur la viabilité territoriale et économique. » (Sané, 2016, p.5). Dans la mesure où Dakar est le centre à partir duquel se reconfigurent les réseaux sociaux et politiques issus des migrations internes au territoire sénégalais et où, l’élite politique dans le monde rural est de plus en plus connectée aux sphères du pouvoir au niveau national, la décentralisation et l’accélération des mobilités et circulations internes participent d’une collusion entre sphères locales et nationales. Aujourd’hui, l’Etat et les cercles du pouvoir dakarois sont amenés à composer avec de nouveaux acteurs, portés par ces dynamiques réticulaires issues des périphéries, y compris celles de la diaspora. En 2012, l’élection de Macky Sall, accélère encore cette connexion entre le monde rural et Dakar, particulièrement avec la mise en œuvre de l’Acte 3 de la décentralisation et ses redécoupages.

La communalisation intégrale : un découpage hybride

  • 19 Si le bilan de la régionalisation a été présenté comme insuffisant par la nouvelle équipe au pouvoi (...)

20Fort d’une légitimité fondée sur l’alternance politique qu’a pu représenter sa victoire, Macky Sall affiche dès les premières semaines de sa prise de fonction un projet politique ambitieux, fondé sur deux grands programmes : le Plan Sénégal Emergent (PSE) et l’Acte 3 de la décentralisation. Sur le plan des découpages, l’objectif premier consiste à rationnaliser l’architecture héritée, forte de 14 régions, 113 communes, 46 communes d’arrondissement et 370 communautés rurales depuis 2008. « L’obsession du découpage » (Ba, 2016, p. 81) persiste face au bilan formulé en ces termes par le Comité national de pilotage de l’Acte III de la décentralisation en 2013 : « Aucune logique de construction territoriale cohérente ne peut expliquer la "boulimie" de découpage territorial au Sénégal. Malheureusement, ces dernières années, le principal critère de découpage territorial ne repose que sur des ajustements politiques. Cette logique se traduit par la définition d’entités qui n’ont ni cohérence, ni viabilité économique ou spatiale, pouvant répondre de manière pertinente aux préoccupations des populations. » (CNPAD, 2013, p. 13). Et de poursuivre avec la promotion d’un nouveau paradigme, celui de la territorialisation des politiques publiques (Mbow, 2017). Dans cette optique, il n’est nullement question de procéder à un énième redécoupage des entités territoriales façonnées par les réformes de 1972 et 1996, mais de requalifier ces espaces en promouvant le renouvellement de leur gouvernance. Dans cet effort de simplification, la région cesse d’être une collectivité, elle est remplacée dans ce rôle par le département (départementalisation). A cette nouveauté inattendue et controversée19, s’ajoute l’universalisation de la commune (communalisation intégrale) aussi bien en milieu urbain qu’en milieu rural. (figure n°2)

Figure 2 - Organisation territoriale des régions de Saint-Louis et Matam, avant 2014

Figure 2 - Organisation territoriale des régions de Saint-Louis et Matam, avant 2014
  • 20 La départementalisation s’appuie sur 42 départements, en remplacement de 14 régions.

21Depuis 2014, toutes les communes du Sénégal sont des communes de plein exercice avec un maire élu à leur tête et dotées de compétences spécifiques, et les départements des collectivités territoriales à part entière, de proximité20, ayant pour mission de renforcer la démocratie locale et de corriger les disparités territoriales au niveau de l’accès aux services publics. La légitimité des départements, selon les concepteurs de la réforme, serait aussi renforcée par leur ancrage historique : « La pertinence des départements c’est qu’ils correspondent à l’unique unité territoriale qui a passé tous les siècles, ce sont les limites des anciens cantons. C’est la seule unité qui a du sens, en lien avec les limites des royaumes. Les départements ont été créés après l’indépendance. Le département c’est un niveau qui a du sens. » (Entretien, Amadou Diop, 10/10/2017, Dakar). A ce registre relationnel et identitaire s’ajoute la carte de la viabilité territoriale des départements, permettant de justifier l’élimination des régions, jugées trop grandes par leur superficie.

  • 21 Pour rappel l’Acte 1 de 1972 instaure les communautés rurales tandis que l’Acte 2 de 1996 met en œu (...)
  • 22 Selon la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales.
  • 23 les contours et les missions de ces pôles restent indéterminés, même si des scénarios de regroupeme (...)
  • 24 L’actualité de la décentralisation est marquée par le report des élections communales, initialement (...)

22En cela, l’Acte 3 se démarque des précédentes réformes21 et provoque une rupture en mettant fin à la différence (voire l’inégalité) de statut entre communes urbaines et communautés rurales (notion de commune « d’égale dignité »22), et en supprimant un niveau intermédiaire fort entre l’Etat et l’espace local, celui de la région. Cependant, le devenir du découpage est encore incertain au niveau régional car si la perspective de créer des « Pôles territoires » a été évoquée dès la disparition des régions (en tant que collectivités), ceux-ci n’ont pas encore vu le jour jusqu’à présent23. Sur le terrain, il ressort que les élus locaux, et les populations se positionnent contre ce format de maille qui s’apparenterait selon eux à un retour en arrière, quand le Sénégal était divisé en sept régions. L’acceptation des nouveaux découpages issus de l’Acte 3 semble davantage s’accorder à une dynamique de promotion et d’autonomisation des entités, au détriment des projets de fusions, qu’il s’agisse de l’intercommunalité ou des regroupements régionaux. La deuxième phase de l’Acte 3 tant attendue par les Sénégalais tout au long du premier mandat de Macky Sall pour entériner une stabilisation du découpage et accroître l’autonomie financière des collectivités devait s’inscrire prioritairement à l’ordre du jour de son second mandat depuis février 201924.

23En définitive, plusieurs registres de légitimité ont été convoqués pour justifier les redécoupages de l’Acte 3 : un registre égalitaire pour le niveau communal, un registre relationnel pour le niveau départemental et un registre fonctionnel pour les futurs pôles territoires. Ce découpage inachevé aux références hybrides est largement taxé d’incohérence par nombre d’acteurs, issus de différents cénacles. Mais en attendant « la réforme de la réforme », selon les propres mots du Directeur de Cabinet du Ministre de la Gouvernance Territoriale, du Développement et l’Aménagement du Territoire, la vie des collectivités territoriales suit son cours. Ainsi les entretiens réalisés en 2017-2018 dans les régions de Saint-Louis et de Matam auprès de différents acteurs ont permis d’appréhender des postures et des pratiques révélatrices d’une dialectique complexe entre niveau central et niveau local, sur la question du partage du pouvoir et de sa territorialisation.

Photo 1 - Quartier de Fanaye waalo, entre le fleuve Sénégal et un bras de rivière, le Ngalanka

Photo 1 - Quartier de Fanaye waalo, entre le fleuve Sénégal et un bras de rivière, le Ngalanka

Source : S. Lima, 2018

Photo 2 - Sur le goudron, la nouvelle mairie de Fanaye

Photo 2 - Sur le goudron, la nouvelle mairie de Fanaye

Source : S. Lima, 2018

Photo 3 - A la sortie de la ville, la boulangerie moderne

Photo 3 - A la sortie de la ville, la boulangerie moderne

Source : S. Lima, 2018

Photo 4 - Sur le goudron, l’agence postale et le guichet Western Union

Photo 4 - Sur le goudron, l’agence postale et le guichet Western Union

Source : S. Lima, 2018

Photo 5 - A la sortie de la ville, la station essence

Photo 5 - A la sortie de la ville, la station essence

Source : S. Lima, 2018

Photo 6 - Panneau d’un projet PAISD, le lycée de Fanaye

Photo 6 - Panneau d’un projet PAISD, le lycée de Fanaye

Source : S. Lima, 2018

Photo 7 - Sur le goudron, mobilités et sociabilités

Photo 7 - Sur le goudron, mobilités et sociabilités

Source : S. Lima, 2018

Les découpages à l’épreuve des réseaux migratoires et diasporiques

24Derrière les découpages, l’enchevêtrement des réseaux et la territorialité à distance sont de mise et l’espace local est de plus en plus connecté à différents lieux, en particulier la capitale du pays, étant donné les pratiques de mobilité des acteurs politiques. Dès lors, il devient difficile de qualifier ces derniers d’acteurs « locaux » étant donné que leur vie personnelle et professionnelle se partage entre leur terroir d’origine et Dakar, voire parfois une autre ville en dehors des frontières nationales.

Maires du terroir, maires citadins, maires de la diaspora

  • 25 Rencontré au siège de l’Association des Maires du Sénégal (AMS) à Dakar, le maire de Ballou a vécu (...)

25Le tropisme dakarois pèse sur le profil des maires rencontrés, car la communalisation intégrale promue par l’Acte 3 a rendu cette fonction des plus attractives, y compris pour des hauts-fonctionnaires, des députés, ou encore des ministres qui ont repris le chemin de leur terroir en vue des élections municipales de 2014. Ainsi en témoigne le Maire de la commune de Ballou25 : « Parce qu’il ne faut pas oublier que avant l’Acte 3, il y a moins de 100 maires, tout le reste du Sénégal c’était des communautés rurales, avec des présidents. Le maire de Dakar, le maire de Thiès, de Rufisque, de Tambacounda, des grandes villes des régions et des chefs-lieux de région c’était des maires et on leur explique que ce n’est plus la même chose, maintenant cette nouvelle loi considère que les maires de Dakar ou de Tambacounda ou de Ballou ont les mêmes prérogatives, c’est ça qui va changer (…). » (12 octobre 2017, Dakar).

  • 26 Programme d’Urgence de Modernisation des Axes et Territoires frontaliers. Il touche 10 des 14 régio (...)
  • 27 Cette rencontre a eu lieu le 11 avril 2018, quelques semaines après une visite effectuée pour ma pa (...)
  • 28 Rek signifie « seulement » en wolof.

26Dans les deux régions du fleuve le phénomène est particulièrement visible, à l’image du département de Podor, où seuls trois maires sont des résidents locaux sur les vingt-deux communes qu’il réunit. Comme le résume le Secrétaire Général du conseil départemental: « Les autres sont à Dakar, et les vrais maires sont les premiers adjoints » (12/03/2018, Podor). Et de poursuivre en déclinant le profil de ces élus : directeurs généraux, députés, ministres, hauts conseillers, entre autres. Le maire de la petite commune de Walaldé, est haut-fonctionnaire et directeur du PUMA, l’un des plus importants programmes national en termes territorial et financier26. Lorsque celui-ci me reçoit dans ses prestigieux bureaux de Dakar27, il me souhaite la bienvenue à « l’ambassade » de la commune de Walaldé et m’assure que la gestion à distance de sa commune ne pose pas problème et qu’il s’y rend régulièrement, une à deux fois par mois. Son parcours et son discours sur la promotion de Walaldé en commune sont révélateurs de cette intrication des réseaux locaux et nationaux : « Moi j’étais encore un inspecteur des impôts mais j’étais aussi dans la politique et j’étais même d’ailleurs député à l’époque à l’Assemblée nationale. J’ai été élu à l’Assemblée en 2007, comme député du département de Podor. C’était mon premier mandat (…) et, avec quand même la communalisation de Walaldé qui est intervenue justement en décembre 2008, grâce à une volonté du régime précédent, le chef de l’Etat, et j’étais le responsable (…) de l’érection de Walaldé en commune, (…) et il fallait aussi montrer la voie, il faut à chaque fois donner un exemple, et vue ma position aussi en étant député, ça pourrait permettre de faire avancer les choses et c’est cette position là qui explique davantage ce qui m’a poussé, tout en ayant cherché l’érection de Walaldé en commune, aussi à la diriger (…). Et je pense que nous sommes partis de rien, commune, c’était un village rek28 comme ça ! Mais nous avons, grâce aux fonds et à certains organismes, disons, de développement, nous avons pu quand même réaliser quelques investissements qui n’y étaient pas. Pour vous citer, en matière de santé, nous avons fait des choses, l’ambulance qui est là-bas, l’électrification même solaire, le poste de santé, c’est la commune. » (11/04/2018, Dakar).

27Ainsi se révèle un modèle de territorialisation du pouvoir articulé à la dynamique des migrations internes au Sénégal. Député sous Abdoulaye Wade, son village d’origine est promu en commune, puis directeur du PUMA et maire, sous Macky Sall, cette trajectoire est révélatrice de cette dialectique entre niveau central et niveau local dans laquelle les enjeux politiques et territoriaux se répondent. Nombre de maires incarnent cette figure du notable politique, ancré dans son terroir d’origine et appartenant à l’élite dakaroise. Dans ce jeu, le découpage des communes peut contribuer à une fragmentation des solidarités locales, étant donné le peu de moyens dont disposent les collectivités territoriales à ce jour pour fonctionner et investir. Ce que Diouf et Fredericks formulent en ces termes : « la maîtrise des ressources locales passant essentiellement par le contrôle des fonctions administratives, politiques et financières, de nombreux acteurs sociaux ont cherché à mobiliser les solidarités coutumières pour remporter la compétition ainsi ouverte » (2013, p. 211).

  • 29 Les ARD (Agences régionales de développement) sont des agences de l’Etat, présentées comme le « bra (...)
  • 30 Programme National de Développement Local, financé par la Banque Mondiale et l’Etat du Sénégal.

28La territorialisation du pouvoir au Sénégal passe aussi par les réseaux de la migration internationale, très actifs dans la vallée (Bredeloup, 2007 et 2014). Macky Sall a été très actif vis-à-vis de la communauté sénégalaise vivant à l’extérieur du pays, en Afrique, en Europe et en Amérique. Depuis les élections législatives de 2017, quinze députés issus de la diaspora siègent à l’Assemblée Nationale, représentant la « 15ème région » du pays. Cette reconnaissance s’inscrit en continuité d’une politique ouverte vis-à-vis des ressortissants sénégalais à l’étranger autorisés à voter aux élections présidentielles et législatives depuis 1992 (Smith, 2015). Aux élections municipales de 2014, dans les régions de Saint-Louis et de Matam, une nouvelle catégorie de maires est apparue, celle des « migrants de retour », pour qui la réussite s’accorde à une reconnaissance politique. Ces élus, issus de la diaspora, sont censés bénéficier de réseaux et de « partenaires », y compris leurs propres ressortissants à l’étranger qui entretiennent un lien fort avec leur localité d’origine. Pour autant, l’action des associations d’émigrés en faveur de leur terroir se déploie difficilement à l’échelle communale. Ainsi, les Plans de Développement Communal (PDC) n’évoquent guère la migration et les projets portés par les associations sont à peine intégrés dans les préconisations élaborées par les techniciens de l’ARD29, comme j’ai pu l’observer à l’occasion de restitution de PDC dans trois communes où la dynamique migratoire est pourtant avérée. Financés par le PNDL30, les PDC s’avèrent être des documents fortement influencés par les axes du PSE, dont les recommandations sont faiblement articulées aux spécificités des territoires locaux, dont la dynamique migratoire et ses ressources financières et humaines.

  • 31 Selon un entretien avec un agent de l’ARD de Matam : « Le PAISD son approche aujourd’hui me semble (...)

29Par ailleurs, un dispositif de codéveloppement géré depuis Dakar, directement rattaché au Secrétariat Général de la Présidence (via la Direction de la Coopération Technique), s’attache à accompagner et subventionner les associations de migrants dans la réalisation de projets d’appui au développement local dans leur région d’origine. Le PAISD (Programme d’Appui aux Initiatives de Solidarité pour le Développement) s’inscrit dans la politique bilatérale de codéveloppement entre le Sénégal et la France depuis 2009. Au niveau local, le PAISD s’articule difficilement aux PDC, dans une vision transversale du développement local, laquelle serait pourtant au cœur de la territorialisation des politiques publiques (photo 6). De fait, les maires sont rarement des interlocuteurs recherchés par les associations de ressortissants qui privilégient davantage un dialogue avec les représentants de la chefferie traditionnelle villageoise31(Ba, 2007 ; Dia, 2007). Ainsi, les réseaux de la diaspora villageoise sont à la fois très ancrés dans la localité d’origine et « branchés » sur Dakar, via ce dispositif qui semble passer outre les élus locaux. Il reste que la communalisation intégrale a provoqué un regain d’intérêt pour l’espace local, et les fils et filles du terroir ont repris le chemin du village, perçu désormais comme un lieu qui compte, pas seulement sur le plan familial et social mais de plus en plus sur le plan économique et politique, en s’insérant dans une dynamique de circulation multiscalaire (Chauvet et al., 2017).

Inachèvement du découpage et incertitude des trajectoires

  • 32 APR : Alliance Pour la République, parti majoritaire.
  • 33 C’est-à-dire que les chefs de famille et les personnalités influentes de la commune, le sollicitent (...)

30Parmi les « migrants de retour » rencontrés, la trajectoire d’Ibrahima est représentative de ces parcours aux connexions plurielles. Emigré du village de Fanaye (département de Podor), il est installé au Gabon depuis 1996, où il dirige la section locale de l’APR32. A Fanaye, il est propriétaire d’une boulangerie moderne, dont il a confié la gestion à l’un de ses jeunes cousins né à Dakar. Il réside une partie de l’année avec sa famille à Dakar et partage son temps entre Dakar, Libreville et Fanaye. Son projet est de rentrer définitivement au Sénégal, de poursuivre ses activités politiques, en briguant un mandat de maire, soit à Dakar, soit à Fanaye. Cette aspiration s’accorde au capital social et économique acquis en migration car, affirme-t-il : « on est en mesure d’aider tout le monde, et en retour, les gens nous récompensent avec la politique, ils sont reconnaissants en votant pour nous ». Et de poursuivre en pointant ce changement de paradigme axé sur l’espace local depuis l’élection de Macky Sall : « Maintenant je fais des aller-retour, je passe 3 à 4 mois au Gabon et je reviens. L’émigration, il y a un temps, il faut revenir. Aujourd’hui l’émigration a changé, il y a le retour à la terre. Le président veut l’autosuffisance en riz. A son investiture, beaucoup de migrants sont revenus et ont investi (…)». Enfin, pour devenir maire, il dit attendre le soutien de la population : « j’attends que la population me pousse33 » et d’avoir une situation stable : « il faut aussi avoir un poste, être bien placé. Moi je suis un commerçant, j’ai beaucoup investi, mais pour être maire, il faut être stable » (23/06/2018, Dakar).

  • 34 Réalisé le 23 juin 2018, l’entretien se déroule le temps d’un trajet entre Saint-Louis et Dakar. Ap (...)

31Ce témoignage34 explicite la stratégie des lieux et des places que les individus mobiles tentent de déployer pour réussir leur retour. Par leurs circulations, il s’agit de créer une situation d’équilibre, entre mobilité et ancrage, où les ressources économiques s’imbriquent aux ressources politiques via des alliances et des réseaux aux configurations mouvantes entre trois lieux clés : Dakar, la localité d’origine et la ville de résidence à l’étranger. Dans la mesure où les conditions matérielles de la mobilité rendent possible des allers retours réguliers et où les moyens de communication permettent de rester en contact quotidiennement avec les membres de sa famille et ses alliés politiques, la territorialisation du pouvoir s’opère à la fois via des réseaux fondés sur une mobilité active et sur des gages de sédentarité vis-à-vis du groupe social d’origine. Il s’agit à la fois d’investir dans le terroir où se gagne la légitimité sociale (via la redistribution monétaire auprès d’un cercle social élargi) et de briguer une attache à Dakar, où se joue l’accès à un poste dans les sphères politiques nationales, gage de stabilité.

32Cet exemple n’est pas un cas isolé et les entretiens réalisés aussi bien à Dakar que dans les localités rurales d’origine de ces maires et de ces migrants en circulation témoignent de cette articulation entre l’ouverture de l’espace local au politique, via la décentralisation et la force des réseaux fondés sur des pratiques de mobilité. Comme l’analyse Achille Mbembe à l’échelle du continent : « dans plusieurs pays, le redécoupage des territoires a permis aux élites locales de renforcer leurs positions d’intermédiation entre la localité, l’Etat et les réseaux internationaux. La mobilisation des ressources locales étant indispensable dans la négociation avec l’international, il est clairement apparu que logiques de la localité et logiques de la globalisation, loin de s’opposer, se renforçaient mutuellement. » (Mbembe, 2013, p.211). Ainsi va le découpage de l’espace local au Sénégal, un découpage hybride et incertain, révélateur d’une territorialisation du pouvoir qui se partage entre les réseaux du terroir, les canaux de l’Etat et les alliances diasporiques.

33Dans cette configuration, le découpage de l’espace local oscille entre production des territoires et promotion des réseaux. Il s’avère que l’Etat central veille à maintenir, avec une bonne dose de pragmatisme, son pouvoir de contrôle à la fois sur les espaces politiques des terroirs et sur les espaces politiques des villages multisitués. Et si pour certains, « l’Etat ne veut pas rentrer dans les découpages » (Entretien, Maire de Fass Ngom, 6/02/18) en laissant les territoires communaux sans délimitation foncière, cette politique est un ultime recours pour contrer la tentation de la discontinuité territoriale. Car tenir les terroirs ensemble, ne pas les découper matériellement, par limites et bornages, revient à « tenir » le territoire national dans son intégrité, quand on connaît la force des dynamiques centrifuges et transfrontalières à l’œuvre. Cet équilibre fragile se résume bien dans les analyses de Mbow : « Loin d’atténuer les disparités régionales, la mobilité géographique des individus contribue à les accentuer. Cependant le brassage humain occasionné par ces mouvements migratoires contribue à faire de la population si diversifiée au plan culturel une société nationale, autrement dit une communauté où la paix ethnique et la concorde religieuse favorisent l’éclosion du sentiment d’appartenance à la même communauté de destin. » (2017).

34Paradoxalement, l’inachèvement du découpage au niveau local apparaît être à la fois un signe de respect des solidarités communautaires et foncières au niveau local et une preuve de la main mise de l’Etat qui n’hésite pas à promouvoir certaines localités et à les extraire de leur communauté pour en faire des communes à part entière. Prônant l’argument de la proximité, l’Etat procède donc à la communalisation intégrale et, dans le même temps, il fragilise les espaces locaux en fragmentant les terroirs. Et c’est donc dans cette double logique de promotion et de fragmentation du local que l’Etat territorialise son pouvoir, y compris en mobilisant les réseaux diasporiques. La politique du découpage reste en cela ambivalente car elle acte d’un côté la reconnaissance d’une territorialité locale, tandis qu’elle verrouille de l’autre l’émancipation politique de la localité par une multiplication des programmes dont l’Etat reste l’acteur majeur, le bâtisseur du territoire national. A l’Etat reviendrait le champ de l’action via ses programmes d’aménagement du territoire et aux collectivités territoriales celui de la médiation sociale et politique via des réseaux d’acteurs mobiles.

  • 35 « En effet, l’exercice du pouvoir d’Etat a contribué à redistribuer les rôles à l’intérieur des fra (...)

35Les élections communales de 2014, actant politiquement la communalisation intégrale, ont porté au devant de la scène politique des maires dont le profil est révélateur de cette hybridation des logiques. Ces édiles sont à la fois des fils du terroir et des notables citadins rompus à la mobilité et à la multi-appartenance, incarnant ce métissage des références dans la territorialisation du pouvoir. Chacun de ces élus incarne cet écart entre Etat et société35 alors que ce schéma est loin d’être réservé à une élite néo-urbaine dans la mesure où les mobilités sénégalaises sont de plus en plus diversifiées et de plus en plus fluides avec des circulations locales et interrégionales aux temporalités multiples (Mercandalli et Losch, 2018). Face aux différentes formes de circulations locales et infranationales (dont la multi-résidentialité entre ville et campagne, les migrations internes entre espaces ruraux) qui se déploient à des rythmes pluriels (hebdomadaires, saisonniers, etc.), la territorialisation induite par la décentralisation porte en elle des formes d’assignation spatiale et temporelle (en termes de permanence et d’attachement) remettant fortement en cause les usages, voire même les usagers, temporaires et irréguliers des lieux et des espaces.

36Le dessein de la délimitation des territoires communaux aujourd’hui se heurte donc à cette mobilité de l’espace, celle de ses habitants et celle de ses lieux, avec des enjeux forts non seulement autour du marquage des limites mais aussi autour de la fixation des lieux centraux (tels que la mairie, le marché, le lycée) et autres pôles structurants d’une territorialité partagée à l’échelle d’une communauté intervillageoise (photo 7). En l’absence de cadres favorisant la participation citoyenne d’une part, et les projets interterritoriaux, d’autre part, l’intégration des pratiques mobilitaires au développement local reste très compromise. Dans cette perspective, les crispations autour des délimitations communales, avec son lot de conflits d’usage risquent de se poursuivre, à la faveur d’acteurs extraterritoriaux prêts à tout pour asseoir leur domination politique et économique dans ces terroirs ouverts au vent de la dépossession néo-libérale.

Conclusion

37La partition de l’espace local au Sénégal, à travers la communalisation intégrale initiée en 2014 dans le cadre de l’Acte 3 de la décentralisation, est une étape de plus dans un chantier engagé depuis 1972 avec la création des communautés rurales. La production de ce modèle territorial, dont l’Etat est l’acteur majeur est un processus au long cours. Au Sénégal, comme dans d’autres pays sahéliens, la territorialisation du pouvoir se heurte à la labilité de l’espace et aux réseaux sociaux multiscalaires. Ainsi, le découpage et la délimitation restent des opérations abstraites, des arrangements sociaux, sans ancrage topographique et « en ce sens, on peut dire que les limites et les découpages sont de véritables processus géographiques à l’œuvre (et non pas des données) qui produisent de la différenciation de l’espace. Il s’agit bel et bien d’une invention de territoires sur le mode des Etats modernes d’Europe. » (Durand, Lévy, Retaillé, 1992, p. 413).

38L’invention du territoire local, ou la territorialisation de l’espace local via une politique de la localité, renvoie à une tension originelle présente depuis la colonisation et réactualisée avec la décentralisation, car la fiction d’un terroir et d’une communauté locale susceptibles de porter une mobilisation gage de développement endogène s’avère finalement contre-productive. Aujourd’hui, au Sénégal, la force des réseaux mobilitaires et des alliances politiques multisituées participe d’une fragmentation des espaces locaux et « plutôt que de favoriser la construction d'une territorialité, la décentralisation produirait à l'échelle locale davantage de discontinuité en laissant les mains libres aux très nombreux projets... davantage d'« exterritorialité » que de « proximité ». » (Piveteau, 2005, p. 90). La perspective de produire des « coalitions territoriales », selon l’expression de Kevin Cox (Antheaume, Giraut, 2005, p. 18) relève d’un horizon incertain, puisque l’Etat sénégalais ne cesse de marquer sa présence dans les territoires locaux. Malgré un discours axé sur la promotion des collectivités territoriales et la territorialisation des politiques publiques, les actes posés depuis 2014 relèvent d’un Etat centralisateur qui se déploie dans les espaces locaux grâce à une batterie de programmes d’émergence et d’urgence et avec l’appui de structures directement concurrentes des collectivités (Sané, 2016).

39Dans le même temps, les acteurs locaux engagés dans la compétition politique, redoutent autant qu’ils cautionnent ce jeu de redéploiement et resserrement du maillage territorial, leur permettant de mobiliser des registres pluriels de légitimité et d’appartenance. Par leurs pratiques mobilitaires, ils sont à la recherche de la bonne distance et à l’affût d’opportunités, de manière à saisir une place dans cet échiquier en perpétuelle recomposition, au gré des soutiens et des alliances politiques. Cette dialectique entre lieu, découpage et réseau s’illustre dans le profil de ces maires « ruraux » partagés entre leur mandat local et leur vie dakaroise. Elle s’incarne aussi dans les projets de militants politiques membres de la diaspora qui associent leur retour à un succès électoral.

40Dans ce contexte, le découpage se présente comme un dispositif politique dont l’inachèvement permet de concilier, d’une part, un besoin de territoire au niveau local, dans la mesure où le statut de collectivité locale permet d’avoir accès à une palette de ressources et, d’autre part, une demande de reconnaissance des réseaux sociaux et politiques portés par la mobilité, étant donné leurs retombées économiques dans les localités de départ. Dakar et ses périphéries composent avec ce découpage hybride, même si une dynamique de fragmentation se fait de plus en plus jour, avec une différenciation entre les communes maintenues dans leur périmètre de communauté rurale et les localités villageoises récemment promues et isolées par rapport à leur terroir traditionnel. Le paradoxe de la communalisation intégrale, censée accroître l’émancipation du local, semble au contraire renforcer cette concentration et cette polarisation des réseaux dont Dakar reste l’épicentre majeur. Dans ces conditions, la velléité de produire des territoires, portée par l’Etat et ses agents, est rattrapée par des pratiques relevant d’un fonctionnement topologique inhérent à la société. En définitive, il ne s’agit donc pas de conclure sur l’idée d’un découpage inachevé mais davantage sur celle d’un découpage mobile, digne d’une « postmodernité territoriale » (Giraut, 2013) qu’il ne s’agit tant pas d’inventer mais de reconnaître en tant que telle car déjà à l’œuvre.

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Notes

1 Cet ouvrage ayant été consulté en ligne (via Kindle), avec la contrainte de ne pas avoir accès à la pagination formelle, les citations ne peuvent être correctement référencées.

2 D’après le texte d’appel de ce numéro, coord. Emmanuelle Boulineau et Clarisse Didelon-Loiseau.

3 Cette recherche a été réalisée dans le cadre d’une affectation en délégation à l’IRD au sein de l’UMR PRODIG. A Saint-Louis l’accueil institutionnel a eu lieu à l’Université Gaston Berger (équipe du GERM). Le projet de recherche collectif étant le LMI (Laboratoire Mixte International) MOVIDA : https://movida.hypotheses.org

4 Région de Saint-Louis : communes de Galoya, Fanaye, Walaldé, Boké Diallobé, Mpal, Ndiébène Gandiol, Fass Ngom, Ronkh et Ross-Béthio. Région de Matam : communes de Matam, et d’Ourossogui.

5 PAISD : Programme d’Appui aux Initiatives de Solidarité pour le Développement. PUMA : Programme d’Urgence de Modernisation des Axes et Territoires frontaliers.

6 Cette rencontre a eu lieu le 3 juillet 2018 à Saint-Louis. Elle était l’aboutissement d’un terrain de recherche d’une année, avec l’objectif de multiplier et croiser les points de vue, à la fois des acteurs et des niveaux territoriaux. Des captations vidéos ont été produites et sont en ligne : https://movida.hypotheses.org/2248

7 Capitale de l’AOF entre 1895 et 1958. Située à l’embouchure du fleuve Sénégal, la ville de Saint-Louis est un archétype de la ville coloniale commerçante et politique (Bonnardel, 1992).

8 Les rivalités entre puissances européennes lancées dans la conquête du continent, depuis la conférence de Berlin en 1885 ont produit cette alternance par la dispute des comptoirs à l’entrée des fleuves. Au final, Banjul et le fleuve Gambie sont tombés dans l’escarcelle anglaise, tandis que Saint-Louis sur le Sénégal et Ziguinchor sur la Casamance, dans celle des Français (Bordessoule, 2006). Aux indépendances, une tentative de recomposition territoriale échoue (fédération de Sénégambie), la Gambie sous influence anglaise devient un Etat à part entière, enclavé au sein du Sénégal, et la Casamance une région périphérique, dont les difficultés d’intégration économique et politique sont toujours d’actualité, malgré la décentralisation.

9 Les cartes ont été réalisées par Seydou Ba, docteur en géographie et chargé d’études à l’ANAT (Agence Nationale de l’Aménagement du Territoire) à Dakar. Je tiens à le remercier pour sa précieuse collaboration.

10  Le Ferlo est une zone sylvo-pastorale du nord-est du Sénégal, partagée entre les régions de Saint-Louis, Matam et Louga.

11 Dans les années 1980, deux aménagements majeurs ont permis le développement des périmètres irrigués : le barrage anti sel de Diama, vers l’embouchure du fleuve, construit en 1986 ; le barrage de Manantali, plus en amont, au Mali, en 1989 (Pesche, Losch, Imbernon, 2016).

12 Par exemple, le village de Fanaye situé sur les rives du fleuve, entre Dagana et Podor, se dénomme actuellement Fanaye waalo et son nouveau quartier accroché à la route et à la configuration linéaire se dénomme quant à lui Fanaye Diéri et accueille le site de la mairie de la commune.

13 Entre 2000 et 2015, environ 25 500 hectares irrigués ont été aménagés dans le cadre de différents dispositifs incitatifs, dont près de 11 000 par des agro-industries étrangères (Pesche, Losch, Imbernon, 2016).

14 Parmi les plus petits pays d’Afrique de l’Ouest avec une superficie de 198 000 km2 et une population de 14 millions d’habitants (ANSD, 2013). Dakar représente 0,3% du territoire et concentre près de 25% de la population sénégalaise et 80% des activités économiques du pays.

15 Leur nombre passe de 8 à 10 tandis qu’elles prennent le nom de leur capitale (urbanonyme), en replacement des géonymes précédents (Ba, 1985).

16 Face à ces évolutions, l’analyse du géographe Cheikh Ba nous permet de cerner les arrières pensées de l’Etat : « Cette réforme territoriale parachève le processus d’évacuation des territorialités d’ordre politique ou ethnique, en faisant disparaître, par exemple, les régions de Casamance, du Sine Saloum et du Cap Vert en tant que telles et en les fractionnant. (…). L’évacuation des territorialités (d’ordre ethnique coutumier et politique) et de leurs supports toponymiques nécessaire au nouvel ordre de l’Etat-nation n’a pas manqué de susciter a contrario des réveils d’identités et des formes particulières de régionalisme. » (Ba, 1985, p.13).

17 De trois types : communes, communes d’arrondissement, communautés rurales. Il faudra ainsi attendre la loi du 8 octobre 1990, pour que le statut spécial des communes-chefs-lieux de région soit supprimé au profit de la généralisation de la commune de plein exercice, avec pour conséquence la création de nouvelles communes urbaines et rurales.

18 C’est le cas par exemple dans la région de Saint-Louis en 2008 pour la commune de Mpal (département de Saint-Louis) et celle de Walaldé (département de Podor).

19 Si le bilan de la régionalisation a été présenté comme insuffisant par la nouvelle équipe au pouvoir, sur le plan de l’aménagement et du développement territorial, ses défenseurs estiment que Macky Sall a liquidé les régions pour des motifs politiques, et ce au grand dam des présidents de région qui n’auront de cesse de fustiger cette décision et de vouer cette réforme aux gémonies.

20 La départementalisation s’appuie sur 42 départements, en remplacement de 14 régions.

21 Pour rappel l’Acte 1 de 1972 instaure les communautés rurales tandis que l’Acte 2 de 1996 met en œuvre la régionalisation et procède au transfert de 9 domaines de compétences au niveau communal.

22 Selon la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales.

23 les contours et les missions de ces pôles restent indéterminés, même si des scénarios de regroupements ont été proposés et expérimentés, pour passer de 14 régions administratives à 8 pôles territoire Par exemple, un pôle territoire « région Sud » en Casamance qui regrouperait les régions administratives de Ziguinchor et Sédhiou.

24 L’actualité de la décentralisation est marquée par le report des élections communales, initialement prévues en juin 2019, elles ont été repoussées en décembre 2019 et n’ont pas encore eu lieu à ce jour.

25 Rencontré au siège de l’Association des Maires du Sénégal (AMS) à Dakar, le maire de Ballou a vécu 42 ans en France. A la retraite depuis 2014, il a été élu à la tête de sa commune la même année.

26 Programme d’Urgence de Modernisation des Axes et Territoires frontaliers. Il touche 10 des 14 régions du pays, soit 28 Départements, 220 communes et quasiment 5 millions d’habitants. Son financement est de 610 milliards de FCFA pour 14 966 actions.

27 Cette rencontre a eu lieu le 11 avril 2018, quelques semaines après une visite effectuée pour ma part sur place, à Walaldé, le 14 mars 2018, où j’ai rencontré le 1er adjoint.

28 Rek signifie « seulement » en wolof.

29 Les ARD (Agences régionales de développement) sont des agences de l’Etat, présentées comme le « bras technique » des collectivités territoriales (communes et départements), en appui dans l’élaboration des PDC.

30 Programme National de Développement Local, financé par la Banque Mondiale et l’Etat du Sénégal.

31 Selon un entretien avec un agent de l’ARD de Matam : « Le PAISD son approche aujourd’hui me semble un peu en déphasage quand même avec la politique de l’Etat en termes de décentralisation, qui voudrait que la porte d’entrée des projets programmes et autres et autres intervenants au niveau des populations soit les collectivités locales. Le PAISD travaille directement avec les associations de migrants en sautant complètement les élus locaux (…) » (6/12/2017, Matam).

32 APR : Alliance Pour la République, parti majoritaire.

33 C’est-à-dire que les chefs de famille et les personnalités influentes de la commune, le sollicitent directement.

34 Réalisé le 23 juin 2018, l’entretien se déroule le temps d’un trajet entre Saint-Louis et Dakar. Après avoir rencontré précédemment son neveu sur place à la boulangerie de Fanaye (20 juin 2018), Ibrahima Sall me recontacte et me propose de faire le trajet jusqu’à Dakar, où je devais aussi me rendre, me signifiant que ce moment sera le seul où il sera suffisamment disponible pour échanger avec moi.

35 « En effet, l’exercice du pouvoir d’Etat a contribué à redistribuer les rôles à l’intérieur des fractions et tribus sans pour autant bouleverser la disposition sociétale générale fondée sur les généalogies et leurs solidarités. Il existe bien un Etat formel et même une identification possible mais la société adopte une stratégie par rapport à l’Etat et non dans l’Etat. Il existe alors un écart entre l’Etat qui fonde sa légitimité sur le territoire et s’impose par l’imperium et la population qui préserve ses propres réseaux, y compris d’ailleurs le personnel politique. » (Durand, Lévy, Retaillé, 1992, p. 411).

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Table des illustrations

Titre Figure n°1 - Organisation territoriale du Sénégal depuis 2014
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Titre Figure 2 - Organisation territoriale des régions de Saint-Louis et Matam, avant 2014
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Titre Photo 1 - Quartier de Fanaye waalo, entre le fleuve Sénégal et un bras de rivière, le Ngalanka
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Titre Photo 2 - Sur le goudron, la nouvelle mairie de Fanaye
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Titre Photo 3 - A la sortie de la ville, la boulangerie moderne
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Titre Photo 4 - Sur le goudron, l’agence postale et le guichet Western Union
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Titre Photo 5 - A la sortie de la ville, la station essence
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Titre Photo 6 - Panneau d’un projet PAISD, le lycée de Fanaye
Crédits Source : S. Lima, 2018
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Titre Photo 7 - Sur le goudron, mobilités et sociabilités
Crédits Source : S. Lima, 2018
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Pour citer cet article

Référence électronique

Stéphanie Lima, « Politiques du découpage local au Sénégal sous influences : inachèvement, hybridation, fragmentation », L’Espace Politique [En ligne], 39 | 2019-3, mis en ligne le 17 juillet 2020, consulté le 20 septembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/7476 ; DOI : https://doi.org/10.4000/espacepolitique.7476

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Auteur

Stéphanie Lima

Maîtresse de conférences
INUC Albi – LISST Université Toulouse 2 Jean Jaurès
stephanie.lima@univ-jfc.fr

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