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Varia 2021

Quand le débat public échoue à prévenir le conflit : retour sur la contestation d’un projet industriel de transition énergétique dans les Landes (France)

When public debate fails to prevent conflict: a review of the protest movement against an industrial energy transition project in the Landes (France)
Sylvie Clarimont

Résumés

Les dispositifs participatifs dans le domaine de l’environnement et de l’aménagement tendent à se généraliser (Alban et al., 2005). En France, la participation habitante est encouragée par un important mouvement législatif à partir des années 1980-1990 qui a conduit à la mise en place de différents types de dispositifs de consultation de la population (Raymond, 2009), les uns pérennes, les autres plus ponctuels. L’action publique doit désormais intégrer la participation habitante. Ce développement de la démocratie participative fait cependant l’objet de nombreuses critiques. Certains y voient un risque d’affaiblissement de la démocratie représentative ; d’autres regrettent, au contraire, le manque d’ambition des processus participatifs qui aboutissent rarement à la co-décision et sont souvent inégalitaires. En France, le débat public a été institué par la Loi n° 95-101, du 2 février 1995, relative à la protection de l’environnement. Il a été mis en place pour trouver une solution au blocage de grands projets, notamment ferroviaires (Lolive, 1999), observé au début des années 1990 et dont les causes seraient un déficit d’information un manque de prise en compte des populations concernées (Dziedzicki, 2001). C’est un dispositif de consultation ouvert à tous les citoyens et prévu pour des projets d’aménagement à fort impact environnemental. Il vise à construire l’acceptabilité sociale d’un projet à partir de la confrontation de points de vue différents. Dans les faits, cette arène publique ne parvient pas toujours à construire le consensus. Quelle est la place accordée à la parole contestataire dans un dispositif participatif qui vise à éviter le conflit pour faire émerger un accord négocié sur un projet ? Quelle est la réalité de l’empowerment des citoyens dans le débat public ?
L’article vise à répondre à ces questions en évaluant la qualité de la participation, dans le cas d’un débat public organisé en 2011-2012, dans le sud des Landes. Ce débat portait sur un projet industriel de stockage de gaz qui devait contribuer, selon le porteur de projet, à la transition énergétique. La méthode de recherche repose sur l’analyse d’un corpus textuel constitué par les verbatim des neuf réunions publiques organisées par la Commission locale chargée d’organiser le débat public (CPDP) et sur l’observation participante (puisque l’auteur a été membre de cette commission.
Quelques résultats principaux peuvent être mis en avant :
— Dans ce débat public, les possibilités d’expression des citoyens étaient très encadrées.
— Pourtant, la participation citoyenne à ce débat public a été très importante.
— Dans et aux marges du dispositif participatif, un mouvement structuré et argumenté d’opposition au projet s’est peu à peu mis en place.
— L’apparition de ce conflit a des causes multiples et s’explique notamment par les spécificités du territoire du projet.
— Les citoyens mobilisés contre le projet n’ont jamais boycotté ou empêché le débat public, mais ils l’ont détourné de son dessein originel pour en faire une tribune de la contestation.
— Certaines recherches ont souligné l’instrumentalisation des citoyens mobilisés (Neveu, 2011) ou leur dépolitisation (Gourgues, 2018) dans le débat public, c’est le contraire qui a été observé dans le cas étudié.

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Texte intégral

1Plus ou moins anciens et formalisés, les dispositifs participatifs dans le domaine de l’environnement et de l’aménagement tendent à se généraliser (Alban et al., 2005). En France, la participation habitante est encouragée par un important mouvement législatif à partir des années 1980-1990 ayant conduit à la mise en place de différents types de dispositifs de consultation de la population (Raymond, 2009) : procédures de démocratie directe, dispositifs pérennes ou plus ponctuels, procédures originales mises en place par certaines collectivités en dehors de toute obligation réglementaire. « L’impératif participatif » (Blondiaux, 2008) est désormais pleinement intégré dans les cadres cognitifs de l’action publique (Muller, 2005).

2Il fait néanmoins l’objet de nombreuses critiques : les unes de nature élitiste et libérale s’inquiétant d’un affaiblissement de la démocratie représentative et d’une dépossession des « détenteurs de la légitimité électorale », les autres déplorant, au contraire, l’instrumentalisation voire la « neutralisation » de la participation par les « instances représentatives classiques » en quête d’un renouvellement de leur légitimité (Gourgues et al., 2013). Ce dévoiement de la démocratie participative aboutirait à une négation du partage du pouvoir de décision jalousement conservé par des élites politiques s’efforçant de limiter la portée de la participation par un ciblage étroit du public invité à participer ou par une restriction de leur capacité d’expression. Le caractère polysémique et équivoque du terme de « participation » autorise de tels « détournements » : d’une part, parce que le « public » ciblé est d’ampleur variable – que le dispositif s’adresse à l’ensemble de la population ou uniquement aux personnes « concernées » – et ses approches plurielles – que le public soit appréhendé comme une masse à éduquer ou comme « intelligence collective et communauté, capable d’apprécier et de discuter les apports et les risques des technologies » (Labussière et al., 2015) ; d’autre part, parce que la « participation » renvoie à des niveaux très différents d’implication du public, mis en évidence dès 1969 par S. Arnstein, repris et complétés ensuite par plusieurs auteurs (Raymond, 2009 ; Chelzen et al, 2015). Par degré croissant de contribution à la prise de décision, ces auteurs distinguent : la sensibilisation, l’information, la consultation, la concertation où des acteurs représentatifs de la société civile sont invités à la « préparation partiellement négociée d’une décision » (Mermet, 1998), enfin la co-construction du projet. Le débat public se situerait dans un palier intermédiaire, celui de l’information – consultation sur un projet dont l’opportunité est soumise à discussion.

3Dispositif participatif formel prévu en amont du projet, bien avant la déclaration d’utilité publique, le débat public est supposé remédier aux limites de l’enquête publique, souvent accusée d’intervenir trop tard, quand tout est décidé (Blatrix, 2007a). Née de la prise de conscience de la difficulté à continuer à équiper le pays face à la contestation massive de grands projets d’aménagement (Lolive, 1999 ; Subra, 2006), la procédure de débat public est progressivement institutionnalisée à partir des années 1990, à titre expérimental d’abord avant sa reconnaissance par la loi n° 95-101, du 2 février 1995, relative à la protection de l’environnement. Consultation ouverte à tous les citoyens et très précoce, le débat public porte sur de grands projets d’aménagement d’intérêt national susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’environnement. Inspiré des conférences du consensus anglo-saxonnes, le débat public vise à construire l’assentiment (Gaudin, 2007) en faisant émerger de la confrontation de points de vue différents une « position commune » sur le projet en discussion (Doury et al., 2006). Il est un processus dialogique de construction de l’acceptabilité sociale d’un projet technique, opéré selon une approche descendante par un porteur de projet qui déploie diverses stratégies pour « obtenir le consentement » des populations locales et des acteurs du territoire (Oiry, 2015). Face à l’avènement d’une « société de protestation » (Dupuy et al., 2009), le débat public peut être considéré comme un instrument de l’action publique dont la finalité première serait d’aplanir les difficultés de mise en œuvre des grands projets et de prévenir le conflit ou, du moins, à aboutir à une solution négociée par le dialogue (CGP, 2005 ; Blondiaux, 2008). Dans cette perspective, l’apparition d’un conflit d’aménagement – au sens de forme d’affrontement non strictement codifiée, souvent transgressive, inscrite dans une durée variable et opposant des individus ou des groupes d’individus aux intérêts divergents autour d’un projet dont les impacts sur le territoire récepteur sont diversement appréciés – procéderait d’un déficit d’information sur le projet et d’une faiblesse dans la prise en compte des populations concernées du fait de l’absence ou du dysfonctionnement des procédures de concertation (Dziedzicki, 2001). Dans les faits, cette arène publique ne parvient pas toujours à construire le consensus autour d’un projet d’aménagement. Quelle est donc la place accordée à la parole contestataire dans un dispositif qui, fondé sur une conception fonctionnaliste de la société, aspire à canaliser la controverse pour faire émerger un accord négocié sur un projet ? Plus largement, comment le public engagé dans le débat parvient-il à « penser la participation sans renoncer à la conflictualité » (Gourgues et al., 2013) ? Quelle est la réalité de l’empowerment des citoyens (Bacqué et al, 2015), en principe recherché dans ce type de dispositif qui octroie un rôle actif au citoyen le considérant comme un individu rationnel et compétent, capable de saisir les enjeux de gestion des affaires publiques et d’en débattre ?

4Pour éclairer ce questionnement, nous reviendrons sur un débat public déjà ancien, organisé en 2011-2012, sur un projet de stockage de gaz envisagé dans le sud du département des Landes. Il fait partie des 58 débats publics organisés par la Commission nationale de débat public (CNDP), entre 2003 et 2012, et se place parmi les 8 débats ayant conduit à la suspension ou à l’abandon du projet par le maître d’ouvrage. Pourtant, ce débat public portait sur un sujet a priori éminemment consensuel quand il est posé en termes généraux : la transition énergétique, expression polysémique qui pourrait toutefois être définie comme le passage d’un régime énergivore caractérisé par une forte dépendance aux énergies fossiles et, dans le cas français, au nucléaire, à un régime alliant sobriété énergétique, recours massif aux énergies renouvelables (EnR) et réduction significative de la part du nucléaire dans la production d’électricité (Zelem, 2012). Ce débat intervient dans le contexte particulier du début des années 2010 caractérisé par la conjonction de plusieurs événements qui vont favoriser la médiatisation de la « transition énergétique » : la catastrophe de Fukushima (printemps 2011), les difficultés financières d’Areva, constructeur principal de l’EPR de Flamanville, démarré en 2007 pour une mise en service prévu en 2012 et maintes fois reportée. Sur le plan politique, deux « récits concurrents » de la transition énergétique vont alors prendre forme : l’un porté par deux candidates à la primaire socialiste (juillet – octobre 2011) qui se prononcent pour une sortie du nucléaire, l’autre formulé dans le rapport « Énergies 2050 » publié par le Centre d’analyse stratégique qui définit la transition comme le passage à une économie « décarbonée » rendant ainsi celle-ci compatible avec le maintien d’une production énergétique sur une base nucléaire (Aykut et al., 2017). Ils renvoient à divers scénarios de transition vers une « société bas carbone » qui présentent cependant des points de convergence autour des idées de sobriété, efficacité et déploiement des EnR (Labussière et al., 2015).

5Les années 2011-2012 s’inscrivent donc à un moment crucial dans la mise à l’agenda politique de la transition énergétique, à l’échelle nationale. Le débat public autour du projet « Salins des Landes » va nous permettre d’examiner les modalités de territorialisation de celle-ci et les controverses qu’elle a suscitées. Pour ce faire, nous étions, en tant que membre de la Commission particulière de débat public (CPDP) mise en place pour organiser la délibération sur ce projet, dans une posture singulière, celle de chercheuse « embarquée » dans le dispositif. Placée en position d’observation participante, nous pouvions vivre de l’intérieur le fonctionnement d’une CPDP, en visiter les coulisses de manière quelque peu clandestine, car non déclarée. Malgré son intérêt indéniable, cette posture était délicate à tenir tant était fragile l’équilibre entre l’implication dans la vie de la CPDP et la distanciation requise dans toute recherche. Happée par les événements, nous étions souvent contrainte d’être davantage participante qu’observatrice. Le temps nous a offert la prise de distance nécessaire pour revenir avec détachement sur cette expérience. Cet article prend principalement appui sur des observations de terrain et l’analyse d’un riche corpus : les verbatim complets des neuf réunions publiques organisées sur le projet. Ces verbatim ne constituent qu’une partie du matériau produit à l’occasion du débat. Sans nier l’intérêt des autres productions textuelles, nous avons fait le choix de nous centrer sur les verbatim parce que nous avions été une observatrice directe de ces interactions entre acteurs, tout à la fois « attendues et surprenantes » (Chelzen et al., 2015), et parce que c’est sur cette scène que se déroule en général l’action la plus contestataire (Monnoyer-Smith, 2007 ; Lefébure, 2007). L’article souhaitant rendre compte d’une expérience de recherche singulière, à la fois impliquée et « située » pour comprendre les conditions d’émergence d’une situation conflictuelle, il apparaît nécessaire de procéder d’abord à une présentation du projet industriel (1), pour ensuite aborder le débat public dont il a fait l’objet (2) et, enfin, analyser les argumentaires déployés contre le projet (3).

Salins des Landes : un projet au service de la transition énergétique, selon EDF

  • 1 Dont 55 332 habitants résidant dans la communauté d’agglomération du Grand Dax.

6Le département des Landes a connu, au cours du demi-siècle écoulé, de nombreuses mutations : la desserte du territoire (autoroutière et ferroviaire) s’est considérablement améliorée ; l’économie départementale s’est tertiarisée et diversifiée sous l’effet de l’essor du tourisme et du développement de filières industrielles : bois-papier (alimentée par l’exploitation de la forêt cultivée de résineux), agro-alimentaire (orientée vers la transformation des produits de la maïsiculture et de l’élevage de canards gras), aéronautique, et sports de glisse en lien avec l’activité surf très présente sur la côte basco-landaise. Ce territoire bénéficie d’un fort dynamisme démographique du fait d’un solde migratoire positif qui en fait l’un des départements les plus attractifs de France. Situé au sud des Landes, l’arrondissement de Dax compte, en 2018, 229 061 habitants1 pour une densité moyenne de 71,7 hab./km2 alors qu’elle n’était, en 1968, que de 43,2 hab./km2. Au cours des 50 dernières années, cet espace a bénéficié, à l’instar du reste du département, d’une croissance démographique positive liée à une forte attractivité résidentielle : le taux d’accroissement moyen annuel y était +1,4 % entre 2008 et 2013 et de +1 % entre 2013 et 2018, malgré un solde naturel légèrement déficitaire (INSEE, RP). Ces apports migratoires se traduisent par de profondes recompositions sociales, notamment dans les communes littorales et les deux chefs-lieux d’arrondissement (Dax et Mont-de-Marsan). En 2013, 40 % des habitants des Landes ne sont pas natifs du département (INSEE). Ce facteur démographique a sans doute joué un rôle dans la contestation du projet Salins des Landes.

7L’implantation du centre de stockage de gaz était prévue dans le sud des Landes, dans l’arrondissement de Dax, un espace à dominante tertiaire dans lequel l’économie résidentielle ainsi que le tourisme balnéaire et thermal (Dax) jouent un rôle important et où les activités productives sont également présentes. L’irruption brutale, dans ce territoire, d’un projet industriel différent et potentiellement à risques a été accueillie avec circonspection par les élus locaux et méfiance par les populations.

Un projet énergétique de soutien aux énergies renouvelables, porté par EDF

8Porté par EDF, le projet Salins des Landes consistait en un stockage souterrain de gaz, dans des plis diapirs préalablement lessivés, situés dans la commune de Pouillon, bourg rural de 3 000 habitants, en 2012 (figure 1). La création de telles réserves aurait permis, selon le maître d’ouvrage, de mieux anticiper les fortes variations saisonnières et journalières de la demande en gaz, de sécuriser les approvisionnements en gaz (en cas de défaillance d’un fournisseur et en période de pointe) et de fournir rapidement les centrales thermiques en période de creux de production des EnR du fait de la (EDF, 2011). Bien que ne consistant pas en l’exploitation d’une EnR, l’implantation du centre de stockage de gaz naturel aurait participé à la transition énergétique nationale tout en répondant pleinement aux principes de durabilité, car les centrales à gaz présenteraient non seulement une « grande flexibilité de fonctionnement », elles seraient aussi « moins polluantes que les autres moyens de production thermique » du fait de leurs faibles émissions de CO2 (EDF, 2011 : 11). « Technologie d’accompagnement de la transition énergétique » (EDF, 2011 : 17), les centrales à cycle combiné gaz seraient un passage obligé des politiques énergétiques européenne et française qui s’étaient fixées pour objectifs prioritaires, à l’horizon 2020, de réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre, de porter la part des EnR dans la consommation énergétique à 20 % et d’améliorer de 20 % l’efficacité énergétique (stratégie dite des « trois 20 »). De la sorte EDF se plaçait en position d’entreprise au service de la transition énergétique et de l’intérêt général de la nation.

Figure 1 : Les centres de stockage souterrain de gaz, en France

Figure 1 : Les centres de stockage souterrain de gaz, en France

9Les stockages de gaz constituaient, pour EDF, un « maillon logistique essentiel » (EDF, 2011 : 26) dont la technologie étant connue et maîtrisée avec 15 sites de stockage déjà présents en France (figure 1). Ce projet ne présentait, pour EDF, aucune difficulté technique majeure. L’entreprise exploitait déjà, via ses filiales, trois sites de stockage souterrain hors de France. Un forage d’exploration du diapir de Bénesse – Saint-Pandelon avait été accordé à l’entreprise par le ministère en charge de l’énergie, dès 2009, afin de mieux connaître les propriétés des dômes de sel landais (figure 2). Ce premier forage, situé au nord de la commune de Pouillon, aux abords de celle de Mimbaste, avait « confirmé la présence d’un massif de sel [aux] caractéristiques adaptées au stockage souterrain de gaz naturel » (EDF, 2011 : 44).

Figure 2 : Chronologie sommaire du projet de stockage souterrain de gaz naturel de Salins des Landes

Figure 2 : Chronologie sommaire du projet de stockage souterrain de gaz naturel de Salins des Landes

Élaboration propre d’après CPDP, 2012 et EDF, 2011

10Compte-tenu des résultats probants des études préliminaires, EDF avait conçu le projet de création d’un volume de stockage de 600 millions de m3 environ, réparti en une douzaine de cavités (le nombre exact n’étant pas encore fixé au moment du débat public). Ce projet comportait quatre étapes : 1/ la construction d’une double canalisation appelée « saumoduc » pour d’une part, l’amenée d’eau de mer et le lessivage des cavités salines grâce à l’injection d’eau de mer sous pression, d’autre part, l’évacuation de la saumure vers l’océan au moyen du saumoduc ; 2/ la construction, à Pouillon, des infrastructures nécessaires à la création des cavités ; 3/ la création des cavités et la construction des installations de surface ; 4/ l’injection de gaz dans les cavités aménagées à 1 000 m de profondeur. Le début de l’exploitation du site était annoncé pour 2020. L’emprise foncière des installations de surface aurait été d’environ 30 hectares, dans la commune de Pouillon, mais l’espace du projet s’étendait à tout le sud des Landes : le saumoduc aurait en fait mis en relation le site de stockage et le littoral en traversant différents espaces naturels et agricoles (figures 3 et 4).

Un projet aux options inégalement ouvertes

11Alors que le choix du site de stockage semblait bien arrêté, EDF affirmait que celui-ci pouvait évoluer, en fonction des études géologiques et des « enseignements tirés de la participation » (EDF, 2011 : 45). L’énergéticien paraissait laisser ouvertes des options d’aménagement, respectant ainsi la règle d’or du débat public. Si une évolution notable de la localisation des installations de stockage paraissait peu probable du fait des investissements initiaux de l’entreprise, en revanche, les options pour le tracé définitif du saumoduc étaient plus ouvertes puisque deux fuseaux étaient envisagés par EDF pour le saumoduc : un tracé nord et un tracé sud grossièrement dessinés sur la carte du projet (figure 3). EDF affichait une volonté de ménagement des milieux avec la définition de ces deux corridors contournant « l’ensemble constitué par les cours d’eau classés Natura 2000 » ou dans les précautions prises pour le « franchissement de zones sensibles (…) sans perturber le milieu » (EDF, 2011 : 46). Le pompage d’eau dans l’océan était également présenté comme une mesure préservant les ressources en eau douce et évitant « toute interférence avec les activités thermales et les ressources en eau du sous-sol landais » (EDF, 2011 : 45). Il est toutefois permis de s’interroger sur la réalité de l’innocuité d’un projet industriel qui, du fait de sa dangerosité potentielle, aurait donné lieu à la mise en place d’un périmètre Seveso, évoqué seulement à la page 69 du dossier du maître d’ouvrage, comme une simple obligation réglementaire (EDF, 2011 : 69).

Projet industriel ambitieux, le projet Salins des Landes a donné lieu à la saisine de la Commission nationale de débat public (CNDP). Un débat public a donc été organisé, du 20 octobre 2011 au 31 janvier 2012.

Figure 3 : L’espace du projet Salins des Landes

Figure 3 : L’espace du projet Salins des Landes

Figure 4 : Vues des espaces potentiels d’accueil du projet, lors de la visite sur site de la CPDP

Figure 4 : Vues des espaces potentiels d’accueil du projet, lors de la visite sur site de la CPDP

Un débat public de proximité organisé par une CPDP

12La CPDP, en tant qu’émanation locale et temporaire de la CNDP, a la responsabilité d’organiser la rencontre, physique et virtuelle, entre « deux mondes de connaissances initialement séparés et parfois antagoniques » : l’univers technique et la sphère sociale (Gaudin, 2007 : 66). Elle doit faciliter le dialogue entre experts et profanes avec un objectif implicite : la construction de l’acceptabilité sociale, catégorie discursive de plus en plus « mobilisée pour penser, évaluer et infléchir les projets d’aménagement » dont les contours demeurent cependant flous selon que le « social » renvoie à des acteurs locaux invités à prendre part à la délibération, à des riverains affectés, à des opposants ou à l’ensemble de la population locale (Fortin et al, 2014 et 2015). Si cette finalité n’est pas clairement exprimée au niveau des CPDP, elle est présente au niveau de la CNDP et plus encore dans l’esprit du maître d’ouvrage. Pour ce dernier, l’investissement consenti dans le financement du débat public doit être compensé par l’aboutissement à une forme de consensus social autour du projet.

  • 2 Cette prévalence du sud des Landes se retrouve dans la participation numérique au débat : 89 % des (...)
  • 3 Pour l’avant-dernière réunion à Saint-Vincent-de-Tyrosse, l’affluence était telle qu’il ne fut pas (...)

13Alors que la CPDP craignait un désintérêt du public pour un projet peu connu et très technique, le débat public fut extrêmement « suivi et tendu » (CNDP, 2012). Les réunions publiques ont attiré un nombre important de personnes, pour la plupart originaires du sud des Landes2. Environ 1 700 personnes ont assisté aux neuf réunions publiques (CPDP, 2012). Presque toutes les réunions ont fait salle comble. L’intérêt pour le projet s’est accru au fil des réunions du fait de la progressive mobilisation des opposants au projet (figure 6). Malgré des conditions hivernales difficiles, une organisation tardive, en soirée (de 20h00 à 23h00) et la tenue de plusieurs réunions dans des lieux de villégiature a priori peu fréquentés en cette saison, le « public » était présent3. Cette participation notable pouvait s’expliquer par des événements récents de nature à semer le doute sur la capacité réelle de maîtrise des risques par les opérateurs industriels (catastrophe de Fukushima) ou sur la rigueur du processus d’évaluation des risques sanitaires par l’industrie (scandales du Médiator ou des implants mammaires PIP). Localement, l’écho du projet d’EDF a pu être amplifié par une sorte d’effet de cumul consécutif à l’implantation, dans les Landes, de plusieurs grands projets d’équipement contestés.

Figure 5 : Les réunions publiques organisées par la CPDP dans la vie du projet

Figure 5 : Les réunions publiques organisées par la CPDP dans la vie du projet

Élaboration propre, d’après CPDP, 2012 et EDF, 2011

  • 4 Le coût total du débat public, pris en charge par le maître d’ouvrage, s’est élevé à 650 000 €, alo (...)

14Dépassant largement le seuil légal de saisine de la CNDP, le projet Salins des Landes a donné lieu à la mise en branle d’une lourde et coûteuse4 machine participative. Du fait des nombreux intervenants impliqués, chaque réunion publique faisait l’objet d’une organisation minutieuse confiée à deux prestataires : l’un spécialisé en communication, l’autre en logistique. Ces deux agences toulousaines habituées à travailler ensemble, disposaient déjà d’une solide expérience du débat public et appartenaient à ce groupe de professionnels de la concertation contribuant à « codifier ce champ d’activités » (Blondiaux, 2008 : 23). Ce déploiement d’une ingénierie du débat devait favoriser un partage des tâches entre les prestataires et la CPDP chargée de faciliter l’accès du public à une information « complète, objective, honnête et accessible » et à favoriser son expression dans le « respect de chacun » en refusant les « incivilités ». De fait, le débat est resté civil et policé : « la courtoisie républicaine a prévalu, malgré le mécontentement de beaucoup » (CPDP, 2012 : 20). Présidée par un ancien haut-fonctionnaire du ministère de l’agriculture, officier de la Légion d’honneur, cette CPDP très parisienne (4 de ses membres résidant dans la capitale) comprenait : un ingénieur des mines à la retraite, une spécialiste en communication, une avocate et une universitaire paloise incarnant « la proximité géographique ».

Un triple cadrage du débat public par la CPDP

15Organe territorialisé et temporaire de la CNDP, la CPDP est un rouage essentiel du débat public ; elle a pour mission d’organiser le débat en lien étroit avec le maître d’ouvrage et les élus du territoire concerné, de le suivre, de garantir le respect des valeurs de la CNDP – indépendance, neutralité, transparence, équivalence, argumentation –, de rédiger ensuite un compte-rendu du débat. Elle n’a certes aucun pouvoir de décision, mais elle est en position d’interface entre le maître d’ouvrage et le public. Elle doit en outre, en marge des réunions publiques, prévoir des réunions d’acteurs au caractère plus confidentiel qui visent à la fois à acquérir des éléments de connaissance du contexte local et à « exposer » la CPDP en levant les appréhensions éventuelles à son égard.

  • 5 Cette appréciation du projet est apparue, à plusieurs reprises, lors des réunions préparatoires et (...)

16Mandatée pour organiser la consultation, la CPDP allait opérer un triple « cadrage » du débat et de l’objet du débat : temporel, géographique et thématique. Cette opération de cadrage assortie de « recadrages » correspondait à une interprétation du problème et des enjeux afférents. Elle contraignait le public à se situer par rapport à ce marquage soit pour l’accepter tacitement, soit pour le réfuter ou le contester. Le cadrage fut d’abord temporel. Avec l’aval du maître d’ouvrage, le choix fut fait d’organiser le débat suffisamment tôt (entre octobre 2011 et janvier 2012) pour éviter tout télescopage avec les campagnes officielles pour les élections présidentielles et législatives de 2012. Ce calendrier excluant la période estivale a eu pour effet de priver de parole les occupants temporaires des communes balnéaires ce qui a d’ailleurs été reproché à la commission. À ce calendrier resserré, s’est ajouté un cadrage géographique étroit. En effet, le périmètre du débat a été délibérément restreint à l’arrondissement de Dax soit la zone directement concernée par le projet. Ce choix d’une circonscription administrative pour évaluer l’opportunité d’un projet industriel a sans doute été influencé par le passé du président de la CPDP pour qui l’arrondissement s’imposait culturellement comme une référence territoriale. Il l’a été aussi, de façon plus pragmatique, par des préoccupations budgétaires et par les craintes initiales d’un débat peu suivi et confidentiel. Le débat serait donc un « débat de proximité, évitant des trajets aux participants et se déroulant dans de petites salles, de 150 à 300 places, pour permettre un dialogue entre participants et maître d’ouvrage » (CPDP, 2012 : 12). Hantée par la peur d’un débat public sans public sur un « beau projet technique »5 qui n’apparaissait pas aux membres de la CPDP porteur d’enjeux forts, la CPDP avait opté pour un débat de format réduit ce qui s’avéra un choix malheureux, car, du fait de la forte participation, la capacité des salles fut vite insuffisante conduisant à des changements de dernière heure.

Figure 6 : Lieux de réunions et participation publique au débat

Figure 6 : Lieux de réunions et participation publique au débat

17Enfin, le dernier cadrage fut d’ordre thématique avec l’orientation de chacune des neuf réunions publiques autour d’un sujet précis orientant le débat local vers une question supposée refléter les caractéristiques du lieu : la sécurité du stockage (Pouillon), la traversée des espaces naturels et de la forêt (Messanges, Soustons), les espaces maritimes (Capbreton, Seignosse), la traversée de l’agglomération (Dax), le thermalisme et le tourisme (Saint-Paul-les-Dax), la sylviculture (St Vincent de Tyrosse). Aucune des réunions thématiques ne concernait l’agriculture, car les effets du projet sur les terres agricoles étaient jugés secondaires, le saumoduc traversant « de façon privilégiée, (…) des forêts ».

Un dispositif d’échange solennel… et inégal

  • 6 La brève auto-présentation des intervenants ne contenait pas toujours de référence précise à leur p (...)

18Le débat public est un dispositif d’échange très solennel de prime abord peu propice à libérer la parole citoyenne. Ici, la solennité du débat tenait moins à la majesté des lieux (souvent des salles municipales choisies pour leur caractère neutre et ordinaire) qu’à leur mise en scène (Blatrix, 2007b) : face au public, une tribune généralement surélevée où se tenaient à droite, la CPDP et à gauche, le maître d’ouvrage, au centre un pupitre équipé de microphone, derrière, un écran de projection. Cette distribution symbolique des lieux suggérerait à la fois l’indépendance de la CPDP par rapport au maître d’ouvrage et sa légitimité à s’exprimer autant que l’inégalité des statuts entre la tribune réservée aux détenteurs du savoir et le parterre dévolu au public venu s’informer (Chelzen et al, 2015). À cela s’ajoutait le respect d’un protocole renforçant la dimension cérémonielle du débat. Au cours de toutes les réunions, les tours de parole obéissaient à un ordre rigoureux : brève introduction de la CPDP sous l’égide de laquelle était organisée la rencontre, éventuel mot d’accueil républicain du maire de la commune ou de son représentant, présentation par le président de la CPDP du débat public et de ses règles, présentation du projet par le chef de projet d’EDF entouré d’une équipe « mixte » de dix à vingt personnes : des experts du groupe ou de prestataires externes que le chef de projet n’hésitait pas à mobiliser pour répondre à certaines questions pointues, des représentants locaux d’EDF pour donner l’image d’une entreprise proche, la directrice de communication du projet présente à toutes les réunions pour conseiller voire réprimander l’équipe après une prise de parole jugée malheureuse. Le débat ne commençait vraiment qu’au terme d’une heure de présentation et était soumis à un strict contrôle du temps de la part du membre de la CPDP présidant la séance. Chaque intervenant disposait de trois minutes pour décliner son identité (l’anonymat n’étant pas admis dans le débat) et s’exprimer debout, dans un microphone (de façon à pouvoir être enregistré). Une telle façon de procéder n’était pas propre à encourager la prise de parole des citoyens les moins accoutumés à s’exprimer publiquement, devant un large public. La grande majorité du public est donc demeurée silencieuse ne manifestant son opinion que par des applaudissements ou des murmures désapprobateurs. Ceux qui prenaient la parole avaient souvent préparé leur intervention par écrit pour se rassurer et éviter des impairs. En moyenne, 15 à 25 personnes ont pu intervenir au cours des réunions publiques, principalement des hommes (entre 60 et 80 % des prises de parole), plus nombreux dans l’assistance. Certaines personnes, particulièrement assidues, se sont exprimées à plusieurs reprises ce qui leur a valu d’être qualifiées par la CPDP, de « caravane du débat ». Le profil de ces orateurs était très varié : acteurs politiques locaux, représentants syndicaux ou associatifs rompus à cet exercice ou « simples citoyens »6, moins aguerris à l’art de la communication, mais pourtant majoritaires parmi les intervenants (figure 7b). Bien que commode, cette catégorisation du « public » en trois types est toutefois relative du fait de la porosité de ces catégories avec de nombreux orateurs multi-casquettes : conseiller municipal et pêcheur, maire et administrateur du SDIS Landes, agricultrice et déléguée départementale du Nouveau Centre, habitant devenu militant associatif au fil du débat, etc.

19L’agencement des lieux et la répartition des tours de parole conféraient une dimension cérémonielle au débat, mais suggéraient aussi une hiérarchisation des rôles. Le public était censé être là avant tout pour être informé et prié de s’en tenir à une attitude d’écoute respectueuse et à la formulation de questions brèves et « courtoises ». Il disposait pour intervenir d’un temps réduit, rigoureusement chronométré tandis que le maître d’ouvrage jouissait, lui, d’un droit de réponse quasiment illimité, cumulant plus de 60 % du temps de parole total (figure 7a). Cette inégalité de traitement a provoqué un sentiment de frustration dans la salle et a été dénoncée par plusieurs intervenants la considérant révélatrice d’une asymétrie de pouvoir : « un rapport du fort au faible » (représentant des Amis de la Terre) ou une lutte du « pot de terre contre le pot de fer » (président du Comité local des pêches de Bayonne).

Figure 7a : répartition du temps de parole, lors des premières réunions publiques (en mn)

Figure 7a : répartition du temps de parole, lors des premières réunions publiques (en mn)

Élaboration propre, d’après données agence de communication, 2011

Figure 7b : répartition des prises de parole du public, par catégorie d’intervenant

Figure 7b : répartition des prises de parole du public, par catégorie d’intervenant

Élaboration propre d’après les verbatim des réunions publiques

20Cette asymétrie a conduit certains intervenants à questionner l’utilité même du débat, assimilé à une obligation légale qui ne changerait en rien la décision d’EDF. Le débat public ne serait qu’un simulacre de démocratie participative s’apparentant davantage à une procédure informative qu’à une arène délibérative : « je ne pense pas que ce à quoi nous assistons est un débat public, tout au plus une réunion d’information. (…) Ce qui est jugé ici, jaugé ici, c’est la réaction des populations, pas leur volonté. » Baromètre social ou simple alibi démocratique, le débat public serait dévoyé et instrumentalisé par les « pouvoirs » établis. Dans ces conditions, la tenue d’une « consultation par référendum sur le territoire concerné » a été suggérée par le public dès la première réunion, et reprise par le Collectif citoyen Stockage-Gaz-Landes, à la fin de la procédure de concertation, le vote citoyen, moment fondateur de la démocratie représentative, devenant ainsi le garant d’une large expression citoyenne face aux défaillances ou du moins au caractère non décisionnel du débat public. Si l’utilité, l’intérêt et la finalité du débat public ont été questionnés, les réunions publiques ont cependant été surtout orientées vers la présentation et la discussion des aspects techniques du projet.

Un champ lexical du débat sous l’emprise de la Technique

21Une analyse lexicale rapide, opérée sur l’ensemble du corpus, met clairement en évidence la prédominance d’un vocabulaire technique et confirme les inégalités d’accès à la parole relevées antérieurement. Les lemmes ayant la plus forte occurrence (≥ 100) peuvent être grossièrement regroupés en six grandes thématiques (figure 8). La catégorie dominante est celle du projet, dans ses dimensions techniques. Certains lemmes ont été intégrés dans cette catégorie après examen des syntagmes dans lesquels ils s’inscrivent : ainsi « naturel* » dont on pourrait penser qu’il relève du champ environnemental, est en fait presque toujours associé à « gaz » ; « premier* », associé le plus souvent à l’adverbe de négation « pas », renvoie au caractère connu et maîtrisé de la technique de stockage. La thématique du débat public vient se placer immédiatement après celle du projet. Les autres thématiques sont nettement en retrait y compris celle de l’énergie dont on aurait pu penser qu’elle occuperait une place plus importante du fait du positionnement du maître d’ouvrage dans une perspective de transition énergétique (ce terme étant d’ailleurs quasiment absent dans le corpus).

22Une analyse lexicale plus fine, par thématiques et réunions, fait apparaître de légères inflexions temporelles, au fil du débat, avec un léger recul du vocable technique (figure 9a), une importance grandissante du champ lexical environnemental notamment à travers l’utilisation croissante de termes faisant référence à l’univers marin (figure 9b) et, à l’inverse, un recul des lemmes liés aux risques avec l’effacement progressif des termes « Seveso », « sécurité » et « risque* » (figure 9c). Ceci témoigne d’une modification du discours du maître d’ouvrage tandis que se construisait, progressivement, un discours contestataire centré sur l’environnement.

Figure 8 : Lemmes les plus fréquemment utilisés dans le corpus analysé

Figure 8 : Lemmes les plus fréquemment utilisés dans le corpus analysé

Lemmatisation et comptage opérés à partir du logiciel en ligne Voyant Tools, d’après les verbatim des réunions publiques

Figure 9a : évolution du champ sémantique du projet au fil des réunions publiques

Figure 9a : évolution du champ sémantique du projet au fil des réunions publiques

Figure 9b : évolution du champ sémantique environnemental au fil des réunions publiques

Figure 9b : évolution du champ sémantique environnemental au fil des réunions publiques

Figure 9c : évolution du champ sémantique lié aux risques, au fil des réunions publiques

Figure 9c : évolution du champ sémantique lié aux risques, au fil des réunions publiques

Élaboration propre à partir du logiciel en ligne Voyant Tools, d’après les verbatim des réunions publiques

D’un débat de proximité à un conflit de proximité

23Lors des réunions publiques, les prises de position favorables ont été très rares et sont apparues plutôt au début de la consultation. Les arguments déployés contre le projet étaient, eux, assez foisonnants et hétérogènes (tableau 1). Un glissement a été rapidement opéré d’un échange purement informatif à une controverse technique ayant finalement débouché sur un conflit de proximité ; la notion de proximité renvoyant ici à la fois à l’échelle de l’affrontement et à son enjeu, la défense d’un lieu menacé par un équipement. Pour autant, ce conflit ne saurait être réduit à une réaction égoïste de défense d’intérêts particuliers qualifiable de NIMBY (Lolive, 1997 ; Jobert, 1998). Cette explication NIMBYiste s’avère insuffisante à expliquer « la résistance éclairée » (Sébastien, 2018) d’habitants légitimement inquiets d’une baisse de la valeur immobilière de leurs biens, des nuisances et risques liés au fonctionnement du centre de stockage, de l’altération de leur cadre de vie et, plus largement, de la contribution d’un tel projet à la transition énergétique. Par leur variété, les arguments brandis ne sauraient non plus être limités à une opposition binaire entre développement économique et protection de l’environnement. Le jeu d’opposition fut plus complexe, mêlant des arguments de nature et d’échelles différentes et la recherche, par certains acteurs, de compensations négociées avec le maître d’ouvrage qui auraient pu déboucher sur la construction d’un « intérêt général territorialisé », soit un « ajustement de l’intérêt général aux enjeux territoriaux » (Beuret, 2016). Une telle territorialisation de l’intérêt général fut cependant refusée par des habitants niant le caractère d’utilité publique du projet et dénonçant son « inutilité publique ». Parmi eux, les riverains immédiats des installations se sont, les premiers, organisés et mobilisés pour défendre leur lieu de vie. Ils ont ouvert un « espace d’argumentation contradictoire » face à « l’autorité d’une expertise unique » (Fourniau, 2007), investi ensuite par d’autres citoyens landais. L’engagement de ceux-ci contraste avec la posture des élus du territoire, délibérément attentistes, ou celle des organisations professionnelles ouvertes à la discussion et prêtes à négocier avec EDF les meilleures compensations économiques. Pour ces dernières, les réunions publiques ont souvent été l’occasion de susciter de futurs pourparlers, dans un cadre non plus public et ouvert à tous, mais privé et réservé aux seuls acteurs concernés. Sept réunions de « concertation hors-cadre » (Beuret, 2016) se sont ainsi tenues en marge du débat.

Des élus locaux et des organisations professionnelles, attentistes ou ouverts à la négociation

24Tout au long de ce débat public, les élus ont fait preuve d’une « prudente abstention », selon le mot du président de la CPDP, liée sans doute au contexte préélectoral et au caractère méconnu du projet. Les élus ont été, dans ce débat, des « acteurs peu dialogiques » de la procédure participative (Lefébure, 2007). Les réticences des élus se sont exprimées de diverses façons : par le refus de monter à la tribune et de prononcer quelques mots de bienvenue de la part du maire de la commune accueillant le débat, par l’installation dans la salle parmi les administrés plutôt qu’au premier rang, par l’absence de positionnement public sur le projet avant la clôture du débat, par de très rares prises de parole en réunions publiques (figure 7b). Seul, le maire de Messanges, conseiller général et président du CDT 40, se déclara publiquement hostile à un projet qu’il jugeait préjudiciable au tourisme. Quelques acteurs politiques locaux, non-élus, se sont également positionnés contre le projet, peut-être dans l’espoir d’en tirer un bénéfice électoral. C’est le cas du représentant local d’EELV, candidat malheureux aux élections législatives dans la 2ème circonscription des Landes, en 2012, qui s’exprima plusieurs fois en faveur d’une transition énergétique radicale en réponse à l’urgence climatique et dénonça le projet d’EDF, « symbole, avec le nucléaire, de notre incapacité à faire notre virage énergétique ».

25Ce relatif attentisme de la majorité du personnel politique local contrastait avec l’activisme d’organisations professionnelles, soucieuses de négocier avec EDF des compensations financières pour les préjudices subis. Déjà lourdement affectés par le projet de LGV SEA, l’élargissement de la A63, la création de la A65 et les tempêtes Martin (1999) et Klaus (2009), les forestiers ont été très critiques vis-à-vis du projet Salins des Landes. Ils se sont manifestés précocement dans le débat public, mais en se plaçant dans une attitude ouverte à la négociation pour, à la fois, dénoncer « les troubles de gestion » causés par le saumoduc et demander leur indemnisation « négociée ». Les pêcheurs ont adopté la même posture ambiguë, entre contestation et tractation, profitant du débat public pour s’inviter à la table des négociations. Venus nombreux à la réunion de Capbreton, ils ont fait part de leurs inquiétudes relatives aux conséquences sur leur activité des rejets en mer et de la mise en place d’une zone d’exclusion. Face à un projet qu’il jugeait funeste pour la biodiversité marine, le président du Comité régional des pêches d’Aquitaine a enjoint EDF d’inclure la profession dans le processus de prise de décision : « il va falloir que vous fassiez avec nous (…) parce que nous, on n’est pas vraiment décidé à se laisser, comment dirais-je, mourir ». Concertation et discussion des conditions d’indemnisation faisant partie de la culture de l’entreprise, EDF s’est montrée très réceptive à ce genre de requête et s’est dite prête à engager des discussions « pour réguler la mise en œuvre de cet ouvrage et ainsi convenir des barèmes de dédommagement ».

26Avec les organisations professionnelles, la négociation de compensations sectorielles rendait l’obtention d’un compromis envisageable. Avec les habitants et associations environnementales, en revanche, la situation était toute autre puisqu’il n’y avait rien à négocier.

Des riverains des installations inquiets de la sécurité du site et des risques induits

  • 7 Pour apaiser les esprits sur ce point, EDF a commandité une étude spécifique portant sur les effets (...)

27Si certains chercheurs ont relevé que l’engagement des populations contre les projets énergétiques pouvaient varier en fonction de la distance spatiale en s’atténuant avec l’éloignement (Warren et al., 2005), ici la distance a induit plutôt une inflexion des argumentaires qu’une modulation de l’intensité de la mobilisation. Les futurs riverains du centre de stockage se sont surtout préoccupés de l’économie générale du projet et de ses incidences sur la qualité de vie. Les principales externalités négatives relevées dans le cadre d’autres projets énergétiques (Bourdin, 2019) ont été soulignées aussi par les riverains du centre de stockage : nuisances olfactives et sonores, risques induits par les installations de stockage et de transport du gaz, dévalorisation des biens immobiliers7. Peu à peu, les échanges se sont davantage orientés vers l’impact environnemental du projet, mais les inquiétudes relatives à la sécurité n’ont jamais totalement disparu. Les termes risque*, sécurité ou Seveso, très présents lors de la première réunion s’effacent ensuite, sans disparaître ; à Seignosse, l’emprise foncière du projet et ses nuisances sont à nouveau évoquées (figure 9c). Comme dans les projets éoliens (Oiry, 2015), les opposants se sont aussi interrogés sur le raccordement au réseau gazier national du centre de stockage, mais cela n’est jamais devenu une question centrale du fait du fractionnement du projet et du refus d’EDF de prendre en compte le gazoduc censé relever du domaine de compétences de TIGF et traité ultérieurement. Enfin, la « question du paysage » souvent mise en avant dans les contestations de l’éolien (Labussière, 2009) était moins centrale ici, peut-être du fait de la relative invisibilité d’une partie des installations, souterraines.

28EDF a répondu aux inquiétudes des riverains en essayant de donner l’image d’une entreprise responsable, dotée d’une réelle compétence en matière de maîtrise des risques industriels et pour qui la sécurité représentait un « enjeu prioritaire », la « première préoccupation ». Les experts d’EDF recouraient fréquemment à des termes censés témoigner du parfait contrôle de toutes les étapes du projet et de la grande prudence d’une entreprise « vigilante » et « précautionneuse », soucieuse de ménager l’environnement. Ils insistaient sur la qualité de l’expertise interne ou externe mise en œuvre dans ce projet, tendaient à minimiser les risques en transformant le classement des installations en périmètre Seveso 2 (seuil haut) en une garantie de protection des populations, « l’assurance d’avoir un contrôle renforcé de nos installations » et invoquaient la figure de l’État protecteur dont l’administration par ses « contrôles réguliers et fréquents » veille au respect de la réglementation sur les risques exerçant une contrainte forte sur les entreprises. À cela s’ajoutait une minoration systématique de l’ampleur du projet avec des installations de surface « très légères », une emprise au sol représentant « un prélèvement relativement limité et raisonnable » pour un projet somme toute « très classique », n’occasionnant « pas de nuisance particulière » et avec des « incidences sur le cadre de vie très limitées ». Malgré ses efforts, EDF n’est pas parvenue à convaincre de l’innocuité de son projet. Avant la fin du débat, une association de riverains s’était créée à Mimbaste (commune contiguë à Pouillon), rapidement occultée par le Collectif citoyen contre le stockage de gaz dans les Landes.

Des habitants et des collectifs citoyens, au-delà du NIMBY

  • 8 Association pérenne dédiée à la « la défense, la sauvegarde, la mise en valeur et la gestion durabl (...)

29Dès le début du débat public, des associations de défense de l’environnement pérennes, généralistes et aux « intérêts pluridimensionnels » (ACCRIL – Association de coordination des citoyens et riverains landais, Les Amis de la Terre, SEPANSO) s’étaient positionnées contre le projet en mettant en cause la validité des études fournies par le maître d’ouvrage et demandant une contre-expertise indépendante8 ; elles ont été rejointes ensuite par ces deux mouvements circonstanciels de défense d’un « intérêt local et focalisé » (Lascoumes, 1994), constitués au cours du débat tandis que grandissaient les incertitudes sur l’opportunité du projet : l’un né près du site de stockage et centré sur la question des risques, l’Association de défense des riverains de Mimbaste ; l’autre, moins circonscrit géographiquement, mieux exposé médiatiquement et à l’argumentaire plus général, le Collectif citoyen Stockage-Gaz-Landes.

  • 9 Selon la presse, ce rassemblement protestataire et festif aurait réuni, un 22 janvier, malgré la pl (...)

30Constitué en marge du débat public, ce collectif citoyen unifié s’est « exposé », pour la première fois, à Seignosse, réunion qui a marqué un tournant dans le débat, scellant le passage de la controverse au conflit. La tension y était palpable et l’hostilité à EDF évidente : chahut, huées, banderoles contre le projet, etc. Le débat devenait une tribune de la contestation désormais structurée par un collectif bien organisé qui avait été en capacité, en un laps de temps très court, d’utiliser la plupart des registres légaux de la contestation : médiatisation (site internet, pétition en ligne), publicisation (manifestation sur la plage de Messanges9) et participation active au débat public. Il ne s’agissait pas pour le collectif de faire obstacle au débat en l’empêchant (comme cela a été fait par les opposants au centre de stockage de déchets radioactifs CIGEO, à Bure), mais d’occuper cette arène publique pour donner à voir la contestation. Se présentant, à Habas, comme un collectif de citoyens éclairés, informés et bien documentés, cette association réfutait le qualificatif de NIMBY en affirmant ne pas être « une bande d’ignares débordés par leurs émotions ». Pour accroître sa légitimité et sa visibilité, elle se donnait pour mission « de mobiliser et de fédérer les oppositions » en proposant une combinaison de l’ensemble des motifs d’opposition. Ces « citoyens déterminés à ne pas négocier de compensation » demandaient le retrait du projet sans pour autant aller jusqu’à formaliser un contre-projet et militaient pour : « une autre manière d’envisager l’avenir de notre territoire, pour une véritable politique énergétique, pour la sauvegarde de notre patrimoine naturel ». Leur première revendication témoignait d’une forme d’attachement au territoire tandis que les deux autres indiquaient une volonté de montée en généralité pour se démarquer d’une stigmatisation NIMBYiste.

31L’attachement au lieu a, en effet, joué un rôle central dans ce conflit. Facteur d’engagement, il a, en retour, été renforcé ou réactivé par la mobilisation (Caro, 2019 ; Mélé, 2013). Définissable comme un « lien affectif positif avec des lieux familiaux » (Devine-Wright, 2009), l’attachement a, ici, conduit à l’action contestataire et défensive. Pour les habitants mobilisés, Salins des Landes a incarné toutes les menaces susceptibles de peser sur le territoire, une sorte de Léviathan des temps modernes – « un bras de monstre géant » – qui a fait office de repoussoir provoquant en retour l’affirmation d’un fort lien au territoire. Ces personnes sont presque toutes issues de la zone concernée par le projet même si leur ancrage territorial peut être pluriel tel un habitant qui se présente comme un « pauvre Landais, doublement maudit », car propriétaire à Pouillon et travaillant à Moliets. Lors de leur prise de parole, elles ont souvent mis en avant leur identité landaise qu’elles soient « nées ici » – « Alors, moi, j’adore les Landes, je suis landais (…) et je n’ai pas envie de voir le paysage se transformer en un champ de pylônes et un gruyère de tuyaux » – ou aient adopté ce lieu au terme d’un parcours résidentiel plus complexe – « nous, les Landais, enfin, je ne suis pas landaise d’origine, mais c’est tout comme, on a vraiment un ressenti par rapport à la région qui est très particulier, on préserve la région du mieux qu’on peut avec les moyens qu’on a » –. Cet amour des lieux a parfois débouché sur une idéalisation du territoire landais, paré de tous les attributs d’une nature préservée, intimiste et aimable avec « une biodiversité énorme de faune et de flore », « un environnement de terre merveilleuse [qui] doit être préservée pour nos enfants. ». La nature landaise est devenue ainsi le vecteur d’une identité landaise ouverte et inclusive de même qu’un bien commun à conserver en vue de sa transmission aux générations futures. Le conflit a favorisé la construction d’un discours identitaire fondé sur la sélection de quelques éléments paysagers et leur recomposition en un tout harmonieux et idyllique, souvent très éloigné de la réalité objective, mais au fort pouvoir de cohésion. Il a produit une image positive du territoire, hautement valorisante et à laquelle les opposants ont adhéré massivement. Le conflit a assumé ainsi une double fonction positive de socialisation (Simmel, 1999) et d’attachement à un lieu précis, singulier (Debarbieux, 2014). En réaction à un projet vécu comme une menace, il a favorisé le rapprochement d’individus d’origines sociale et professionnelle variées, mais qui tous, « aiment leur région ».

32C’est sur le littoral que les impacts environnementaux du saumoduc ont suscité les plus vives réactions ; or, c’est là que la part de population nouvelle, venue s’installer pour les aménités du territoire, est la plus importante. Ces néo-habitants semblent avoir été particulièrement actifs dans la création du collectif citoyen Stockage-Gaz-Landes contre le projet. En effet, l’installation de la station de pompage à l’arrière d’un cordon dunaire particulièrement instable et fragile, la pose du saumoduc et les rejets de saumure ont soulevé nombre d’interrogations. Les réponses évasives du porte-parole d’EDF sur le devenir des installations notamment du saumoduc, en fin de cycle d’exploitation, n’ont pas été de nature à rassurer les participants : « il pourrait être envisagé de le neutraliser. Cette neutralisation peut prendre différentes voies, soit un démantèlement, une démolition dans les endroits où cela gêne ou, à défaut, un comblement à l’aide de matériaux inertes ». L’incapacité du maître d’ouvrage à donner des garanties sur le devenir du saumoduc et des cavités salines a contribué à décrédibiliser EDF et à nourrir des craintes sur l’utilisation postérieure des installations (certains évoquant le stockage de déchets nucléaires ultimes).

33Enfin, certains intervenants, membres du Collectif ou pas, ont opéré une montée en généralité pour dénoncer la stratégie énergétique d’EDF et mettre en cause l’inscription du projet dans une logique de transition énergétique illustrant de la sorte leur définition divergente de la notion de transition qu’ils entendaient comme un processus de rupture par rapport à des circuits d’approvisionnement énergétique mondialisés fondé sur les EnR, « le local et la décentralisation des moyens de production » (Oiry, 2015). Si certaines prises de parole ont vivement pris à parti l’énergéticien pour son implication dans le nucléaire, c’est surtout son déficit d’investissement dans les EnR qui lui a été reproché de même que le caractère passéiste d’un projet centré sur le stockage d’une énergie fossile. Alors qu’EDF appréhendait la transition en termes d’association de plusieurs énergies selon une logique « symbiotique » (Fressoz, 2021), ses détracteurs la concevaient plutôt dans une logique de substitution des énergies fossiles par des EnR produites localement qui permettrait de s’affranchir de la dépendance à l’égard de pays instables politiquement. Le Collectif a accusé EDF d’être, avec ce projet, dans une logique purement spéculative ne s’inscrivant « ni dans la philosophie d’une nouvelle manière de vivre le monde ni dans la réalité d’une politique énergétique d’avenir ». Si la mise en discussion de la politique énergétique du groupe EDF a été tolérée par la CPDP, en revanche celle-ci a sanctionné toute tentative de débat sur les choix énergétiques nationaux ou européens. Quand une habitante a tenté de replacer le projet dans un cadre européen en évoquant la politique allemande de sortie du nucléaire, elle a été immédiatement rappelée à l’ordre. À la suite de son intervention, le président de la CPDP a pris la parole pour recadrer le débat : « nous ne sommes pas mandatés, nous, ce soir, pour partir pour un débat sur la politique énergétique de la France et de l’Europe. [Soupirs dans la salle] ». Malgré cela, le public a souvent posé des questions de portée plus générale mettant en cause le caractère d’intérêt général du stockage de gaz et sa contribution à la transition énergétique permettant ainsi de sortir d’une consultation « ponctuelle et focalisée sur un horizon de projet » (Blondiaux, 2008 : 53).

Tableau 1 : tableau synoptique des principaux arguments mobilisés autour du projet Salins des Landes

Arguments en faveur du projet

Arguments contre le projet

Stratégie énergétique

Inscription dans les politiques énergétiques européenne et nationale
Contribution à la transition énergétique et à la promotion des énergies renouvelables

Énergéticien fortement impliqué dans le nucléaire et le mix énergétique dominant
Investissement dans une énergie fossile et non dans les énergies renouvelables
Accentuation de la dépendance à l’égard d’une ressource fossile, le gaz, importée
Réserves connues de gaz naturel épuisées à moyen terme

Contribution à la lutte contre le changement climatique (réduction des émissions de CO2)

Poursuite des émissions de gaz à effet de serre

Retombées économiques

Créations d’emplois sur les chantiers (environ 250), puis d’emplois directs (15 à 25) et indirects, en phase d’exploitation

Créations d’emplois limitées

Compensations économiques versées aux filières de production (pêche, agriculture, sylviculture)

Dégradation de l’image de la destination « Landes » et fragilisation de la filière touristique

Retombées fiscales au niveau local (estimées entre 6 et 7 millions d’euros par EDF)

Retombées fiscales réduites à Pouillon et nulles pour les autres communes, notamment Mimbaste

Incidences faibles du classement Seveso 2 sur la valeur vénale des biens immobiliers

Dévalorisation des biens immobiliers du fait du classement Seveso seuil haut

Risques et sécurité

Sécurité du stockage de gaz à tous les niveaux (conception, construction, exploitation)

Stockage exposé à de nombreux risques (sismique, terroriste, etc.) insuffisamment pris en compte

Sécurité contrôlée par l’administration (réglementation Seveso 2)
Transparence avec la mise en place d’un CLIC pour partager l’information

Risques liés au transport de gaz vers et depuis le centre de stockage non pris en compte

Vulnérabilité limitée du fait du choix d’un site à l’écart des zones habitées

Usage futur des installations de stockage incertain et possiblement générateur de risques

Impact environnemental

Limitation des impacts sur les espaces forestiers et agricoles 
Neutralisation du saumoduc
Restauration des sites après le chantier

Fragmentation des espaces agricoles et forestiers. Bande de terre de plusieurs mètres soumise à servitudes et « gelée »
Devenir du saumoduc incertain

Minimisation des impacts sur le milieu littoral
Dissolution rapide de la saumure en mer

Impacts réels des rejets sur la faune et la flore marine (hausse de la salinité, impuretés) mal appréciés et sous-estimés

Élaboration propre d’après les verbatim des réunions publiques

Conclusion

34Dans et aux marges du débat public, EDF a déployé différentes stratégies pour construire l’acceptabilité sociale de son projet. Celles-ci reposaient sur des moyens de communication importants, sur la mobilisation du réseau d’experts de l’entreprise pour convaincre le public de l’innocuité du projet, sur la fiscalité locale et sur la promesse de compensations financières, sectorielles plutôt que territoriales (Kermagoret et al., 2015), négociées directement avec les parties prenantes. Elles ont cependant échoué à prévenir le conflit.

35Procédure censée prévenir les situations agonistiques et « circonscrire la propagation des contestations » (Gaudin, 2007 : 54), le débat public a, au contraire, dans le cas landais, été à l’origine d’un conflit. En dépit d’un cadre très contraint et de conditions d’accès à la parole inégales, le public a participé au débat en adoptant rapidement une attitude critique par rapport au projet, au maître d’ouvrage et au dispositif participatif lui-même. L’émergence de l’opposition au projet Salins des Landes que ni le maître d’ouvrage, ni la CPDP n’avaient anticipée, tient à un faisceau complexe de facteurs dont certains relevés par Ph. Subra (2005) : un contexte territorial particulier caractérisé par un fort renouvellement démographique et l’implantation récente de grands projets d’équipement au fort impact environnemental ; la proximité d’échéances électorales incitant les élus à la prudence ; la nature même du projet, exogène, porteur de risques et aux gains limités pour le territoire d’accueil et, plus largement, la crise de légitimité de grands acteurs de l’aménagement comme EDF, dans leur capacité à définir l’intérêt général. Le maître d’ouvrage est apparu lointain et déconnecté des réalités locales malgré son implantation opportuniste dans l’arrondissement. Son incapacité à formuler des propositions concrètes pour atténuer les externalités négatives du projet et à fournir des informations claires sur le devenir des installations, son fractionnement du projet (stockage vs transport de gaz) ont entretenu la suspicion du public à son égard. Confronté à une opinion contestataire, rationnelle et argumentée, le maître d’ouvrage n’est pas vraiment parvenu à sortir du « triptyque hérité “Décider – Informer – Défendre” » qui, longtemps, a caractérisé le processus de prise de décision (Chelzen et al., 2015). Il n’est pas parvenu à convaincre de l’utilité publique de son projet et à imposer sa vision de la transition énergétique.

36Pour les citoyens mobilisés contre le projet, le débat public a été saisi comme une caisse de résonnance ; il n’a jamais été boycotté ou empêché, mais a été détourné de son dessein originel pour devenir une tribune de la contestation. Au fil des réunions, le public d’abord policé et sage, est devenu plus agité et provocateur, n’hésitant pas à transgresser la règle d’or des trois minutes de temps de parole. Alors que, dans les coulisses du débat, le maître d’ouvrage et certains membres de la CPDP ont été tentés de réduire l’opposition à une réaction NIMBYiste pour la disqualifier, la mobilisation citoyenne a su déployer des argumentaires solides, prenant appui sur des contre-expertises, pour contester le projet d’EDF. Loin d’être motivée exclusivement par la défense d’intérêts particuliers, elle était mue par des logiques plurielles dont le collectif citoyen Stockage Gaz Landes proposa une synthèse. L’effacement, l’instrumentalisation et la « domestication » des acteurs mobilisés (Neveu, 2011) voire leur dépolitisation (Gourgues, 2018) relevés dans certaines recherches sur la participation n’ont nullement été observés ici, malgré le cadrage très strict du débat opéré en amont et l’asymétrie manifeste des rapports de pouvoir. Cette étude de cas nous conduit donc à dépasser une « vision binaire » (Neveu, 2011) et quelque peu manichéenne des relations entre conflit et débat public et à « relativiser l’opposition entre conflit et participation » (Bobbio et al., 2015) pour l’aborder davantage en termes d’apprentissage mutuel. Certes, la posture immersive qui était la nôtre, si elle nous a permis de mieux saisir la machinerie complexe du débat public, ne nous a pas autorisée à envisager des entretiens approfondis auprès des acteurs de la contestation afin d’évaluer la dimension heuristique de leur expérience d’engagement. Néanmoins, on peut avancer que la contestation a contraint le maître d’ouvrage à revoir ses positions, à nourrir son argumentation et a conduit la CPDP à réviser son opinion sur des opposants initialement disqualifiés. D’une certaine manière le conflit a enrichi la participation… et les participants. Face à un ennemi extérieur commun soupçonné d’avoir des desseins cachés (la construction future d’une centrale thermique, l’utilisation des cavités pour le stockage de déchets nucléaires, etc.), des solidarités se sont créées entre des personnes qui, jusqu’alors, ne se connaissaient pas, mais se trouvaient brutalement confrontées au même problème. Le conflit a favorisé la création de liens sociaux entre des participants partageant le même attachement à un territoire menacé et le passage d’une « proximité géographique » à une « proximité organisée » de type relationnelle (Torre et al., 2005).

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Notes

1 Dont 55 332 habitants résidant dans la communauté d’agglomération du Grand Dax.

2 Cette prévalence du sud des Landes se retrouve dans la participation numérique au débat : 89 % des questions et 76 % des avis émanent du département des Landes, plus particulièrement des communes de l’arrondissement de Dax, les plus directement concernées par le projet (CPDP, 2012 : 21).

3 Pour l’avant-dernière réunion à Saint-Vincent-de-Tyrosse, l’affluence était telle qu’il ne fut pas possible d’accueillir tout le monde. Des hauts parleurs furent installés à la hâte sur les rebords des fenêtres de façon à ce que les personnes restées à l’extérieur puissent suivre les échanges, dans l’obscurité et le froid de cette soirée de janvier. Pour prévenir le renouvellement d’une telle situation, l’agence en charge de la logistique prit soin de déplacer la dernière réunion dans une salle plus grande que la salle initialement retenue, mais non chauffée.

4 Le coût total du débat public, pris en charge par le maître d’ouvrage, s’est élevé à 650 000 €, alors que le coût moyen des débats publics organisés de 2009 à 2011, était de l’ordre de 855 000 €.

5 Cette appréciation du projet est apparue, à plusieurs reprises, lors des réunions préparatoires et lors de la visite de terrain, organisée par EDF à la demande de la CPDP, en septembre 2011.

6 La brève auto-présentation des intervenants ne contenait pas toujours de référence précise à leur profil socio-professionnel ; en général, ceux-ci se contentaient de décliner leur identité et leur lieu de résidence, ne mentionnant leur profession ou leur statut que pour asseoir leur légitimité à s’exprimer : retraités de l’industrie, professionnel de santé, sapeur-pompiers, ingénieur géologue, courtier en assurance, avocat, etc. Ces mentions suffisaient toutefois à les « situer » socialement parmi les classes moyennes à supérieures.

7 Pour apaiser les esprits sur ce point, EDF a commandité une étude spécifique portant sur les effets de la construction du centre de stockage de Manosque sur le marché immobilier local.

8 Association pérenne dédiée à la « la défense, la sauvegarde, la mise en valeur et la gestion durable de l’océan, du littoral, des vagues et de la population qui en jouit », Surfrider Foundation Europe est très active sur le littoral aquitain, pourtant elle a été très discrète pendant les réunions publiques n’intervenant qu’à la fin pour dénoncer l’impact du projet sur les espaces dunaires et le littoral.

9 Selon la presse, ce rassemblement protestataire et festif aurait réuni, un 22 janvier, malgré la pluie et le froid, quelques 700 personnes venues « témoigner de leur refus d’un tel équipement, le saumoduc, pompant l’eau puis recrachant la saumure des entrailles de la terre, à Pouillon » (Sud-Ouest, 23/01/2012).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Les centres de stockage souterrain de gaz, en France
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Titre Figure 2 : Chronologie sommaire du projet de stockage souterrain de gaz naturel de Salins des Landes
Légende Élaboration propre d’après CPDP, 2012 et EDF, 2011
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Titre Figure 3 : L’espace du projet Salins des Landes
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Fichier image/png, 344k
Titre Figure 4 : Vues des espaces potentiels d’accueil du projet, lors de la visite sur site de la CPDP
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Titre Figure 5 : Les réunions publiques organisées par la CPDP dans la vie du projet
Légende Élaboration propre, d’après CPDP, 2012 et EDF, 2011
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Titre Figure 6 : Lieux de réunions et participation publique au débat
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Titre Figure 7a : répartition du temps de parole, lors des premières réunions publiques (en mn)
Légende Élaboration propre, d’après données agence de communication, 2011
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Titre Figure 7b : répartition des prises de parole du public, par catégorie d’intervenant
Légende Élaboration propre d’après les verbatim des réunions publiques
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Titre Figure 8 : Lemmes les plus fréquemment utilisés dans le corpus analysé
Légende Lemmatisation et comptage opérés à partir du logiciel en ligne Voyant Tools, d’après les verbatim des réunions publiques
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Titre Figure 9a : évolution du champ sémantique du projet au fil des réunions publiques
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Titre Figure 9b : évolution du champ sémantique environnemental au fil des réunions publiques
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Titre Figure 9c : évolution du champ sémantique lié aux risques, au fil des réunions publiques
Légende Élaboration propre à partir du logiciel en ligne Voyant Tools, d’après les verbatim des réunions publiques
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9113/img-12.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvie Clarimont, « Quand le débat public échoue à prévenir le conflit : retour sur la contestation d’un projet industriel de transition énergétique dans les Landes (France) », L’Espace Politique [En ligne], 42 | 2020-3, mis en ligne le 14 septembre 2021, consulté le 23 octobre 2021. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/9113 ; DOI : https://doi.org/10.4000/espacepolitique.9113

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Auteur

Sylvie Clarimont

Professeur des Universités en géographie et aménagement
UMR 6031 TREE, Université de Pau et des Pays de l’Adour
sylvie.clarimont@univ-pau.fr

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