1Depuis la chute du mur de Berlin, de la Yougoslavie au Timor oriental, le référendum d’autodétermination — qui vise à se prononcer en faveur de l’indépendance ou du transfert de souveraineté d’un territoire donné —, qu’il soit officiel ou non et reconnu ou non par la communauté internationale, est devenu un instrument de plus en plus utilisé ou revendiqué pour déterminer les souverainetés, et modifier la carte politique du monde. Ce processus est la conséquence logique et pacifique des principes issus de la Révolution Française – à savoir le « droit des peuples à déterminer la communauté politique à laquelle ils souhaitent appartenir » (Rosière, 2003, p.157) – et du « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », proclamés à la fin de la Première Guerre mondiale (Wilson, Lénine). Il s’agit a priori de l’une des manifestations les plus abouties du principe démocratique puisque par ce biais, le pouvoir exercé sur un territoire n’est fondée ni sur une tutelle dynastique ni sur les aléas de guerres impériales, mais devient l’expression de la souveraineté populaire mise à l’épreuve du vote. Le terme de souveraineté désigne idéalement la possibilité pour une communauté ou un Etat de s’auto-administrer de manière indépendante, sans aucune subordination à un pouvoir extérieur. Suivant l’organisation de l’Etat considéré, nous pouvons distinguer plusieurs types de souveraineté, plus ou moins représentatives de l’ensemble de la population, ou bien favorisant la domination d’un groupe social déterminé (caste, classe, groupe ethnique ou national, bureaucratie, etc.). Ce type de consultation populaire qu’est le référendum, par l’usage de la démocratie directe, semble ainsi s’inscrire dans une forme de paroxysme démocratique. En effet, comme le rappelle Michel Bussi et Dominique Badariotti, « selon Rousseau, toute représentation étant toujours plus ou moins un trahison, seule la gestion directe des affaires par tous les habitants permet de tendre vers l’idéal démocratique » (Bussi, Badariotti, 2004, p.187).

3Sur un sujet aussi vaste, nous ne chercherons pas ici l’exhaustivité. Nous ne ferons pas non plus de recensement et d’analyses systématiques des quelques 200 référendums d’autodétermination qui ont eu lieu depuis leur création à Avignon en 1791. La liste des référendums d’autodétermination de 1791 à 1999 a d’ailleurs déjà été établie par Jean Laponce, l’un des rares chercheurs a avoir apporté un regard théorique d’un point de vue géographique sur ce thème (Laponce, 2000, 2001, 2003). En ce qui nous concerne, nous essayerons tout d’abord d’identifier les différents acteurs impliqués dans la réalisation des référendums d’autodétermination, à toutes les échelles du local au global. Ce premier travail nous permettra de cerner les dynamiques locales – à la fois infra-nationales et nationales – et les dynamiques inter et transnationales (reconnaissance ou non du référendum et de son résultat) qu’entraînent ces manifestations. En effet, l’une des caractéristiques des référendums d’autodétermination est de mobiliser une hiérarchie mondiale de participants et d’acteurs, à la différence des processus électoraux nationaux.

4Puis, nous essayerons de voir à chacun de ces deux niveaux, local et international, quels processus font émerger, formalisent et valident, ou non, les référendums d’autodétermination. Quels sont les représentations, les jeux et stratégies des différents acteurs? Ne voit-on pas apparaître de manière sous-jacente quelques principes qui les mettent en mouvement et les font interagir, et qui expliquent le succès ou l’échec de la démarche d’autodétermination ? Au niveau local, la validation d’un référendum suppose l’assentiment d’une majorité de la population concernée. Ce soutien peut-il être obtenu sans reposer sur le sentiment d’une nouvelle légitimité territoriale ? Dans les discours et représentations, le territoire est alors associé à un projet identitaire, économique et/ou politique, susceptible d’entraîner un consensus plus ou moins large, facteur de stabilité ou de déstabilisation. Au niveau international, nous verrons à travers une perspective historique que l’acception du droit d’autodétermination, après avoir oscillé entre différents principes, au début du XXème siècle, semble s’être (définitivement?) figée sur une conception territoriale, rejetant le droit de sécession en dehors de frontières étatiques préexistantes (Mayall, 1999). Cette conception est pourtant aujourd’hui à l’épreuve dans diverses régions du monde (Kosovo, Ossétie du Sud entre autres). Ainsi, nous tenterons de mettre en œuvre une grille de lecture fonctionnelle des référendums d’autodétermination, qui puisse mettre en lumière l’interaction permanente du local et du global de ces manifestations.

Les acteurs des référendums d’autodétermination du local au global

Acteurs locaux

5Au niveau local, l’acteur principal des référendums d’autodétermination est théoriquement le peuple lui-même, dont la consultation référendaire se veut être l’expression la plus fidèle. Toutefois, comme le remarquait Ivor Jennings, la doctrine de l’autodétermination, qui propose de laisser le peuple décider de son avenir, pose en fait un problème insoluble car « le peuple ne peut décider avant que quelqu’un ne décide qui est le peuple » (Jennings, 1956, p.56). Plus récemment, Michel Bussi et Dominique Badariotti faisaient un constat similaire en termes géographiques et organisationnels : « l’autodétermination par la voie des urnes suppose un accord pré-contractuel (qui vote, où, comment), mais cet accord pré-contractuel devrait lui-même être décidé démocratiquement, c’est-à-dire par la voie des urnes… » (Bussi, Badariotti, 2004, p.190).

6Dans la pratique, les processus permettant l’organisation d’un référendum d’autodétermination supposent donc l’intervention préalable d’une hiérarchie d’acteurs locaux. Malgré son apparente vocation de démocratie « par le bas », d’expression populaire sans intermédiaire, un référendum d’autodétermination est initié par une (ou plusieurs) instance(s) décisionnelle(s), officielle(s) ou non (Commission référendaire mixte, Etat, entité administrative régionale, gouvernement autoproclamé, etc.), qui peut et doit définir la question posée et les modalités de vote, seule(s) ou après négociations avec d’autres acteurs (institutions internationales, partis d’opposition, etc.). L’organisation de la consultation peut également dans certains cas être soumise à des procédures démocratiques (vote d’une ou de plusieurs assemblées représentatives, nationales ou régionales), tout en étant sujette à débats dans l’opinion publique. Au niveau national, elle entraîne la contestation ou le soutien des divers partis politiques en présence. En dernier lieu, les résultats du référendum dépend du choix des votants, lesquels sont eux-mêmes désignés par le haut (par un gouvernement local et/ou une décision internationale) et peuvent obéir à différentes logiques (logiques ethnico-nationales, citoyennes, corporatistes, micro-locales ou individuelles). Il nous faut donc préciser à chacun de ces niveaux la nature et la fonction de ces différents acteurs, et leur rôle dans le processus d’organisation et de validation d’un référendum d’autodétermination.

L’instance décisionnelle

7L’instance décisionnelle à l’initiative d’un référendum d’autodétermination peut être de plusieurs natures, dont deux grands types doivent être distingués : les instances officielles (qui disposent d’une reconnaissance nationale et/ou internationale) et les instances non-officielles (soit non-reconnues et autoproclamées).

8Dans le cas d’autorités officielles, l’instance décisionnelle peut être un Etat fédéré ou uni qui choisit de quitter l’Etat fédéral ou l’Union d’Etats. Ce fut le cas pour les référendums organisés en 1991 après l’effondrement du bloc soviétique dans les anciennes Républiques constitutives de l’URSS, en Lituanie, en Estonie, en Lettonie, en Géorgie, en Ukraine, en Arménie, en Azerbaïdjan, en Ouzbékistan et au Turkménistan. Il peut également s’agir d’un Etat national qui concède ou reconnaît le droit à l’autodétermination pour l’une des régions qu’il administre. La fin des Empires coloniaux européens a souvent abouti à ce type de concession de la part des Etats colonisateurs, reconnaissant, quelquefois tardivement et après de violents conflits (répression des émeutes de Madagascar ou guerre d’Algérie pour la France) les revendications des populations colonisées et leur lutte pour l’autodétermination. L’exemple inverse peut être évoqué dans le cas de régions qui choisissent de rester dans l’Etat qui les gouverne, comme pour l’île de Mayotte, qui choisit en 1975 de rester attachée à la France, ou l’île de Guam, qui choisit en 1976 de rester attachée aux Etats-Unis. Il peut enfin s’agir d’une entité administrative régionale ou locale, disposant d’une plus ou moins grande autonomie. Le cas de la Sarre est à ce titre exemplaire (Rosière, 2003, p.158), puisque cette région a connu deux référendums d’autodétermination, l’un en 1935 (91% des Sarrois s’expriment pour leur rattachement à l’Allemagne), l’autre en 1955 (67,7% des Sarrois votent à nouveau pour leur rattachement à l’Allemagne). Dans la plupart des cas où les référendums sont l’objet de négociations, l’instance décisionnelle peut prendre la forme d’une Commission référendaire mixte, dans laquelle sont représentées chacune de différentes parties, ainsi que des institutions internationales.

9Le cas des autorités non-officielles est plus difficilement catégorisable. Elles émanent la plupart du temps d’un gouvernement autoproclamé, ou désigné lors d’élections parallèles, non-reconnues, et réalisées en dehors de tout contrôle national ou international des procédures électorales (Kosovo, Républiques Autonomes Serbes, Ossétie du sud). Les référendums d’autodétermination ont alors un double enjeu : ils permettent de fonder, symboliquement si ce n’est réellement, une souveraineté parallèle sur un territoire, et ils offrent au nouveau pouvoir une pseudo légitimité démocratique.

10Quel que soit son statut, l’instance décisionnelle (ou les instances décisionnelles dans le cas de référendum négocié) a un rôle majeur dans la réussite ou l’échec de la consultation référendaire. En effet, non seulement elle statue sur la désignation des votants et sur les lois électorales (voir plus bas), mais elle formule la question référendaire. La manière dont est tournée cette question peut jouer fortement sur la teneur des débats au sein de l’opinion publique, et sur le positionnement final des votants. En mars 1992, la question posée lors du référendum monténégrin à l’origine de la création d’une nouvelle fédération yougoslave, restreinte à la Serbie et au Monténégro, n’était par exemple pas neutre. En effet, à la proposition d’intégrer une nouvelle fédération yougoslave avec la Serbie, était ajouté, « et avec les pays qui le souhaiteront ». Cette précision semblait déjà à l’époque peu réaliste. Les référendums d’indépendance de la Slovénie (1990), de la Croatie (1991) et de la Macédoine (1991) s’étaient déjà exprimés en faveur de la sécession, tandis que celui de la Bosnie-Herzégovine du 1er mars 1992, était lui aussi clairement tourné vers cette perspective. Pourtant, cet ajout permettait au pouvoir de se placer dans la lignée directe de l’ancienne Yougoslavie, à laquelle les Monténégrins étaient attachés. Il permettait aussi de dépassionner le débat identitaire et politique que pouvait entraîner l’idée d’une alliance avec la seule Serbie, pays démographiquement plus de dix fois plus important que la République monténégrine.

Les votants (qui vote ?)

11Les votants jouent bien évidemment un rôle primordial dans le résultat du référendum. Toutefois, dans le cas de société divisée dans laquelle il n’y a pas de consensus clair, le choix des critères de désignation des votants peut s’avérer bien plus crucial. Cette décision est encore une fois, une décision « venue d’en haut », l’instance décisionnelle ou les négociations pré-référendaires, ayant pour charge de « décider qui est le peuple ». Cette question est au coeur des discussions sur le statut du Sahara occidental. Depuis la résolution 690 du Conseil de sécurité de l’ONU du 19 avril 1991, un référendum d’autodétermination doit y être organisé. Cependant, faute d’accord sur la liste électoral, celui-ci est constamment repoussé (Rosière, 2003). Le plan de paix de l’ONU prévoit que cette liste se fonde sur le recensement espagnol de 1974, ce qui signifierait une victoire assurée pour les indépendantistes du Polisario. Le Maroc, de son côté, propose d’y inclure les 14000 nouveaux habitants installés depuis 1976, ce qui lui permettrait d’obtenir des résultats favorables. La réunion de Houston de 1997 semblait avoir abouti à un accord entre les deux parties : la liste électorale devait comprendre « les personnes enregistrées en 1974 ; leurs ascendants et descendants ; les personnes ne figurant pas sur la liste de 1974 mais pouvant prouver leur appartenance sahraouie ; les membres des tribus nomades ayant résidé sur le territoire (au 1er novembre 1974) au moins six années consécutives (ou douze non consécutives) » (ibid., p.159). Pourtant, cet accord ne fut que temporaire et cette question de la liste électorale reste encore aujourd’hui au cœur du litige opposant les deux parties.

12Plus généralement, la question du choix des votants dans le cas d’un référendum d’autodétermination pose le problème du tout et de sa partie. En effet, lorsqu’un territoire choisit de changer de souveraineté ou de prendre son indépendance, cette décision implique-t-il ses seuls habitants, ou plus largement, tous ceux de l’ensemble étatique auquel il appartient ? Michel Bussi et Dominique Badariotti rappellent que cette problématique est particulièrement applicable au cas français (Bussi, Badariotti, 2004, pp.190,191) :

« L’article 53 de la loi française stipule : ‘Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées’. Toute l’ambiguïté consista à interpréter l’expression constitutionnelle ‘les populations intéressées’ : s’agît-il de tous les Français ? c’est-à-dire de tous les citoyens d’une République une et indivisible, par définition tous ‘intéressés’ par une sécession d’une part de cette République ? C’est cette interprétation qui a prévalu pour le référendum sur l’Algérie, mais qui sera ensuite démentie dans les référendums d’autodéterminations suivants. »

13Enfin, la désignation des votants peut favoriser différentes logiques suivant qu’elle se tourne vers un groupe ethnico-national (ce qui pose le problème du droit de vote pour la diaspora, les groupes ethnico-nationaux pouvant être dispersés hors des frontières étatiques), un groupe de citoyens (dépendant directement de l’Etat ou de la circonscription administrative dans laquelle il réside), un groupe multi-national (pouvant induire une entente stratégique ou un désaccord des différents groupes nationaux). Toutefois, il faut se garder de rentrer dans des raisonnements trop schématiques. Le positionnement politique des groupes et des individus n’est pas toujours, loin s’en faut, un positionnement national ou identitaire : il peut être le reflet de communautés ou de groupes locaux, d’un rapport centre/périphérie, d’intérêts corporatistes, de lobbies voire de stratégies individuelles.

Acteurs inter et transnationaux

14Par leur caractère exceptionnel et leurs conséquences mondiales (modification de la carte politique), ces consultations électorales sont également soumises aux recommandations, au contrôle, à l’acceptation ou au refus des institutions internationales. Les résultats référendaires peuvent alors faire l’objet de la reconnaissance ou du rejet – généraux ou unilatéraux – des autres Etats de par le monde.

Les institutions internationales

16L’ONU joue donc un rôle d’arbitrage, accordant ou non une reconnaissance pré ou post-référendaire, et exerçant un contrôle du caractère démocratique des consultations. Comme le remarque Stéphane Rosière, cette organisation, qui a pour vocation de réunir tous les Etats de la planète, «symbolise et concrétise la ‘communauté internationale’ » (Rosière, 2003, p.190).  L’expression de « communauté internationale » ne doit toutefois pas masquer les grandes divergences existant au sein de l’ONU, notamment comme nous l’avons vu, concernant les prérogatives de l’organisation face à la souveraineté des Etats. Cependant, en acceptant ou refusant l’entrée de nouvelles structures étatiques en son sein, elle se place incontestablement comme garante de toute modification de la carte politique mondiale. Toutefois, son rôle peut être plus étendu encore, puisqu’elle peut soutenir des référendums d’autodétermination dans des contextes conflictuels (Timor oriental), voire en être à l’initiative (Sahara occidental).

17Récemment, l’Union européenne (UE) a montré qu’elle pouvait, elle aussi, exercer une influence, lors de son intervention comme médiatrice dans la préparation du référendum d’indépendance du Monténégro (21 mai 2006). Celle-ci réussit alors à trouver un accord entre les indépendantistes et les unionistes, jusqu’alors irréconciliables, en proposant que le référendum ne soit validé qu’avec 55% de voix en faveur de l’indépendance. Le poids de l’UE n’est cependant réel que dans les pays qui l’entourent, pour lesquels son influence économique et la perspective d’une potentielle adhésion, peuvent lui servir de levier politique. Enfin, l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) intervient dans la surveillance (Balkans) et l’observation (Caucase) des procédures démocratiques, ce qui inclut la question des référendums d’autodétermination.

Les Etats-Nations

18Malgré le rôle considérable des institutions internationales, le poids des Etats-Nations dans les processus d’autodétermination reste incontournable. En effet, l’existence des Etats-Nations repose sur le principe de souveraineté, d’indépendance dans la gestion de leurs affaires intérieures, et de reconnaissance mutuelle. Ce n’est qu’en étant accepté et en participant à ce jeu d’interactions et de validations réciproques que les territoires prétendant à l’autodétermination peuvent accéder au rang d’Etat souverain. Les Etats-Nations ont donc la capacité de reconnaître, ou non, un nouvel Etat après son référendum d’indépendance. Cette reconnaissance peut se faire en cascade quelques jours après les résultats de la consultation référendaire, ou, dans les cas plus délicats, de manière unilatérale, entraînant ou non des reconnaissances internationales par la suite. Tel fut le cas pour la Croatie, qui fut d’abord reconnue par l’Allemagne, de manière unilatérale, sans consultation de ses partenaires européens. Ce geste allemand devait inciter les autres Etats et institutions à faire de même, mis au pied du mur. Cet exemple illustre les potentiels désaccords qui peuvent apparaître sur la scène internationale concernant le principe d’autodétermination.

19Enfin, les Etats-Nations peuvent jouer un rôle moins officiel, mais qui peut s’avérer déterminant à moyen ou long terme, en soutenant en sous-main un mouvement sécessionniste. Ainsi, la Russie instrumentalise les mouvements séparatistes dans sa rivalité avec la Géorgie, en soutenant de façon plus ou moins masquée les indépendantistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud. Remarquons toutefois que ce soutien n’est pas infaillible, puisqu’à l’instar de la communauté internationale, la Russie n’a pas reconnu le référendum d’autodétermination des Ossètes du Sud du 12 novembre 2006, qui avait fait l’objet de critiques unanimes.

20De par la gamme d’acteur mis en jeu par les référendums d’autodétermination du local à l’international, ce type de consultation électorale représente un enjeu démocratique unique. Toutefois, une analyse qui n’interpréterait un référendum d’autodétermination qu’à travers la complexité d’intérêts impliquée au niveau international ou à travers un simple calcul procédural des instances de décision passerait à côté d’une question essentielle. Car le consensus minimum que suppose la victoire référendaire ne peut pas être le produit d’une simple affaire stratégique, elle doit reposer sur l’adhésion d’une majorité des votants à un projet territorial et politique.

Quel projet territorial pour quel nationalisme ? L’autodétermination entre démocratie et idéologie

Les territoires de l’autodétermination de la région à la nation (où ? comment ?)

22Dans les deux cas, la question territoriale est loin d’être évidente. En effet, à partir du moment où le référendum d’autodétermination vise à remettre en question la souveraineté d’un Etat sur une partie de son territoire, sur quel critère définir le territoire en question ? Où doit-on placer les frontières de ce nouvel espace ? Si le critère retenu est un critère ethnique, comme le sous entend la doctrine de Wilson, que faire alors dans les régions de forte mixité ? Un seuil de population posé de façon arbitraire (plus de 50%, de 75% etc.) peut-il avoir une quelconque légitimité ? Les frontières historiques sont-elles plus pertinentes ? Mais alors à quelle période historique devons-nous se référer ? Ce problème de délimitation se pose dès l’organisation du référendum et peut d’ailleurs quelquefois compromettre ses résultats. Ce fut le cas du référendum du bassin Klagenfurt (1920), région du sud-ouest autrichien dont la partie sud est peuplée par une majorité de Slovènes (Laponce, 2001b). Au lendemain de la première guerre mondiale, l’objet du référendum était de savoir si ce bassin devait rester en Autriche ou être cédé au Royaume des Serbes, Croates et Slovènes. Deux zones de votes étaient définies : une zone 1 proche du Royaume yougoslave et une zone 2 plus au nord qui ne devait voter que si la zone 1 choisissait de se séparer de l’Autriche. Ce deuxième vote n’eut jamais lieu car la zone 1, surdimensionnée par rapport à l’aire d’extension des populations favorables au rattachement au Royaume yougoslave, vota en faveur de l’Autriche.

24Le référendum du Schleswig se tient après la Première guerre mondiale. Dans le contexte d’après-guerre, le gouvernement danois réclamait dès 1919 la tenue d’un plébiscite dans cette région frontalière de l’Allemagne dont le Nord était peuplée d’une importante minorité danoise. Cette communauté n’était toutefois pas suffisamment nombreuse pour remporter une consultation électorale sur l’intégralité de la région, le sud du Schleswig soutenant majoritairement l’Allemagne. Soutenu par la Conférence de Paix au nom du « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », le Danemark proposa donc une procédure de vote qui jouait en sa faveur : le référendum aurait lieu distinctement dans deux zones, l’une directement frontalière et l’autre plus au sud (cf. fig 1). En outre, « pour accroître la rationalité du vote, les négociateurs de Versailles, à la demande du Danemark, spécifièrent que le vote dans la zone 2 aurait lieu un mois après que le vote dans la zone 1 ait été tenu. » (Laponce, 2001a, p.12). Enfin, les unités territoriales utilisées pour le comptage des votes étaient différentes dans chacune des zones : dans la zone 1, le vote était compté de manière de manière globale dans l’intégralité de la zone, tandis que pour la zone 2, il était compté au niveau des communes locales (Ibid, p.13). Les résultats des deux consultations confirmèrent le choix d’un rattachement au Danemark pour la zone 1 (appuyé par 74% des votants) et celui d’un maintien en Allemagne pour la zone 2 (soutenu par 80% des votants). Ces choix furent entérinés par le Traité de Versailles et la frontière germano-danoise fut ainsi démocratiquement modifiée. Toutefois, la part décisionnelle accordée aux électeurs restait dans ce cas limitée. En effet, celle-ci se limitait à un pouvoir de validation de zones préétablies par la commission référendaire. Elle n’allait pas jusqu’à permettre aux populations de renégocier localement les frontières proposées. Cela entraînait de facto des mécontentements et des frustrations pour les minorités « oubliées » de part et d’autres de la nouvelle frontière.

25Dans le cas de la séparation du Jura du canton de Bern, le système de vote en « poupées russes » donnait des pouvoirs plus étendus aux votants. Evidemment, il ne s’agissait pas dans cet exemple précis d’un changement frontalier au niveau international. Toutefois, la spécificité de la procédure mérite d’être évoquée. Le séparatisme du canton du Jura était ancien et s’était accentué dans les années 50. Il s’appuyait sur une double division :

26une division linguistique, puisqu’au sein du canton de Berne majoritairement germanophone, la région du Jura était essentiellement francophone

27une division économique entre un Nord plus pauvre et plus sensible aux idées séparatistes que le Sud.

28Dans ce contexte, un référendum était organisé en 1959. Celui-ci se soldait par un échec des séparatistes tant au niveau cantonal qu’au niveau de la région du Jura. Pourtant, au lieu de se résorber, la contestation s’amplifia dans les années 60, si bien qu’un nouveau référendum était organisé en 1974. Cette fois-ci, les résultats dans la région du Jura accordait une légère majorité pour la séparation (cf.fig2). En conséquence, un nouveau canton pouvait être créé, mais deux autres référendums allaient encore permettre d’en fixer les frontières.

29Le premier référendum donnait la possibilité à chaque district de la région du Jura qui obtenait le nombre de signature adéquate (un cinquième de son électorat) de se prononcer pour son insertion dans le nouveau canton du Jura ou pour rester dans le canton de Berne. Quatre districts appliquèrent ce droit, incluant Moutiers (capitale historique du Jura) et Laufon (temporairement rattaché au canton de Berne, puis au canton de Basel). Cependant, à l’issue du scrutin, certaines communes restaient encore insatisfaites de leur statut. Un droit fut alors accordé aux communes frontalières (règle de la contiguïté) d’organiser un nouveau référendum pour choisir le canton auquel elles voudraient appartenir. Cela aboutit à de nouvelles modifications, neuf communes ayant fait le choix de rallier le canton de Jura et une commune revenant au sein du canton de Berne. Au terme de ces différentes séquences de vote, allant progressivement de la plus large à la plus petite unité territoriale, et du centre vers la périphérie, seules quelques villes dans le nord du Jura et l’agglomération de Moutiers voyaient leurs revendications déçues. Cette procédure en référendums d’autodétermination emboîtés représente une expérience unique en son genre de mise en adéquation des territoires et de leurs populations de manière démocratique.

30Nous voyons ainsi deux tentatives d’autodétermination qui, chacune à leur manière, cherchent à doter les territoires concernés d’une légitimité démocratique. A chaque fois, Le principe sous-jacent est le même, à savoir celui de la superposition entre votes et frontières. Mais deux procédures électorales différentes sont utilisées : une procédure « zone par zone » dans le cas de Schleswig, n’accordant aux électeurs qu’un pouvoir décisionnel limité, et une procédure « séquentielle » dans le cas du canton de Jura, où le tracé frontalier apparaît comme l’aboutissement d’un processus de négociation « par le vote » à plusieurs échelles (Laponce, 2001a). Le grand intérêt de ces deux exemples est de fournir une démonstration de la possibilité d’une résolution pacifique des questions d’autodétermination et de redéfinition des frontières, en consultant les populations elles-mêmes. Ces tentatives sont toutefois rares dans l’histoire des référendums d’autodétermination, et quand bien même elles semblent a priori satisfaisantes car elles permettent aux populations de choisir démocratiquement leur future appartenance étatique, elles illustrent également l’impossibilité d’un consensus général sur les questions frontalières. En effet, dans les deux cas, le nouveau tracé des frontières provoquait instantanément la frustration durable des minorités qui, de part et d’autre, avaient perdu le scrutin. Aussi, le principe démocratique utilisé comme outil dans la recherche d’une légitimité territoriale consensuelle n’est sans doute pas une solution « miracle ». Il ne permet pas en tout cas de mettre un terme aux contestations frontalières minoritaires. C’est pourquoi la plupart du temps, cette quête de légitimité du territoire passe plutôt par la diffusion d’une idéologie territoriale.

Idéologie ethno-territoriale ou stato-territoriale

31La relation de l’idéologie nationaliste avec les processus d’autodétermination est un thème classique de la science politique (Mayall, 1999). Deux types de nationalisme sont souvent distingués, entre un nationalisme ethnique, essentialiste ou primordialiste et un nationalisme civique. Le nationalisme ethnique, dit conception allemande, considère la nation comme résurgent de l’ethnos, d’une identité ethnique originelle liant les membres du groupe national (d’où la question récurrente de l’ethnogenèse, l’origine des groupes ethniques fondant et justifiant les nations actuelles). Le nationalisme civique, dit conception française et cristallisé dans le discours d’Ernest Renan prononcé à la Sorbonne en 1882, ne subordonne plus la cohésion nationale à des liens héréditaires mais à un Etat administrant un territoire clairement circonscrit. Or, ces deux conceptions nationales se transcrivent dans les faits en deux projets territoriaux bien distincts : un projet ethno-territorial et un projet stato-territorial.

33L’idéologie stato-territoriale à la différence de la précédente suppose que la souveraineté territoriale et nationale repose sur un Etat qui transcende les appartenances ethniques (cf.fig.4). Le modèle le plus simple de ce type d’idéologie est le modèle français dans lequel chaque individu est reconnu comme citoyen, et où tout les citoyens sont égaux en droit. Pourtant, des idéologies hybrides peuvent être développées dans le cas des Etats pluriethniques. La citoyenneté peut alors se doubler d’une reconnaissance des appartenances ethniques. Les groupes ethniques minoritaires se voient souvent reconnaître des statuts spéciaux, et ont la possibilité d’être représentés politiquement en tant que groupe. De telles concessions ont été décisives lors du référendum monténégrin, lors duquel les minorités albanaises et bosniaques ont massivement voté pour l’indépendance. Cette idéologie ne peut toutefois se développer qu’à l’intérieur d’un Etat préexistant qu’il s’agit de détacher d’une structure impérialiste (empire, colonies) ou fédérale dont les frontières sont réinvesties par le nouveau pouvoir.

34Ces deux idéologies territoriales ne sont pas exclusives. Il faut plutôt les concevoir comme des pôles idéologiques, qui peuvent se combiner dans les discours nationalistes lors des campagnes référendaires. Alain Diekhoff souligne très justement cette dualité dans laquelle « la marche vers la sécession se fait la plupart du temps au nom d’une identité historico-culturelle, pré-politique » et ou paradoxalement, « lorsqu’il s’agit de définir la base territoriale de la nation, les leaders nationalistes invoquent volontiers les limites administratives surtout lorsqu’elles assurent à l’Etat une assise territoriale plus confortable. » (Diekhoff, 2000, p.263).

35Il ne faudrait pas néanmoins réduire la question de l’autodétermination à un simple problème nationaliste. Celle-ci revêt souvent de nombreuses autres significations pour les dirigeants et les populations qui la revendiquent. Nombreux sont les discours et représentations qui viennent surenchérir la question nationale et accroître la légitimité de l’idée de séparation. Les discours séparatistes peuvent ainsi s’appuyer sur de grands idéaux : thème de la libération nationale contre une puissance occupante (comme au Timor oriental), thème de la victoire de la démocratie contre la dictature, ou de la victoire des droits de l’homme contre la barbarie (comme au Monténégro qui se voulait le pourfendeur de la dictature de Milosevic) etc. Ces discours peuvent également recouvrir des aspect plus économiques et stratégiques, se basant alors sur l’idée d’un renversement de la relation centre/périphérie : dans le cas d’une périphérie pauvre, le thème sera alors celui de la périphérie exploitée contre le centre exploiteur, ou de la périphérie oubliée contre le centre partial ; dans le cas d’une périphérie riche, les thèmes seront exactement inverses, à savoir la périphérie dépossédée de ses richesses par un centre politique pauvre et improductif. Ce thème est souvent qualifié de « syndrome lombard », en faisant écho aux revendications de la Ligue lombarde qui demandait la séparation de la Lombardie et de l’Italie méridionale plus pauvre (Rosière, 2003).

Reconnaître ou ne pas reconnaître : l’évolution de l’acception internationale du principe d’autodétermination au XXème siècle.

36Néanmoins, quelle que soit la légitimité supposée des arguments venant appuyer les revendications sécessionnistes, quel que soit le degré d’implication des populations dans le projet d’autodétermination et quel que soit le territoire concerné, le succès d’un référendum d’autodétermination, c’est-à-dire sa matérialisation politique par des changements frontaliers et une redistribution officielle des pouvoirs étatiques, dépend toujours en dernier ressort de sa reconnaissance au niveau international. Seule cette reconnaissance permet de valider l’expression des suffrages, et celle-ci est elle-même dépendante de la définition que les Nations Unies, ou que les grandes puissances donnent du principe d’autodétermination. Or, cette définition n’est pas immuable, elle a évolué au cours du XXème siècle par tâtonnements successifs, oscillant entre « droit des peuples » et intégrité des Etats.

Principe ethno-national et principe territorial

37Les premiers exemples d’autodétermination remontent au lendemain de la révolution française : Avignon en 1791, Nice en 1792, Savoie en 1793. Pourtant, jusqu’à la fin de la première guerre mondiale, le principe régisseur de souveraineté reste les grands Empires et les monarques. Les grands idéaux démocratiques initiés par la philosophie des Lumières ne percent que peu en Europe et dans le monde (Mayall, 1999). La carte du monde est dessinée et redessinée au fil des grands congrès internationaux (Vienne, Berlin) sans que la consultation des peuples n’entre en ligne de compte. La situation change après la chute des grands Empires européens, russes, austro-hongrois et ottomans.

39Le politologue Jean Laponce propose de modéliser cette conception territoriale en utilisant ce qu’il appelle le « test des Os et des Xs » (fig.5). En considérant des populations O et X réparties dans l’espace, le découpage ethnico-national place les frontières de telle manière à constituer des entités homogènes. Cette conception, conséquence logique de l’idée de Wilson, se place dans la lignée de la cité idéal platonicienne. Dans Les lois, le philosophe grecque préconisait en effet un découpage électoral par tribus ou dèmes (Laponce, 2003, p.170). Ce principe d’autodétermination allait ainsi amener la carte politique de l’Europe à être modifiée dans l’Entre-deux guerres après l’organisation de divers référendums (Schleswig, région d’Allenstein-Marienwerder, Klagenfurt, Haute Silésie et Sopron). Entre l’idée « du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » et celle de « l’intangibilité des frontières », c’est bien la première qui semble alors prévaloir.

40Toutefois, plusieurs problèmes se posaient à ce type de conception d’autodétermination. Tout d’abord, ce système ne pouvait réellement fonctionner que dans un espace où les peuples formaient des ensembles territoriaux continus. La mixité européenne, plus particulièrement en Europe centrale et orientale, contenait en elle-même un potentiel de fragmentation et de recomposition qui finirait par créer un désordre chaotique à la place de l’ordre démocratique souhaité. Des régions comme les Balkans ou le Caucase montraient déjà les limites d’une telle convergence entre territoires et groupes ethniques. Dans bien des cas, la réalisation d’un découpage mono-national du territoire était tout simplement impossible du fait de l’intrication des populations, ou supposait des mouvements de migrations massifs, « volontaires » ou sous la contrainte, comme ceux organisés de manière « légale » par le traité de Lausanne de 1923 entre la Turquie et la Grèce (Rosière, 2005, p.30). Ensuite, cette conception pêchait du fait qu’elle considérait la question de l’identité des peuples comme évidente alors que celle-ci est bien souvent floue et fluctuante (Jennings, 1958, Mayall, 1999). A partir de quand un groupe humain peut-il être considéré comme constituant un « peuple » ? En dehors de la question des critères de légitimation (territoire, religion, langue, ethnie, volonté commune, etc.), souvent concurrents et toujours insuffisants à définir le peuple, cette notion reste problématique au regard du droit international. Avec le développement de nationalismes radicaux et/ou totalitaires dans les années 30, un renversement se produit dans l’opinion internationale. Le principe ethno-national d’autodétermination, autrefois symbole de démocratie, apparaît comme dangereux, car il semble encourager l’émergence de mouvements pan-nationalistes conquérants ou revanchards. Le nationalisme lui-même est désigné source de tous les maux et de tout les conflits.

41Ainsi, l’acception internationale de l’autodétermination évolue après la Seconde Guerre mondiale, alors que les anciennes colonies accèdent peu à peu à leur indépendance, et que la guerre froide « gèle » temporairement la carte européenne (Mayall, 1999 ; Laponce, 2001a). Deux types d’autodétermination vont alors cohabiter : l’autodétermination ethno-nationale et l’autodétermination territoriale. Contrairement à la première, l’autodétermination territoriale ne posait pas comme principe une adéquation des frontières aux groupes ethniques. La colonisation était synonyme d’un joug extérieur s’exerçant sur l’ensemble du territoire national. La « libération nationale » devait donc concerner l’ensemble du territoire sans que ces frontières internationales soient a priori modifiées. Jean Laponce propose à nouveau une modélisation de ce principe sous la forme du « test des Os et des Xs » (Laponce, 2003). Cette fois-ci, le découpage se fait suivant des frontières préétablies qui constituent des entités pluri-nationales (cf. fig.6). Cette conception est comparée par l’auteur à celle de Clisthène, grand réformateur de la cité athénienne, qui autour de 500 av. JC. crée des circonscriptions électorales qui coupaient les tribus (ou dèmes) et étaient définies de manière territoriale en intégrant à chaque fois une partie de la cité, une partie de l’arrière-pays rural et une partie de la côte (ibid., p.170).

Les principe d’autodétermination territoriale à l’épreuve de la chute du mur et de l’éclatement yougoslave

42La chute du mur de Berlin et la fin de l’Empire soviétique a soudainement créé un nouvel appel d’air pour la création de nouveaux Etats. Les pays de l’Union soviétique se trouvait en situation de pouvoir se détacher. Dans cette situation, et face à l’éclatement en cascade des anciennes fédérations d’Europe de l’Est, le principe d’autodétermination adopté par la communauté internationale était le principe territorial et non le principe ethno-national. Face au très fort potentiel de fragmentation qui se présentait en Europe, il semblait alors convenu que le droit à l’autodétermination ne serait reconnu qu’au sein des frontières politico-administratives des anciennes structures étatiques.

43Alors que la Yougoslavie éclatait dans des conflits meurtriers, cette conception était au cœur des règles dressées par la commission Badinter, mise en place par l’Union européenne. Celle-ci concluait que, quelles que soient les circonstances, seules les Républiques constitutives de l’Etat yougoslave seraient reconnues comme Etats successeurs de la Yougoslavie. De ce fait, la commission écartait la possibilité de nouveaux tracés frontaliers, ou de partages territoriaux comme cela aurait pu être le cas au cours du conflit en Bosnie-Herzégovine (entre le président croate Franjo Tudjman et le président serbe Slobodan Milosevic). Comme le remarque Margaret Moore, « une fois que la sécession était inévitable, où s’était produite de facto, la communauté internationale l’accepta à contre cœur, mais essaya de limiter ses ‘dommages’ en appliquant une interprétation territoriale des ‘peuples’ » (Moore, 1997, p.903). De fait, jusqu’au dernier référendum monténégrin du 21 mai 2006, sur les 13 référendums d’autodétermination qui marquèrent l’éclatement yougoslave, seuls ceux concernant les anciennes Républiques yougoslaves furent reconnus (voir encadré).

Republika Srpska

Conclusion : Vers une nouvelle évolution du principe d’autodétermination ?

44La démocratisation initiée par les référendums d’autodétermination doit être relativisée, si l’on entend par « démocratie », un régime fondé sur l’expression populaire, et cela pour deux raisons, l’une formelle et l’autre pratique. Au niveau formel, l’organisation d’un référendum d’autodétermination soulève plusieurs problèmes préalables. Un problème à la fois politique et technique : quel « peuple » est appelé à se prononcer et comment définir le corps électoral ? Une problème géographique : sur quel territoire ? Enfin, un problème institutionnel : par qui peuple et territoire sont-ils désignés et avec quelle légitimité ? Au niveau pratique, loin de l’image d’Epinal du « peuple souverain » véhiculée par le célèbre principe du « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », celui-ci se traduit avant et après le référendum d’autodétermination par la diffusion locale d’une idéologie nationale et territoriale, et à l’échelle internationale, par un jeu de validations réciproques, de l’ONU et de chaque Etat-Nation individuellement dans le cadre d’une reconnaissance bilatérale. La naissance d’un nouvel Etat par référendum dépend donc autant des résultats du scrutin que de l’habilité des politiciens locaux à rendre légitimes leurs projets aux yeux des populations concernées, de l’évolution de l’acception internationale du principe d’autodétermination et des intérêts stratégiques des grandes puissances. Le soutien actuel de la Russie à la Serbie sur la question du Kosovo, cherchant à se préserver d’une indépendance tchétchène et à affirmer sa place au sein de l’ONU vis-à-vis des pays de l’OTAN, illustre assez bien cette insertion de stratégies nationales dans le positionnement international des Etats.

45Toutefois, la relation de dépendance des référendums d’autodétermination à des facteurs internationaux n’est pas en soi « anti-démocratique », dans le sens où elle est censée réguler un processus de balkanisation, de fragmentation, potentiellement incontrôlable. La question de la stabilisation régionale entre également en considération. En effet, malgré sa dimension démocratique, un référendum d’autodétermination peut être aussi bien facteur de stabilisation (quand il y a consensus, ou entente pré-référendaire dans le cas des sociétés divisées) que facteur de déstabilisation (sociétés divisées, absence de consensus). L’éclatement des conflits yougoslaves a montré qu’une mauvaise gestion internationale de l’autodétermination pouvait avoir de tragiques conséquences. Il semble donc essentiel de conserver des organes internationaux capables de valider ou d’invalider les sécessions territoriales.

46Pourtant, malgré le jeu de régulation internationale, la généralisation actuelle de l’usage des référendums d’autodétermination crée de nouveaux problèmes sur des zones de plus en plus étendues à l’échelle mondiale. La prolifération de pseudo-Etats, qui, par l’usage de la démocratie directe, se sentent investis d’une légitimité populaire et démocratique, bien que n’ayant aucune reconnaissance internationale, menace la paix dans des régions entières (Caucase, Balkans), et conforte des îlots de pauvreté, dans des Etats souvent fragiles et non-fonctionnels. La notion de démocratie, conçue depuis le XIXème siècle comme une démocratie des nations appliquée sur un territoire national, semble aujourd’hui rentrer en concurrence avec l’idée de souveraineté des Etats. Finalement, ne nous dirigerions nous pas actuellement vers une nouvelle vague de redéfinition des frontières internationales, à l’image des reconfigurations de l’Entre-deux guerres ? En l’absence de compromis entre la Serbie et le gouvernement kosovar, et si la résolution programmée de la question du Kosovo en faveur de l’indépendance est statuée par le Conseil des nations Unies ou si une déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo obtient la reconnaissance d’une partie des membres de l’ONU, cet évènement ne serait-il pas annonciateur d’une nouvelle évolution de l’acception internationale du concept d’autodétermination ?