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Varia 2021

Pourquoi les projets d’aménagement portuaire suscitent moins d’opposition et de recours que les projets d’autoroutes et de LGV ?

Why do seaport projects arouse less opposition and recourses than highways and high-speed rail projects?
Geneviève Zembri-Mary

Résumés

Les conflits autour des projets de construction et d’extension des infrastructures de transport sont classiques, mais diffèrent selon les modes. Cet article a pour objet d’analyser les raisons pour lesquelles la contestation des associations et du public autour des projets portuaires est moins forte et a moins de conséquences sur ces derniers (retard, surcoût, annulation, recours, modification, etc.) que dans le cas des projets de LGV et d’autoroutes. En effet, il n’y a pas de publication qui fasse d’analyse simultanée des trois modes sur la question du conflit et de la contestation, qui prenne en compte les nouvelles modalités de participation issues des textes de 2008 et de 2011, et qui traite de l’impact de la participation et des conflits sur le projet. Cet article repose sur trois hypothèses : les motifs de la contestation semblent être différents entre les modes ; les formes et l’intensité de la mobilisation semblent être différentes ; les conséquences de la contestation pour le projet semblent être différentes. Ces conséquences peuvent être assimilées à des risques potentiels en management de projet. La première partie dresse un état de l’art des recherches sur la participation et les conflits. La deuxième partie expose la méthodologie. Huit projets de transport ont été analysés au moyen de trois indicateurs : les motifs de contestation ; les formes et l’intensité de la mobilisation ; les conséquences possibles pour le projet. La troisième partie analyse les différences constatées entre chaque mode. Les résultats de la partie 4 expliquent que les contestations ont moins de conséquences pour les projets portuaires par rapport à d’autres modes du fait de l’attachement des habitants au site, des emplois créés, de la difficulté pour les associations à évaluer les impacts environnementaux des constructions sur le milieu marin (ce qui leur permet plus difficilement de faire un recours) et du périmètre des projets.

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Texte intégral

Introduction

1Les conflits autour des projets de construction et d’extension des infrastructures de transport, quel que soit le mode, font courir le risque que ces opérations n’aboutissent pas, soient retardées, ou coûtent plus cher en raison de demandes spécifiques d’adaptation du milieu local. L’analyse du processus de participation et de concertation de projets portuaires, autoroutiers et de LGV montre que les projets portuaires actuels font certes l’objet de conflits, de blocages, parfois longs et coûteux (Beuret, Cadoret, 2014) mais moins systématiques et moins susceptibles d’aboutir à l’annulation, au report ou à la modification du projet par rapport aux autres modes.

2Pourtant les projets portuaires sont des projets avec des enjeux territoriaux forts. Ils couvrent des dizaines voire des centaines d’hectares. Ils demandent des travaux très importants (construction de digues longues de plusieurs kilomètres, creusement de bassins profonds pour des navires à fort tirant d’eau, aménagement de zones de chargement/déchargement, de stockage, installation de grues, portiques, etc) dans un environnement qui peut être urbain et dense. Ils peuvent aussi avoir des impacts importants sur l’environnement terrestre ou maritime, le paysage, les espèces naturelles, etc.

3Cet article a pour objet d’analyser les raisons qui expliquent cette différence d’intensité de la contestation et les effets variables de celle-ci sur le projet qui devient plus ou moins à risque pour la maîtrise d’ouvrage publique ou privée, les collectivités locales et l’Etat selon qu’il s’agisse d’un projet ferroviaire, autoroutier ou portuaire. En effet, il n’y a pas de publication dans la littérature qui fasse d’analyse simultanée des trois modes sur ces thématiques. De plus, la littérature traite de conflits portuaires antérieurs à 2011, année de la dernière évolution juridique de l’évaluation, de l’étude d’impact et de l’enquête publique relatives aux projets de transport.

4Les ports maritimes font l’objet de forts enjeux d’aménagement en raison de vastes friches laissées libres par la fermeture d’industries et d’activités traditionnelles depuis les années 1990. Ces enjeux sont urbanistiques (comment intégrer le port et ses fonctions à la ville ; comment prendre en compte les demandes des habitants en matière d’environnement, de qualité de vie, d’aménités ?) et économiques (comment rendre ces espaces rentables dans un contexte de concurrence mondiale entre ports ?) (Rodrigues-Malta, 2008). Les autorités portuaires sont propriétaires des espaces et des friches portuaires. Les collectivités locales sont les autorités portuaires des ports concédés aux chambres de commerce et d’industrie (CCI). Un établissement public dénommé Grand Port Maritime (GPM) a cette compétence pour chacun des douze grands ports nationaux.

5La recherche porte sur des opérations d’aménagement portuaire utiles à l’activité industrielle côté terre et à l’activité maritime côté mer. En effet, les industriels recherchent dans les ports une localisation sans rupture de charge avec le transport maritime pour certaines activités de transformation (chimie, pétrole, etc). Les infrastructures portuaires (bassins, quais, engins de transbordement, etc) doivent être adaptées à des flux de plus en plus importants, à des navires de plus fort tonnage, à certaines spécialités de trafics et à des équipements de transbordement et de stockage capables de traiter des quantités de marchandises très élevées en un temps limité. Les opérations d’aménagement portuaire (nouveaux quais, approfondissement et agrandissement des bassins, polders) permettent à l’autorité portuaire d’augmenter son patrimoine et d’en retirer une rente plus élevée. Lenjeu de ces nouveaux équipements est de rendre le port plus attractif. L’attractivité dépend aussi des prix pratiqués pour les prestations liées aux marchandises, aux navires ou à l’usage du foncier portuaire, des stratégies des chargeurs et des compagnies maritimes ou de la qualité des transports terrestres.

6Nous faisons trois hypothèses, reprises par notre méthodologie, pour analyser pourquoi les conflits avec les associations et les habitants semblent être moins durs et moins sources de risques pour la maîtrise d’ouvrage et l’autorité portuaire. Nous proposons d’analyser trois thématiques transversales qui sont importantes dans l’analyse d’un conflit, quel que soit le degré de conflictualité : les motifs du conflit, les caractéristiques de la mobilisation associative, les conséquences pour le projet. Les hypothèses retenues sont les suivantes :

  • Les motifs de la contestation semblent être différents ;

  • Les formes et l’intensité de la mobilisation semblent être différentes ;

  • Les conséquences de la contestation pour le projet semblent être différentes. Ces conséquences peuvent être assimilées à des risques potentiels en management de projet. La gestion d’un projet a pour but premier de le réaliser en respectant les délais, les coûts et les objectifs de qualité. Un recours ou une modification du projet entraînent un retard, des coûts supplémentaires, et un report de la perception des recettes commerciales liées à l’exploitation des nouvelles infrastructures. Cela représente une certaine prise de risque pour le maître d’ouvrage et l’exploitant.

7L’article est divisé en quatre parties. La première partie dresse un état de l’art des recherches sur la participation et les conflits dans le cas des infrastructures de transport, avec un focus particulier sur les ports. Elle montre pourquoi il est scientifiquement utile de faire un bilan des modalités de la participation et des conflits dans le cas des projets portuaires actuels.

8La deuxième partie explicite le cadre juridique de l’évaluation et de l’enquête publique des projets. Elle détaille la méthodologie qui porte sur huit projets de transport récents. Trois indicateurs factuels ou quantitatifs principaux d’analyse des projets sont utilisés : l’analyse des motifs de contestation ; l’analyse des formes de la mobilisation et de leur intensité ; et l’analyse des conséquences possibles pour le projet (surcoût, retard, etc). Cette étude est complétée par une étude du contexte historique et politique des projets et des modalités de conduite du débat et de l’enquête publics.

9La troisième partie propose pour les trois modes de transport une analyse de l’intensité des formes de mobilisation menées, de l’intensité et de la nature des arguments utilisés entre la maîtrise d’ouvrage et le public et de leurs conséquences pour les projets.

10La dernière partie développe les résultats qui expliquent pourquoi la participation publique à la concertation des projets portuaires est moins risquée (en termes de retard, de coût, de recours, etc) et a moins de conséquences pour le projet tel qu’il a été pensé par le maître d’ouvrage par rapport à d’autres modes.

Il existe un espace de recherche spécifique pour approfondir le cas des aménagements portuaires par rapport aux autres infrastructures

11La littérature a peu porté sur l’ensemble du processus de décision des grands projets de transport routiers et ferroviaires (de l’idée politique à la mise en service). On peut excepter des thèses monographiques (Lolive, 1999, Leheis 2011, Tricot, 1998), des travaux sur le traitement et l’instrumentalisation du risque et la mise en exergue d’opportunités dans le processus de planification, conception, concertation et réalisation des LGV et des autoroutes (Zembri-Mary, 2014) et des travaux sur des phases particulières de la décision comme le débat public ou l’enquête publique. Certains de ces travaux ont apporté des éléments fondamentaux à la connaissance des conditions et modalités de fonctionnement de la concertation et du débat public quelques années après l’institution d’une procédure en 1995 (Fourniau, 1996, Lolive, 1999, Blatrix et alii, 2001, Rui, 2003, Revel et alii, 2007). Notamment le débat public a pu être interprété comme une ouverture du processus de décision au public, et comme un moyen de canaliser les controverses sur les projets sans remettre ces derniers en cause. Jacques Lolive (1999, p 263), qui en a étudié la genèse, a affiné l’analyse en montrant que sa mise en œuvre par les organes d’Etat a été longue.

12Le sujet des conflits autour des LGV a aussi fait l’objet d’un ensemble d’articles en 2015 dans la revue Sud-Ouest Européen, en se focalisant par exemple sur les problématiques transfrontalières résultant de projets de LGV franco-espagnoles (constitution de coopérations transfrontalières dans un contexte de contestations locales et de désaccords politiques [Audikana, 2015] ; conflits locaux et politiques questionnant des gouvernances locales et nationales différenciées [Masson, Djigo, 2015] ; recomposition des jeux d’acteurs suite à des mobilisations politiques, associatives et habitantes sur les tronçons français de ces LGV [Wolff, 2015]). Les médiations qui peuvent résulter des conflits ont également été illustrées par l’exemple du tunnel de base du Brenner (Haut-Adige / Tyrol du Sud) (Sutton, 2015).

13Enfin, des travaux sur les communautés d’élus locaux et leurs choix d’organisation ont montré l’intérêt de ces dernières pour porter les projets de LGV et limiter les risques projet (Zembri-Mary, 2018). Ils ont exploré comment les acteurs (habitants, associations, élus, maîtres d’ouvrages) peuvent s’opposer, monter des coalitions évolutives dans le temps, mener des actions aux temporalités différenciées de sorte à faire avancer, évoluer, annuler ou reporter un projet de LGV ou d’autoroute. Ces travaux ont aussi montré que ces projets font très souvent l’objet de recours au tribunal administratif ou au conseil d’Etat (Zembri-Mary, 2014 ; 2019).

  • 1 Deux autres textes plus anciens ont constitué une première étape dans ce processus de décentralisat (...)

14Dans le cas des ports décentralisés, les acteurs locaux de l’aménagement portuaire sont au cœur de la décision, notamment depuis la loi no2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales1 qui a transféré la propriété de ports de commerce, de pêche et de voyageurs aux collectivités locales ou à d’autres groupements à partir du 1er janvier 2007. La littérature a porté sur les conséquences de cette décentralisation sur la gouvernance des ports d’intérêt national par les collectivités locales et territoriales à différentes échelles comme l’insertion urbanistique locale et la participation aux « dynamiques régionales et nationales » (Lavaud-Letilleuil, 2008).

  • 2 Les régions sont propriétaires des principaux ports de commerce, qu’elles peuvent concéder à des CC (...)

15Les autorités portuaires2 peuvent rencontrer des contraintes pour mener à terme des projets d’aménagement portuaire. Parmi celles-ci, on peut souligner les revendications environnementales et les réglementations internationales en matière de préservation de la biodiversité et d’émissions. La localisation des terminaux en dehors des villes peut en faire des lieux méconnus et occasionner une séparation physique propre à effacer progressivement le caractère maritime de la ville. Cela peut, selon les contextes, rendre l’acceptabilité sociale de l’action publique liée au port plus difficile (Levêque, 2012).

16Ces revendications non satisfaites peuvent conduire au conflit. Différentes définitions du conflit ont été proposées. Le conflit peut se décliner à des degrés divers : la polémique (degré le plus faible), la tension, le conflit, et la judiciarisation (degré le plus élevé) (Foulquier, 2016). La transposition des comportements possibles des acteurs en cas d’opposition (Hirschman, 1970) au cas des relations territoriales permet de dégager trois options :

  • la « loyauté » consiste à participer au processus décisionnel du projet et à accepter la décision même si elle ne convient pas tout à fait. L’acteur ne s’oppose pas alors publiquement au projet.

  • l’« exit » consiste à exprimer son opposition par un refus de participer au projet ou un désengagement.

  • la « prise de parole » ou « voice » revient à exposer en public ses arguments, en respectant la loi ou non (Torre et alii, 2016).

17Nous retenons le dernier cas de figure de la « prise de parole » comme cadre de définition de la notion de conflit, en raison de l’expression des arguments des opposants dans un cadre légal et illégal qui correspond aux formes de mobilisation que nous avons proposées pour cette recherche. L’expression peut se faire sous la forme de manifestations, d’une médiatisation, d’un recours (cadre légal) ou de sit-ins, de manifestations non déclarées, de blocages (cadre illégal).

18Les motifs de conflits recensés par la littérature sont nombreux (cluster maritime, services de navette, politique européenne, politique nationale, décentralisation, exercice du métier, aménagement). Ce dernier motif représente 100 cas sur un total de 600 sur la période 2004-2007 (Foulquier, 2009).

19De plus, selon Guillaume, Guineberteau (2014) et Foulquier (2016), on peut identifier six types de conflits à la source de trois enjeux différents. Il s’agit de conflits d’organisation de la chaine logistique et de transport et de conflits de valorisation qui peuvent être liés à des enjeux sociaux. Ces conflits concernent l’autorité portuaire et les fédérations professionnelles. Un conflit d’organisation apparaît si les acteurs de la chaine logistique ne sont pas coordonnés pour assurer les interfaces entre les étapes de la chaine (transbordement, douane, entreposage, acheminement, avitaillement, etc). Le conflit de valorisation concerne la négociation des tarifs de ces prestations et des salaires. Il existe également des enjeux spatiaux qui peuvent être liés à des conflits de cohabitation et de planification. Ils concernent l’autorité portuaire et les entreprises en charge des opérations de logistique et de transport. Les conflits de cohabitation peuvent être consécutifs à une concurrence entre entreprises, des nuisances générées par une activité au détriment d’une autre, etc. Les conflits de planification résultent de points de vue divergents sur les projets de construction et les options de développement économique du port. Les questions de financement, environnementales ou les caractéristiques des projets qui peuvent être envisagées différemment selon les acteurs peuvent induire ce type de conflit.

Cet article ne s’attardera pas sur ces types de conflits qui restent internes aux professionnels du secteur portuaire.

20Il y a enfin des conflits de représentation et d’affectation qui concernent des enjeux de projet. Ces conflits font intervenir les élus, les habitants, les associations et les aménageurs. Les enjeux portent alors sur l’usage de l’espace portuaire et littoral et sur le maintien ou non de l’activité industrielle, qui peut dans le cas d’une délocalisation permettre de libérer de l’espace portuaire au bénéfice d’un espace récréatif pour les habitants. Ces enjeux peuvent produire des conflits de représentation, selon la façon dont les habitants expriment leur intérêt pour le maintien ou non de l’activité industrielle du port. Il peut en résulter des conflits d’affectation du sol, notamment si les habitants refusent un projet d’aménagement. Ces enjeux et types de conflits concernent en particulier les études de cas étudiées dans cette recherche.

21L’attachement au lieu se retrouve dans ces conflits de représentation. D’une façon générale, les auteurs ayant travaillé sur l’attachement aux lieux (et donc pas spécifiquement sur les ports maritimes) montrent que ce sentiment se développe chez des habitants, riverains ou usagers du lieu quand des projets d’aménagement ou des enjeux environnementaux représentent une menace pour son intégrité. Cette menace peut se traduire par une perte de repères voire des craintes de voir ce lieu, qui procure une certaine sérénité et sécurité, disparaître ou être modifié. Ce ressenti peut être assimilé à une atteinte à l’identité (Breton, 2011) qui peut aller jusqu’au conflit (Mannarini et alii, 2015 cités par Cadoret, 2017). Le conflit est aussi un signe de l’attachement au lieu (Melé, 2004).

22Cet attachement peut se révéler lors de conflits notamment par « des marqueurs d’attachement » comme « des réactions d’opposition, la constitution de collectifs d’opposition, la violence d’actes de contestation, l’inscription matérielle des revendications, l’emploi d’adjectifs possessifs dans les argumentaires » (Cadoret, 2017).

23Dans le cas des conflits liés aux aménagements des grands ports maritimes, différents types d’attachement interviennent comme l’habitude de fréquenter un espace littoral proche du port qui est aussi un espace de vie ou l’envie de protéger un espace considéré comme unique ou fragile (Beuret, Cadoret, 2014).

24Enfin, les divergences entre la maîtrise d’ouvrage et les habitants en matière de « temporalités, d’échelle, de territoire et de connaissance » lors du débat public organisé à l’occasion de projets d’aménagement portuaire peuvent aussi être à l’origine de tensions et de conflits (Lavaud-Letilleuil, 2012).

25Dans certains cas, les conflits peuvent se traduire par des recours contentieux. Ils aboutissent à une décision du juge qui applique les règles en vigueur en interdisant certaines activités ou projets et en réduisant la vulnérabilité des espaces concernés. Cette décision peut aussi conduire à déterminer de nouvelles règles pour rassurer les habitants (Lo Pretre, 2015). Ce constat permet de souligner que la règle existante est parfois insuffisante et peut remettre en question la décision de l’autorité portuaire locale. Prendre en compte les différentes divergences entre acteurs (Lavaud-Letilleuil, 2012) et les différentes territorialités d’attachement (Cadoret, 2017) et de conflits dans les démarches de planification, concertation et programmation des projets d’aménagement peut en faciliter la mise en œuvre et « limiter le risque que ces oppositions se renforcent » (Cadoret, 2017).

26La littérature sur les conflits et la participation du public présente un certain nombre de lacunes dans le cas des ports maritimes ce qui permet de dégager un espace de recherche spécifique pour approfondir leur cas par rapport aux autres modes. Elle traite plus spécifiquement d’une étape formelle de la concertation dans le cas des ports (le débat public ou l’enquête publique) (Beuret, Cadoret, 2014). Mais elle ne porte pas sur l’ensemble de la concertation alors que c’est le cas pour les projets autoroutiers et de LGV (Zembri-Mary, 2014). En effet, un processus de concertation continue plus large intégrant les deux étapes du débat et de l’enquête existe des études préliminaires à l’avant-projet sommaire pour ces infrastructures.

27Elle ne prend pas en compte les nouvelles modalités de participation issues des textes de 2008 et de 2011 qui donnent plus de poids aux associations et au public dans la concertation et l’évaluation socio-économique utilisée lors de celle-ci, alors que c’est le cas pour les autoroutes et les LGV (Zembri-Mary, 2014 ; 2019). La littérature sur les ports a porté sur de nombreux projets dont la concertation s’est déroulée entre 1997 et 2010 (Lavaud-Letilleul, 2012), soit avant ces nouvelles réglementations. Les autres publications postérieures à 2012 portent sur la thématique du conflit mais spécifiquement au prisme de l’attachement aux lieux portuaires (Cadoret, 2017) et au prisme du rôle du contentieux et du conflit dans les relations entre acteurs (Lo Pretre, 2012 ; 2015).

Elle ne traite pas de l’impact de la participation sur le projet (caractéristiques, nature, ampleur, intégration physique locale) suite à la concertation avec le public alors que c’est le cas pour les autres modes.

Cadrage méthodologique : notions de référence, choix des études de cas, méthode

Définitions des notions de participation, concertation et relations de pouvoir

28Nous commençons par définir les notions de référence (et d’en souligner les ambiguïtés) avant d’expliciter les textes juridiques ayant contribué à ouvrir davantage la procédure de concertation et à permettre une prise en compte des remarques et demandes des associations et des habitants dans l’évaluation socio-économique.

29Selon le dictionnaire Larousse, la participation peut se définir comme l’association des citoyens au pouvoir. Dans un sens limité et générique, elle désigne selon l’ADEME (2016), « l’implication des habitants dans un processus de projet, quels que soient son objet et son intensité. Dans une acception plus forte, elle exprime l’idée de permettre à toute personne qui le souhaite de contribuer à la fabrication d’un projet ». La participation implique aussi le suivi de procédures. Le terme de concertation est utilisé de façons assez diverses selon les auteurs. Selon Hélin (2001) le mot concertation vient du latin concertatio qui signifie « dispute, contestation ». Actuellement, le terme est plutôt utilisé au sens de la recherche d’un accord, en référence au terme « concert ».

30Touzard (2006) résume bien cette ambiguïté en soulignant que, si l’objectif de la concertation est pour des acteurs de résoudre ensemble un problème ou de prendre ensemble une décision collective, la solution n’est pas évidente. Les acteurs doivent coopérer et mettre en commun des compétences et des intérêts éventuellement divergents en matière d’évaluation, de choix méthodologiques, techniques ou stratégiques. Les acteurs peuvent en effet avoir des statuts différents (maître d’ouvrage, association de protection de la nature, élu, riverain du projet, etc). Il existe aussi la possibilité de relations de pouvoir entre les acteurs qui leur permettent d’affirmer leur position et de faire aboutir la décision dans un sens qui correspond à leurs intérêts en dégageant des opportunités ou en créant des zones d’incertitude (Zembri-Mary, 2014 et 2019).

31L’autorité publique (Etat, établissement public ou collectivité selon les projets) reste décisionnaire. La décision peut ne pas correspondre aux attentes du milieu local (habitants, associations, élus locaux) qui alors peut bloquer un projet par un recours ou par un blocage du chantier. La concertation est différente d’une procédure de consultation car elle permet l’ouverture d’un débat et la formulation de propositions et contre-propositions (ADEME, 2016).

32Derrière les procédures de concertation et de participation, et les démarches plus informelles de négociation et de relations de pouvoir, il existe également de multiples facteurs qui influencent une contestation ou une absence de contestation (comme l’attachement au lieu, le périmètre du projet, etc) que cet article détaillera dans les parties suivantes.

Évolution de l’encadrement juridique des pratiques d’évaluation socio-économique, d’étude d’impact et d’enquête publique en 2005, 2008 et 2011

33L’instruction cadre du 25 mars 2004 mise à jour le 27 mai 2005 a permis de territorialiser davantage les pratiques d’évaluation socio-économique des infrastructures de transport (quel que soit le mode). L’expert peut prendre en compte des critères et données issus de la concertation dans le calcul et modifier ce dernier en conséquence (situation de référence, recherche de compensations, valorisation de critères non pris en compte initialement) afin que la décision soit prise « en la meilleure connaissance de cause possible ».

  • 3 Circulaire Bianco du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrast (...)

34La circulaire du 9 décembre 2008 du Ministère de l’Ecologie relative à l’établissement d’une charte qualité de l’évaluation des investissements publics a donné un rôle plus important à l’analyse multicritères qu’à l’analyse coûts-bénéfices dans l’évaluation a priori des projets et à l’intégration des demandes de la population. L’analyse multicritères présentait plusieurs avantages par rapport à l’analyse coûts-bénéfices dans le cadre d’une concertation renforcée avec le public et les partenaires du projet depuis les textes de 1992, 1995 et 20103. L’analyse coûts-bénéfices ne donnait qu’un seul chiffre global pour chaque option d’un projet, alors que l’analyse multicritères permettait d’évaluer et de comparer les multiples impacts de chaque option, en séparant les performances de chaque critère de chacune de ces options. La possibilité de faire évoluer une variante sur un ou plusieurs critères permettait d’intégrer à l’évaluation des demandes de modifications de certains acteurs qui auraient influencé certains de ces critères.

35La procédure alterne les études et la concertation, cette dernière pouvant faire évoluer le contenu des avant-projets (schéma 1).

Le décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement a permis que les propositions du public figurent dans le rapport des commissaires enquêteurs, ainsi qu’une réponse sur leur faisabilité technique de la part du maître d’ouvrage. De plus, l’enquête publique peut être suspendue durant six mois en vue d’apporter des modifications substantielles (par exemple à la demande d’associations de protection de la nature) au dossier soumis à enquête. Le projet peut donc évoluer jusqu’à la fin (Zembri-Mary, 2019).

Du point de vue de la concertation, les conséquences de ces textes sont importantes. En effet, une plus grande place est donnée dans les études faites par le maître d’ouvrage aux connaissances et données fournies par les associations (de protection de la nature par exemple) et les habitants sur leur territoire ou sur l’impact local qu’un projet d’aménagement peut avoir (sur l’eau, l’écosystème, etc). Des demandes de modifications du projet faites par ces acteurs peuvent être plus aisément intégrées à l’évaluation socio-économique ou à l’enquête publique. Ces demandes de modifications de projets peuvent aboutir ou non, selon les arguments du milieu local et les réponses techniques et financières que la maîtrise d’ouvrage peut faire.

Schéma 1. Le processus études-concertation

Étapes

Acteurs impliqués

Pré-études et début de la concertation

Maître d’ouvrage, élus, autorité portuaire, associations, habitants, CCI, entreprises, etc.

Débat public (selon les projets)

Garant(s) de la CPDP, maître d’ouvrage, élus, autorité portuaire, associations, habitants, CCI, entreprises, etc.

Etudes préliminaires (EP)

Maître d’ouvrage

Avant-projet sommaire (APS)

Maître d’ouvrage

Enquête publique

Maître d’ouvrage, élus, autorité portuaire, associations, habitants, entreprises, CCI, etc.

Déclaration d’utilité publique (DUP)

Commissaire enquêteur

Avant-projet détaillé (APD)

Maître d’ouvrage

Travaux

Maître d’ouvrage et maître d’œuvre

Mise en service

Le choix des projets (tableau 1)

36Il s’agissait de montrer si les projets d’aménagement portuaire sont moins exposés au risque de conflit et de recours que les projets de LGV et d’autoroutes et d’analyser les modalités d’action et de mobilisation des associations et des opposants. Les projets retenus devaient remplir un critère principal : bénéficier du même encadrement juridique de la concertation, et donc se caractériser par un débat public et une enquête publique postérieurs à 2011 (année de la dernière évolution juridique assouplissant l’enquête publique).

37Cette démarche a nécessité d’avoir deux partis-pris méthodologiques.

  • Poser la question d’une différence entre les formes de mobilisation selon qu’il s’agit d’un projet d’aménagement portuaire, d’une autoroute ou d’une LGV nécessitait de n’exclure aucun projet postérieur à 2011. Par conséquent, les formes de mobilisation ont dû être étudiées pour tous les projets quels que soient leur coût, taille, localisation.

  • Il s’agissait d’analyser des modalités de mobilisation, dans leurs différentes nuances, et pas des projets. Les caractéristiques de ces derniers déterminent des motifs de contestation. Le dire d’expert montrent que ces motifs (résumés dans le tableau 3) sont récurrents entre les modes, quels que soient le coût, l’importance du projet, les modalités de gouvernance, le poids de l’emploi lié au projet dans l’emploi local, etc.

38Nous avons retenu les projets de transport routiers et ferroviaires les plus récents (LGV Bretagne-Pays-de-Loire ou BPL, LGV Sud-Europe-Atlantique ou SEA, LGV Lyon-Turin, LGV Bordeaux-Dax et Bordeaux-Toulouse ou GPSO, autoroute Langon-Pau ou A 65). Le tableau 1 résume leurs caractéristiques. Les opérations portuaires suivantes n’ont pas été prises en compte en raison de l’antériorité du débat public, de la concertation et/ou de l’enquête publique à 2011 : amélioration des accès maritimes du port de Rouen ; plateforme industrielle Piicto de Fos-Marseille ; Le Havre port 2000 ; Calais port 2015. Les projets éoliens (Nantes, Saint-Nazaire, etc) n’ont pas été retenus non plus car ils concernent d’autres thématiques que l’aménagement portuaire stricto sensu.

39Les projets d’aménagement portuaire retenus sont les suivants :

  • Le projet cap 2020 de Dunkerque composé de quatre quais et de 350 ha d’espaces logistiques (d’un coût estimé entre 690 et 829 millions d’euros) dont le débat public a eu lieu en 2017 et l’enquête publique en 2020. Il s’agit d’un Grand Port Maritime, piloté par un établissement public sous la tutelle de l’Etat. 7ème port du Range Nord-Européen et 3ème port français, ce port est connu pour son trafic de vrac vers des sites industriels, son trafic roulier transmanche, de conteneurs4. Il est situé à proximité d’une centrale électrique, de terminaux méthaniers et pétroliers. Le trafic annuel a atteint 52 millions de tonnes de fret et 2,3 millions de passagers et 6342 navires y ont fait escale en 2019. Le port comptait 33 956 emplois directs, indirects ou induits. 53 % de l’emploi salarié du dunkerquois dépendait du port en 20185 (emplois directs et indirects), soit plus de la moitié.

    • 6 Source : site du port de Brest
    • 7 Source : ADEUPA Brest Bretagne, CCI Brest, L’Economie maritime du bassin de Brest, 2018

    Le projet d’extension en mer du port de Brest d’un coût de 220 millions d’euros qui prévoit le dragage des bassins pour atteindre un tirant d’eau de 12,7 m et l’agrandissement d’une zone industrialo-portuaire de 50 ha (dont 14 ha pris sur la mer). La concertation recommandée par la commission nationale de débat public (CNDP) a eu lieu en 2012 et l’enquête publique en 2014. La politique d’aménagement et d’équipement du port est pilotée par la CCI de Brest, en partenariat avec le conseil régional de Bretagne depuis la concession du port en 2007. La Région reste propriétaire du port. Une partie du port est militaire et relève du Ministère des Armées. 686 navires y ont fait escale en 2020. 2,7 millions de tonnes de fret (vrac, ciment, etc.) y ont été échangés en 20186. Le port est également spécialisé dans la construction navale. On compte 27 000 emplois portuaires et maritimes, soit 16 % de l’ensemble des emplois du pays de Brest7.

    • 8 Source : site du port de Port-la-Nouvelle
    • 9 Source : Insee 2018

    Le projet d’extension du port de Port-la-Nouvelle qui prévoit une nouvelle digue de 2,6 km, le prolongement de la digue actuelle de 600 m, le dragage du bassin à 14,5 m de tirant d’eau, l’aménagement de 15 ha de terre-pleins, une zone logistique de 20 ha et la construction d’un nouveau quai de 250 m. Ce port est la propriété de la Région Occitanie depuis 2007. La Région est très présente et volontariste dans la définition des orientations d’aménagement du port. Sa gestion courante est assurée par la CCI de l’Aude. Le trafic annuel représentait 2 millions de tonnes (pétrole, céréales, etc.) et 350 navires y ont fait escale8 en 2018. Il est difficile de calculer la part exacte des 1600 emplois portuaires directs, indirects et induits au sein des 1980 emplois communaux9 car une partie des emplois portuaires est proposée par des prestataires ou sous-traitants localisés en-dehors de Port-la-Nouvelle. On peut seulement estimer par extrapolation que la part de l’emploi portuaire dans l’emploi communal semble assez élevée.

Tableau 1. Caractéristiques des projets étudiés

Tableau 1. Caractéristiques des projets étudiés

Méthode

40Celle-ci consiste à analyser les huit projets précédents. Pour cela, nous avons mené un travail de recherche afin de définir :

  • Le contexte historique et politique du site pour en comprendre les orientations sociales, industrialo-économiques et politiques à partir d’une documentation existante et d’entretiens (élus, associations).

  • Les modalités d’action des acteurs locaux pour faire valoir leurs opinions et intérêts sur le projet et leur intensité. Ces actions peuvent être la formation ou l’intervention d’une association, la médiatisation, le recours juridique contre le projet, le blocage du débat/du chantier (sources : journaux locaux, bilan du débat public, registres d’enquêtes publiques, entretiens).

  • Les motifs de contestation : impact du projet sur l’environnement, sur les riverains, coût, desserte et report modal (sources : cahiers d’acteurs du débat public, registres d’enquête publique, textes et blogs des associations, entretiens).

  • Les modalités de participation et de concertation menées par le maître d’ouvrage, dont certains aspects peuvent faciliter l’appropriation du projet ou pas par les citoyens et les associations (ateliers participatifs, visites de site, concertation continue, etc) (sources : bilans de la CPDP, entretiens, visionnage de films de la concertation).

  • Les transformations physiques éventuelles du projet pour évaluer la réponse apportée par le maître d’ouvrage aux demandes parfois divergentes des associations ou des habitants par rapport au projet initial. Cela peut concerner l’évolution des surfaces consacrées aux activités logistiques et de transport, l’évolution du nombre de quais, de bassins, de voies routières ou ferrées et de leurs dimensions, l’évolution du tracé de la LGV/autoroute, l’insertion urbaine et la mise en valeur de l’infrastructure de transport (sources : dossiers d’avant-projet détaillé ou APD et d’avant-projet sommaire ou APS).

  • Les conséquences de la contestation (nécessité pour le maître d’ouvrage de réviser les études, de modifier ou retarder le projet, de faire face à des surcoûts, etc).

41Les données sur les projets ont été obtenues à partir :

  • d’une analyse exhaustive des rapports des commissaires enquêteurs pour l’enquête publique, et des rapports de la CPDP pour chaque projet ;

  • de la lecture des blogs des associations ;

  • d’une analyse ciblée de la presse portant sur les événements majeurs du processus de décision des projets (débat public, enquête publique, manifestation, recours, polémique, etc). Ces événements ont été définis après l’élaboration d’une chronologie par projet.

Les entretiens ont été menés auprès d’élus, d’associations, de maîtres d’ouvrage publics et privés et de membres de la CPDP.

Tableau 2. Entretiens réalisés

Acteurs

Nombre d’entretiens

Association

Entre 1 et 3 par projet

Membre de la CPDP ou de l’organisation de la concertation recommandée

Entre 1 et 2 par projet (sauf LGV Lyon-Turin et Autoroute Langon-Pau qui n’ont pas eu de phase de débat public).

Praticien ou association neutre ayant une approche transversale de plusieurs projets

Entre 2 et 3 par projet

Maître d’ouvrage

Entre 1 et 2 par projet

42L’ensemble de ces informations a été réuni sous la forme de descripteurs quantitatifs et qualitatifs dans les tableaux 3 à 5 qui indiquent avec un code couleur allant de gris foncé à blanc :

  • si un projet est concerné par un motif particulier de contestation. Nous avons retenu cinq motifs principaux : l’impact du projet sur l’environnement et sur les riverains, le coût, la desserte et le report modal. Cette typologie a été établie après une analyse des registres d’enquête publique, des débats publics, de la presse et de sites internet, et validée en entretiens. Pour chaque projet, nous avons recherché les motifs énoncés par les groupes et individus en désaccord et les arguments utilisés. Nous avons rapproché ces motifs des modalités de contestation (négociation, manifestation pacifique ou pas, médiatisation, sit-in, ZAD, recours) afin de repérer synthétiquement les motifs repris par les acteurs de chaque projet. Il s’agissait de déterminer quels motifs étaient à l’origine d’une absence de contestation (en blanc), d’une contestation légère (en gris clair : négociation, manifestation pacifique, médiatisation), d’une contestation modérée (en gris moyen ; sit-in, blocage ponctuel) ou forte (en gris foncé : recours, ZAD, blocage long). Nous avons choisi d’analyser des modalités d’action très concrètes pour définir des degrés de contestation (manifestation, médiatisation, recours, etc). Ces modalités d’action pourraient être une traduction pratique des « états d’intensité conflictuelle » (polémique, tension, conflit, judiciarisation) proposés par Foulquier (2016).

  • si un projet se distingue par des formes de contestation et de mobilisation destinées à l’impacter et le niveau d’intensité de ces dernières. Nous avons recherché les épisodes de contestation et les formes de mobilisation choisies par les associations pour chaque projet (intervention ferme d’une association, médiatisation, recours juridique contre le projet, blocage du débat/du chantier ou ZAD) dans la presse et par entretiens. Nous avons ensuite déterminé l’intensité de chaque type de mobilisation pour chaque projet. Nous nous sommes basés sur le nombre et le contenu d’articles/blogs/interviews radiodiffusées ou télévisées des acteurs (pour la médiatisation), l’importance des manifestations organisées, la durée du blocage du chantier ou du débat (quelques jours à plusieurs mois) et la formalisation effective d’un recours, qui est en tout état de cause une forme de mobilisation au degré d’intensité élevé. La couleur gris foncé correspond à une mobilisation d’intensité élevée, la couleur gris moyen à une mobilisation d’intensité modérée et la couleur gris clair correspond à une mobilisation légère, très habituelle dans ce type de projet. Logiquement, les projets ayant fait l’objet d’un recours sont ceux où les formes de mobilisation modérées (médiatisation, etc) ont l’intensité la plus forte, car les associations les ont souvent utilisées avant de faire le recours.

  • si des conséquences résultent de la mobilisation des associations pour le projet. Il peut s’agir d’un retard, d’un surcoût, d’une révision des études, d’une nouvelle enquête publique, ou d’une modification du projet. Ces informations (factuelles ou chiffrées) ont été obtenues dans la presse, lors des entretiens avec les maîtres d’ouvrage ou après analyse des bilans de la concertation, du débat public et des rapports des commissaires enquêteurs.

Ces questions reprennent chacune des trois hypothèses et permettent de tirer des conclusions par mode de transport.

Analyse des motifs de recours, des formes de mobilisation et de leurs impacts sur les projets

43Les nuances de gris majoritairement foncé des tableaux 3 à 5 montrent que les infrastructures autoroutières et ferroviaires ayant fait l’objet d’une concertation, d’un débat public, d’une enquête publique ou réalisées depuis 2011 en France ont fait l’objet de sérieuses contestations. Ces dernières ont eu des conséquences notables sur le déroulement du projet et sur la prise de risque de la maîtrise d’ouvrage publique ou privée (à l’exception de la LGV BPL, objet d’un consensus régional et national). Le blanc et le grisé clair qui caractérisent ces indicateurs pour les projets portuaires montrent que la mobilisation (médiatisation, création d’une association, etc.) pour divers motifs (utilité du projet, coût, impact, etc) a été moins forte, voire absente, et a eu des conséquences nettement moins importantes pour les projets (révision, retard, etc).

Les motifs de contestation

Tableau 3. Les motifs de contestation

Tableau 3. Les motifs de contestation

44Les motifs de contestation sont récurrents. L’impact du projet sur l’environnement est retenu pour tous les projets sauf la LGV BPL. Il peut prendre diverses formes : menace pour l’aire de reproduction et d’alimentation de l’outarde canepetière (A 65 Langon-Pau) ; menace de l’emprise pour les terres agricoles ou naturelles (LGV SEA, LGV Lyon-Turin, port de Dunkerque) ; présence d’amiante en souterrain (LGV Lyon-Turin) ; érosion de la plage, impact du dragage sur les fonds marins et les espèces naturelles (Port-la-Nouvelle). Il convient de noter que ce motif a fait l’objet d’une contestation forte (en gris foncé) dans le cas des projets autoroutiers et ferroviaires étudiés, conduisant souvent à des recours, d’une contestation moins forte (gris clair) dans le cas de Dunkerque (les associations, à l’exception d’Attac, étant plus préoccupées par la création d’emplois) et d’une négociation sans contestation formelle dans le cas de Brest. Les associations défavorables au projet de Port-la-Nouvelle ont manifesté mais n’ont pas souhaité faire un recours au tribunal administratif pour le moment (gris moyen).

45L’impact sur les riverains (sous la forme de nuisances sonores, paysagères, olfactives, d’une atteinte à un lieu objet d’habitudes ou d’un certain « attachement ») apparaît comme un motif important de contestation pour les projets autoroutiers et ferroviaires (en gris foncé) à l’exception de la LGV SEA (en gris clair). Cet impact constitue un motif de contestation plus légère dans le cas de Dunkerque (gris clair). Brest et Port-la-Nouvelle ne sont pas concernés par ce motif (en blanc).

46La critique de l’utilité du projet de transport en regard d’infrastructures déjà existantes ou de projets alternatifs moins ambitieux est très fréquente et se retrouve dans tous les projets, à l’exception de la LGV BPL demandée par le milieu associatif et les élus locaux. L’absence de desserte locale par le projet est souvent critiquée dans le cas des infrastructures autoroutières et des LGV dont les échangeurs et stations peuvent être assez espacés, mais pas dans le cas des infrastructures portuaires. Port-la-Nouvelle fait exception (gris moyen). Les associations ont largement critiqué l’utilité du méga-projet de la Région et émis une préférence pour un projet moins ambitieux, mais source d’emplois. L’absence de report modal de la route vers le rail est aussi souvent évoquée dans le cas de la construction d’autoroutes génératrices de nouveaux trafics routiers et dans le cas des LGV qui ne permettraient pas au trafic routier préexistant de diminuer dans des proportions significatives.

  • 10 Sources : communiqués sur le blog d’Attac contre le projet de Dunkerque ; entretiens 2, 5, 6 dans l (...)

47Enfin, la dénonciation du coût élevé du projet (souvent plusieurs milliards d’euros) est aussi fréquemment utilisée par les associations (ou encore les élus locaux) opposés aux grandes infrastructures ferroviaires et autoroutières (en gris foncé, sauf la LGV BPL). Nous avons retrouvé ces arguments dans le cas des projets portuaires (en blanc ou gris clair), avec des modalités de communication courantes10 sans qu’ils aient été utilisés dans le cadre d’une action d’opposition au projet.

Les formes de mobilisation et leur intensité

  • 11 Dans le cas de la LGV SEA (Comité réaction citoyenne), de la LGV Lyon-Turin (Vivre et agir en Mauri (...)
  • 12 France Nature environnement a fait des recours avant 2011 contre un autre projet d’exploitation d’u (...)

48L’analyse des formes de la mobilisation contre les autoroutes et les LGV montre qu’il y a eu intervention (souvent fortement médiatisée pendant plusieurs années) d’associations de protection de la nature locales et nationales11 (en gris foncé). Elles ont déposé dans tous les cas sauf la LGV BPL des recours au tribunal administratif ou au conseil d’Etat contre des décisions administratives (Zembri-Mary, 2019). La médiatisation des positions des opposants associatifs ou particuliers est systématique (en gris foncé) quel que soit le mode du projet, à l’exception de la LGV BPL. Dans le cas des trois projets portuaires étudiés, on a pu noter l’existence d’associations opposées (en gris clair et moyen), sans qu’elles fassent de recours12, à la différence des autres modes (en gris foncé). Il n’y a eu aucune opération de blocage de la concertation ou de blocage physique des projets portuaires par un sit-in ou une ZAD, alors que cette situation a existé dans le cas de l’autoroute Langon-Pau et de la LGV SEA (blocage de l’emprise des travaux ou du chantier, mais sans ZAD, en gris foncé et moyen selon la durée du blocage).

Tableau 4. Les formes de mobilisation et leur intensité

Tableau 4. Les formes de mobilisation et leur intensité

49Les couleurs blanche ou gris clair du tableau 4 montrent que les infrastructures portuaires ayant fait l’objet des mêmes procédures depuis 2011 que les infrastructures routières et ferroviaires ont connu des désaccords voire des contestations (cas de Port-la-Nouvelle), mais pas de conflit fort susceptible de remettre le projet en cause. D’ailleurs ces projets se poursuivent. Des associations ou particuliers ont pu s’exprimer contre les projets portuaires dans la presse (gris moyen)13. Mais ils n’ont pas manifesté d’opposition ferme au projet lors de la concertation ou de l’enquête publique, comme l’indiquent les rapports de la concertation (Dunkerque) et les conclusions des commissaires enquêteurs (Brest).

Les conséquences de la contestation sur les projets

50Les conséquences de conflits ou controverses pour les projets autoroutiers et ferroviaires (en gris moyen et foncé dans le tableau 5) sont plus notables que pour les projets portuaires (en blanc, gris clair et moyen dans le tableau). Tous les projets autoroutiers et ferroviaires ont été concernés par une révision des études, très classique pour des projets de cette ampleur, qui s’est traduite le plus souvent par une modification du tracé ou du rayon de courbure pour limiter les emprises sur des terres naturelles ou au sein d’écosystèmes fragiles. Le projet consensuel de la LGV BPL a fait pour sa part l’objet d’une modification de tracé au nord du Mans à la demande des élus locaux.

Tableau 5. L’impact de la contestation sur les projets

Tableau 5. L’impact de la contestation sur les projets
  • 14 Source : décision du 16 mars 2018 du Grand Port maritime de Dunkerque sur la poursuite du projet de (...)

51Dans le cas du projet portuaire de Dunkerque, 78 % des participants au questionnaire de la CPDP se sont déclarés favorables au projet14. Il n’a pas été nécessaire de réviser les études. Celles concernant le projet de développement du port de Brest ont été revues à la marge pour intégrer, après la demande des participants à la concertation et à l’enquête publique, un bassin et des opérations supplémentaires de décantation. Le projet de développement initial a été modifié à la marge. Le débat public concernant le projet de Port-la-Nouvelle a été assez agité en 2017 car les associations critiquaient les méthodes et résultats des études environnementales. Il est aussi vrai que ce projet était particulièrement important pour un petit port. L’enquête publique a eu lieu. Les travaux ont commencé avec une légère révision des études conduisant à revoir marginalement la taille de la digue à la demande des associations, mais sans que le projet d’extension portuaire prévu ne soit modifié ou réduit. Seul un recours gracieux est en cours (en lien avec les élections régionales proches) alors que les travaux sont déjà bien avancés. Globalement, l’expérience des trois débats publics portuaires montre que peu d’opposition s’y est manifesté (entretiens CPDP 1, 2, 4).

52Concernant les indicateurs de management de projet (retard et surcoût), qui sont fondamentaux pour la maîtrise d’ouvrage, les différences entre les projets de LGV et d’autoroutes d’une part et les projets portuaires d’autre part sont encore plus nettes.

53Les projets de LGV étudiés se caractérisent par des reports d’année en année (entre 3 et 5 ans de retard pour deux projets et deux branches reportées au-delà de 2037). Seule la LGV BPL objet d’un consensus a été livrée à la date prévue. L’autoroute A 65 a connu un retard de 6 mois après une révision en profondeur du tracé et l’adoption de mesures compensatoires importantes à la demande insistante de l’Etat (Zembri-Mary, 2014).

54Les projets autoroutiers et ferroviaires revus et finalement réalisés se sont tous distingués par des surcoûts, parfois élevés, qui ont résulté des frais supplémentaires liés à l’arrêt et à la reprise des chantiers, à des mesures compensatoires et de protection des riverains plus importantes, à la modification des tracés, etc. Ces surcoûts ont atteint 50 à 150 % du coût initial du projet pour les LGV et 250 millions d’euros pour la A 65.

55Les trois projets portuaires ne connaissent pas de retard imputable à un conflit lié à la concertation ou à l’enquête publique, ni de surcoût. Ces projets ne peuvent donc pas être considérés comme des projets à risque pour ces motifs, au sens du management de projet.

56Les raisons qui expliquent qu’il y ait des discussions (parfois vives) pendant le débat ou l’enquête publics, des manifestations, mais pas de recours au tribunal administratif ou de blocage dans le cas des projets d’aménagement portuaire sont de plusieurs natures.

Pourquoi la concertation et la réalisation d’un projet d’aménagement portuaire présentent moins de risques pour le maître d’ouvrage que les autres modes ?

Des raisons liées à l’attachement des habitants au site portuaire et à l’emploi

57La « culture portuaire ou maritime » ne semble pas être un argument pour expliquer un « attachement » aux milieux portuaires et une cause d’opposition à un projet qui viendrait modifier un lieu auquel la population est habituée. Le fait que les ports soient fermés à la fréquentation des habitants depuis 2001 dans le cadre des procédures ISPS (Foulquier 2016) peut expliquer ce constat. Cela ne joue pas de rôle à Dunkerque, Port-la-Nouvelle et Brest (entretiens 1 et 2). L’amélioration du cadre de vie par l’aménagement maritime et terrestre du port ne semble pas non plus être un argument expliquant la position globalement favorable des habitants, alors que cela peut être le cas pour des projets de port fluvial. Un projet d’aménagement de port de commerce n’est en effet pas intégré à un projet urbain comme peut l’être un projet de port fluvial. Le projet d’agrandissement du port fluvial d’Achères comporte des espaces récréatifs à la confluence de la Seine et de l’Oise, et un lien physique paysagé pour en assurer la « couture » avec les parties habitées est prévu. Ces aménagements élaborés avec les habitants qui tenaient à continuer à profiter des rives du fleuve ont contribué à mieux faire accepter le projet (entretien 8).

58Le port représente un intérêt économique indéniable (par les emplois qu’il offre) et stratégique (par la présence d’équipements militaires ou classés Seveso, comme à Dunkerque ou Port-la-Nouvelle [entretien 1]). Ces atouts donnent aux autorités portuaires un poids non négligeable dans les négociations qu’elles peuvent avoir avec les autres acteurs locaux.

  • 15 Source : Insee 2018.

59Les emplois qu’il procure à la population locale contribuent à rendre cette dernière assez favorable à des projets d’extension ou liés à des activités nouvelles (entretien 5). Le nombre d’emplois tertiaires a tendance à augmenter, mais on note que l’emploi portuaire reste quand même très présent. Le port de Port-la-Nouvelle compte 1600 emplois portuaires directs, indirects et induits. La ville compte 1980 emplois communaux15. 53 % de l’emploi de Dunkerque dépend du port. Cela explique par exemple que les habitants localisés autour du projet de Port-la-Nouvelle étaient globalement pour le projet (entretien 5). Les pêcheurs dans les trois cas étudiés ont également soutenu les projets, sauf si cela pouvait gêner leur pratique professionnelle (entretien 1). A Dunkerque, les dockers étaient favorables au projet, comme l’opinion locale en raison des nouveaux emplois prévus (entretien 1). Les grands acteurs économiques ont également soutenu ces projets. La lecture des documents des débats publics et des registres d’enquête publique montre que le milieu économique a émis une opinion favorable aux trois projets.

  • 16 On note par exemple un taux de chômage des 15-64 ans de 21,7 % à Dunkerque, 22 % à Port-la Nouvelle (...)

60La création de nouveaux emplois grâce au projet portuaire est une des raisons majeures qui expliquent la faiblesse ou l’absence de contestation et de recours, notamment dans les régions où le chômage est important16 (tous les entretiens) à la différence des infrastructures de transport linéaires. Les villes des trois ports étudiés comptaient plus de 16,8 % de chômeurs, en 2018, ce qui est était très élevé par rapport à une moyenne nationale à 9,1 %. Tous les élus utilisent donc cet argument pour justifier le projet (entretien 2). L’argument de l’emploi est également repris par des habitants et les groupes de BTP qui assurent la maîtrise d’ouvrage. Leur intérêt est certes de légitimer le projet par de nouveaux emplois. Cet argument peut être critiqué par les associations peu favorables au projet. Par exemple, l’association EECLA (entretien 2) a estimé que les projections du maître d’ouvrage de Port-la-Nouvelle étaient surestimées des deux tiers, mais n’a pas fait de recours car elle était pour une version légère du projet d’extension permettant quand même de créer des emplois (entretien 5). La question de la lutte contre le chômage est donc fondamentale dans le positionnement choisi par des associations pourtant critiques.

61Dans le cas des infrastructures linéaires, l’argument de la création d’emplois a pu être repris par les CCI, les élus locaux et le milieu économique dans les cahiers d’acteurs du débat public et dans les registres d’enquête publique qui ont été analysés. Mais il n’a pas suffi à convaincre la majorité des habitants de l’intérêt du projet. Il s’agit d’emplois non pérennes, liés au chantier, ou d’emplois pérennes peu nombreux (péages). Les habitants ont en particulier accordé une importance à l’impact du projet sur l’environnement humain et naturel et motivé leurs recours par cet argument.

62On peut noter un paradoxe chez les habitants et les riverains des projets d’aménagement portuaire. Le port existe déjà avant que le projet ne soit présenté. Les gens en ont l’habitude, y travaillent et/ou fréquentent des espaces littoraux récréatifs. Ils en ont donc une certaine représentation. L’« attachement » au lieu traduit une crainte des habitants que ce lieu, qui est un espace de vie et d’habitudes, un espace considéré comme fragile et une source d’emplois, ne disparaisse ou ne soit modifié par un projet d’aménagement. L’attachement peut se manifester par une volonté de conserver le port, quitte à accepter un projet d’aménagement. Par exemple, un acteur associatif ayant participé au débat public et à l’enquête publique du projet de Port-la-Nouvelle indique qu’il fallait faire quelque chose pour le port, car il allait « mourir » et des emplois disparaître. L’espace littoral proche du port et potentiellement affecté par les travaux du projet est aussi un lieu d’appropriation et d’habitudes auxquelles la population ne veut pas renoncer. Par exemple, la population qui avait l’habitude d’utiliser la plage de Vieille Nouvelle s’est fortement mobilisée lors de l’enquête publique du parc logistique nord en 2015 (entretien 6). Des habitants se sont également manifestés contre le terminal méthanier de Dunkerque en raison de la présence d’un espace récréatif que la population souhaitait continuer à utiliser (entretien 1). Mais ces deux épisodes et les demandes qui leur étaient liées n’ont pas conduit à un conflit dur, à un blocage ou à un recours au tribunal administratif contre le projet. Notamment parce que les demandes des habitants portaient sur la protection d’espaces particuliers et ne consistaient pas à refuser le projet, qui était accepté sous réserve du maintien de cet espace. Les habitants avaient finalement dans ces deux cas une représentation (au sens de Foulquier, 2016) de la zone littorale et maritime plus récréative qu’industrielle.

63L’« attachement » de la population au territoire d’un projet linéaire (qui peut aussi être le territoire de sa vie quotidienne) se manifeste différemment. Il est d’abord circonscrit au périmètre de l’habitation et à son environnement proche (le cadre de vie). Il explique des réactions défavorables de type « pas dans mon jardin » lorsque le projet de LGV ou d’autoroute est prévu à proximité d’habitations. Il peut également concerner un plus large périmètre qui est celui des impacts du projet pour un environnement naturel et humain estimé fragile, auxquels les habitants et associations sont sensibles en raison de l’importance de l’emprise (4200 ha pour la LGV SEA). Ces arguments constituent une grande partie des motifs de recours, de blocage et d’annulation des DUP des cinq cas de LGV et d’autoroute étudiés. L’emploi potentiel n’a pas contrebalancé l’impact environnemental de ces projets pour la population et les associations, à la différence des projets d’aménagement portuaire dont elles soulignent l’intérêt économique et qui se caractérisent par un impact environnemental sur le milieu marin difficile à évaluer (Avezard et alii, 2017).

Des raisons liées à une étude incomplète des impacts environnementaux des constructions sur le milieu marin

64Les travaux en milieu marin (dragage, construction de digue, etc.) peuvent mettre en suspension les sédiments du fond marin dragué et les dépôts associés. L’eau devient alors turbide. Ils sont déplacés par les courants vers d’autres endroits du port, voire de la rade et peuvent altérer ou menacer l’équilibre de l’écosystème faunistique et floristique. Des cartes de pression de la turbidité permettent de mesurer le niveau de pression des sédiments sur l’habitat marin. Il existe également des cartes de classement du niveau de sensibilité des habitats. Si un sédiment recouvre un autre sédiment, la sensibilité est faible. Si un sédiment recouvre un herbier par exemple, la sensibilité de l’habitat est plus forte. Méthodologiquement, un croisement entre les cartes de pression de la turbidité et de sensibilité de l’habitat à la turbidité permet de déterminer l’impact d’un projet sur le milieu marin. Il existe des cartes jusqu’à 50 m du rivage. Or, en cas de travaux de construction, les études d’impact spécifiques au milieu marin ne sont pas toujours faites dans le détail par les maîtres d’ouvrage. La réglementation de l’étude d’impact n’oblige pas au calcul des pressions de la turbidité et de la sensibilité de l’habitat à la turbidité (entretien 3). Les maîtres d’ouvrage mettent en place des mesures pour éviter les impacts, mais si ils ne peuvent pas les éviter, ils ne se fixent pas souvent d’objectif de réduction de ces impacts (entretien 3).

65L’ensemble des associations (Attac, ECCLA) et membres de la CPDP interrogés ont confirmé que l’impact environnemental d’un projet portuaire (extension, dragage, digue, etc) sur les sédiments et les courants est trop peu mesuré. Cela ouvre une brèche au développement d’une opposition d’associations de protection de l’environnement qui exposent des arguments critiques en ce sens, soulignent le manque de légitimité des études, dénoncent les effets du dragage et en demandent une limitation (cas de Brest, Port-la-Nouvelle). Foulquier (2019) note d’ailleurs que l’impact des travaux maritimes sur les fonds marins est devenu très secondaire depuis vingt ans pour les autorités portuaires qui se préoccupent principalement de la qualité de l’air sous l’influence des directives de l’OMS.

  • 17 Le maître d’ouvrage qui organise le débat public prévoit la somme d’argent qu’il souhaite pour les (...)

66Mais il est aussi très difficile pour elles de proposer des contre-expertises mesurant ces impacts, à la différence des associations défavorables aux projets de LGV et d’autoroutes. Les associations de protection de l’environnement marin s’intéressent à la pollution marine (plastique, hydrocarbures, dégazage, etc.) mais peu aux inventaires des espèces naturelles impactables par un projet. Elles ont du mal à mobiliser des experts indépendants sur cette question lors du débat public (entretien 3). Les collectivités déterminent le montant des subventions aux associations travaillant sur des projets d’aménagement portuaire, ce qui peut avoir un effet sur leur capacité à élaborer des contre-expertises en cas de subvention trop modeste (entretien 5). Les maîtres d’ouvrages peuvent aussi verser des subventions à discrétion aux associations, ce qui ne garantit cependant pas à ces dernières la possibilité de rémunérer des experts (entretien 1)17. La cartographie peu précise de l’étude d’impact ne leur permet pas non plus de vérifier la validité des compensations envisagées par le maître d’ouvrage.

67Les associations de protection de la nature positionnées contre des projets d’autoroutes ou de LGV ont une capacité différente à argumenter. Elles connaissent bien les espèces et les inventaires, ce qui leur permet de démontrer la menace qu’un projet linéaire peut représenter pour leur écosystème dans un débat public ou une enquête publique (entretien 9). Elles sont même consultées par les maîtres d’ouvrage sur cette question (entretien 10 ; Zembri-Mary, 2014 ; 2019), ce qui permet à ces derniers d’établir des études d’impact plus précises sur les espèces impactées. Des entretiens ont montré que la qualité et la précision de l’étude d’impact et des compensations représente aujourd’hui un véritable enjeu pour un maître d’ouvrage de projet linéaire. Il cherche à ne pas oublier d’espèce pour éviter un recours juridique source de retard important et de surcoût à sa charge en cas de contrat de concession ou de partenariat (Zembri-Mary 2014). Mais cela ne suffit pas toujours. Certains recours ont pu être gagnés par les associations à cause de l’oubli d’une espèce par le maître d’ouvrage (A 65 Langon-Pau). Le recours est en effet un risque réel pour ces projets. Les conséquences du tableau 5 le montrent.

68L’ensemble de ces éléments expliquent que les associations défavorables aux projets linéaires sont plus armées que celles défavorables aux projets d’aménagement portuaire pour monter des recours, et ainsi avoir un effet sur le processus de décision des projets et le projet lui-même (report, annulation, modification majeure).

Des raisons liées au périmètre des projets

69Le projet d’aménagement portuaire est délimité dans l’espace et cartographié dès le débat public alors que le tracé précis d’un projet linaire autoroutier ou de LGV n’est défini qu’après l’enquête publique. La comparaison des cartes entre le débat et l’enquête publique faite pour cette recherche montre que le périmètre des projets d’aménagement portuaire n’a pas évolué. Une légère adaptation de la forme des polders à l’intérieur du périmètre peut seulement être observée.

70En comparaison, la définition du tracé précis d’une autoroute ou d’une LGV est très progressive. Plusieurs couloirs larges de 1 km, susceptibles d’accueillir plusieurs fuseaux de 300 m, et espacés chacun de plusieurs kilomètres ou dizaines de kilomètres sont étudiés lors des études préliminaires. Elles aboutissent à la définition d’un seul couloir au sein duquel plusieurs fuseaux sont analysés lors des études d’avant-projet sommaire (avant l’enquête publique).

71L’enquête publique permet de déterminer ensuite le tracé précis de l’infrastructure au sein du fuseau retenu. La définition du tracé prend plusieurs années, voire plus d’une dizaine en raison des procédures, des recours éventuels et de la disponibilité des financements. Des habitants peuvent donc pendant longtemps « vivre avec » l’idée qu’un projet pourrait être réalisé à proximité de leur domicile et représenter une menace pour leur cadre de vie (entretien 4). Cette incertitude sur la localisation et la proximité du tracé peut occasionner des inquiétudes qui se traduisent par une opposition. Cette situation ne se retrouve pas dans le cas des ports maritimes dont le périmètre est connu des habitants dès le début de la concertation.

72Le port est un site fermé, circonscrit. Les travaux pourront donc avoir lieu dans un espace maritime ou terrestre en friche déjà intégré à un vaste ensemble portuaire. Ce dernier ne générera pas d’impacts ou de nuisances trop proches des domiciles des riverains (à l’exception de nuisances diffuses comme la pollution par les poussières), et donc une perception et une représentation négative du projet susceptible de susciter une opposition. L’impact environnemental d’un projet d’aménagement portuaire suscite moins d’inquiétude pour un riverain que celui d’un projet linéaire. L’impact environnemental du projet d’aménagement portuaire reste physiquement distant des habitants. L’impact d’un projet linéaire s’observe sur une emprise ouverte. Ce dernier peut être perçu comme abîmant le cadre de vie et le cadre naturel sur des centaines de kilomètres de terrains jusque-là agricoles ou naturels (entretien 4). Les réserves foncières publiques étant assez importantes dans le périmètre des ports maritimes, la menace d’expropriation peut aussi être réduite. Cette menace est bien plus fréquente dans le cas des projets linéaires.

73Le caractère ponctuel ou linéaire d’une infrastructure explique aussi que le nombre et le degré des conflits soient différents. Un projet d’aménagement portuaire concerne seulement quelques communes, souvent regroupées en communauté, ce qui en fait un interlocuteur unique, qui présente le projet à la population, le justifie, etc. Un projet de LGV ou d’autoroute concerne des centaines de communes, de maires et des dizaines ou centaines de milliers d’habitants.

  • 18 Outre les réunions classiques du débat public et de l’enquête publique, une concertation sous forme (...)

74Un projet linéaire de plusieurs centaines de kilomètres présente plus de points physiques de friction et de contestation par rapport à un projet d’aménagement portuaire. Les interlocuteurs de la CPDP soulignent qu’il peut y avoir le même degré de conflit entre un projet portuaire et un projet de LGV ou d’autoroute, mais le conflit a un effet plus fort dans ces deux dernier cas, ce qui peut plus facilement aboutir à un recours. Le degré de désaccord entre le milieu local et le maître d’ouvrage identique au départ pour les trois modes peut avoir tendance à s’intensifier dans le cas des projets ferroviaires et autoroutiers. On observe en effet une reprise amplifiée, selon un « effet boule de neige », des inquiétudes et des mécontentements au fur et à mesure que les nombreuses réunions publiques ont lieu le long du tracé potentiel de plusieurs centaines de kilomètres. S’y ajoutent des points physiques de contestation potentiellement beaucoup plus nombreux, comme la traversée de zones naturelles ou de nappes phréatiques (entretien 2)18.

Conclusion

75Du point de vue des pratiques de l’aménagement, cette analyse montre que :

Les textes de 2008 et de 2011 qui ouvrent la voie à une prise en compte plus nette par la maîtrise d’ouvrage des arguments et connaissances des associations et du public dans les évaluations et l’enquête publique n’aboutissent pas à une remise en question profonde des projets d’aménagement portuaire, marginalement contestés et pour lesquels un accord est plus facilement trouvé que pour les projets ferroviaires et autoroutiers. Les associations semblent avoir moins profité de ces évolutions juridiques que dans le cas des autres modes. Le manque de données sur l’impact des projets sur le milieu marin permet moins aux associations de développer une contre-expertise.

76Les projets d’aménagement portuaire présentent donc moins de risque de contentieux et de recours potentiel pour la maîtrise d’ouvrage. Consécutivement, ils semblent moins exposés à des risques de retard et/ou de surcoût liés à une opposition que les autres projets. Le port est un espace fermé mais un projet d’aménagement portuaire suscite auprès des habitants et des associations un intérêt majeur par l’emploi nouveau qu’il peut procurer et par l’usage (notamment récréatif) qui peut être fait des espaces littoraux proches. La critique de la financiarisation des projets, assez classique dans le cas des projets de LGV et d’autoroutes concédés ou en contrat de partenariat est plus rare dans le cas des projets portuaires. Les habitants peuvent être plus disposés à accepter, moyennant quelques adaptations, un aménagement nouveau éloigné de leur domicile. Le soutien des élus locaux ne semble pas faciliter en particulier l’acceptation des projets portuaires. En effet, ils sont également assez souvent favorables aux projets ferroviaires et routiers, sans que cela contribue à leur acceptation par les habitants et les associations.

77Une analyse plus précise de l’impact du projet d’aménagement portuaire sur la turbidité des fonds marins et de la sensibilité de l’habitat à la turbidité et un accès facilité des associations de protection de la nature à cette expertise pourraient faire évoluer cette situation. Les associations seraient en mesure de contre argumenter un projet dont l’impact environnemental est estimé trop élevé.

78D’un point de vue théorique, on peut constater que les conflits de représentation et d’affectation du sol sont fréquents dans le cas des projets portuaires. Ils se traduisent par une action des opposants de type « prise de parole » assez modérée. Cette dernière existe également dans le cas des projets de LGV et autoroutiers, sous une forme légale plus extrême (recours très fréquents) et parfois sous une forme illégale (blocage du chantier de l’A65 Langon Pau). Cette étude montre également que d’autres types de conflits peuvent être ajoutés aux six types existants (Guillaume, Guineberteau, 2014, et Foulquier, 2016). On peut noter l’existence de conflits environnementaux entre associations, constructeurs, autorité portuaire et élus portant sur des enjeux maritimes. Cette catégorie ne concerne pas les types de conflits déjà définis. Ajouter les enjeux des projets pour le milieu marin et les conflits environnementaux à la théorie existante est aussi un moyen de donner de l’importance à ce sujet, alors que les autorités portuaires le délaissent au profit de la qualité de l’air (Foulquier, 2019).

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Notes

1 Deux autres textes plus anciens ont constitué une première étape dans ce processus de décentralisation : la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, et la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, modifiée par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

2 Les régions sont propriétaires des principaux ports de commerce, qu’elles peuvent concéder à des CCI. Des établissements publics sous tutelle de l’Etat pilotent les 12 grands ports maritimes (GPM).

3 Circulaire Bianco du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures, Loi Barnier n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, Loi Grenelle 2 n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

4 Source : site du port de Dunkerque

5 https://www.lavoixdunord.fr/569185/article/2019-04-16/dans-le-dunkerquois-53-de-l-emploi-salarie-du-secteur-prive-dependent-du-port- (données 2018).

6 Source : site du port de Brest

7 Source : ADEUPA Brest Bretagne, CCI Brest, L’Economie maritime du bassin de Brest, 2018

8 Source : site du port de Port-la-Nouvelle

9 Source : Insee 2018

10 Sources : communiqués sur le blog d’Attac contre le projet de Dunkerque ; entretiens 2, 5, 6 dans le cas de Port-la-Nouvelle.

11 Dans le cas de la LGV SEA (Comité réaction citoyenne), de la LGV Lyon-Turin (Vivre et agir en Maurienne, les Amis de la Terre et la Coordination des opposants au Lyon-Turin), de la LGV Bordeaux-Dax et Bordeaux-Toulouse (Sepanso, France Nature Environnement), de l’autoroute Langon-Pau (Sepanso, Aquitaine Alternatives).

12 France Nature environnement a fait des recours avant 2011 contre un autre projet d’exploitation d’un dépôt pétrolier à l’intérieur de la partie terrestre du port de Port-la-Nouvelle (Lo Pretre, 2012 ; 2015).

13 Source : La Brique, Dunkerque, un grand port déconcertant https://labrique.net/index.php/thematiques/droit-a-la-ville/986-dunkerque-un-grand-port-de-concertant.

14 Source : décision du 16 mars 2018 du Grand Port maritime de Dunkerque sur la poursuite du projet de nouveau bassin (Cap 2020).

15 Source : Insee 2018.

16 On note par exemple un taux de chômage des 15-64 ans de 21,7 % à Dunkerque, 22 % à Port-la Nouvelle, 16,8 % à Brest (données Insee 2018 disponibles les plus récentes).

17 Le maître d’ouvrage qui organise le débat public prévoit la somme d’argent qu’il souhaite pour les associations (déplacements, études demandées en plus, ateliers, etc.). Plus la somme est importante, plus les associations peuvent faire et demander. Cela peut éventuellement orienter le résultat du débat. Or, souvent les maîtres d’ouvrage de projets portuaires ne prévoient pas de somme significative, ce qui peut limiter l’action des associations (entretien CPDP 1).

18 Outre les réunions classiques du débat public et de l’enquête publique, une concertation sous forme d’ateliers et de visites de sites peut contribuer à la réflexion, selon les personnes interrogées à la CPDP, et à associer les habitants au projet. Les ateliers et visites de sites n’ont pas d’effet notable sur l’acceptabilité des projets portuaires car il y en a eu très peu dans les trois cas étudiés (entretien CPDP 1). Il est difficile de les organiser dans le cas des longs projets linéaires qui comportent plusieurs fuseaux d’étude. Il en faudrait un nombre très élevé. Cette pratique n’est pas particulièrement critiquée par les associations interrogées, qui revendiquent plutôt des études d’impact plus fines.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Caractéristiques des projets étudiés
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Fichier image/png, 83k
Titre Tableau 3. Les motifs de contestation
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9258/img-2.png
Fichier image/png, 57k
Titre Tableau 4. Les formes de mobilisation et leur intensité
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9258/img-3.png
Fichier image/png, 48k
Titre Tableau 5. L’impact de la contestation sur les projets
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Pour citer cet article

Référence électronique

Geneviève Zembri-Mary, « Pourquoi les projets d’aménagement portuaire suscitent moins d’opposition et de recours que les projets d’autoroutes et de LGV ?  », L’Espace Politique [En ligne], 42 | 2020-3, mis en ligne le 14 septembre 2021, consulté le 23 octobre 2021. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/9258 ; DOI : https://doi.org/10.4000/espacepolitique.9258

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Auteur

Geneviève Zembri-Mary

Professeure, Cergy Paris université
genevieve.zembri-mary@cyu.fr

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