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Produire les échelles de la transition à Fessenheim : contingences et jeu d’acteurs autour de la fermeture d’une centrale nucléaire

From production to scalar bricolage: politics of scales in Fessenheim’s energy transition
Teva Meyer, Fanny Vallerand, Valentine Bour, Charlotte Dauwe, Valentine Erne-Heintz et Thomas Schellenberger

Résumés

La fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim en juin 2020 a été précédée de la signature d’un document programmatique, le Projet d’avenir du territoire de Fessenheim (PAT), devant accompagner son arrêt et assurer une reconversion industrielle. Rédigé par l’État et les collectivités territoriales, il institue trois échelles spatiales qui cadrent la transition post-nucléaire. Cet article propose de prendre le cas de Fessenheim pour renforcer nos connaissances sur les pratiques concrètes de la politique des échelles au sein de transitions énergétiques en interrogeant (1) les conséquences de l’inscription de ces trois niveaux sur la matérialisation de la transition et (2) le jeu social ayant mené à leur établissement. En nuançant une unique approche constructiviste des échelles, parfois critiquée pour sa nature téléologique, nous nous concentrons sur les « scalecraft » des acteurs, le travail artisanal, les techniques, compétences ainsi que les difficultés qui sous-tendent tout assemblage scalaire. Mobilisant des chercheurs venant de la géographie politique, de l’économie politique et du droit de l’environnement, cet article s’appuie sur la construction d’un corpus d’articles de la presse régionale ainsi que sur 46 entretiens menés avec les acteurs du PAT. Nos recherches montrent que les échelles du PAT, dont l’existence cadre la physionomie de la transition post-nucléaire, reposent sur trois dynamiques : un effort de naturalisation des échelles par les acteurs via une rhétorique d’économisation du problème et ainsi que l’interprétation du droit ; une mise en politique de la transition autour de l’enjeu conflictuel des pertes fiscales ; un travail de lobbying des collectivités. En conclusion, nous identifions sept facteurs participant à la construction des échelles à Fessenheim. Ces résultats nous amènent à questionner les processus de dénucléarisation d’un territoire.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Pour « Evolutionary Power Reactor ».

1Le lundi 29 juin 2020 à 16 h 30, les opérateurs du Centre Nucléaire de Production d’Électricité (CNPE) de Fessenheim (Haut-Rhin) entamaient la procédure d’arrêt du deuxième réacteur de la centrale, 128 jours après celui de la première tranche, mettant un terme à 42 ans et 5 mois d’exploitation. Cette action venait concrétiser une promesse faite par François Hollande en 2012, alors candidat à l’élection présidentielle. Tandis que le CNPE a polarisé une opposition transnationale, ayant fait l’objet d’une littérature abondante (Kalb, 2012 ; Meyer, 2014, 2021 ; Oberlé, 2016), son arrêt n’a pas mis un terme aux conflictualités. De nouveaux mouvements favorables au nucléaire en France se sont structurés dans le sillage des contestations portées par les collectivités territoriales contre cette décision (Meyer, 2017). Simultanément, les débats se sont déplacés de l’exploitation de la centrale vers la détermination des politiques d’accompagnement de sa fermeture, dans un contexte de retour du nucléaire sur la scène politique en France à la faveur de nouveaux projets de construction de réacteurs EPR1, et en Europe dans le cadre des discussions sur la taxonomie verte.

  • 2 François de Rugy (ministre de la Transition écologique et solidaire) et Emmanuelle Wargon (secrétai (...)
  • 3 Jean-Luc Heimburger, (président de la chambre du commerce et d’industrie Alsace Eurométropole) et É (...)
  • 4 Jean Rottner (président du conseil régional du Grand Est), Brigitte Klinkert (présidente du Conseil (...)
  • 5 Pascal Hector (ministre conseiller de l’Ambassade d’Allemagne) à Paris, Volker Ratzmann, secrétaire (...)
  • 6 Le texte du projet est disponible en ligne : https://www.haut-rhin.gouv.fr/Politiques-publiques/Ave (...)
  • 7 Ibid.

2Rassemblés le 1er février 2019 dans la salle des fêtes du village de Volgelsheim, dix kilomètres au nord du CNPE, des représentants de l’État2 et d’établissements publics3, des élus des collectivités territoriales4 ainsi que des élus et fonctionnaires allemands5 signent le Projet d’avenir du territoire de Fessenheim (PAT) visant à « anticiper les conséquences de cet arrêt »6. Si d’autres réacteurs nucléaires ont déjà été démantelés dans le pays, Fessenheim constitue la première expérience de fermeture totale d’un CNPE. Le PAT ne se donne pas comme objectif unique d’amortir économiquement l’arrêt de la centrale, mais de profiter de l’évènement pour mettre en place les outils visant à « devenir un territoire de référence à l’échelle européenne en matière d’économie bas-carbone »7. Concrètement, le PAT n’est ni un document de planification territoriale ni un acte juridique et ses contraintes légales sont inexistantes. Il constitue une simple feuille de route pour les parties souhaitant s’engager. Il cadre le projet de transition autour de trois thématiques : (1) « créer des emplois », (2) « améliorer la desserte du territoire et les mobilités » et (3) « faire du territoire un modèle de transition énergétique et […] d’innovation pour l’industrie du futur ». Pour sa mise en œuvre, l’État installe une gouvernance complexe. Les objectifs du PAT doivent être atteints par le développement de projets émergeant d’une dizaine de « groupes de suivi » thématiques dont le nombre et la composition varient. Après discussion au sein d’un comité de pilotage franco-allemand, les projets proposés sont validés ou refusés par le bureau exécutif où siègent des représentants des signataires (voir figure 1). Le PAT a soulevé des oppositions dès ses débuts. Contestant les modalités de la compensation des pertes fiscales causées par l’arrêt de la centrale, le maire de Fessenheim a refusé de signer le projet en février 2019. Simultanément, plusieurs propositions discutées dans le PAT ont cristallisé les tensions, telles que la nouvelle voie devant relier l’autoroute française A35 et sa parallèle allemande A5, l’installation d’une unité de méthanisation ou encore la construction d’une usine de recyclage des déchets métalliques très faiblement radioactifs.

Figure 1 : Organigramme de la gouvernance du Projet d’Avenir du Territoire de Fessenheim

Figure 1 : Organigramme de la gouvernance du Projet d’Avenir du Territoire de Fessenheim

Source : Entretiens semi-directifs réalisés

3En plus de fixer les buts de cette transition énergétique ainsi que les modalités pour y parvenir, le Projet d’Avenir instaure trois échelles spatiales – nommés alternativement périmètres prioritaires et échelles territoriales dans le document – cadrant chacune le déploiement d’un des trois objectifs. La reconversion économique est inscrite dans l’échelle de la communauté de communes Pays Rhin-Brisach (CCPRB) où se trouve la centrale, l’amélioration des mobilités est cadrée à celle d’un « triangle Colmar-Mulhouse-Fribourg » et les enjeux de transition énergétique et d’innovation industrielle dans celui du département du Haut-Rhin. Une carte insérée en deuxième page du PAT vient illustrer ces échelles, reprenant les frontières des deux collectivités territoriales et traçant un triangle dont les pointes dépassent la localisation des trois villes pour le second périmètre (figure 2). Le PAT ne dit rien explicitement de la manière dont ces échelles doivent être traitées dans la procédure d’évaluation des projets. Pourtant, ce document, devant servir de feuille de route, institue des mailles considérées comme optimales pour le déploiement des politiques de transitions post-nucléaire.

4Deux questions de recherche émergent à la lecture du document. Premièrement, comment ces trois échelles ont-elles été déterminées ? Deuxièmement, l’établissement de ces échelles a-t-il des conséquences sur la matérialisation de la transition à Fessenheim ? Prenant le PAT comme terrain d’étude, cet article souhaite renforcer nos connaissances des pratiques concrètes des fabriques scalaires, en dépassant le « clin d’œil désormais quasi rituel au constructivisme social » (Moore, 2008)

Figure 2 : Carte présentant les trois échelles, extraite du PAT de Fessenheim présentant les trois échelles tel qu’il est produit et publié par la préfecture du Haut-Rhin en février 2019

Figure 2 : Carte présentant les trois échelles, extraite du PAT de Fessenheim présentant les trois échelles tel qu’il est produit et publié par la préfecture du Haut-Rhin en février 2019

Source : Préfecture du Haut-Rhin, PAT de Fessenheim, 1er février 2019, p. 5

Cadre théorique : approches constructivistes des échelles dans la transition énergétique

Interroger le travail de production des échelles

5Objet polysémique, contesté, mais central de la géographie (Fraser, 2010 ; Howitt, 2003), l’échelle a donné lieu à une abondante littérature visant à définir sa fonction au début des années 2000 (Marston, 2000). D’inspiration kantienne, l’approche dominante jusqu’à la fin des années 1980 considère les échelles comme une hiérarchie préexistante et naturelle ordonnant l’espace (Herod, 2010). L’apport des théories critiques bouscule cette conception en rejetant les discours essentialisant l’échelle comme réalité préexistante à toute activité sociale (Smith, 1984, 1992). Il ne s’agit plus d’interroger ontologiquement les échelles, mais d’étudier les « pratiques scalaires des acteurs sociaux » (Moore, 2008) pour comprendre la manière dont elles sont « solidifiées dans nos consciences et nos pratiques » (Blakey, 2021, p.628). L’échelle n’est plus une catégorie d’analyse du réel, mais une catégorie de pratiques dont il faut interroger la production (Moore, 2008). Dire que les échelles sont des construits sociaux devient alors un truisme de la recherche en géographie politique (Bulkeley, 2005). Premier corollaire de ce tournant, les échelles ne sont pas fixes, mais « perpétuellement redéfinies, contestées et restructurées en termes d’étendue, de contenu et d’organisation » (Swyngedouw, 2004, p.133). Toutefois, cette fluidité n’est pas totale, les échelles étant « routinisées en structures relativement durables et hégémoniques » (Christopher Brown, Purcell, 2005, p.610). Deuxième corollaire, l’idée de l’existence d’une maille optimum apparaît inopérante, les enjeux ne préexistant pas par essence dans une échelle donnée (Howitt, 2003 ; Swyngedouw, 1997).

6La production des échelles repose alors sur différents ressorts politiques. La « politics of scale » (politiques des échelles) (Smith, Harvey, 2008) définissant les mécanismes par lesquels des niveaux spatiaux sont établis, hiérarchisés ou réorganisés par des acteurs suivant un agenda politique. La « politics of scaling » (politique de mise à l’échelle) et le « scale bending » qui renvoient au processus de repositionnement stratégique d’enjeux à certaines échelles (Jones, Leitner, Marston, Sheppard, 2017). Enfin, le « scale jumping » (Staeheli, 1994) qui synthétisent la capacité de certains groupes sociaux à traverser les échelles en fonction de leurs intérêts (MacKinnon, 2011). Les échelles constituent des outils politiques à deux niveaux. Premièrement, les discours sur les échelles construisent un cadre qui valorise ou masque des enjeux, valide ou disqualifie des solutions et légitime ou exclut des acteurs (Jones et al., 2017 ; Mahoudeau, 2019). Deuxièmement, ces processus déterminent l’allocation de ressources symboliques et matérielles aux acteurs, en avantageant certains au détriment d’autres (Smith, 1992 ; Swyngedouw, 2004). C’est donc parce que la production d’échelles a des conséquences sur les structures sociales qu’elles constituent un enjeu de pouvoir convoité (Delaney, Leitner, 1997 ; Marston, 2000).

7Or, si la dimension processuelle des échelles est un acquis, « les études portant sur le travail effectué pour permettre ces pratiques scalaires restent limitées » (Papanastasiou, 2017). Apparaît alors clairement l’intérêt à déconstruire ces « scalecrafts » (Fraser, 2010), compris comme le travail artisanal, les efforts, les adaptations, les techniques, compétences et aptitudes ainsi que les difficultés qui sous-tendent ces assemblages scalaires. Cette approche propose un premier niveau de nuance à l’idée d’une « production » des échelles. En prenant acte de ces côtés hasardeux, désordonnés et contingents, il s’agit de tempérer l’existence d’intentionnalités politiques guidant les constructions scalaires. Les recherches de Papanastasiou sur les scalecraft dans la géographie scolaire britannique ont ainsi permis de rappeler que ces processus ne se déroulaient pas dans un vide (Papanastasiou, 2017). L’assemblage politique des échelles est contraint par des normes administratives ainsi que par leurs interprétations, inscrit dans les géographies historiques et politiques des lieux et influencé par des représentations de la matérialité de ces espaces (Papanastasiou, 2019).

Débats d’échelles dans les transitions énergétiques

8Décrire les échelles comme objet fondamental de l’étude des transitions est également devenu un truisme de la géographie des énergies. L’échelle constitue une des six composantes du cadre analytique proposé par Bridge, Bouzarovski, Bradshaw et Eyre (2013) pour étudier les mécanismes spatiaux des transitions énergétiques et un des « thèmes emblématiques » de Beckers et Naumann (2017) dans leur analyse des dimensions sociospatiales de l’énergie. Cette naturalisation du lien entre échelle et transition repose sur la collision de trois interprétations : l’échelle politique du niveau de gouvernance des systèmes énergétiques (Bridge, Bouzarovski, Bradshaw, Eyre, 2013), l’échelle infrastructurelle de la taille des systèmes de production et de distribution (Chabrol, Grasland, 2014) et l’échelle comptable du déploiement de nouvelles solutions techniques. Ce lien a également été cadré par l’intervention des géographes dans les débats théoriques des transitions studies et plus particulièrement par la volonté de spatialiser la Multi-level perspective dont l’organisation en trois niveaux a été interprétée comme une division d’échelles (Görg, 2007).

9Les débats sur la transition ravivent l’approche essentialiste des échelles, dans le sens où un niveau spatial, qu’il soit appelé « local » ou « régional », y est régulièrement présenté comme intrinsèquement plus adapté à la transformation du système énergétique (Demaze, Chartier, 2021). La transition nécessiterait une décentralisation, considérant que les acteurs locaux seraient plus légitimes en raison de leur connaissance spatiale (Rutherford, Coutard, 2014) et de leurs capacités concrètes de structuration (Coenen, Benneworth, Truffer, 2012). Le rapprochement des producteurs et des consommateurs imposerait une réduction de la taille des systèmes (Chabrol, Grasland, 2014), permettant un retour vers un local interprété comme plus vertueux dans un projet de démocratisation du système (Lapostolle, 2021). Qui plus est, le déploiement de la transition à cette échelle faciliterait son acceptabilité sociale (Cowell, Bristow, Munday, 2011). Ces discussions font écho aux débats qui animent l’écologie politique sur le rôle des conditions naturelles propres aux enjeux environnementaux dans la détermination politique d’une échelle pour les gérer (Bulkeley, 2005). Y aurait-il donc une échelle optimale de mise en œuvre de la transition ?

10A contrario, de multiples travaux constructivistes témoignent du caractère politique et constamment renégocié des échelles au sein de la transition énergétique (Gailing, Bues, Kern, Röhring, 2019), invitant à éviter le « piège localiste » (Christopher Brown, Purcell, 2005). Ainsi, les recherches de Bridge et al. (2013) sur le développement des énergies renouvelables au Royaume-Uni témoignent de la fluidité des échelles dans la transition. Les travaux d’Angélique Palle (2020, 2021) sur les efforts des institutions européennes pour imposer la maille continentale comme niveau optimal du déploiement des politiques énergétiques montrent que dans la transition énergétique aussi, la production des échelles répond aux agendas politiques et aux stratégies des acteurs et ne dépend pas que de déterminants techniques. Enfin, l’étude des mobilisations pour la remunicipalisation de l’énergie outre-Rhin (Moss et al., 2015) ou celle des projets d’extension des oléoducs au Canada (Hunsberger, Kløcker Larsen, 2021) laissent entrevoir les conflits menant à la production de ces échelles.

Identifier les éléments de la construction des échelles dans le PAT : méthodes et sources

Questions de recherches et objectifs

11Cet article propose de lier ces deux préoccupations de recherche. Si l’on s’accorde sur le fait que les échelles mobilisées dans les politiques de transition énergétique ne sont en aucun cas naturelles, mais émergent de rapports sociaux, il s’agit d’identifier sur quelles bases les acteurs les produisent. Qui plus est, en s’intéressant aux PAT on propose de répondre au manque de travaux portant sur les fermetures d’infrastructures dans la transition, un domaine où l’attention a été plus longuement portée sur la construction d’unités de production et de distribution d’énergie (Cowell, 2020).

12Dans leur étude de l’Energiewende allemande, Becker et Naumann (2017) introduisent un cadre analytique importé de l’écologie politique qui considère que les acteurs produisent des échelles par l’influence de trois dimensions : une technique, renvoyant à la matérialité de l’enjeu ; une institutionnelle, faisant référence aux niveaux administratifs préexistants ; et une discursive, renvoyant aux représentations propres des acteurs. D’autres dimensions peuvent déjà être extrapolées au regard de la littérature, telle que l’interprétation du droit encadrant l’énergie par les acteurs (Gailing et al., 2019), la capacité à imposer un rapport de force (Moss et al., 2015) ou encore l’assouvissement d’objectifs autre qu’énergétique (Palle, 2016). Cet article se donne comme but d’étoffer ce cadre analytique. Pour ce faire, on propose de questionner le processus d’élaboration des trois échelles inscrites dans le PAT de Fessenheim. Trois hypothèses construites sur l’état de l’art sous-tendent cet objectif :

  • Les échelles introduites dans le PAT ont des conséquences sur la conduite de la transition à Fessenheim.

  • Les échelles du PAT sont le produit des agendas politiques d’acteurs impliqués dans leurs constructions

  • La construction des échelles du PAT relève d’un travail artisanal (Scalecraft) contingent, dépendant des capacités et compétences des acteurs, faits d’adaptations et d’échecs, et influencé par l’interprétation du contexte normatif et matériel.

Méthodes et sources de l’étude

13Pour atteindre cet objectif, nous avons déployé une méthode visant à :

  • Reconstruire l’historique de la rédaction du PAT afin d’identifier le processus d’élaboration des échelles

  • Identifier les acteurs responsables de sa production et les logiques qu’ils invoquent

  • Analyser les projets de transition en cours pour identifier l’influence des trois échelles dans leur élaboration

14Pour y parvenir, cette recherche repose sur un travail interdisciplinaire rassemblant des spécialistes du droit de l’environnement, de l’économie politique et de la géographie politique. Les données ont été produites en menant de front :

  • une évaluation de la cohérence et du cadre juridique du texte du PAT,

    • 8 La recherche a pris fin le 6 avril 2021.

    une collecte d’articles publiés dans deux journaux locaux (Les Dernières Nouvelles d’Alsace et L’Alsace) concernant le PAT. Les recherches effectuées par mots-clés sur les archives en ligne ont permis la constitution d’un corpus de 23 textes, permettant de suivre la chronologie de l’application des projets du PAT8.

  • une campagne d’entretiens menés avec les acteurs participant au PAT. Les acteurs ont été identifiés grâce aux articles de presse, aux efforts de reconstitution de la gouvernance du projet ainsi que par effet « boule-de-neige ». Au total, 46 entretiens semi-directifs ont été réalisés. Le profil des enquêtés ainsi que les grilles d’entretien sont détaillés en annexe 1 et 2.

15Les entretiens ainsi que le corpus d’articles ont été traités suivant une matrice de codage fermé (disponible en annexe 3) pour retracer l’historique de la gouvernance du PAT et par un codage ouvert pour identifier les modalités d’élaboration des échelles. Après avoir testé le rôle structurant des échelles du PAT dans la conduite de la transition, l’article propose de déconstruire les facteurs de la production des échelles autour de trois axes : la stratégie de naturalisation des échelles, l’influence des conditions de la mise en politique de la transition post-nucléaire et le travail concret de négociation des acteurs.

Les échelles du PAT structurent la matérialité des projets de transition à Fessenheim

Le PAT, un document visant à naturaliser des échelles considérées optimales

  • 9 L’article 1100-1 code civil définit que « Les actes juridiques sont des manifestations de volonté d (...)
  • 10 Selon l’article 1101 code civil, « Le contrat est un accord de volontés entre deux ou plusieurs per (...)

16La capacité du PAT à orienter les échelles de déploiement de la transition post-nucléaire ne réside pas dans sa nature juridique. L’étude herméneutique du document ne montre aucun mécanisme légalement contraignant. Si les termes utilisés – « déclaration d’intention » ou « feuille de route collective, partagée et évolutive des acteurs » – manifestent une volonté commune d’agir, la liberté laissée dans le choix des objectifs et leur mise en œuvre ne permet pas de le qualifier d’« acte juridique »9. De la même manière, l’absence d’obligations explicites ainsi que de clauses imposant des droits ou des obligations ne permet pas de le considérer comme un « contrat »10. Enfin, le PAT ne correspond pas à un des outils de planification territoriale ayant force de loi. En pratique, sa qualification comme soft law, se contentant de conseiller, n’est pas à exclure et dépendra de la façon dont il pourra être utilisé par des acteurs dans d’éventuels futurs contentieux. Seule l’inscription du PAT comme un des projets prioritaires du Traité d’Aix-la-Chapelle sur la coopération et l’intégration franco-allemande signé le 22 janvier 2019 produit des effets juridiques en encrant l’échelle transfrontalière comme cadre de la transition post-nucléaire.

17Malgré cette faible nature juridiquement contraignante, le texte du PAT doit servir de cadre au processus de sélection des projets au sein des différents organes de gouvernance qu’il institue (groupe de suivi, comité de pilotage, bureau exécutif). Le document propose une naturalisation des trois périmètres identifiés. Dans le vocabulaire employé, d’abord, les échelles sont décrites comme « évidente », « par essence », « pragmatique », « réaliste », « normale » ou « allant de soi ». L’essentialisation tient sur trois registres. Premièrement, les échelles y sont naturalisées comme conséquences pratiques du fonctionnement de l’espace. La CCPRB, comme périmètre autant que comme acteur, serait économiquement la plus touchée par l’arrêt de la centrale. Deuxièmement, les échelles sont explicitement présentées comme des ressources de la transition. Dès la première ligne, le document souligne la « position privilégiée, au cœur du triangle binational » qu’il s’agit de valoriser pour la transition. L’échelle franco-allemande est perçue comme un potentiel qu’il s’agirait d’exploiter, en renforçant les mobilités transfrontalières. Troisièmement, des infrastructures déjà existantes viendraient justifier ces choix, qu’il s’agisse de la présence d’une « école professionnelle centre de compétence franco-allemande » ou « de réseaux ferré, routier, fluvial, cycliste et piétonnier ». Enfin, l’opérationnalité du PAT est présentée comme résultant de l’articulation entre les trois niveaux : le développement économique dans la CCPRB, les mobilités transfrontalières dans le triangle et l’innovation industrielle au sein du département dépendraient les uns des autres.

Des projets de transition contraints par les trois échelles

18Il convient avant tout de se garder de toute surinterprétation du rôle des périmètres dans le PAT. Lors des entretiens, nos questions sur ces échelles ont parfois été accueillies par des flottements, de longues hésitations et des demandes de reformulation. D’autres acteurs se sont placés intuitivement à l’intérieur d’une échelle, alors que leur localisation les en excluait spatialement. Les porteurs de projet ne disposent donc pas de la même connaissance de l’existence des échelles ni n’accordent la même importance à ce facteur.

  • 11 En date du 06/10/2021.
  • 12 Dans ce compte ne sont pas pris l’ensemble des projets solaires, mais uniquement ceux concernant de (...)

19L’analyse des projets validés par la gouvernance du PAT11 reflète l’influence concrète des trois échelles. Ce travail demande un double effort de qualification. Il s’agit d’abord de déterminer à laquelle des trois thématiques chaque projet se rattache. Or, cette commensuration n’est pas évidente, un projet pouvant simultanément répondre à l’objectif de transition énergétique, de développement économique ou de mobilité. Lors des entretiens, nous avons alors demandé aux porteurs de projet de s’autocatégoriser. Dans un deuxième temps, il convient de déterminer dans laquelle des échelles ces projets s’inscrivent. Ici également, la difficulté réside dans la commensuration de l’échelle : cherche-t-on à déterminer un périmètre d’implantation ou bien doit-on considérer l’échelle de la gouvernance du projet ? Au total, nous avons identifié 24 projets initiés par le PAT12. Chacun a été analysé pour identifier ses objectifs, sa localisation et les acteurs qui le portent. Les résultats sont synthétisés dans le tableau et la carte suivante.

Tableau 1 : Les objectifs, localisations et acteurs associés des projets du PAT

Nom du projet

Descriptions

Objectifs associés

Localisation

Acteurs

EcoRhéna

Création d’un parc d’activités à vocation industrielle

Développement économique

Communes de Nambsheim, Balgau, Geiswasser

Comité Syndical du Syndicat Mixte pour la gestion du Port Rhénan de Colmar/Neuf-Brisach

Extension du Port rhénan de Colmar/Neuf-Brisach

Construction de nouveaux terminaux portuaires

Développement économique

Volgelsheim

CCI Alsace Eurométropole/ Comité Syndical du Syndicat Mixte pour la gestion du Port Rhénan de Colmar/Neuf-Brisach

Croisière île du Rhin

Construction d’appontements

Développement touristique

Biesheim

CCPRB

ArtRhena

Construction d’un centre d’art

Développement touristique

Vogelgrun

CCPRB

Réhabilitation des bassins de l’île du Rhin

Renaturation de site industriel

Développement touristique

Fessenheim

CCPRB, commune de Fessenheim, EDF, Agence de l’eau, Conservatoire des sites alsaciens

Réhabilitation de la voie ferrée de fret Colmar – Volgelsheim

Desserte ferroviaire du Port Rhénan Colmar – Neuf-Brisach

Développement des mobilités

Colmar – Volgelsheim

SNCF/Département du Haut-Rhin/Région Grand Est

Liaison ferroviaire Colmar-Fribourg

Étude exploratoire d’une nouvelle liaison entre Colmar

Développement des mobilités

Colmar-Fribourg

Land du Bade-Wurtemberg/Région Grand Est/Département du Haut-Rhin

Transport à haut niveau de services entre Colmar et Breisach

Mis en place d’une liaison bus entre Colmar et Breisach (All)

Développement des mobilités

Colmar – Breisach

Région Grand Est

Desserte routière de la zone EcoRhéna

Tronçon routier de liaison entre les autoroutes allemande et française

Développement des mobilités

Autoroute A5 – Autoroute A35

Département du Haut-Rhin

Raccordement mobilité douce

Construction de 4 tronçons de pistes cyclables

Développement des mobilités

Neuf-Brisach, Logelheim
Munchhouse, Fessenheim

Communauté de communes Pays Rhin-Brisach

Méthanisation

Développement de deux projets de méthaniseurs

Transition énergétique

EcoRhéna et Munchhouse

Regroupement d’agriculteurs et Européenne de Biomasse

STEP Lac Blanc/Lac Noir

Exploitation de la STEP du lac Blanc/lac Noir

Transition énergétique

Orbey

Commune d’Orbey et la communauté de communes de la vallée de Kaysersberg

Réseau de chaleur Mulhouse

Construire un réseau de chaleur verte dans l’agglomération mulhousienne

Transition énergétique

Mulhouse

Mulhouse Alsace Agglomération

Rénovation thermique de collèges

Rénovation de trois collèges

Transition énergétique

Mulhouse, Hegenheim, Wintzenheim

Département du Haut-Rhin

Projet 4itec40

Développement d’amélioration de process industriel

Innovation industrielle

Usine PSA de Mulhouse

4itec SAS

Parc Solaire Amélie

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Wittelsheim

Krannich Solar et Aventron

Centrale PV de Katzenthal

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Katzentahl

Communauté de communes de la vallée de Kaysersberg

SCHILLIGER

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Biesheim

EDF

Centrale solaire Gravière

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Réguisheim

Tryba Energy

Centrale solaire aérodrome

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Habsheim

EDF

Centrale solaire Munchhouse

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Munchhouse

Engie

CVE Ottmarsheim

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Ottmarsheim

Cap Vert Énergie

Centrale solaire de Volgelsheim

Parc photovoltaïque

Transition énergétique

Volgelsheim

Engie

Technocentre

Fonderie de métaux très faiblement radioactifs

Innovation industrielle/Développement économique

Proximité de la centrale

EDF

Figure 3 : Influence des échelles du PAT sur la localisation des projets de transition labellisés

Figure 3 : Influence des échelles du PAT sur la localisation des projets de transition labellisés

20D’un point de vue des localisations, la correspondance entre les échelles/thématiques des projets et le cadre du PAT est totale. De plus, ceux-ci ne se concentrent pas exclusivement dans l’environnement immédiat de la centrale, mais couvrent la totalité des échelles préétablies. Le cas extrême de la STEP lac Blanc/Lac Noir, située dans le département du Haut-Rhin, mais à 45 km à vol d’oiseau de Fessenheim, en témoigne parfaitement. Inversement, aucun projet n’est localisé de l’autre côté de la frontière départementale, dans le Bas-Rhin, à pourtant seulement 20 km au nord. Le cadre spatial des échelles est donc respecté. Concernant les acteurs engagés, la correspondance est presque entière, à l’exception d’une partie des parcs photovoltaïques portés par des acteurs nationaux ou internationaux (EDF, Tryba Energy, Cap Vert Énergie, Engie et Krannich Solar). Le projet du Technocentre apparaît comme un cas à part. Visant à construire une usine de fonte et de recyclage de métaux très faiblement radioactif, il n’est pas un produit direct du PAT, mais une proposition émanant d’EDF qui envisageait initialement son implantation sur le site du Tricastin (Drôme). Envisageant une installation à proximité directe de la centrale, EDF présente le projet du Technocentre comme une innovation industrielle et un outil de développement économique pour la CCPRB.

21Au total, 120 propositions de projets ont été soumises au PAT. Les entretiens montrent que plusieurs d’entre elles ont été écartées, car elles ne correspondaient pas au diptyque échelle-thématique : mise à niveau d’infrastructures de transport pour l’aéroport de Bâle-Mulhouse, installation d’usines en dehors du périmètre de la CCPRB, financement de pistes cyclables. Il apparaît donc, conformément à la première hypothèse, que les projets devant servir la transition post-nucléaire sont contraints par les échelles introduites dans le PAT. Comment ont-elles alors été produites ?

Retracer l’historique de la construction des échelles du PAT

Retourner à la racine des échelles : les biais d’une reconstruction chronologique

22Documenter les pratiques concrètes de production des échelles demande de reconstruire deux historiques : celui de la gouvernance du PAT en lui-même et celui des échelles à l’intérieur. La communication gouvernementale – sites internet et dossiers de presse – propose un historique institutionnel fait « d’étapes clés » correspondant aux visites de représentants de l’État en Alsace, de réunions des bureaux exécutifs et des comités de pilotage13. Si ces informations donnent une première ossature, elles restent lacunaires et ne permettent pas d’identifier les acteurs et les mécanismes producteurs des échelles, obligeant le passage par des entretiens. Deux difficultés émaillent cette reconstruction. Premièrement, les services préfectoraux chargés du dossier dans le Haut-Rhin ont connu des rotations importantes de personnels. Ces changements limitent l’identification d’acteurs ayant une visibilité complète de l’historique. Deuxièmement, au moment de l’enquête, le PAT fait l’objet de tensions au sujet du retard de son application et concernant un manque d’anticipation de la fermeture de Fessenheim. La recherche des racines du PAT est alors interprétée par les enquêtés comme visant à l’identification d’un coupable. Enfin, il s’agit d’éviter toute approche téléologique qui verrait le PAT comme la conclusion logique d’une suite d’actions et de décisions d’acteurs ayant les échelles comme finalités. Leur production est beaucoup moins univoque.

Les échelles du PAT : une question technique peu débattue ?

23Le ministère de la Transition écologique intervient, par le biais de la préfecture du Haut-Rhin, dans l’organisation du projet d’avenir à partir de janvier 2018. Ses services avaient contacté quelques mois auparavant les collectivités territoriales pour confirmer le choix du nouveau gouvernement de mener à terme la fermeture de la centrale annoncée en 2012 et les assurer de l’accompagnement de l’État. Les modalités du PAT sont discutées et validées à l’occasion de deux comités de pilotage en janvier et avril 2018 rassemblant le maire de Fessenheim, le président de la CCPRB, des élus des conseils départemental et régional, les députés et sénateurs, la Banque des territoires, la Chambre de Commerce et d’Industrie ainsi qu’EDF. Ces premières réunions sont larges, réunissant jusqu’à une centaine de personnes. Un bureau exécutif plus restreint, mais invitant en plus des représentants allemands est réuni sept fois entre janvier 2018 et février 2019. En parallèle, la préfecture organise des rencontres bilatérales avec les collectivités territoriales. À son initiative, il est demandé aux collectivités de faire remonter des projets blancs devant servir de socle à la rédaction finale du PAT par un cabinet de conseil mandaté. Le document est discuté à l’occasion d’une réunion du bureau exécutif fin janvier 2019. Si l’État intervient en janvier 2018, les travaux ont commencé en amont. Depuis l’annonce de la fermeture de la centrale, les services de la région Grand Est, du département du Haut-Rhin, de la CCPRB et de la commune de Fessenheim avaient produit différents documents programmatiques regroupant leurs propositions pour la transition.

24Les entretiens témoignent d’un processus vu comme essentiellement consensuel, issu de concertations entre les partenaires menant à la cooptation des modalités d’organisation du PAT proposées par l’État. Ce consensus relève de deux éléments contextuels. D’une part, en parallèle du PAT, d’autres négociations plus conflictuelles s’organisent autour de la compensation de la perte des revenus de la fiscalité locale et concentrent l’attention, nous y reviendrons. D’autre part, la multiplication des réunions et des instances produit une gouvernance complexe, limitant les capacités d’intervention des acteurs sur les détails du projet à mesure de sa rédaction. De surcroit, ce consensus est le produit de négociations bilatérales entre la préfecture et les collectivités (voir 7.1).

25Dans ce processus, l’inscription des trois échelles a été acceptée sans discussion entre les acteurs, qui soulignent a posteriori l’évidence de leur nécessité et de leur forme. Questionner sur les origines de leur production, chaque enquêté souhaite y voir le témoignage de son influence. Tous s’accordent néanmoins à dire que les périmètres apparaissent dans les documents présentés aux différents comités après l’intervention d’un cabinet de conseil responsable d’accompagner sa rédaction. La paternité des trois échelles semble revenir à une personne en particulier. Travaillant à la direction technique de la CCPRB, qu’il représente lors des réunions avec la préfecture et le cabinet de conseil, il propose trois périmètres concentriques en les traçant sur une carte à l’occasion d’une rencontre (voir figure 4). Géographe, passé par le DEA d’aménagement et de cartographie de l’Université de Strasbourg, il considère cette proposition comme un tropisme de sa propre formation. On retrouve alors ici les éléments du « scalecraft » (Savage, Di Gregorio, Lingard, 2021). Les échelles sont le fait de compétences, de connaissances et de capacité d’un acteur capable d’introduire son idée dans le processus décisionnel. Ces trois périmètres n’auraient néanmoins pas percolé jusqu’au document final du PAT sans leur cooptation par les acteurs. Il convient de questionner ces conditions de possibilités.

Les discours de naturalisation des échelles de la transition

26La construction du consensus passe par un discours de naturalisation des échelles comme conséquence logique de trois points : l’économisation de l’impact de la fermeture, la proximité avec l’Allemagne vue comme ressource et l’interprétation des compétences des collectivités territoriales.

Naturaliser l’« impact » de la fermeture de Fessenheim : un processus d’économisation de la transition

27Les discours sur les échelles du PAT mobilisent le champ sémantique de la sismicité. La fermeture de la centrale est dépeinte comme un « tremblement », dont « l’épicentre » serait à Fessenheim d’où se propagerait des « ondes de choc » venant « impacter » le territoire. Les enquêtés tracent une géographie euclidienne où les conséquences s’atténueraient à mesure de l’éloignement de l’épicentre, en fonction d’anneaux concentriques. Cette représentation se trouve d’ailleurs dans la carte du projet blanc publié par la CCPRB le 12 décembre 2018. L’établissement d’échelles emboîtées à partir de Fessenheim offre, selon les acteurs, une traduction en trois dimensions à cette lecture plane de l’espace.

Figure 4 : Carte des cercles concentriques de l’impact de la fermeture de la centrale de Fessenheim telle qu’elle est publiée et produite par les services de la CCPRB dans leur projet blanc

Figure 4 : Carte des cercles concentriques de l’impact de la fermeture de la centrale de Fessenheim telle qu’elle est publiée et produite par les services de la CCPRB dans leur projet blanc

Sources : CCPRB, Projet de Territoire Post centrale de Fessenheim, 12 décembre 2018

  • 14 « Une inscription territoriale diffuse pour la centrale nucléaire de Fessenheim », Notes de l’INSEE (...)

28Cette dynamique reflète l’économisation des débats sur les impacts de la fermeture. Bien que les conséquences spatiales des transitions soient multidimensionnelles (Bridge et al., 2013), les préoccupations ont été cadrées sur la perte d’emplois et sur sa traduction dans les équilibres démographiques. Cette approche est alimentée par la contractualisation par la CCPRB d’un cabinet de conseil chargé de mener une étude d’impact de la fermeture et dont les résultats se concentrent sur l’emploi. Elle est également renforcée par la publication en juillet 2014 d’une note de l’INSEE coproduite avec les services de la Région14. Largement appropriée par les acteurs locaux, cette étude cadre la fermeture de Fessenheim autour du marché de l’emploi, dont elle cartographie « l’inscription diffuse dans l’espace ». Cette forme d’économisation témoigne également de la signification que les acteurs donnent à leur rôle d’élus ou de fonctionnaires, qu’ils interprètent d’abord comme devant assurer la prospérité économique de leur territoire au regard d’évènements considérés comme traumatiques : restructuration graduelle de l’usine PSA (Sausheim) ; fermeture de la base aérienne de Meyenheim en 2010 ; déconvenue dans les négociations sur l’installation de l’usine Tesla à Fessenheim. Les « scalecrafts » reposent ainsi tant sur la production de savoirs géographiques que sur leur interprétation par les acteurs.

29Les trois échelles du PAT sont donc essentialisées, perçues comme une traduction logique de la spatialisation concentrique de ce choc : d’abord autour de la CCPRB où résident 40 % des salariés de la centrale, puis entre Colmar et Mulhouse où habitent la majorité des autres employés et sous-traitants, et enfin le reste du département. Pourtant, elles ne laissent à voir qu’une unique lecture économique des conséquences de la transition. D’autres dimensions de la fermeture – concernant l’environnement ou l’équilibre énergétique –, invisibilisées dans ces discours auraient mené à des définitions d’échelles différentes.

L’intégration de l’Allemagne : entre échelle-ressource et lecture du fonctionnement de l’espace

  • 15 Entretien, Mulhouse Alsace Agglomération, 17/06/2021.

30Conséquence de l’économisation des débats, l’établissement du « triangle Colmar-Mulhouse-Fribourg » est vu comme une évidence au regard des dynamiques de l’espace. L’objectif est de faire fructifier le différentiel de richesse et de dynamisme économique entre le Haut-Rhin et le sud du Pays de Bade, et plus immédiatement de profiter de l’installation d’un parc industriel dans la commune de Bremgarten juste en face de Fessenheim de l’autre côté du Rhin. L’échelle franco-allemande apparaît comme une ressource, un potentiel économique à mobiliser. Pour les acteurs du PAT, le Bade disposerait des emplois, mais souffrirait d’une démographie vieillissante, quand le Haut-Rhin, à l’inverse, bénéficierait d’une population plus jeune heurtée par le chômage. Établir l’échelle binationale devrait supprimer « les barrières techniques et humaines qui freinent ces vases communicants, ce donnant-donnant »15. Cette production du franco-allemand comme ressource se retrouve dans le projet d’installation du Technocentre à Fessenheim dont la rentabilité dépendrait du captage des déchets métalliques en provenance d’Allemagne.

  • 16 Entretien, Conseil départemental du Haut-Rhin, 15/06/2021.

31Se dessine alors un discours considérant « que le bassin de vie de Fessenheim est par essence transfrontalier et binational avec le Rhin comme paramètre central »16. Ici à nouveau, cette lecture appelle des précisions. Premièrement, les connexions entre Fessenheim et l’Allemagne se font par l’unique passage d’une passerelle ne laissant circuler qu’une voiture par alternance. Les autres ponts se trouvent à 15 km au nord et au sud, à la hauteur de Colmar et de Mulhouse, limitant l’intégration de Fessenheim dans les dynamiques transfrontalières. Deuxièmement, l’échelle binationale est justifiée par la présence d’une entreprise publique allemande, EnBW, dans l’actionnariat de la centrale de Fessenheim. Or, la Suisse, également partenaire du CNPE, est exclue de cette échelle, au titre selon les acteurs du PAT de son retrait de l’actionnariat de Fessenheim, pourtant réalisé uniquement en 2017. La perception de cette échelle dans la transition est multivoque. Ainsi, les promoteurs du Technocentre, projet auquel les acteurs allemands s’opposent, tendent à percevoir le binational comme un risque freinant la transition et pérennisant la présence d’une orientation antinucléaire dans la gouvernance du PAT.

Le périmètre des compétences : naturalisation des échelles par l’interprétation du droit

32Finalement, le consensus repose sur un effort d’essentialisation des échelles selon les compétences confiées par la loi aux acteurs qui leur sont associés. Dans ce discours, échelle et niveau de collectivité territoriale sont fusionnés. À chaque collectivité, présente à une échelle, est lié un ensemble de compétences équivalant aux trois grandes thématiques du PAT. La correspondance entre les binômes collectivités/compétences et échelle/thématique naturaliserait les trois périmètres.

33Les échelles répondent en premier lieu à un partage des tâches en fonction des capacités techniques des acteurs-échelles. Les ressources humaines et les capacités en ingénieries obligeraient à passer à des échelles plus grandes, supposées mieux dotées et plus capables pour gérer un dossier lourd comme la fermeture d’un site nucléaire. Mais cette lecture correspond surtout à une interprétation du droit des collectivités territoriales, venant asseoir une logique légale à l’existence des échelles. Les établissements publics de coopérations intercommunales bénéficiant de la compétence de développement économique et, de manière optionnelle, de la politique du logement, l’échelle de la CCPRB apparaîtrait évidente pour la question de l’emploi et de ses conséquences démographiques. Pour le département, la logique est plus complexe. Le droit ne leur confère pas de compétences concrètes dans la transition énergétique, si ce n’est dans la gestion du patrimoine immobilier, dont la planification échoit à l’échelle régionale. Néanmoins, un élément conjoncturel sert de légitimation à cet attelage. Alors que les équipes du département avaient monté un dossier sur le développement de l’énergie solaire, le ministère de la Transition écologique lance en avril 2018 un appel d’offres pour la construction de parc photovoltaïque propre spécifique au Haut-Rhin, une première en France, ces mécanismes étant habituellement nationaux. Cette innovation légale est convoquée comme justification pour la définition du département comme échelle pour la thématique transition énergétique du PAT.

34Ces discours participent alors à la création de frontières étanches entre échelles, convoquant le droit afin de renforcer leur distinction et ainsi légitimer leur existence (Papanastasiou, 2017). Mais ce travail de naturalisation a des conséquences. Il a laissé une place importante à l’interprétation du droit par les acteurs et de ce que sont leurs propres compétences ainsi que celles des autres. La responsabilité du département dans l’action sociale, la voirie départementale, l’entretien des collèges, l’aménagement foncier est mobilisée par les acteurs de cette échelle pour défendre leur intervention dans les thématiques de développement économique et de mobilité du PAT.

La mise en politique de la transition à Fessenheim par le Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR) : solidification de l’échelle de la CCPRB

35Dans la suite de l’économisation des débats, la construction des trois échelles apparaît comme le résultat d’une mise en politique de la transition énergétique centrée sur la compensation des pertes de la fiscalité locale.

Un débat qui se focalise sur l’enjeu du FNGIR et l’échelle intercommunale

36La compensation des pertes fiscales entraînées par l’arrêt du CNPE, et particulièrement des prélèvements du Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR), est soulevée dès 2012 par les élus locaux. Le FNGIR est un outil introduit en 2011 à la suite de la réforme de la fiscalité locale pour compenser les éventuelles pertes causées par la suppression de la taxe professionnelle. Les communes ou EPCI françaises ayant vu leurs recettes augmenter après la réforme devaient verser le surplus à un fonds de péréquation qui en redistribuait le produit aux collectivités perdantes. Or, le montant des versements correspond à la situation fiscale de 2010 sans mécanisme de révision possible en fonction de l’évolution des recettes. La commune de Fessenheim percevait 6,4 millions d’euros au titre de la fiscalité portant sur le CNPE en 2019, desquels 2,868 millions étaient retranchés et versés au titre du FNGIR. D’un point de vue comptable, le montant est transféré à l’Etat par la communauté de communes après versement de la part de la municipalité de Fessenheim.

37L’avenir de cette péréquation revient dans les négociations dès janvier 2018 à l’occasion du début de la production du PAT. La CCPRB et la commune de Fessenheim demandent la suppression de ces prélèvements, figés sur la situation de 2010, afin de prendre en compte la disparition des recettes fiscales. Les négociations menées en parallèle du PAT avec le ministère de l’Économie et des Finances n’ont abouti qu’à des ajustements ne convenant pas aux élus locaux. Ces blocages amènent le maire de Fessenheim, Claude Brender, à refuser de signer le PAT en février 2019. D’autres actions ont depuis été organisées : manifestation devant l’Assemblée nationale, installation de banderoles contre les prélèvements du FNGIR aux fenêtres des mairies de la CCPRB.

38Bien que n’étant pas un des éléments du PAT, le FNGIR s’est imposé comme l’enjeu principal de la transition pour les élus locaux et les fonctionnaires territoriaux. Le règlement de ce différend est avancé comme un préalable à tout travail, voire comme l’unique dossier que l’État devrait traiter, laissant le reste à la responsabilité des acteurs locaux :

  • 17 Entretien, Mairie de Fessenheim, 09/05/2021.

Bah l’avenir il n’est… L’avenir pour moi on pourrait être serein à condition qu’on nous règle le problème numéro 1 quoi, le FNGIR. Après le reste je pense qu’on est assez grand pour, pour pouvoir faire ce qu’il faut faire. On a déjà fait, on est mobilisé pour. Niveau communal, intercommunal euh… niveau de tous les, de tous les élus, mais… je veux dire aujourd’hui la seule chose qu’on attend de l’État c’est de nous régler ce problème euh, financier quoi. Et à partir de là on n’a pas besoin de Paris quoi. On n’a pas besoin des politiques nationaux quoi ! Donc on n’a pas besoin d’eux, qu’ils s’occupent euh… des affaires parisiennes, mais nous on est assez grand pour s’occuper de nos affaires17.

39Le FNGNIR entraîne alors une deuxième économisation des débats, centrée cette fois sur la fiscalité locale. La transition post-nucléaire est vue comme un processus devant permettre de regagner des recettes budgétaires en attirant de nouvelles activités. Dans ce discours, les échelles préétablies par le droit fiscal français prennent en conséquence une place centrale. La fiscalité des centrales nucléaires (Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau, contribution économique territoriale et taxe foncière) dirige les flux d’argent en priorité vers les communes hôtes, les EPCI ainsi que les départements et plus marginalement les régions. À Fessenheim, les flux alimentaient d’abord la CCPRB, à hauteur d’environ 7 millions d’euros, qui en reversait entre 5 et 6 millions à la municipalité de Fessenheim se rajoutant au 1,5 millions de la taxe foncière et enfin le département entre 5 et 6 millions d’euros. La commensuration entre « transition » et « compensation de la perte fiscale » tend ainsi à renforcer les échelles de l’EPCI et de la commune pour lesquelles ces revenus sont proportionnellement les plus prégnants :

  • 18 Entretien, Mairie de Fessenheim, 09/05/2021.

Pour les autres c’est… c’est anecdotique. Pour nous c’est dramatique. […] À l’échelle de la région, la fermeture de la centrale c’est une anecdote. C’est pas… c’est pas. Ça remet pas en cause le budget de la Région. Et le Département c’est pareil. Ils ont un budget de 2 milliards, c’est pas les, les 3, 4 millions, 5 millions de la centrale que touchait à l’époque le Département qui va, qui va bousculer leur budget. Par contre la Communauté de Communes oui, sur 20 millions euh… ne plus en toucher 6 oui ça fait beaucoup oui18.

Un contexte conflictuel qui privilégie l’échelle intercommunale à celle de la municipalité

  • 19 La loi 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite lo (...)

40Des tensions émergent toutefois dans le choix fait entre l’échelle de l’intercommunalité et de la municipalité. Pour les élus de Fessenheim, l’enjeu est d’attirer des activités sur leur ban communal pour profiter des retombées. La focalisation du PAT sur la création d’une zone franche, EcoRhéna, en dehors des limites de la commune soulève alors des critiques. Mais pour la municipalité de Fessenheim, le contexte institutionnel empêche toute opposition frontale au choix de l’échelle intercommunale dans le projet de transition. La CCPRB est créée en 2017 par la fusion de deux EPCI, la CC de l’Essor du Rhin dont le siège était à Fessenheim et la CC Pays de Brisach, rendue obligatoire par la loi NOTRe19. Deux territoires qui n’ont pas eu les mêmes relations avec la centrale se sont retrouvés assemblés. Si la CC Essor du Rhin a bénéficié des retombées fiscales de la centrale jusqu’en 2017, ce n’est pas le cas des communes qui composaient sa voisine. Les écarts de richesse entre les villages de l’EPCI avant l’arrêt du CNPE sont significatifs : en 2019, les produits de fonctionnement de Fessenheim étaient d’environ 1800 € par habitant, contre moitié moins pour sa voisine Nambsheim ou près de cinq fois moins pour le village de Durrenentzen. Cette situation créée des conflits au regard du paiement futur du FNGIR :

  • 20 Entretien, Mairie de Blodelsheim, 08/05/2021.

Fessenheim, qui est le siège de la centrale, a touché donc une belle taxe professionnelle et on peut facilement, aisément comprendre que les communes voisines de Fessenheim qui n’ont pratiquement rien touchées de cette centrale ne souhaitent pas contribuer à ce retour du FNGIR quoi. […] Elles ne souhaitent pas participer pour quelque chose dont ils n’ont jamais rien touché quoi20.

  • 21 Dans le cadre des EPCI ayant choisi une mutualisation intercommunale de la fiscalité professionnell (...)

41Actuellement, le FNGIR est payé par la commune de Fessenheim grâce aux Attributions de Compensation que lui verse la CCPRB21, celle-ci étant légalement le bénéficiaire des produits de la taxation de la centrale. Le montant de ce reversement est voté par les élus de la communauté de communes. Or, les municipalités n’ayant pas profité des retombées fiscales de la centrale craignent de devoir participer directement à ces paiements si le FNGIR devait être pérennisé après la fermeture de la centrale. Ce mécanisme à l’échelle de l’EPCI, forcée par le droit fiscal, est contesté par une partie des communes, au point d’être perçu par les élus locaux comme le déclencheur éventuel d’une implosion de la collectivité. Pour la municipalité de Fessenheim, l’objectif est donc de conserver les conditions de la solidarité entre communes dans l’éventualité d’un maintien du FNGIR. Placer l’enjeu de la transition à l’échelle de l’intercommunalité et non de la municipalité, en soulignant les possibilités de développement économique pour ces communes en difficulté, est alors d’intérêt stratégique pour Fessenheim. De surcroit, cette mise à l’échelle permet à Fessenheim de répondre à l’indisponibilité historique de fonciers mobilisables sur les anciennes communes de la CC Essor du Rhin, où les terres agricoles avaient été sanctuarisées en réponse à l’installation d’EDF, une dynamique absente de la CC Pays de Brisach.

Le travail de négociation des acteurs

42Si l’inscription de trois échelles dans le PAT apparaît comme peu conflictuelle, ce consensus relève en réalité de rapports de force entre collectivités ayant négocié en amont leur production.

Défendre la légitimité de l’échelle : stratégies mulhousiennes

43Les premières réunions du PAT et les versions initiales des échelles n’incluaient pas la région mulhousienne et sa collectivité territoriale, Mulhouse Alsace Agglomération (M2A). Avertis, les services de la M2A ont mis au point une stratégie de lobbying visant à convaincre la préfecture de l’intérêt d’étendre l’échelle du PAT au sud du Haut-Rhin dès mars 2018. Ce travail a reposé sur la rédaction en quelques jours d’un rapport par deux employés de la direction du Développement économique de l’agglomération. Il s’agissait d’abord de prouver l’intégration de la M2A dans les échelles d’impact économique de la fermeture du CNPE en cartographiant le flux de navetteurs entre l’agglomération et Fessenheim. S’appuyant sur les données de l’INSEE, la M2A s’y présente comme la première intercommunalité concernée par l’arrêt de la centrale, avec 434 habitants se rendant quotidiennement à Fessenheim, devant l’agglomération colmarienne (201 salariés). Dans un deuxième temps, le document vise à légitimer le sud Alsace comme une échelle-ressource pour la transition post-nucléaire et à contrer un discours qui le présenterait comme marginal. Il défend les projets déjà initiés par l’agglomération pour la transition énergétique afin de souligner l’expertise disponible en détaillant les expérimentations locales, les compétences universitaires, entrepreneuriales et administratives mobilisables. L’envoi de ce document, doublé d’appels à la préfecture et de rencontres avec les services dédiés à l’arrêt de la centrale ont mené à l’agrandissement de l’échelle jusqu’à l’agglomération mulhousienne.

Recentrer les débats : les échelles comme outil de rationalisation de l’espace

44Les enquêtés s’accordent à dire que le début du PAT est marqué par un sentiment d’accélération des évènements. Les difficultés légales rencontrées pour faire fermer la centrale depuis 2012 ainsi que la défaite du Parti socialiste à l’élection présidentielle de 2017 avaient fait naître l’espoir, chez certains, d’un abandon du projet de fermeture. Se comparant aux autres centrales françaises, une partie des acteurs engagés dans le PAT tablait sur une prolongation de la vie du réacteur. Face à cette accélération, la mise en place des échelles est perçue par les enquêtés comme un outil de rationalisation des efforts :

  • 22 Entretien, Mairie de Blodelsheim, 08/05/2021.

Donc, en clair, si vous voulez, la reconversion de Fessenheim hein, n’a peut-être pas été suffisamment anticipée parce que nous, on était dans un processus. On était persuadé de pouvoir poursuivre comme les autres tranches en France hein, Bugey, Dampierre, Tricastin… Tous les autres réacteurs de 900 mégawatts ont 10 ans de plus22.

  • 23 Entretien, Conseil régional du Grand Est, 31/08/2021.

45Pour la préfecture, la production des échelles procède d’un intérêt communicationnel. Créer ces périmètres permet de témoigner d’une maîtrise du terrain et des conséquences de la fermeture de la centrale ainsi que d’une capacité à borner thématiquement et spatialement des projets nécessaires à la transition, tant vis-à-vis du public que des élus locaux. Cette stratégie se fait en conscience du caractère réducteur des échelles, déformant la complexité des impacts de la transition. C’est néanmoins cette rationalisation qui est expressément visée par la préfecture considérant « les périmètres [comme] un compromis entre la réalité et la lisibilité en termes de communication et puis l’expression d’une vision politique »23. En plus d’une visée pédagogique, les échelles doivent ordonner l’espace et donner du sens en réduisant l’information spatiale. Cet objectif de rationalisation par les échelles a trouvé un écho auprès de la CCPRB. Voyant que l’opportunité financière du PAT attirait l’attention de municipalités et d’acteurs plus éloignés du site de la centrale, l’instauration de trois échelles emboîtées devait resserrer et recentrer les projets sur le périmètre de la CCPRB :

  • 24 Entretien, CCPRB, 03/05/2021.

Parce qu’à un moment donné je voyais bien le, le Post-Fessenheim devenait la panacée quoi. Tout un tas de projets, y’a quand même je crois une centaine de projets qui sont arrivés euh, de partout. On se pose la question au départ : mais quelle est leur relation avec Fessenheim quoi24 ?

Défendre les échelles pour assurer son existence ? Le cas du département du Haut-Rhin

46S’il n’apparaît pas comme une échelle intégrée au PAT, l’État reste le véritable niveau organisateur. Les enquêtés témoignent du rôle de la préfecture dans le choix des acteurs autorisés à participer au processus. Cette intégration ou exclusions des échelles s’est fait concrètement par l’invitation ou non d’acteurs aux réunions ainsi que par le choix des propositions venant des projets blancs remontés en 2018. Cette situation n’est pas sans soulever des critiques de certains acteurs qui perçoivent dans la création des échelles une stratégie traditionnelle de mise en concurrence des territoires pour accéder à des ressources financières limitées.

47Ici, la sanctuarisation de l’échelle départementale est devenue stratégique pour les services du département du Haut-Rhin. L’élaboration du PAT s’inscrit dans un contexte de réorganisation institutionnelle dans l’est de la France. Le projet de fusion des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin dans une collectivité unique d’Alsace, défait en 2013, est relancé et acté en 2019, stimulé par l’intensification du rejet de la réforme de la carte régionale de 2014 (Vergne, 2019). La disparition des deux collectivités départementales est effective début janvier 2021, donnant naissance à la Collectivité Européenne d’Alsace (CEA). Cette création se fait dans un contexte de tensions entre les deux anciennes collectivités au sujet du choix d’une ville-siège pour les fonctions politiques et administratives ainsi que sur des conditions de la fusion des services et des personnels. Pour les équipes du département du Haut-Rhin, la question du post-nucléaire apparaît alors comme stratégique. D’une part, bien que ne faisant pas partie de ses compétences, ses services se sont investis dans les questions énergétiques en organisant un cycle de conférences annuelles ainsi qu’en produisant un projet de décarbonation de l’économie du département à la suite duquel un livre blanc dédié à Fessenheim a été publié. Le PAT apparaissait alors comme un moyen de valoriser le travail des équipes départementales dont l’avenir professionnel restait incertain. D’autre part, l’inscription du département du Haut-Rhin dans le projet permettait de sanctuariser une échelle qui n’avait plus d’existence administrative et dont la fusion devait mener à la disparition.

Conclusion

48Les trois échelles choisies pour mettre en œuvre la transition à Fessenheim n’ont rien de naturel, mais procèdent bien d’une construction sociale. Pourtant, et conformément à notre première hypothèse, ces trois échelles limitent matériellement la transition, cadrant la localisation de projets devant redévelopper économiquement cet espace et y stimuler le déploiement de nouvelles sources d’énergie. D’autres échelles auraient pu advenir : celle de la commune de Fessenheim en place de la CCPRB, si la question du FNGIR n’avait pas cadré les débats, ou encore celle de la Région Grand Est en place du département, si le contexte institutionnel et le processus de mise en politique de la transition avaient été autres. Ici, notre seconde hypothèse ne se confirme qu’en partie. Les choix des échelles n’apparaissent que partiellement comme le produit d’agenda politique. Pour la CCPRB, il s’agissait évidemment de recentrer les débats sur son propre territoire par la fixation des échelles, quand pour le département l’objectif était de s’assurer une postérité et de mettre en valeur le travail de ses services. Pour l’État, la production scalaire devait servir à ordonner et simplifier un réel complexe, tant comme stratégie de communication que comme outil d’organisation de son action. Mais, si les exemples sont nombreux, ces agendas politiques restent eux-mêmes cadrés dans des contextes contingents qui limitent leur champ des possibles. De plus, leur traduction en échelles repose sur la capacité des acteurs à les formuler et les imposer, à l’image du travail réalisé par la M2A pour assurer l’extension de l’échelle à son périmètre. Outre les agendas politiques, nous identifions alors sept facteurs, ayant participé à la construction sociale des échelles du PAT en s’alimentant les uns les autres :

  • Les stratégies de naturalisation des échelles : l’acceptation des échelles procède d’un discours visant à les rendre évidentes au regard des caractéristiques de la fermeture de Fessenheim.

  • Le cadrage de la problématique : les échelles à Fessenheim découlent du cadrage exclusif de la fermeture sur les enjeux économiques et plus particulièrement l’emploi et les pertes fiscales.

  • La lecture de l’espace par les acteurs : les périmètres sont le produit d’une réflexion spatiale par les acteurs sur le différentiel de richesse entre l’Alsace et le pays de Bade ainsi que sur les impacts de l’arrêt du CNPE.

  • Production de savoirs géographiques : les acteurs de la transition post-nucléaire sont confortés par la production d’informations spatiales par l’INSEE et par des cabinets d’étude.

  • Contingence temporelle : l’accélération de l’arrêt du CNPE et la concomitance des reconfigurations institutionnelles au niveau de l’EPCI et du département ont conditionné les débats sur les échelles.

  • Lecture du cadre géolégal : le choix des échelles relève d’une interprétation du droit des collectivités territoriales et des compétences qu’il confère à chacune des échelles administratives.

  • Compétence des acteurs : le travail de lobbying de la M2A a permis d’imposer sa présence dans le PAT.

49Cet article participe au renouveau épistémologique des constructions scalaires proposé par les travaux de Papanastasiou sur les « scalecrafts ». Il convient en effet de nuancer toute lecture téléologique qui verrait les trois échelles du PAT comme une réalisation procédant avant tout d’intentionnalités et de stratégies politiques par les acteurs. À cette approche en termes de production scalaire, le cas présent montre l’importance d’ajouter une entrée par les « assemblages artisanaux » (Papanastasiou, 2019), les échelles relevant des compétences et capacités des acteurs à les formuler et les intégrer aux débats en dépits ou grâce à un contexte particulier.

  • 25 Ces éléments proviennent de la base de données de l’AIEA, le Power Reactor Information System : htt (...)

50L’exemple de Fessenheim invite à réfléchir aux modalités de construction des trajectoires post-nucléaires des territoires hôtes. L’Agence Internationale à l’Énergie Atomique comptabilisait en septembre 2021, 47 centrales nucléaires arrêtées dans le monde, dans 14 pays différents, anticipant de nouvelles fermetures en Allemagne, États-Unis, Belgique, Corée du Sud et Taïwan25. Qu’il s’agisse de fermer des centrales pour baisser la part du nucléaire dans le mix où pour les remplacer par de nouvelles unités, le nombre de territoires en dénucléarisation sera grandissant. Les connaissances scientifiques sur ces processus restent ténues. Le cas de Fessenheim est-il pour autant généralisable ? L’attention politique et médiatique dont il a fait l’objet en France constitue une situation extrême où la transition a été fortement institutionnalisée. Pourtant, en négatif, la production des échelles de la transition révèle les éléments qui, localement, y constituent la nucléarité de l’espace. À Fessenheim, c’est la rencontre d’une réforme du droit fiscal avec la reconfiguration du maillage administratif qui a fait de la fiscalité le substrat de la nature nucléaire du territoire et de la communauté de communes son enveloppe. La contingence propre au cas français ne permet pas d’exporter cette situation. Elle révèle néanmoins bien que les transitions énergétiques postnucléaires se construis d’abord autour d’enjeu du quotidien, invitant, comme l’a fait Gabrielle Hecht (2010, p.4) à ne plus considérer le nucléaire comme un fait social exceptionnel par essence, mais à questionner la banalité de son existence politique dans l’espace.

Annexe 1 : Tableau synthétique du profil des acteurs enquêtés

Type d’acteur

Nombre d’enquêtés

Élus

Conseil municipal

3

Conseil municipal et communautaire

3

Conseil départemental

2

Conseil régional

2

Sénat

1

Assemblée nationale

3

Fonctionnaires et salariés de la fonction publique

Commune

2

Intercommunalité

1

Département

3

Région

3

État

6

Allemand

4

Représentants associatifs

4

Salariés d’entreprises du PAT

9

Total : 46 entretiens

Annexe 2 : Modèle type d’un guide d’entretien avec un acteur du PAT

Présentation

Pouvez-vous me décrire votre parcours professionnel ? 
Pouvez-vous me décrire votre fonction au sein du PAT ? 
À quel moment avez-vous intégré le PAT ?

Contextualisation :

Comment s’est construit le PAT ? Quels ont été ces moments marquants ?
Quel a été le rôle de l’État ?
Quel est le degré d’autonomie/la marge de manœuvre des collectivités par rapport à l’État ?
Selon vous à quels enjeux doit faire face le PAT ?

Gouvernance du PAT :

Pouvez-vous expliquer plus précisément le fonctionnement du PAT ? 
Pouvez-vous nous expliquer qui figure dans ses instances ?
Ces instances ont-elles évolué au cours du PAT ? Si oui, pourquoi ? 

Les périmètres d’actions :

Qui a défini les périmètres d’actions du PAT ?
Est-ce que vous avez contribué à ce découpage ?
Comment ont-ils été négociés ?
À quel moment ont-ils été intégrés au PAT ?
Quels critères ont permis de les définir ?
Pourquoi créer ces périmètres d’après vous ?
D’autres périmètres auraient-ils pu être choisis ?
Avez-vous observé une évolution de ces échelles ?

Annexe 3 : Matrice de codage des entretiens pour l’identification de la gouvernance du PAT

N° de l’entretien

Organe de la gouvernance du PAT mentionné par l’enquêté

But / description de cet organe

Date/évènement de création de l’organe

Évolution identifiée de l’organe

Acteurs impliqués dans l’organe

Liaison entre organe et échelle

1

2

3

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Bibliographie

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Notes

1 Pour « Evolutionary Power Reactor ».

2 François de Rugy (ministre de la Transition écologique et solidaire) et Emmanuelle Wargon (secrétaire d’État) ainsi que Laurent Touvet (préfet du Haut-Rhin).

3 Jean-Luc Heimburger, (président de la chambre du commerce et d’industrie Alsace Eurométropole) et Éric Lombard (directeur général de la Caisse des dépôts et consignations).

4 Jean Rottner (président du conseil régional du Grand Est), Brigitte Klinkert (présidente du Conseil Départemental du Haut-Rhin), Gérard Hug (président de la communauté de commune Pays Rhin Brisach) et Fabian Jordan (président de Mulhouse Alsace Agglomération).

5 Pascal Hector (ministre conseiller de l’Ambassade d’Allemagne) à Paris, Volker Ratzmann, secrétaire d’État du Bade-Wurtemberg auprès du gouvernement fédéral), Dorothea Störr Ritte (administratrice du Landkreis Breisgau-Hochschwarzwald), Ullrich Von Kirchbach (maire de Freiburg), Olivier Rein (Maire de Breisach) et Andreas Kempff (secrétaire de la chambre d’industrie de Freiburg).

6 Le texte du projet est disponible en ligne : https://www.haut-rhin.gouv.fr/Politiques-publiques/Avenir-du-territoire-de-Fessenheim (consulté le 21/04/2021).

7 Ibid.

8 La recherche a pris fin le 6 avril 2021.

9 L’article 1100-1 code civil définit que « Les actes juridiques sont des manifestations de volonté destinées à produire des effets de droit. Ils peuvent être conventionnels ou unilatéraux. Ils obéissent, en tant que de raison, pour leur validité et leurs effets, aux règles qui gouvernent les contrats ».

10 Selon l’article 1101 code civil, « Le contrat est un accord de volontés entre deux ou plusieurs personnes destiné à créer, modifier, transmettre ou éteindre des obligations ».

11 En date du 06/10/2021.

12 Dans ce compte ne sont pas pris l’ensemble des projets solaires, mais uniquement ceux concernant des centrales photovoltaïques au sol. N’est pas non plus pris en compte le financement d’études ou de rapports préliminaires. Au total, 40 projets ont été validés.

13 Le site internet de la préfecture du Haut-Rhin tient un historique à jour : https://www.haut-rhin.gouv.fr/Politiques-publiques/Avenir-du-territoire-de-Fessenheim

14 « Une inscription territoriale diffuse pour la centrale nucléaire de Fessenheim », Notes de l’INSEE, Disponible en ligne : https://www.insee.fr/fr/statistiques/1285707

15 Entretien, Mulhouse Alsace Agglomération, 17/06/2021.

16 Entretien, Conseil départemental du Haut-Rhin, 15/06/2021.

17 Entretien, Mairie de Fessenheim, 09/05/2021.

18 Entretien, Mairie de Fessenheim, 09/05/2021.

19 La loi 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, impose un seuil plancher de 15 000 habitants pour les EPCI.

20 Entretien, Mairie de Blodelsheim, 08/05/2021.

21 Dans le cadre des EPCI ayant choisi une mutualisation intercommunale de la fiscalité professionnelle, comme la CCPRB, où l’EPCI se substitue aux communes pour la perception des impôts économiques, l’Attribution de compensation est un versement vers les municipalités pour leur permettre d’assumer leurs charges financières.

22 Entretien, Mairie de Blodelsheim, 08/05/2021.

23 Entretien, Conseil régional du Grand Est, 31/08/2021.

24 Entretien, CCPRB, 03/05/2021.

25 Ces éléments proviennent de la base de données de l’AIEA, le Power Reactor Information System : https://pris.iaea.org/PRIS/home.aspx

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Organigramme de la gouvernance du Projet d’Avenir du Territoire de Fessenheim
Légende Source : Entretiens semi-directifs réalisés
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9674/img-1.png
Fichier image/png, 692k
Titre Figure 2 : Carte présentant les trois échelles, extraite du PAT de Fessenheim présentant les trois échelles tel qu’il est produit et publié par la préfecture du Haut-Rhin en février 2019
Légende Source : Préfecture du Haut-Rhin, PAT de Fessenheim, 1er février 2019, p. 5
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9674/img-2.png
Fichier image/png, 3,4M
Titre Figure 3 : Influence des échelles du PAT sur la localisation des projets de transition labellisés
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9674/img-3.png
Fichier image/png, 2,8M
Titre Figure 4 : Carte des cercles concentriques de l’impact de la fermeture de la centrale de Fessenheim telle qu’elle est publiée et produite par les services de la CCPRB dans leur projet blanc
Légende Sources : CCPRB, Projet de Territoire Post centrale de Fessenheim, 12 décembre 2018
URL http://journals.openedition.org/espacepolitique/docannexe/image/9674/img-4.png
Fichier image/png, 630k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Teva Meyer, Fanny Vallerand, Valentine Bour, Charlotte Dauwe, Valentine Erne-Heintz et Thomas Schellenberger, « Produire les échelles de la transition à Fessenheim : contingences et jeu d’acteurs autour de la fermeture d’une centrale nucléaire »L’Espace Politique [En ligne], 43 | 2021-01, mis en ligne le 01 mars 2022, consulté le 02 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/9674 ; DOI : https://doi.org/10.4000/espacepolitique.9674

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Auteurs

Teva Meyer

Maître de conférences en géographie
Université de Haute-Alsace, CRESAT UR3436
teva.meyer@uha.fr

Fanny Vallerand

Ingénieure d’étude
Université de Haute-Alsace CRESAT UR3436
fanny.vallerand@uha.fr

Valentine Bour

Ingénieure d’étude
Université de Haute-Alsace, CRESAT UR3436
valentine.bour@uha.fr

Charlotte Dauwe

Ingénieure d’étude
Université de Haute-Alsace, CRESAT UR3436
charlotte.dauwe@uha.fr

Valentine Erne-Heintz

Maître de conférences HDR en sciences économiques
Université de Haute-Alsace, CERDACC UR3992
valentine.erne-heintz@uha.fr

Thomas Schellenberger

Maître de conférences en droit public
Université de Haute-Alsace, CERDACC UR3992
thomas.schellenberger@uha.fr

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