Introdução

1A moradia é uma mercadoria do modo de produção capitalista, comprada, vendida e/ou alugada e, em geral, paga em dinheiro. É uma necessidade fundamental para viver, pois ninguém vive sem ocupar espaço e é nela que se dá o convívio familiar, o descanso, a alimentação, a higiene etc. É o lugar da reprodução da vida. Como pagar por essa mercadoria, uma necessidade básica? Para a maioria, que compreende os trabalhadores em geral, o pagamento dessa mercadoria é realizado por meio do que se recebe com os salários já que, no capitalismo, os meios de produção (capital/dinheiro, matérias-primas, força motriz, terra) estão em mãos dos capitalistas, separados dos trabalhadores que só têm sua força de trabalho para sobreviver. Os trabalhadores, ao venderem sua força de trabalho, recebem salários em dinheiro, cujo valor deveria poder suprir os requisitos básicos da sua reprodução, entre os quais a moradia.

2No Brasil, desde o início da década de 1930, a moradia consta como um dos itens que devem ser considerados nos cálculos do Salário-Mínimo para permitir a reprodução da força de trabalho. Quando os salários não permitem arcar com os custos de morar, é preciso instituir políticas públicas de moradia. Como os salários e as políticas públicas de moradia são insuficientes, uma grande parcela dos citadinos, nas cidades brasileiras, mora em condições precárias, em favelas, cortiços e em áreas desprovidas de infraestrutura e equipamentos de serviços públicos.

3O direito à moradia consta da Agenda Habitat II de 1996. Além disso, no Brasil, está expresso como direito social no artigo 6º. da Constituição de 1988, juntamente com outros direitos sociais, embora não haja menção de como tais direitos podem ser atendidos. O direito à cidade conta apenas como ideário de programas governamentais e não tem nada de eficaz em termos de sua concretude.

4Como uma mercadoria pode ser um direito? Quais as formas pelas quais o Estado pode suprir essa necessidade vital, esse direito? As políticas públicas para aqueles que não podem pagar pela moradia são suficientes? Desvendar a forma e o conteúdo de políticas públicas de moradia é fundamental para se compreender a moradia como necessidade e como direito. Como este direito de morar tem possibilidade de se concretizar para a utopia do direito à cidade? Descobrir se o direito a ela se concretiza ou não com políticas públicas é uma tarefa importante para os geógrafos que consideram que é preciso unir arcabouço teórico, método analítico e dados empíricos que permitam analisar a produção e a reprodução do espaço urbano.

5Para contribuir com o entendimento do direito à moradia e à cidade, apresentamos algumas características da precariedade da moradia em cidades brasileiras e apontamos elementos da terra urbana e suas rendas como a base sobre a qual se assenta a produção do espaço urbano, as relações de trabalho-salários que estabelecem parâmetros para o suprimento do morar e as políticas públicas de moradia popular que tentam atender a esta necessidade.

Panorama da precariedade de moradia no Brasil.

6Morar é uma necessidade fundamental para se viver e um direito que integra outro, o direito à cidade, que é mais amplo e constitui outra forma de produzir e consumir a cidade. Ter a moradia como direito é reconhecer que a produção da e na cidade tem que considerar que sem um teto não há possibilidade de se viver. Inserido no direito à cidade, a moradia como direito representa que o lugar de morar deve ser considerado valor para a vida, valor de usar e usufruir o espaço urbano.

7A ênfase do presente texto é apresentar algumas causas da precariedade da habitação que engendram lutas pelo direito à moradia e à cidade. A falta de moradia adequada precisa ser entendida em sua conexão com as relações de trabalho capitalistas, com a produção e reprodução do espaço em sua complexidade e com as contradições e conflitos inerentes à urbanização capitalista. Iniciamos com alguns dados que indicam a falta e a precariedade da moradia para uma grande parcela dos que moram nos centros urbanos brasileiros. Em seguida, abordamos a propriedade fundiária urbana e a produção de habitação pelo Estado. Por fim, tratamos das lutas sociais em direção ao direito à moradia, bem como do processo de sua institucionalização.

8Desde a década de 1960, predomina no Brasil a população urbana que atingiu, em 2015, 85% da população total, como se observa na Tabela 1. A população urbana concentra-se, principalmente, na região sudeste, local onde se encontra também o maior número de metrópoles e grandes cidades e é, no geral, uma medida de progresso e de desenvolvimento. No País, podemos afirmar que esse progresso aparece em ilhas de riqueza, rodeadas de oceanos de precariedade e pobreza.

9Tabela 1 – População urbana e rural do Brasil em Grandes Regiões, 2015

	Brasil e Grandes regiões	População urbana (total)	População urbana (%)	População rural (%)	População rural (%)
	Brasil	173.566.000	84,72%	31.294.000	15,28%
	Norte	13.145.000	6,42%	4.379.000	2,14%
	Nordeste	41.414.000	20,22%	15.227.000	7,43%
	Sudeste	80.020.000	39,06%	5.897.000	2,88%
	Sul	25.076.000	12,24%	4.214.000	2,06%
	Centro-Oeste	13.911.000	6,79%	1.578.000	0,77%

10Source: IBGE and PNAD Contínua - Elaboration: Flávio Lima.

11Apenas constar em leantamentos como população urbana não implica ter urbanidade, ou seja, não significa ter um padrão de vida urbano adequado e nem participar da vida democrática. Grande parte da população urbana mora em casas precárias, em lugares sem infraestrutura, sem transportes coletivos, sem saneamento básico, sem equipamentos coletivos e sem garantia de permanência quando ocupa áreas e constrói seus barracos/casas, sofrendo riscos de desalojamento quando essas áreas/bairros tornam-se de interesse do setor imobiliário. Somente artificialmente podemos separar as condições de vida do lugar de morar das condições de trabalho, mas centramos nossa análise nas condições de moradia.

Estados e Distrito Federal	Quantidade de Domicílios ocupados em Aglomerados Subnormais	Domicílios ocupados em Aglomerados Subnormais em relação ao total de domicílios ocupados
Norte	918.498	17,91%
Nordeste	1459.486	28,46%
Centro-Oeste	127.175	2,49%
Sudeste	2321.963	45,28%
Sul	300.625	5,86%
Brasil / Total	5127.747

14Source: IBGE - Elaboration: Flávio Lima.

16Quando se compara o número total de domicílios com o de barracos, fica ainda mais evidente a dimensão da pobreza. Como pode ser visto no Gráfico 1, em Belém e Manaus, metrópoles da região norte do país, mais de 50% das unidades habitacionais são de barracos de favelas. Metrópoles nacionais, de grande expressão econômica como Rio de Janeiro e São Paulo, têm cerca de 20% de domicílios como barracos de favelas. Considerando a população das duas metrópoles, o número de favelados é elevadíssimo. No Rio de Janeiro, há 453.571 barracos e, em São Paulo, 529.921 (IBGE, 2020a, 2020b). Calcula-se que há, aproximadamente, 25.000.000 pessoas em barracos de reduzidas dimensões, localizados, via de regra, em áreas sem infraestrutura e sem garantia jurídica de permanência.

17Outro dado que permite visibilizar a desigualdade socioespacial é o cálculo de déficit habitacional que significa a necessidade de produção de moradias novas. Em 2019, esse déficit correspondia a quase 6 milhões de unidades, como demonstrado pela Tabela 3. Seu cálculo é composto por domicílios precários – improvisados e rústicos –; coabitação – unidades super ocupadas e domicílios formados por cômodos –; e ônus excessivo com aluguel quando superior a 30% da renda familiar de unidades precárias de renda até 3 Salários-Mínimos (SM) (Fundação João Pinheiro, 2020). Não entram nos cálculos os que vivem na rua sem ter um teto para chamar de abrigo.

19Para se mostrar que o direito à moradia não é cumprido, é comum se comparar o déficit ao número de domicílios vagos que são da mesma magnitude. Tal comparação mostra como a produção imobiliária atende aos propósitos de obter renda, juros e lucros e tem a primazia do valor de troca, pouco importando para o capital que atua no setor as necessidades dos que moram mal e que têm como meta obter um teto para uso.

20 Tabela 3 – Déficit Habitacional do Brasil e de Grandes Regiões em 2019.

Brasil e Grandes regiões	Componentes						Total absoluto
	Habitação precária		Coabitação		Ônus excessivo com aluguel
	Total em números	(%) sobre o total	Total em números	(%) sobre o total	Total em números	(%) sobre o total
Brasil	1.482.585	25,23%	1.358.374	23,11%	3.035.739	51,66%	5.876.699
Norte	310,312	43,12%	258,206	35,88%	151,12	21%	719,638
Nordeste	634,07	35.64%	449,418	25,27%	695,477	39.09%	1.778,96
Sudeste	280267	12.25%	461144	20,16%	1.545.710	67,59%	2.287.121
Sul	160,423	25,92%	95,15	15,38%	363,299	58,70%	618,873
Centro-Oeste	97,514	20,66%	94,456	20,01%	280,132	59,33%	472,102

21Source: Fundação João Pinheiro and IBGE - Elaboration: Flávio Lima.

23Contrastando com a precariedade de moradia dos trabalhadores que recebem baixos salários, em São Paulo, apenas 1% dos proprietários (22.400 pessoas) concentra 25% de todos os imóveis registrados na cidade, o que significa 45% do valor imobiliário municipal com uma riqueza calculada em cerca de R$ 749 bilhões de reais. Considerando somente esses dados, tais proprietários possuem, em imóveis urbanos, uma média de R$ 34 milhões por pessoa, o que significa em torno de 600 vezes a média nacional de distribuição de patrimônio (Oxfam Brasil, 2017).

25Em plena pandemia do COVID 19, quando a casa, além de abrigo, tem a finalidade de proteção individual e social, tem havido, de um lado, despejos e, de outro, crescimento das vendas de imóveis, em especial os de alto luxo. Cabe assinalar que o setor de edificação urbana não cessou suas atividades, mesmo durante períodos de maiores isolamentos sociais. O setor imobiliário afirma que, com a pandemia, os juros baixos e o dólar caro, as vendas de imóveis, em fevereiro de 2021, tiveram um aumento de 49% quando comparadas ao mesmo período de 2020 (SECOVI, 2021). Durante a pandemia, a venda de imóveis de luxo aumentou significativamente, impulsionando o setor imobiliário. Isso ocorreu em função da valorização do papel da moradia e da “disponibilidade de crédito com juros baixos” (Estadão, 2021, p. 4). É a luta de classes evidenciada na disputa da terra urbana com predomínio do valor de troca em detrimento do uso e do direito à moradia.

26Para entender a contradição entre a precariedade para a maioria e a riqueza para uma minoria, destacamos a propriedade da terra como elemento explicativo dessa desigualdade socioespacial.

A propriedade fundiária urbana: elemento da desigualdade socioespacial.

27A propriedade da terra como um elemento da desigualdade remonta ao processo de colonização e relaciona-se diretamente ao poder de controle social e territorial. No Brasil colonial, a ‘distribuição’ das terras tinha o objetivo de ocupar o território e cultivar terras virgens, contudo, o que ocorreu foi a concentração de enormes extensões de terra, a origem dos grandes latifúndios. Em 1850, já no Brasil Império, com a Lei de Terras, a terra passou a ser uma mercadoria, à qual foi atribuída um preço para ser comprada e vendida no mercado. O preço inicial fictício constante na lei definiu o monopólio do acesso e a renda absoluta.

28A propriedade privada da terra parece natural e é naturalizada: alguns nascem com direito a serem proprietários e outros podem comprar se, obviamente, tiverem recursos. De onde viriam os recursos para comprar ou alugar uma moradia digna? No Brasil, a propriedade, mesmo que de um pequeno pedaço de terra para plantar e/ou morar, é um privilégio. A filósofa brasileira Marilena Chaui distingui privilégios, necessidades e direitos. Para a autora, privilégios são para os poucos, àqueles que, para sua manutenção, massacram os que não têm privilégios, tais como os despejos em plena pandemia. Já necessidade refere-se a muitos, e o Estado deveria atender a ela, enquanto direito é universal, representa a totalidade da sociedade regida pelos direitos (Chaui, 2012). A partir daí entendemos que o direito à moradia, à mobilidade, à saúde, à educação, à assistência social, ao emprego, à terra para plantar, como está explícito no artigo 6º. da Constituição brasileira de 1988 (BRASIL, 1988), são direitos para todos os brasileiros e não apenas para os que podem pagar pela mercadoria habitação. Com a perspectiva da universalidade é que os movimentos sociais lutam pelo direito à moradia e à cidade.

33Aqueles que ocupam individualmente ou coletivamente terras/casas, sem legalidade jurídica, e os que lutam pelo direito à moradia são considerados pelos proprietários fundiários como inimigos. Na realidade, esses supostos inimigos não colocam em risco a propriedade e o poder, apenas procuram obter o direito a ter direitos, o direito à moradia com predomínio do valor de uso. Não questionam a propriedade em geral, questionam o predomínio do valor de troca, lutam para permanecer nas terras ocupadas, entram em embates para valer os princípios da função social da propriedade, do direito à moradia com o objetivo de que a cidade possa ser usufruída por todos e não apenas por uma minoria, ou seja, busca-se o direito à cidade.

34A naturalização da propriedade como privilégio de classe faz com que qualquer atendimento de reivindicações pelo direito de morar tenha contra si os setores dominantes. Quando pequenas conquistas são atingidas, muda-se a legislação, como ocorre atualmente no Brasil em relação à regularização fundiária de interesse social, extingue-se programas de produção de moradia popular e autoriza-se os despejos mesmo que as propriedades não estejam cumprindo sua função social. Aqueles que lutam pelo direito a ter direitos parecem colocar em risco o ideário da propriedade fundiária como riqueza e o poder dela resultante, ou seja, os privilégios. Afirma-se, de modo equivocado, que os ocupantes impedem o desenvolvimento urbano, assim, as favelas, as ocupações coletivas, as habitações precárias devem ser ‘removidas’ para áreas distantes.

35A oposição entre a classe de proprietários e a dos não proprietários podem ser exemplificada com a adoção de termos como os ‘sem-terra’, os ‘sem-teto’, os ‘sem-casa’ para designar os sujeitos que lutam por terra/casa. Eles não têm terra para plantar, não têm terra para construir sua moradia, pois só têm a venda da força de trabalho para suprir as suas necessidades.

O mundo do trabalho e a produção de moradia popular

36O capitalismo, apesar do avanço das forças produtivas, nunca cumpriu o ideário de que, ao vender sua força de trabalho, o trabalhador poderia ter uma existência digna. A separação entre os proprietários e os controladores dos meios de produção, dependendo exclusivamente da venda de sua força de trabalho para sobreviver, são as causas da necessidade de luta pelo direto à moradia. O acesso a uma moradia depende dos salários que, historicamente, não permitem alugar ou comprar a casa, como destacou Engels, já em1872, quando analisa a situação dos trabalhadores e a questão da habitação (Engels, 1995).

37A produção de moradia e da cidade vincula-se aos interesses dos proprietários fundiários que obtêm rendas; do setor imobiliário que obtém lucros; e do setor financeiro que obtém juros. Os trabalhadores, por sua vez, que edificam tijolo a tijolo as casas e as cidades, têm apenas seu salário para sua reprodução. Enquanto os proprietários fundiários, o setor imobiliário e o setor financeiro, juntamente com o Estado, intensificam a rápida transformação e expansão das cidades, aumentando de preço a cada produção, os salários não acompanham a valorização imobiliária decorrente do processo de urbanização. Essa valorização do capital não está relacionada às necessidades da classe trabalhadora. Agnes Heller, ao analisar a teoria da necessidade em Marx, aponta que a necessidade está imbricada à produção de valor (Heller, 1978) que ocorre a cada nova atuação pública e/ou privada. A autora aponta também que a necessidade dos trabalhadores é relegada à reprodução da vida, advinda dos salários e não da produção do valor.

38Como já dito, morar é uma das necessidades básicas, porém, é preciso pagar por ela. Como pagar com a venda da força de trabalho? No Brasil, em 1943, a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT estabeleceu que “Salário-mínimo é a contraprestação mínima devida e paga diretamente pelo empregador a todo trabalhador [...] capaz de satisfazer, em determinada época e região do País, as suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte” (BRASIL, 1936, grifos nossos). A definição do que o SM deve prover aos trabalhadores mantem-se ao longo do tempo. Em 1988, a Constituição Brasileira estabeleceu que o salário-mínimo deveria atender às necessidades vitais básicas do trabalhador e de sua família “com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim” (Brasil, 1988, grifos nossos).

39Em relação à moradia, os termos do SM correspondem ao aluguel, que seria pago mensalmente ao proprietário do imóvel, após recebimento dos salários. Entretanto, anteriormente a isso, é necessário se ter onde morar até para se ter trabalho. Além disso, não se mora apenas no dia/mês em que se tem trabalho: quando desempregadas, as pessoas não têm onde e como morar (Rodrigues, 2017). Mesmo estando empregados e recebendo até três SM, os trabalhadores não conseguem pagar o aluguel de uma casa adequada, pois o preço da terra/casa está definido pela produção geral do urbano, o que interfere no preço dos aluguéis. Assim, o preço do aluguel é definido pelo preço do imóvel e não a partir de seu uso.

40Na lógica da produção capitalista do espaço, não há relação entre os preços decorrentes da produção em geral e da reprodução da força de trabalho. Cada setor, cada capitalista, procura extrair o maior lucro possível de suas atividades. No caso da moradia, como já dito, acrescente-se, aos lucros da produção, a renda da terra com a valorização contínua da cidade no processo de urbanização. Em 2021 o índice de aumento de aluguéis foi calculado em 23,4% (Fundação Getúlio Vargas, 2020), enquanto o SM teve um reajuste de 5,26%. Além disso, destacamos que o “pagamento de lucro, isento de impostos, subiu 129% de 2007 a 2019 enquanto o rendimento tributável, incluindo salários, avançou 41% no período” (PODER 360, 2021, p. 1). Os lucros e dividendos de acionistas são isentos de pagamento do Imposto de Renda no país (Brasil, 1995). O DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio Econômicos – calcula que o SM de 2021 deveria ser de R$ 5.330,69 (DIEESE, 2021). Portanto, os trabalhadores que ganham menos de 5 SM têm impossibilitada uma reprodução adequada da vida. Na Tabela 3, citada anteriormente, averiguamos que 84% dos que pagam excessivo aluguel recebem até 2 salários-mínimos, evidenciando a relação direta entre o mundo do trabalho e a moradia.

41Como resultado, reafirmamos que os trabalhadores procuram ‘resolver’ o morar, ocupando áreas vazias, formando favelas, ocupações coletivas de terra, ocupando edifícios vazios e abandonados, que não cumprem sua função social, e lutando para ter a moradia como um direito. Quando possível, compram terrenos, quase sempre irregulares, e constroem com sobretrabalho casas precárias nas periferias das cidades, configurando o binômio loteamentos irregulares e autoconstrução que produziu e produz grande parte das cidades brasileiras (Oliveira, 2003). Assim, os trabalhadores super explorados produzem o espaço urbano e sua moradia com a prevalência do valor de uso, contudo, quando a área onde moram está consolidada, a tendência é que sejam absorvidas pela incorporação imobiliária (Holston, 2013). Outra forma de tentar resolver o problema da moradia é a luta para que o Estado produza moradias populares, com preços subsidiados, fazendo com que os trabalhadores possam ter acesso à compra de uma unidade como valor de uso.

O processo institucional de reconhecimento do direito à moradia

42O debate sobre o direito à moradia surgiu como princípio norteador na Declaração Universal dos Direitos Humanos [Universal Declaration of Human Rights] em 1948 (UN, 1948). Em 1966, o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights] explicitou a moradia como necessidade fundamental (UN, 1966). Em 1976, a Habitat I definiu que a terra urbana, pela sua importância, não poderia ficar nas mãos do mercado e dos especuladores e que os Estados deveriam intervir para dar uma finalidade social à terra (AGENDA HabitaT I, 1976). Essas premissas foram incorporadas no Brasil por meio do Movimento pela Reforma Urbana que as propôs ao Congresso Constituinte de 1988. Com isso, os princípios da função social da cidade e da propriedade estão incluídos na Constituição brasileira de 1988 (BRASIL, 1988).

43Em 2001, o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) regulamentou os artigos constitucionais que tratavam do tema. Definiu-se, então, que a propriedade urbana não cumpre sua função social se está desocupada ou subutilizada. Por isso, para a aplicação dos princípios, as propriedades que não cumprem sua função social devem estar assinaladas em Planos Diretores Municipais, ou seja, o princípio passou a ser instrumento do planejamento municipal (Rodrigues, 2004). Dessa forma, há um deslocamento das lutas sociais para o desenvolvimento urbano atrelado ao planejamento municipal. Os movimentos populares urbanos, para garantir áreas para moradia popular, tiveram que participar dos debates dos planos diretores municipais, que ao mesmo tempo que provoca um conhecimento maior sobre a produção da cidade os desloca da luta concreta para o planejamento. Contudo, após 20 anos do Estatuto da Cidade, em poucas cidades obteve-se, concretamente, a aplicação de alguns instrumentos para fazer valer a função social da propriedade e da cidade.

44O direito à moradia, como direito humano na perspectiva universal, só constou da Agenda Habitat II em 1996 (AGENDA Habitat II, 1996). A explicitação do direito à moradia nesse documento deve-se à participação e à mobilização de movimentos populares do mundo que se fizeram presentes em Istambul, entre eles o Movimento da Reforma Urbana. Além de estabelecer o direito à moradia como direito humano, o texto definiu premissas em relação aos despejos forçados (Rodrigues, 2000). A Agenda Habitat II (1996), em seu cap. III, item 39A, afirma que os governos deveriam “proteger todas as pessoas e dar proteção legal contra os despejos que forem contrários à lei levando em consideração os direitos humanos quando os despejos forem inevitáveis e providenciar soluções adequadas e alternativas”. Na realidade, além de remoções realizadas pelos poderes públicos com o objetivo de promover a modernização, a maioria dos despejos é resultado da ação de proprietários privados com o objetivo de expandir padrões urbanos e negar a conquista de um direito. Essas remoções/despejos são denominadas/dos de reintegração de posse, quando, na realidade, trata-se de reintegração da propriedade, porque a posse está com os ocupantes. O objetivo dos despejos, em sua grande maioria, tem como meta a valorização imobiliária, a terra com o predomínio do valor de troca. São realizados sem nenhuma retaguarda de políticas habitacionais, mesmo durante a pandemia, como apontado anteriormente.

45Embora o direito à moradia como um direito humano tenha sido aprovado na Habitat II e tenha sido incluído na Constituição Brasileira, é ainda uma abstração. Ele não se concretiza na medida em que o direito à propriedade da terra, em seu sentido absoluto, continua a prevalecer. Embora seja uma necessidade básica, um direito, contraditoriamente, a moradia é uma mercadoria do modo de produção capitalista, seu valor de troca predomina sobre o seu uso: é uma necessidade, é um direito expresso nacional e internacionalmente, mas é uma mercadoria que precisa ser paga. Como correlacionar direito humano com mercadoria?

46De qualquer modo, o princípio do direito à moradia, da função social da cidade e da propriedade permite a articulação de movimentos que lutam pelo fim de despejos forçados, pela produção de moradias populares acessíveis e pela regularização fundiária de interesse social.

47Entre as formas pelas quais os movimentos populares urbanos colocam a possibilidade para acessar o direito à moradia, tem-se a produção de moradia popular pelo Estado em suas diversas instâncias, além da regularização fundiária de interesse social e da urbanização de favelas. A casa própria significa a possibilidade de ter uma moradia, mesmo quando desempregado e/ou com baixos salários. Se a moradia é uma mercadoria, não há por que não se ter o título de propriedade.

A produção de moradia de ‘interesse social’ pelo Estado

48Para entender a luta pelo direito à moradia dirigida ao Estado, é preciso lembrar que uma das atribuições do Estado, em quase todos os países do mundo, é atender às necessidades sociais, com políticas públicas, para manter em equilíbrio as classes sociais que o compõe. O Estado capitalista é uma condensação contraditória das classes sociais que o compõe. Pode atender a reivindicações das classes trabalhadoras e assim minimizar precárias condições de vida, desde que não alterem as estruturas do poder. Os movimentos populares de moradia dirigem-se ao Estado constituído como forma de tentar obter a moradia como um direito, apesar de pagar por ela como será apresentado.

49Ao atuar na produção de moradias, o Estado também propicia a valorização do valor e o aumento do preço da terra e das edificações. Contraditoriamente, dessa forma, propicia moradia para uma parcela e torna mais cara e inacessível para outras parcelas de trabalhadores. Essa é uma contradição real, considerando o que já foi dito sobre a renda da terra, sobre a mercadoria terra/casa, sobre os salários. Cabe ao Estado atuar para propiciar acumulação de capital, como se verifica com a produção imobiliária e, ao mesmo tempo, atender a uma necessidade básica para o capital e para o trabalho. De qualquer modo, o Estado promove políticas públicas de moradia popular que, embora essenciais, são sempre insuficientes. Não atingem a essência da questão da propriedade fundiária, já que as normas de propriedade fundiária e a incorporação imobiliária com predomínio do valor de troca permanecem. Tais políticas públicas não impõem limites à especulação imobiliária, um dos objetivos dos princípios da função social da propriedade, e não dimensionam o valor do SM de maneira a permitir uma adequada reprodução da vida. Além disso, parte substancial dos recursos para o financiamento da moradia é paga pelo trabalhador, diretamente nas prestações e indiretamente na produção de moradia, por meio de fundos do mundo do trabalho.

50No Brasil, o primeiro grande programa de produção de moradias para os trabalhadores, foi instituído em 1936, com a criação de uma carteira predial para produção de conjuntos habitacionais destinados aos trabalhadores, juntamente com a criação do Sistema de Previdência Social (BRASIL, 1936). Os recursos eram provenientes das contribuições de empregadores e empregados para a previdência social e para a carteira predial, que estava autorizada a destinar 50% de suas reservas ao financiamento das construções de habitações. A comercialização e/ou locação de unidades ocorria por categoria profissional, como estabelecia a legislação do período. É o mundo do trabalho, com contribuições compulsórias, que financia a produção de unidades, além de que o pagamento do financiamento, no caso de compra, e o aluguel, no caso das locações, era feito com os salários.

51Com o aumento das aposentadorias, os recursos da carteira esgotaram-se e, como resultado, deixou-se de produzir. Em 1964, após o golpe militar, criou-se o BNH – Banco Nacional de Habitação – que deveria gerir e financiar uma política de construção e aquisição da casa própria, especialmente para classes de menor renda, bem como ampliar as oportunidades de emprego e dinamizar o setor da construção civil. O Sistema Financeiro da Habilitação (SFH), pedra fundamental do BNH, tinha por finalidade prover recursos que garantissem a execução do Plano Nacional da Habitação, além de investir no urbano. Até 1966, o BNH contava com escassos recursos e, para obtê-los, alterou-se a legislação trabalhista, criando, em dezembro de 1966, o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço – FGTS.

53Com o aumento do desemprego, a retirada do FGTS pelos trabalhadores, a diminuição do montante dos recursos depositados, além de investimentos em grandes obras e de várias outras questões internas, o BNH foi extinto e os recursos passam a ser administrados pela Caixa Economia Federal (BRASIL, 1986). A extinção do BNH implicou o fim de uma política nacional de habitação. De 1986 até 2008, não houve programas nacionais de habitação, fato que repercutiu diretamente no aumento do déficit habitacional, no aumento de favelas e barracos, e na expansão da periferia precária com a autoconstrução de unidades em loteamentos irregulares. Com o aumento das moradias precárias, os movimentos populares urbanos intensificaram as suas lutas particulares e coletivas, atuando, como vimos, no Congresso Constituinte de 1988 para uma Reforma Urbana que contivesse os princípios da função social da cidade e da propriedade. O mundo do trabalho não se dissocia da produção e do consumo da moradia para a classe trabalhadora, embora os salários sejam completamente dissociados.

54A retomada de um programa de habitação nacional ocorreu, em 2009, com o PMCMV – Programa Minha casa Minha Vida (BRASIL, 2009), com o objetivo de produzir moradias para várias faixas de renda e dinamizar a economia em função da crise mundial de 2008. Os recursos originaram-se do FAR – Fundo de Arrendamento Residencial, do FDS – Fundo de Desenvolvimento Social (fundos para famílias de baixa renda, proveniente de Lei de iniciativa popular para a criação do Fundo Nacional de Habitação) e do FGTS – Fundo de Garantia de Tempo de Serviço. A menor produção foi a destinada a famílias de até 3 SM, embora seja a faixa em que está o maior déficit. Apesar de alguns recursos provenientes da união, a maior parte dos fundos provieram do mundo do trabalho.

55Houve uma grande produção até 2017, quando os recursos começam a escassear, e diminuíram até a extinção do programa. Até 2019, foram contratadas 6,1 milhões de unidades das quais 5,1 milhões tinham sido já entregues (Brasil, 2020). Embora tenha sido uma produção elevada, não diminuiu o déficit, nem o número de moradores em áreas precárias, em favelas, em cortiços, o que mostra que a produção será sempre insuficiente para suprir as necessidades. Provocou, por outro lado, o aumento do preço da terra e das edificações, especialmente em grandes cidades, numa relação direta com a renda absoluta. Tal aumento foi provocado tanto pela expansão da urbanização em geral como pela procura de terrenos para a implantação de conjuntos que foram realizados pelo setor privado (Bastos, 2020).

56Muitos estudos e pesquisas acadêmicas destacam a fragilidade das políticas públicas nacionais de moradia, apontando como problemas a localização de conjuntos habitacionais populares em áreas sem infraestrutura que deixam grandes espaços vazios para a especulação imobiliária; a sua insuficiência para os que ganham baixos salários, apesar de uma produção elevada, porque os recursos para as faixas de renda mais baixa, comparados com o de média e alta renda, foram pequenos; a expansão do preço da terra e dos imóveis quando o Estado assume parte da produção de moradias; e a não resolução da questão da moradia. Entendemos que essas análises críticas estão corretas em relação aos seus próprios termos, na medida em que se detêm na agenda governamental para atendimento aos princípios do direito à moradia e à função social da terra na cidade, além disso, deixam evidente a precariedade com que se atende à uma necessidade vital.

57O PMCMV foi desmontado em 2020, porém, já estava praticamente paralisado desde 2018. Em seu lugar foi criado o Programa Casa Verde Amarela (BRASIL, 2021), que não tem recursos para a faixa na qual o déficit é maior. Apesar da complexidade, da insuficiência e dos problemas, em especial da localização em áreas periféricas e sem infraestrutura, a produção de moradia popular tem sido reivindicada pelos movimentos de luta pela moradia. Tais movimentos pressionam o Estado para que, além da produção de novas unidades, promova a regularização fundiária de interesse social e a urbanização de favelas com o intuito de impedir as remoções forçadas de populações.

As lutas sem trégua pelo direito à moradia e à Cidade

58As lutas pelo direito à moradia são históricas, como já apresentado, com reivindicações sobre permanência nas áreas ocupadas, implantação de infraestrutura, de equipamentos coletivos e produção de novas moradias. Na final da década de 1980, os movimentos populares, antes dispersos por local de moradia e tipo de reivindicação, uniram-se como um coletivo para lutar por uma Reforma Urbana que atendesse à necessidade da maioria. Com isso, esses movimentos propuseram a emenda popular para a Reforma Urbana, acompanharam a aprovação do Estatuto da Cidade e elaboraram a Lei de Inciativa Popular para criar um fundo de habitação popular. Além disso, participaram da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, estavam presentes ativamente na Conferência das Nações Unidas sobre Assentamento Humanos Habitat II em 1996 e integraram o Conselho das Cidades, desde seus primórdios em 2003, até sua extinção em 2019. Integram, ainda, as Conferências das Cidades, desde 2003, e participam da elaboração de planos diretores. Ademais, organizam e estão presentes em várias lutas pela permanência nas áreas ocupadas: foram responsáveis, inclusive, pela criação da Campanha Despejo Zero, já referida anteriormente.

59Lutam pela permanência nas áreas ocupadas com o princípio da regularização fundiária de interesse social. Regularizar áreas ocupadas implica o reconhecimento da incapacidade de o Estado de produzir moradias adequadas para os trabalhadores e coloca em evidência a moradia como um direito ao reconhecer que a produção da casa e da cidade é realizada por todos e não apenas pelos agentes tipicamente capitalistas. Os embates são realizados diretamente com o Estado que intermedia a regularização, seja em terras públicas seja em terras privadas que não cumprem a função social. A regularização fundiária reconhece o direito a se ter uma moradia digna, na medida em que promove a regularização urbanística e jurídica da posse. O Conselho das Cidades, criado em 2004 (Rodrigues, 2010), enfatizou a regularização fundiária para atender o direito à moradia e impedir remoções forçadas. O PMCMV de 2009 (BRASIL, 2009) explicita, no Cap. III, os parâmetros, tanto para a função social da propriedade, como e principalmente para a regularização fundiária de interesse social. Como já dito, a luta pela moradia como um direito com destaque para a regularização fundiária não coloca em disputa a propriedade fundiária, apenas aponta para a predominância do valor de uso.

60Apesar das áreas diminutas utilizáveis para regularização fundiária, os setores dominantes receiam que esse processo altere o ideário da propriedade com predomínio do valor de troca e, por isso, alteraram as normas para sua efetivação logo após o golpe de 2016. A Lei 13 465/2017 (BRASIL, 2017) define novos parâmetros para a regularização fundiária, tendo como um dos pressupostos entregar terras públicas para interesses privados. Ela retira o potencial da regularização fundiária com predomínio de uso e passa a ter como meta a regularização jurídica, ou seja, o título da propriedade, que amplia a fronteira para o setor imobiliário atuar. O que prevalece na Lei é a regularização fundiária de interesse específico que visa tornar legal as áreas irregulares de condomínios e loteamentos murados (Rodrigues, 2014). A atual legislação tem como meta o título de propriedade e o predomínio do valor de troca. Numa sociedade como a brasileira, que tem a propriedade privada como uma das premissas da desigualdade, a reurbanização de interesses específicos legaliza o que era ocupação ilegal realizada pela promoção imobiliária. Por outro lado, as ocupações de terra para moradia, que é constitucionalmente um direito, têm sido violentamente rechaçadas e os ocupantes removidos com forte aparato policial, mesmo quando ocupam áreas públicas.

61São muitos anos de luta sem tréguas para se ter o direito à moradia e à cidade. Várias conquistas institucionais, nem sempre viabilizadas, foram obtidas no período que se estende do final da década de 1980 até 2016. Entre elas, como já dito, estão a definição da função social da cidade e da propriedade, o reconhecimento do direito à moradia como direito humano e a aprovação, depois de 12 anos, de projeto de lei de inciativa popular para a criação do Fundo Nacional de Habitação (BRASIL, 2005), com recursos da União. Com a Lei do Fundo Nacional de Habitação, instituiu-se o Sistema Nacional de Habitação Popular – SNHIS – gerido por um Conselho ligado ao Conselho das Cidades até sua extinção em 2019. O Conselho das Cidades, extinto em 2019 (BRASIL, 2019), contava com ampla participação da sociedade civil, em especial dos movimentos populares cujos representantes eram eleitos nas Conferências das Cidades. Importante ressaltar que é por meio das propostas das Conferências das Cidades e do Conselho que se elabora a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (BRASIL, 2004a) e a Política Nacional de Habitação (Brasil, 2004b), destacando-se a prioridades de atendimento a famílias com renda de até três SM (Rodrigues, 2010). As lutas históricas pelo direito à moradia e à cidade que ganharam institucionalidade ‘desapareceram’, mas a luta pela moradia com o um direito humano permanece e não tem trégua, porque se trata da luta pela vida.

Considerações finais

62O direito à moradia está contido no direito à cidade com a premissa de uma outra forma de produzir e consumir a cidade. É uma utopia a ser construída cotidianamente e que depende, para sua concretude, de que um dos direitos fundamentais como a moradia seja implementado. No atual momento histórico, até o momento de fechamento deste texto, junho de 2021, registramos, no Brasil, em torno de meio milhão de mortes causadas pela Covid-19. Além disso, cerca de 19 milhões de brasileiros estão passando fome e, em torno de 55,2% dos domicílios, que corresponde a 116,8 milhões de pessoas, têm alguma carência alimentar (AGÊNCIA Brasil, 2021). A luta pelo direito à moradia e à cidade torna-se mais premente quando se considera as mortes, os 15 milhões de desempregados e os 76,5 milhões fora da força de trabalho (AGÊNCIA Brasil, 2021). É preciso considerar, mesmo sem dados, aqueles que estão trabalhando como ‘autônomos’, muitos deles no setor de serviços de plataformas digitais. A cidade, para eles, é o chão da fábrica, usam seus próprios instrumentos de trabalho, não têm nenhuma relação formalizada e ganharam destaque pela importância que seu trabalho adquiriu na pandemia. Para os trabalhadores precarizados, a questão da moradia ainda é mais problemática, porque sequer tem como se apontar a relação entre SM salário mínimo e moradia como se faz com os que estão trabalhando com carteira de trabalho assinada.

63Como apresentado ao longo do texto, a vida é precária para enorme parcela da população urbana. A pandemia do COVID 19 tirou as flores que impediam de se ver algumas das contradições como o desmonte de conquistas históricas da classe trabalhadora e dos princípios do direito à moradia. Entretanto, ainda há muito a ser feito para conquistar de fato a moradia como um direito. A moradia, é uma necessidade e ao mesmo tempo uma mercadoria que precisa ser paga. Uma mercadoria que aumenta de preço com a produção da e na cidade. Uma produção concretizada pelo trabalho em geral, mas que, com seus salários, os trabalhadores não têm como acessar uma moradia digna.

64A mercadoria terra/casa é contraditória com a premissa de que é um direito humano? Florestan Fernandes, na década de 1970, assim se expressa em relação à perpetuidade da opressão dos primórdios do capitalismo no Brasil em detrimento da reprodução da vida social e constando sua permanência: “parece incrível que semelhante tipo de opressão sistemática possa existir nos dias atuais; e mais ainda, que ela e os terríveis mecanismos de repressão, a que precisa recorrer possam ser conciliados com os ideais igualitários, de respeito à pessoa humana, aos direitos fundamentais do homem” (Fernandes, 2020, p. 372). Cinquenta anos depois, observamos que o desrespeito aos direitos fundamentais dos homens, só aumentou. Dentre os direitos fundamentais, a moradia desempenha um papel chave na reprodução da força de trabalho, mas também na reprodução do capital. É fundamental que a moradia seja reconhecida como um direito, porque coloca em destaque que a casa e a cidade devem ter a prevalência do uso. Direitos fundamentais que, embora teóricos, reforçam a garantia da vida e desvelam que os trabalhadores têm que garantir a sua própria reprodução e que para isso só têm os insuficientes salários.

65Uma mercadoria ser um direito é uma contradição? Tudo no capitalismo é mercadoria, então, é preciso explicitar que, mesmo sendo mercadoria, é uma necessidade vital que precisa ser suprida. É uma contradição decorrente de que, no capitalismo, a força de trabalho é uma mercadoria e os salários obtidos pelo trabalho propiciam comprar outras mercadorias necessárias à sobrevivência e à reprodução.

66O princípio da moradia como um direito permite a articulação de movimentos que lutam pelo fim de despejos forçados, pela produção de moradias populares, pela permanência nas áreas ocupadas, por empregos e salários menos injustos. O direito à moradia, como parte integrante do mundo do trabalho e da produção e reprodução do espaço urbano, possibilita atentar para o direito à cidade em sua potencialidade. A luta pelo direito à moradia e à cidade é uma forma de promover o desestranhamento dos trabalhadores em relação à propriedade, de desnaturalizar o direito divino em relação à propriedade da terra/casa. É um direito inalienável ter um teto para servir de abrigo no espaço urbano