2Les scandales périodiques qui animent l’actualité sont pour certains la réponse à cet intérêt nouveau. La dynamique politique étant ultra-sensible à l’opinion publique et à la puissance des médias à l’animer et à la mettre en évidence, on peut comprendre le réflexe des politiciens de vouloir s’extirper de situations difficiles en se faisant les nouveaux apôtres de la vertu. Dans les circonstances, l’éthique revêt un caractère opportuniste et fonctionnel qui constitue déjà une raison d’en parler et de s’y intéresser, mais qui occulte, en même temps, les fondements plus profonds, plus pérennes, voire plus nobles, qui appellent et justifient une conduite éthique chez les administrateurs du secteur public, comme ceux du secteur privé d’ailleurs.

3La démocratie s’appuie essentiellement sur la notion de confiance qui doit s’installer et être ressentie fortement entre les citoyens et les personnes qui ont été choisies pour administrer la chose publique. Cette notion de confiance constitue un des ingrédients de base du bon fonctionnement de notre système politique à tous les niveaux et encore avec plus d’évidence au niveau de la démocratie municipale où les politiciens sont en relation de proximité plus immédiate avec leurs commettants. Et cette confiance ne peut se construire et se maintenir que si les politiciens, dans leur conduite publique et même dans leur conduite privée, se comportent de manière à la mériter et à la maintenir en tout temps. L’éthique n’est alors plus une simple bouée de sauvetage dans les situations de scandales, mais un élément nécessaire du fonctionnement démocratique. Voilà une seconde raison, bien plus importante, de parler d’éthique et qui explique en grande partie sa brûlante actualité.

4Une troisième raison, aussi fondamentale, de remettre à l’ordre du jour les questions d’éthique renvoie aux conditions d’exercice de la gouvernance publique moderne. Il existe tout un courant de pensée en matière de management public qui s’éloigne du modèle bureaucratique traditionnel axé sur des guides de pratique standardisés, des politiques « mur à mur », des protocoles rigides de traitement des dossiers, pour mettre davantage l’accent sur le changement, l’innovation, l’initiative, l’adaptabilité, la responsabilité, la gestion du risque, la transparence, la reddition de compte, souvent jumelés à la décentralisation et la gestion par résultats. Bien plus qu’une mode, ce courant de pensée apparaît comme un changement aussi radical que prometteur mais qui, bien davantage que le modèle traditionnel, fait appel au jugement et à l’engagement personnel et comporte, en contrepartie, des potentiels d’interrogations et d’errances qui ne peuvent être contenus que par une culture éthique forte. Ainsi vue, l’éthique n’est plus seulement une notion morale de conformité aux valeurs de la société mais devient une condition de succès de l’administrateur public dans l‘exercice de ses fonctions. C’est dans cet esprit que le rapport Éthique et démocratie municipale, avant de formuler des recommandations, rappelle que l’éthique renforce celui qui la pratique et que la culture éthique consolide la démocratie municipale.

Le contexte municipal

5Il existe au Québec mille cent neuf municipalités dirigées par quelque huit mille maires et conseillers. Seulement dix-huit municipalités comptent plus de cent mille habitants, une centaine d’autres comptent plus de dix mille habitants, alors que la très grande majorité sont habitées par des populations de moins de dix mille personnes. À cette structure locale se superposent quatre-vingt-six municipalités régionales de comté (MRC), deux communautés métropolitaines (Montréal et Québec) et onze agglomérations. S’ajoutent encore un grand nombre de régies intermunicipales, organismes de transport et organismes paramunicipaux. Les municipalités et leurs organismes affiliés exercent leurs responsabilités dans un large éventail d’activités : urbanisme et aménagement du territoire, environnement, voirie, sécurité publique, transports, loisirs, habitation, alimentation en eau, etc. Elles administrent des budgets de l’ordre de quinze milliards de dollars annuellement. La fonction publique municipale est assurée par quelque soixante-quinze mille employés, allant de plusieurs milliers pour les plus grandes villes à quelques employés seulement pour les plus petites.

6La morphologie du système municipal québécois surprend par sa taille et son caractère disparate. Est-ce que de telles caractéristiques sont autant de portes pour une administration inefficace ou laxiste ? Existe-t-il au niveau municipal un déficit éthique plus grand qu’à d’autres niveaux de gouvernement ou que dans le secteur privé ? Questions légitimes sans doute mais dont il faudrait se garder de répondre sans examen.

7Si incontestablement la sensibilité à l’éthique et la culture éthique doivent continuer à se développer et à s’incruster chez les élus municipaux, il faut reconnaître que les lois qui régissent les municipalités au Québec comportent nombre de dispositions qui offrent déjà un encadrement rigoureux à l’action des dirigeants municipaux, notamment dans ses rapports avec le pouvoir, l’argent et les trafics d’influence qui peuvent en découler. Ainsi, trois règles de base méritent d’être rappelées. La première concerne l’obligation pour un élu municipal de faire une déclaration de ses intérêts pécuniaires dans les soixante jours de son élection. La deuxième porte sur la prise de décision ; la loi prévoit qu’un élu ne peut participer de quelque façon à une discussion ou à l’adoption d’une résolution ou d’un règlement lorsque son intérêt personnel peut entrer en conflit avec l’intérêt public. La troisième règle prévoit que, sauf exceptions prévues dans la loi, un élu ne peut avoir un intérêt direct ou indirect dans un contrat conclu avec la municipalité ou tout organisme municipal dont il est membre. La contravention à l’une ou l’autre de ces règles peut faire l’objet d’un recours judiciaire en vue d’une déclaration en inhabilité d’une durée de cinq ans.

8D’une façon générale, la démocratie municipale est saine au Québec et répond à de hauts standards de moralité publique, considérant le nombre élevés d’élus et la multiplicité des actions qui animent la vie municipale. Toutefois, certaines dérives observées et le contexte de nécessaire confiance du public envers les élus, de même que les exigences de saine gouvernance plaident fortement en faveur d’un meilleur encadrement des élus afin de les aider à mieux exercer leurs fonctions et à faire les bons choix sur le plan éthique.

L’éthique, d’abord une responsabilité personnelle

9Éthique de responsabilité ou éthique d’obéissance ? Si les deux approches se supportent de manière complémentaire, c’est l’intégrité d’abord qui est sollicitée.

10La conduite éthique est d’abord une attitude de sensibilité et de respect envers les valeurs de la société de référence, auxquelles s’ajoutent des convictions personnelles de droiture, d’intégrité, guidées par le jugement, la mesure, la prudence, la sagesse. Toute personne qui exerce une charge publique doit disposer d’une compétence éthique élevée qui sera critique dans les situations difficiles. Ainsi considérée, l’éthique donne de l’autonomie, de l’assurance dans la prise de décision et accroît l’aptitude à poser un regard critique sur les implications de ses choix, tout en permettant de les assumer pleinement et d’en être imputable.

11Que la culture éthique se traduise dans une série de règles déontologiques propres à en assurer la promotion et le respect dans une logique d’obéissance et de contrôle n’est pas contradictoire avec la logique de responsabilité personnelle mais ne peut s’y substituer. La codification de l’éthique dans des règles, si précises et détaillées soient-elles, ne peut prévoir ni prévenir toutes les situations. Si les codes de déontologie et les mécanismes d’application peuvent apparaître utiles et nécessaires même, on n’insistera jamais assez sur la compétence éthique et la responsabilité personnelle de chaque élu municipal qui doit assumer ses choix et ne jamais se rabattre, dans la tourmente, sur l’absence de règles, leur imprécision ou son ignorance pour se justifier. Il serait paradoxal que la formalisation de l’éthique dans des règles déontologiques ait pour résultat de réduire l’engagement de la personne à la seule obéissance aux prescriptions. Si le respect des règles est important, le respect de l’esprit des règles l’est encore davantage. C’est à cette conjonction entre la compétence éthique de la personne et un encadrement adéquat qu’on trouvera les meilleures conditions de l’éclosion et du maintien d’une véritable culture éthique.

Les éléments de base à codifier

12Les éléments de base d’un code d’éthique et de déontologie pour les municipalités peuvent être regroupés en sept règles qui couvrent l’essentiel des situations auxquelles peut être confronté un élu municipal. Ces règles, qui sont décrites dans le rapport Éthique et démocratie municipale, portent sur l’absence de conflits d’intérêt, sur l’utilisation appropriée des ressources humaines, financières, matérielles et informationnelles de la municipalité, sur les cadeaux et gratifications offerts, sur le respect de la confidentialité, sur l’impartialité vis-à-vis les tiers, sur les interactions avec les organismes externes et sur les comportements après-mandat.

13Pour constituer un outil de référence utile, le code doit demeurer simple et didactique et surtout l’esprit doit en être clair pour favoriser l’autorégulation par le jugement, non seulement pour les éléments spécifiques qui y sont prévus, mais pour étendre son applicabilité à toute situation qui pourrait se présenter.

Des recommandations pratiques

14Sur la base des réflexions qui précèdent le rapport Éthique et démocratie municipale présente dix-neuf recommandations afin de doter les élus municipaux du Québec d’un encadrement plus complet et mieux adapté au contexte d’aujourd’hui. L’essentiel des recommandations visent les personnes elles-mêmes qui assument des tâches électives et les conseils municipaux.

15Le premier bloc s’adressant aux élus met l’accent sur l’engagement personnel et la formation en éthique qui est un outil essentiel, d’ordre préventif. Ce bloc comprend également des règles d’après-mandat qui prohibent certains comportements pendant une période à être déterminée par les municipalités, selon le contexte.

16Le second bloc demande à chaque municipalité d’adopter un code d’éthique et de déontologie et de le réviser périodiquement, et au moins à chaque début de mandat. Il contient également une recommandation par laquelle toute entreprise contractante s’engage à respecter le code d’éthique et de déontologie de la municipalité et, si elle est prise en défaut, s’expose à être privée de contrats avec cette municipalité pour une période pouvant aller jusqu’à deux ans. Des protections semblables existent pour les contrats du gouvernement du Québec et il est clair qu’une telle disposition pour le secteur municipal permettrait de prévenir bien des situations délicates.

17Le quatrième bloc prévoit la nomination par municipalité, ou au niveau régional pour plusieurs municipalités, d’un commissaire à l’éthique et à la déontologie chargé de recevoir les plaintes et de formuler au conseil municipal les avis et recommandations qu’il juge appropriés. Il est recommandé que le mandat et les pouvoirs des commissaires soient prévus dans la législation pour assurer l’homogénéité et l’équité dans le traitement des cas.

18La Commission municipale du Québec pourra être appelée à réviser la décision ou l’omission d’agir d’un conseil municipal à la suite de la réception d’une recommandation du commissaire. Cette révision pourrait être pertinente, par exemple, dans le cas où un conseil aurait été exagérément sévère pour un membre de l’opposition ou trop clément pour un membre de la majorité.

19Enfin, d’autres recommandations portent sur le rôle que peuvent jouer les regroupements municipaux pour favoriser une culture éthique chez leurs membres et sur un monitoring du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire en vue d’apporter, le cas échéant, des améliorations éventuelles au système.

Une évolution rassurante

20Notre régime politique offre aux citoyens de nombreuses garanties et balises pour assurer le fonctionnement ordonné de l’administration publique. Nous vivons dans un régime de droit, avec des libertés garanties, et la protection de la loi. La conduite des administrateurs publics a déjà fait l’objet de nombreuses interventions pour en favoriser l’exercice dans un contexte de probité, de droiture et de justice. Mais la montée au palmarès de l’actualité des questions éthiques vient rappeler toute l’importance que les citoyens accordent au sain fonctionnement de la démocratie.

21D’autres gestes devront être posés pour bien établir les conditions de succès, notamment au niveau municipal, d’une administration publique qui souscrive pleinement à une culture éthique forte. Ces conditions passent par l’engagement formel de la classe politique à soutenir les valeurs éthiques et à les prêcher par l’exemple, la mise sur pied d’un cadre efficace de règles et de mécanismes d’application, la socialisation à l’éthique par l’éducation et la formation pratique, et la vigilance continue des citoyens et des médias.

22Le débat sur l’éthique aura ainsi permis de consolider nos institutions démocratiques et de raffermir la nécessaire confiance qui doit lier les détenteurs de charges publiques à ceux qui les ont mandatés pour les exercer.