• 1  Quant au plan d’action adopté à la même occasion, il précise : « Les TIC (technologies de l’inform (...)

2L’importance du mouvement prend une dimension nouvelle et, il faut l’espérer, un souffle nouveau, à l’occasion du Sommet mondial sur la société de l’information (SMSI) qui rappelle, dans la déclaration de principe (Genève, 2003), « que la capacité de chacun d’accéder à l’information, aux idées et au savoir et d’y contribuer est essentielle dans une société de l’information inclusive1 ».

• 2  Dagg c. Canada (ministre des Finances) [1997] 2 R. C. S. 403, 433.

3Au Canada, la Cour suprême a cerné comme suit les contours du droit fondamental à l’information : « La Loi en matière d’accès à l’information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu’elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et démocrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population2. » On le voit, les valeurs qui sous-tendent les lois sur l’accès à l’information ont un caractère largement universel et associent étroitement démocratie, transparence et reddition de comptes.

• 3  D. Banisar, Freedom of Information and Access to Government Records around the World 2004, www.pri (...)
• 4  Pour une étude comparative de certaines lois d’accès à l’information, voir N. Duplé, L’accès à l’i (...)

4Dans ce contexte, inévitablement, les progrès récents de la démocratie dans le monde amènent un nombre croissant de pays à faire preuve de plus de transparence et à adopter en conséquence des lois favorisant l’accès à l’information sous toutes ses formes. À la lecture des données d’une étude réalisée annuellement par Privacy International, on se rend compte que les gouvernements du monde sont de plus en plus transparents3. Selon le dernier recensement réalisé par cet organisme en 2004, on dénombre maintenant plus d’une cinquantaine de pays ayant adopté une législation dans ce sens4.

• 5  The Freedom of Press Act – Chapter II : On the Public Character of Official Documents, www.uni-wue (...)
• 6  The Freedom of Information Act (FOIA), 5 U. S. C. S.552, www.usdoj.gov./04foia/foiastat.htm.
• 7  Loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’adm (...)
• 8  Official Information Act 1982, www.rangi.knowledge?basket.co.nz/gpacts/reprint/text/1982/an/156.ht (...)
• 9  Freedom of Information Act 1982, www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/foia1982222.txt.
• 10  Freedom of Information Act 2000, www.hmso/gov.uk/acts/acts2000/20000036.htm.

5Si l’on excepte la Suède, où la constitution du pays, composée de quatre lois générales dont l’une porte sur la liberté de presse, reconnaît depuis 1766 le droit d’accès aux documents officiels5, ces législations sont pour la plupart assez récentes. Ainsi, la Finlande fut la première en 1951 à adopter une loi d’accès à l’information, suivie, quinze ans plus tard, par les États-Unis avec l’adoption du Freedom of Information Act6. La France a introduit le droit d’accès aux documents administratifs en 19787. Au Canada, les lois fédérales, provinciales et territoriales furent pour la presque totalité adoptées au début des années 1980. La Loi de Nouvelle-Zélande date de 19828 de même que celle de l’Australie9. Ce n’est que tout récemment, et après maintes résistances, que le Royaume-Uni a finalement suivi le mouvement en adoptant sa propre loi10. Sans en dresser un inventaire, il faut ajouter que les lois favorisant l’accès à l’information, aussi bien en Afrique du Sud qu’au Mexique et au Japon, témoignent de la force du mouvement sur tous les continents.

• 11  Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information, L. Q., 2001, chap. 32, art. 8 (...)

10Certaines lois d’accès à l’information ont été adoptées à une époque où il n’était pas d’usage de parler des nouvelles technologies de l’information et des communications. Même si un grand nombre de lois ont été conçues au cours de la dernière décennie, peu d’entre elles prennent en compte le potentiel offert par ces technologies. Le développement fulgurant de celles-ci et surtout l’utilisation accrue de l’informatique par les citoyens rendent nécessaires des mises à jour précises dans les lois d’accès. Précurseur, le Québec a profité de l’adoption de la Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information en 2001 pour modifier la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et y prévoir, d’une manière tout à fait novatrice, que la consultation d’un document ou l’accès à un renseignement personnel puissent se faire à distance11. Cette modification importante s’est faite, il faut le souligner, en dehors du cadre prévu pour la révision quinquennale de la Loi sur l’accès. Le pas franchi est important, mais il faut faire plus comme nous le verrons plus loin.

• 12  W. J. Broad, « U. S. is Tightening Rules on Keeping Scientific Secrets », The New York Times, 17 f (...)
• 13  Attorney General’s Memorandum on the Freedom of Information Act, 12 octobre 2001.

11Les modifications les plus récentes aux lois d’accès à l’information ont leur origine dans les tristes événements du 11 septembre 2001. C’est un euphémisme de dire que, depuis cette date, le monde a changé. Malheureusement, les événements qui s’y sont produits en ont amené certains à s’interroger sur le niveau de transparence des institutions publiques. Inspirés par une logique manichéenne, d’aucuns tentent de faire croire qu’il faut désormais choisir entre la sécurité et la liberté. Au lendemain des événements du 11 septembre, dans plusieurs pays du monde, on a adopté des mesures qui procèdent de cette logique. Par exemple, le gouvernement américain, conformément à une directive présidentielle, a procédé à une révision de ses sites internet pour s’assurer qu’on n’y révélait pas de renseignements stratégiques. C’est ainsi que des milliers d’informations ont été soustraites à l’accès12. À la même époque – faut-il y voir une coïncidence ? –, le ministre de la Justice des États-Unis a annoncé aux responsables gouvernementaux le soutien de son équipe à ceux d’entre eux qui refuseraient l’accès à un document13.

• 14  M. Ignatieff, « Paying for Security with Liberty », Financial Times, 13 septembre 2001.

12Mais les réactions les plus spectaculaires sont venues des législateurs qui, à pied d’œuvre, ont adopté des lois très sévères pour contrer le terrorisme. Du coup, certains y ont vu une atteinte à des droits fondamentaux. Des voix se sont alors élevées pour rappeler la nécessaire prudence qui devait servir de guide en ces matières et surtout rappeler les dangers de combattre le terrorisme par l’injustice. C’est ainsi que, dès le 13 septembre 2001, le Canadien Michael Ignatieff, professeur à Harvard, soulignait que le sentiment de vulnérabilité mène souvent des nations fortes à adopter des mesures autodestructrices et à commettre des actes qui conduisent à l’injustice. Dans un article paru dans le Financial Times, Ignatieff évoquait même les propos de Benjamin Franklin qui, en 1759, dans une déclaration prophétique, affirmait que ceux qui sacrifient des libertés fondamentales pour s’assurer temporairement un peu de sécurité ne contribuent ni à la liberté ni à la sécurité14.

• 15  Le rapport intitulé Vie privée et transparence administrative au tournant du siècle a été étudié p (...)
• 16  Le concept d’automatic routine disclosure traduit le devoir d’une administration de rendre l’infor (...)

14La loi québécoise prévoit que, tous les cinq ans, la Commission d’accès à l’information doit remettre au gouvernement un rapport sur l’application de la loi, sur l’opportunité de la maintenir en vigueur et, le cas échéant, de la modifier. Pour toutes sortes de raisons, les rapports quinquennaux de 1992 et de 1997 n’ont pas permis de dégager un consensus qui aurait conduit à des modifications substantielles à la Loi sur l’accès. Les projets de loi qui ont été déposés n’ont jamais été menés à terme15. Néanmoins, dans le rapport déposé devant l’Assemblée nationale en décembre 2002, la Commission fait des recommandations audacieuses qui ont toutes pour but d’instaurer une véritable culture de la transparence au sein de l’administration publique québécoise. Ce rapport a fait l’objet d’un examen par une commission parlementaire au cours de l’automne 2003. Au chapitre de l’accès aux documents, la recommandation relative à la communication automatique de l’information suscite beaucoup de discussions16. Il faut en rappeler les grandes lignes, comme l’a fait la Commission d’accès à l’information dans son rapport intitulé Une réforme de l’accès à l’information : le choix de la transparence. Mais auparavant, pour bien comprendre la proposition de la Commission, il importe de décrire le fonctionnement du système actuel.

• 17  H.-F. Gautrin et S. Yates, « Le gouvernement en ligne : vers une transformation du rôle des relati (...)

21Selon la Commission, cette proposition obligerait les organismes publics à revoir leur façon de gérer leurs documents, avec l’objectif premier de les rendre plus facilement accessibles et de réduire au minimum les démarches pour les obtenir. Ainsi, moins il y aura de procédures pour accéder au document et mieux sera respecté le droit à l’information. Le développement de l’administration électronique, ce qu’il est convenu d’appeler le gouvernement en ligne ou e-government, la création de sites internet, la disponibilité des outils technologiques permettent déjà à l’administration de rendre plus facilement accessibles les renseignements personnels et les documents administratifs. Le gouvernement du Québec est d’ailleurs résolument engagé dans cette voie depuis quelques années17.

• 18  Y. Boisvert, M. Jutras, Georges A. Legault, A. Marchildon, avec la collaboration de L. Côté, Petit (...)
• 19  Ibid., p. 22.

22Il faut dire, à cet égard, que cette idée de communication automatique de l’information s’inscrit tout à fait dans le processus de modernisation de l’État québécois amorcée il y a quelque temps déjà. Le gouvernement québécois a ainsi reconnu « officiellement le statut particulier que doit avoir l’éthique dans le mode de régulation des conduites des agents publics18 ». En ce cas, précisent les auteurs de Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, deux valeurs prennent une importance pour la réforme : la responsabilité et la transparence. Or, « pour satisfaire à cette exigence de transparence, les agents et les organisations publics doivent diffuser ou rendre disponible toute l’information entourant leurs gestes et leurs décisions, et ce, de façon impartiale19 ».

• 20  Bureau du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario et la Direc (...)
• 21  Gouvernement du Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, Accès à l’information : comment (...)

25La proposition de communication automatique de l’information que formule la Commission vise deux objectifs : permettre au citoyen de savoir quelle information est détenue par l’État et, sous réserve des restrictions à l’accès énoncées dans la loi, lui offrir un accès à cette information sans formalités. Plutôt que d’attendre la demande d’accès à un document, les organismes publics devraient dès le début voir à sa publication ou à sa diffusion. La communication automatique de l’information devrait être la règle, la demande auprès du responsable de l’accès, l’exception. La communication automatique de l’information, de plus en plus considérée comme une bonne pratique de gestion, porte différents noms : divulgation systématique de l’information, diffusion automatique de l’information20, diffusion active de l’information ou encore communication sans formalités de l’information21.

• 22  Plusieurs commissaires à l’information du Canada, dont la présidente de la Commission d’accès à l’ (...)

29Au Canada, à la suite des événements du 11 septembre 2001, malgré les nombreux appels à la prudence, le gouvernement fédéral a présenté devant la Chambre des communes et le Sénat des projets qui, aux yeux des défenseurs des libertés fondamentales, portaient atteinte notamment au droit à la vie privée des citoyens et au droit à l’information22. C’est ainsi que la Loi sur l’accès à l’information a été modifiée pour empêcher le commissaire à l’information de recevoir une plainte et d’examiner des documents pour décider de leur accessibilité lorsqu’un certificat interdisant la divulgation de renseignements contenus dans un document a été délivré.

• 23  Gouvernement du Canada, Groupe d’étude de l’accès à l’information, op. cit.
• 24  K. May, « Privacy Law Keeps PS in a Quagmire, Alcock Says », The Ottawa Citizen, 18 janvier 2004.

30Pour l’observateur, la véritable révision de la Loi sur l’accès à l’information, loi maintenant vieille de plus de vingt ans, en est au point mort. Ce n’est pourtant pas les propositions qui manquent. À la suite de travaux menés par différents experts, le rapport d’un groupe d’étude sur cette question, rapport au demeurant fort contesté par le commissaire canadien à l’information, contient ainsi cent trente-neuf recommandations reposant d’abord sur un changement de culture de l’administration fédérale. Mettant en cause le « déficit de la gestion de l’information » et la culture du secret qui règne toujours, les auteurs du rapport proposent notamment une « stratégie complète pour fournir l’information au public […] par exemple la diffusion active et la divulgation informelle de l’information23 ». Ces propositions, tout comme celles formulées par le commissaire à l’information, n’ont pas eu de suite à ce jour et ne devraient pas déboucher sur des propositions législatives de sitôt, si l’on se reporte aux propos du président du Conseil du trésor qui, défenseur d’une plus grande transparence de l’État et reconnaissant que la loi devait être révisée, estimait néanmoins en début d’année qu’il ne s’agit pas d’une priorité pour le gouvernement24.

• 25  Lire à ce sujet J. Bryden, « La réforme de la Loi sur l’accès à l’information », Revue parlementai (...)
• 26  Projet de loi no 462 modifiant la Loi sur l’accès à l’information et d’autres loi en conséquence, (...)

31Fort préoccupé par la transparence de l’État, un député libéral à Ottawa, John Bryden, préconise depuis longtemps des changements importants à la Loi sur l’accès à l’information25. C’est ainsi que, en octobre 2003, il déposait un projet de loi à la Chambre des communes. Ce projet prévoit le remplacement du titre de la loi actuelle par celui de Loi sur la transparence du gouvernement. Ce titre évocateur, précise-t-on, serait plus conforme au principe selon lequel le gouvernement devrait fournir au citoyen toute l’information qu’il peut raisonnablement fournir pour permettre au public d’évaluer sa gestion et de s’assurer que l’action du gouvernement est toujours conforme à la Charte canadienne des droits et libertés26.

• 27  ISSA-CADA, Transparence et secret, colloque pour le vingt-cinquième anniversaire de la Loi du 7 ju (...)
• 28  Par ailleurs, la Loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rela (...)

34Vingt-cinq ans après l’adoption de la Loi sur l’accès aux documents administratifs, la Commission d’accès aux documents administratifs a lancé une réflexion sur la loi à la faveur d’un colloque tenu en octobre 2002. Y furent abordées les questions de diffusion de l’information et des changements culturels induits par la loi27. Par cette démarche, la Commission d’accès aux documents administratifs espère, comme elle l’indique dans son rapport d’activités 2002, « tracer de nouvelles perspectives pour une administration modernisée et au service du public ». Il faut mentionner par ailleurs qu’en France deux nouvelles réformes législatives majeures en matière d’accès à l’information ont été réalisées au cours de l’année 2002. La première de ces réformes concerne notamment l’organisation des conditions d’accès aux dossiers médicaux tandis que la seconde vise l’accès au dossier des personnes adoptées28. On peut noter ici que cette dernière réforme soulève des questions d’ordre éthique, résolues, au Québec, par l’adoption de dispositions précises à ce sujet en 1991. Ces dispositions se trouvent maintenant dans le nouveau Code civil du Québec aux articles 582 à 584. Relevons enfin qu’en France une nouvelle autorité administrative indépendante, le Conseil national pour l’accès aux origines personnelles, s’est vu confier la mission d’assurer la mise en œuvre de l’accès aux dossiers des personnes adoptées.

• 29  M. Mcdonagh, Freedom of Information in Ireland : Five Years on, www.freedominfo.org.

35Le cas de l’Irlande est intéressant. C’est à la suite de certains incidents et surtout d’une demande des citoyens pour une plus grande ouverture, responsabilité et transparence que l’Irlande a adopté une loi d’accès à l’information en 1997. La loi prévoit la divulgation automatique de certaines informations. En application depuis 1998, cette loi contient aussi une disposition qui prévoit la divulgation de certains documents du cabinet cinq ans après son entrée en vigueur. Invoquant les conséquences de la divulgation de ces documents sur le processus de paix en Irlande du Nord, le gouvernement a rapidement proposé une révision de la loi pour allonger la période durant laquelle ces documents ne seraient pas accessibles et en a profité pour proposer d’autres amendements à la loi qui, estime un observateur, constituent un recul sur les objectifs poursuivis en 199729. Les propos de ce dernier rejoignent ceux de Gerry Kerny, du gouvernement irlandais, qui estime que, « réflexion faite, le facteur critique le plus important [que nous avons] négligé dans [notre] approche à la liberté d’accès à l’information c’est qu’il s’agissait d’un processus de changement et non seulement une question de législation ».

• 30  Smith c. Jones (1999) 1 R. C. S. 455.

39Par ailleurs, à peu près au même moment, la Cour suprême du Canada rendait un jugement important sur la portée du secret professionnel lorsqu’une personne est exposée à un danger imminent de mort ou de blessures graves. Dans cette affaire, selon le résumé qu’en fait la cour, l’accusé avait été inculpé d’agression sexuelle grave à l’endroit d’une prostituée. Son avocat l’avait renvoyé à un psychiatre, espérant que ce serait utile pour la préparation de la défense ou pour les observations relatives à la peine dans l’hypothèse d’un plaidoyer de culpabilité. L’avocat a alors informé l’accusé que sa consultation avec le psychiatre était protégée par le secret professionnel de la même façon qu’une consultation avec lui. Au cours de son entrevue avec le psychiatre, l’accusé a décrit avec un luxe de détails le plan qu’il avait élaboré pour enlever, violer et tuer des prostituées. Le psychiatre a fait savoir à l’avocat de la défense qu’à son avis l’accusé était un individu dangereux qui commettrait probablement d’autres crimes s’il ne recevait pas un traitement approprié. Il désirait en conséquence divulguer les renseignements qu’il avait en main dans l’intérêt de la sécurité publique. Le tribunal a eu à trancher entre le droit de l’accusé au secret professionnel et le droit à la sécurité des personnes visées. Dans le but de guider les décideurs, la Cour suprême a proposé trois questions pour déterminer si la sécurité publique a préséance sur le privilège du secret professionnel de l’avocat : 1) Une personne ou un groupe de personnes identifiables sont-ils clairement exposés à un danger ? 2) Risquent-ils d’être gravement blessés ou d’être tués ? 3) Le danger est-il imminent ? Une réponse affirmative à ces questions déterminera s’il y a lieu de lever le secret professionnel de l’avocat. Lorsque c’est le cas, la divulgation doit être limitée aux renseignements nécessaires à la protection de la sécurité publique30.

• 31  Le lecteur peut lire à ce sujet le texte de Yves Dussaut, « Divulguer des renseignements confident (...)

40Puisque la même problématique est présente dans toute l’administration publique et au sein de tous les ordres professionnels, le législateur a modifié toutes les lois québécoises, créant ainsi un régime de confidentialité pour consacrer législativement les conditions posées par la Cour suprême et permettre ainsi, en certaines circonstances, de passer outre aux règles de confidentialité énoncées par la loi31.

• 32  S. Palmer, « Freedom of Expression and Freedom of Information : Essays in Honour of Sir David Will (...)

42Il y a lieu de se demander si ces renseignements devraient être visés par la communication automatique. Bien sûr, objecteront les uns, ces renseignements fournis par des tiers n’appartiennent pas à l’État. Il ne lui appartient donc pas de les rendre publics. Mais qu’en est-il si ces renseignements devaient révéler un danger pour la santé et la sécurité des citoyens ? L’État devrait-il alors avoir l’obligation de les divulguer ? S’il ne les divulgue pas, pourrait-on lui reprocher d’avoir caché de l’information qui aurait permis d’éviter un scandale financier, une catastrophe environnementale ? Adoptant un point de vue différent, certaines lois d’accès à l’information prévoient déjà l’accès à ce type d’information lorsque l’intérêt public l’exige. C’est le cas notamment dans certains pays du Commonwealth. Au cœur des discussions lors de l’adoption de la loi en Grande-Bretagne, le débat n’est quand même pas nouveau outre-atlantique. Comme le signale Stephanie Palmer, « Le Code d’un gouvernement transparent exige des autorités qu’elles divulguent l’information visée par une exception si cette information est d’intérêt public, plus particulièrement dans les cas où elle favoriserait une meilleure compréhension du public relativement à un enjeu, améliorerait la transparence et l’obligation de rendre des comptes du gouvernement, ou encore lorsqu’elle révélerait une pratique incorrecte ou un risque pour la santé publique, la sécurité ou l’environnement32 ».