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Enjeux et défis de l’interface politico-administrative en divers régimes démocratiques

Le cabinet ministériel à la française, un serviteur entre deux maîtres

Jean-Régis Catta

Résumés

Le cabinet ministériel à la française est le fruit d’une tension entre le pouvoir de nomination du ministre, qui lui permet en théorie de choisir ses collaborateurs, et la capacité unique d’expertise que détiennent les directions administratives, dont le ministre ne peut de facto se passer. Il en résulte un fonctionnement équivoque, qui voit tantôt le ministre être en mesure d’imposer ses vues à l’Administration, tantôt cette dernière mener à bien ses projets –, et ce par un unique intermédiaire : le cabinet ministériel. Conçu comme une courroie de transmission entre deux mondes, il est difficile de savoir a priori lequel l’emporte sur l’autre.

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Texte intégral

Nul ne peut servir deux maîtres : ou bien il haïra l’un et aimera l’autre,
ou bien il s’attachera à l’un et méprisera l’autre.

Matthieu, chap. 6, verset 24

  • 1 L’expression « cabinet ministériel » peut prêter à confusion. Initialement, elle désignait avant to (...)

1L’interrogation éthique majeure que soulève, par construction, toute interface politico-administrative est bien celle-là : qui en est le véritable maître et à quelles fins ? Est-ce la légitimité politique incarnée par le ministre qui prime, ou bien la puissance administrative portée par le temps long des procédures bureaucratiques qui l’emporte ? En France, le cabinet ministériel1 incarne cette question de manière topique. Son originalité tient à son caractère largement informel et à sa longévité exceptionnelle, par-delà les vicissitudes qui ont marqué l’histoire constitutionnelle française.

2Cette impassibilité contient cependant une part d’illusion. L’organisation et le fonctionnement des cabinets ministériels ont certes assez peu évolué au cours du XXe siècle. Pourtant, leur positionnement institutionnel a connu une mutation importante à la faveur de l’inflexion présidentialiste initiée par le général de Gaulle. Avant 1958, lorsque le gouvernement évoluait dans la seule orbite des chambres parlementaires, le cabinet ministériel se concevait presque naturellement comme un « contre-pouvoir administratif ». Cette configuration n’a toutefois pas empêché çà et là certaines pratiques tendant à instrumentaliser l’Administration, ou à tout le moins à encourager une culture du passe-droit au bénéfice de certains parlementaires et de leurs obligés. L’élection du président de la République au suffrage universel, en contribuant à faire émerger une majorité parlementaire plus docile, a remis en cause les lois de la gravitation qui prévalaient jusqu’alors. L’introduction d’un astre politique nouveau, placé au sommet de l’État et disposant de leviers institutionnels puissants, a fait évoluer les pratiques : le cabinet ministériel s’est alors davantage compris comme un concentré d’administration centrale, moins destiné à contrôler l’action des directions ministérielles qu’à seconder efficacement le ministre face à une opposition politique plus structurée.

  • 2 À titre d’illustration, les cabinets des ministères régaliens sont portés par des traditions intern (...)

3Cette chronologie mériterait à l’évidence d’être nuancée. Le point de césure retenu – à savoir l’avènement de la Ve République – peut en effet emporter presque mécaniquement une vision trop schématique des cabinets ministériels, dont la diversité ne doit pas être sous-estimée2. Il offre toutefois une compréhension plus nette des subtilités du cabinet ministériel à la française, de ses racines historiques et de ses ambiguïtés contemporaines. Issu d’une tradition constitutionnelle hantée par la crainte d’un empiètement des directions ministérielles sur le terrain normatif, le cabinet ministériel a su si bien en effet épouser le parlementarisme rationalisé qu’il en viendrait presque aujourd’hui à occuper un positionnement inverse de celui qui le caractérisait à l’origine. Porté par ces deux dynamiques institutionnelles contraires, il semble donc parallèlement travailler au service de deux maîtres : le ministre d’une part, le ministère d’autre part.

Au service du ministre, contre l’Administration (1815-1958)

4Le cabinet ministériel s’inscrit dans une tradition soucieuse de prévenir toute immixtion de l’Administration dans le processus législatif. Son action reste toutefois essentiellement informelle, ce qui la rend en définitive assez peu lisible.

Un contre-pouvoir administratif

  • 3 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 26 août 1789, art. 6.

5« La loi est l’expression de la volonté générale3 » : cet article de foi est une pierre angulaire du constitutionnalisme français, tel qu’il s’est cristallisé à partir de 1789. Forgé dès les premières semaines de la Révolution, il s’est traduit dans les faits par une méfiance farouche vis-à-vis des administrations ministérielles, suspectées en permanence d’outrepasser le champ de la stricte exécution de la loi. Une telle prétention s’avère en réalité totalement aporétique : une administration qui n’a pas la possibilité d’interpréter les textes se trouve dans l’incapacité totale d’en assurer l’application concrète. Ce faisant, il n’en reste pas moins qu’elle dispose ainsi d’un pouvoir potentiellement incommensurable. En contribuant à fixer le sens des textes, elle participe inévitablement à la fonction législative lato sensu.

  • 4 « Ce n’est pas le verbe du législateur, le texte de la loi lui‐même, qui est constitutif d’une norm (...)

6L’idée d’instituer un organe spécifique, dont la mission consisterait précisément à éviter que le gouvernement ne soit prisonnier de l’exégèse administrative, s’est concrétisée après le coup d’État bonapartiste du 18 brumaire. La Constitution du 22 frimaire an VIII (1799) prévoit à cet égard que « sous la direction des consuls, un Conseil d’État est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ». Associer ainsi, au sein d’un même organe, la rédaction des textes tant législatifs que réglementaires, mais également leur interprétation sur le plan du contentieux permettait de facto au gouvernement de maîtriser pleinement le « contenu de pensée4 » véhiculé par les normes. Divisé en cinq sections correspondant aux cinq ministères qui existaient alors – Finances, Législation civile et criminelle, Guerre, Marine et Intérieur –, amené à contrôler aussi bien l’élaboration des projets de loi susceptibles d’émaner des administrations ministérielles que la bonne exécution par elles des règlements, le Conseil d’État détenait de ce fait une autorité considérable à leur égard.

  • 5 Exception faite de sa section responsable du contentieux, qui conserve évidemment son autonomie vis (...)
  • 6 « Le ministre parlementaire est l’œil du public et des Chambres sur les administrations. […] Il est (...)
  • 7 Voir, par exemple, Henri Chardon : « Nous avons vu que [le] contrôle [du ministre] se manifeste act (...)

7Emblème du régime impérial, le Conseil d’État a connu de nombreuses tribulations durant tout le XIXe siècle. L’apparition coutumière des cabinets ministériels y puise un élément d’explication décisif. Démantelé en effet au moment de la Restauration, le Conseil d’État voit ses sections devenir des « comités » placés formellement auprès du ministre et physiquement installés au sein même des ministères5. Ce n’est qu’en 1840 que le Conseil d’État retrouve son unité organique. Ses comités quittent alors les ministères, retrouvent leur dénomination de « sections » et sont regroupés avec la section chargée du contentieux. Bien qu’une pratique tendant à ce que les ministres disposent d’un chef de cabinet existait d’ores et déjà, c’est véritablement à partir de ce moment que les cabinets ministériels prennent leur essor, jusqu’à occuper la fonction centrale de contrôle politique de l’Administration en lieu et place du Conseil d’État. Juridiquement inexistants, formellement dénués de toute compétence, c’est sur l’importance qu’acquiert peu à peu le contreseing ministériel qu’ils vont fonder leur autorité, au fur et à mesure de l’affermissement du parlementarisme6. Véritable enceinte érigée autour de la signature ministérielle, le cabinet réussit par ce biais à endiguer toute influence supposément excessive des directions administratives sur les projets de loi et de décret, portés par le gouvernement7.

Une malfaçon de la République ?

8Ainsi, le cabinet ministériel connaît depuis l’origine un positionnement « à la limite du fonctionnement intérieur de l’Administration et de son contrôle politique » (Hamon et Mond, 1966 : 722). L’héritage du Conseil d’État impérial se mêle toutefois avec les phénomènes d’entourages qui s’observent auprès de toute autorité dès lors qu’elle détient un pouvoir quelconque. Intendant du contreseing ministériel vis-à-vis des directions administratives, le cabinet ministériel assume par conséquent de nombreuses fonctions annexes, qui démultiplient l’action ministérielle vis-à-vis de l’extérieur (relations parlementaires, agenda, déplacements, relations presse, etc.). « Bureau d’étude et section de commandement » (Chenot, 1967 : 57) d’un côté, spin doctor de l’autre, il déploie sous un masque institutionnel unique une palette éminemment variée de compétences et de missions qui ne contribue pas à en faciliter l’analyse.

  • 8 Le sens étymologique du terme « contrôle » éclaire le type de relation que le Cabinet entretient av (...)

9Le cabinet ministériel est regardé par beaucoup comme une forme de parasitisme institutionnel propre à la France, une « instance où se nouent intrigues et carrières, instance qu’il faudrait supprimer par quelques mesures énergiques » (Legendre, 1975 : 77). Cette défiance réapparaît de manière cyclique, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, le développement coutumier d’une institution ne facilite pas la compréhension de sa dynamique sous-jacente. Deuxièmement, un tel système de contre-administration8 par lequel est organisé un « suivi systématique des dossiers traités par les bureaux, de manière à permettre au ministre d’avoir un avis indépendant de ses services sur chacun de ces dossiers » n’a pas son pareil ailleurs et se justifie dès lors plus difficilement (Ziller, 1993 : 325). Troisièmement, force est de reconnaître qu’il a donné et donne encore lieu à des pratiques de népotisme qui n’ont jamais été véritablement endiguées.

Au service du ministère, face au Parlement (1958-2018)

10La rationalisation du parlementarisme introduit par la Ve République, à laquelle s’ajoutent les effets induits par la création en 1945 de l’École Nationale d’Administration (ENA), a eu pour effet d’accroître le rôle des cabinets dans la conduite des affaires gouvernementales. Ce faisant, le sentiment qu’ils constituent une véritable ligne de fuite de la responsabilité ministérielle s’est accentué.

Saint des Saints de la vie politique française

  • 9 « Le Parlement n’est plus l’instance de délibération au sein de laquelle doit, théoriquement, se dé (...)

11Image éloquente, utilisée pour la première fois en 1958 (Seurin, 1958), cette référence au « Saint des Saints » exprime bien les dynamiques informelles qui placent aujourd’hui les cabinets ministériels au centre de la vie politique. Les rouages qui déterminent in fine bon nombre de décisions politiques – et dont la teneur échappe désormais en grande partie au Parlement9 – sont en effet actionnés à leur échelon. Le caractère de plus en plus interministériel des questions soumises au gouvernement nécessite de multiplier les réunions d’arbitrage pilotées par les cabinets ministériels, ce qui « tend presque mécaniquement à augmenter [leur] influence dans la vie publique » Schrameck, 2006 : 142). Leur composition, et en particulier le nom des directeurs de cabinet, est devenue à elle seule un enjeu tel que le chef du gouvernement voire le chef de l’État s’en inquiètent.

12Les compétences requises aujourd’hui au sein des cabinets ministériels supposent dès lors une excellente connaissance des ressorts administratifs. Dès lors qu’un passage par les cabinets ministériels constitue par ailleurs un accélérateur de carrière décisif pour les hauts fonctionnaires, un phénomène d’interpénétration croissante entre haute fonction publique et engagement politique se manifeste sous la Ve République (Behr et Michon, 2015 : 505). Ces lieux de pouvoir suscitent par conséquent beaucoup plus de candidats que d’élus chez les hauts fonctionnaires, désireux de « décrocher aussi vite que possible de belles nominations, en particulier dans des emplois à la discrétion du gouvernement » (Eymeri-Douzans, 2015 : 591). Parmi ces « belles nominations », il n’est pas rare de trouver des postes ministériels : entre 1986 et 2012, « un tiers des membres de gouvernement français (104 sur 314) est passé par un cabinet ministériel ou a été collaborateur du président de la République » (Behr et Michon, 2015 : 508). Le parcours éclair d’Emmanuel Macron est une illustration symptomatique de ce type de trajectoire. Certains y voient le signe d’une dévitalisation des procédures démocratiques, voire l’avènement d’une véritable « démocratie de l’entre soi » (voir Perrineau et Rouban, 2017).

Ligne de fuite de la responsabilité ministérielle

  • 10 « Le gouvernement par les cabinets, c’est le régime de l’irresponsabilité dans l’improvisation et l (...)
  • 11 Voir Olivier Beaud « […] le limogeage des “collaborateurs” du Ministre est donc seulement la conséq (...)

13Ces évolutions placent paradoxalement les cabinets ministériels dans une posture inverse de celle qui les caractérisait à l’origine. Le déploiement des cabinets ministériels au cours du XIXe siècle est en effet indissociable de l’affermissement progressif du principe de responsabilité politique des ministres propre au régime parlementaire. Leur contrôle de l’activité administrative n’avait en effet d’autre but que de donner une effectivité concrète à ce principe. Or, depuis 1958, les critiques tendant à dénoncer le cabinet comme une source d’irresponsabilité politique se sont multipliées10. Formellement, la responsabilité politique du ministre n’a nullement été remise en cause, mais « la fiction juridique dépasse trop la réalité pour pouvoir être admise » (Pouydesseau, 1962 : 252-253). Que la sanction politique se traduise par un renvoi du directeur de cabinet ou du conseiller ad hoc11 n’est guère satisfaisante, car elle dédouane à peu de frais le ministre et n’incite nullement à la responsabilisation des membres des cabinets ministériels. Leur statut en effet n’est précaire qu’en apparence. Certes, le ministre peut les renvoyer ad nutum, mais la plupart d’entre eux appartiennent à la haute fonction publique, qu’ils réintègrent ipso facto. En l’occurrence, c’est moins le droit positif qu’il faudrait interroger que les représentations inconscientes qu’il suppose. Legs du parlementarisme britannique, la responsabilité politique dans son principe comme dans ses modalités de mise en œuvre reste aujourd’hui encore difficilement dissociable de la personne du ministre.

14Exigence consubstantielle à tout régime démocratique, la reddition de comptes en ressort fragilisée, d’autant plus que les cabinets ministériels jouent un rôle essentiel à l’articulation entre, d’une part, gouvernement et intérêts économiques catégoriels et, d’autre part, gouvernement et instances internationales. L’imbrication de la puissance publique avec l’activité économique est en effet plus considérable aujourd’hui qu’elle ne l’était il y a un siècle, de même que la place occupée par les dynamiques juridiques extérieures au cadre étatique national (voir Mathieu, 2017 : 113). À cet égard, les cabinets ministériels se présentent davantage comme un symptôme que comme le principe du mal. Ils n’en restent pas moins singulièrement exposés au risque de conflit d’intérêts, alors que les règles déontologiques qui leur sont applicables ont longtemps été très ténues.

Conclusion

15Du ministre ou de l’Administration, qui, en définitive, apparaît comme le véritable maître du cabinet ministériel ? À l’évidence, la réponse n’est pas univoque. Les ministres passent, les administrations restent, les cabinets s’adaptent. En 1908, un observateur attentif de la vie politique française n’hésitait pas à écrire que

16la question des cabinets ministériels, de leur accroissement déraisonnable et constant, du rôle excessif joué dans les affaires les plus délicates par un état-major improvisé, surtout de la façon dont la gratitude ministérielle s’acquitte aux frais de l’État et au détriment des droits des simples fonctionnaires retenus par leurs emplois loin des rayons du soleil, devra tôt ou tard être posée et résolue par le Parlement (Chardon, 1908 : 129).

  • 12 Décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels,

17En 2018, la question reste posée. Certes, le gouvernement issu de la dernière élection présidentielle a adopté un décret relatif aux cabinets ministériels démontrant un degré d’engagement inégalé jusqu’alors12. Un décret peut-il toutefois enserrer une pratique portée par deux siècles d’histoire constitutionnelle ? Il est permis d’en douter.

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Bibliographie

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Ziller, Jacques (1993), Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs de l’Europe des Douze, Paris, Montchrestien.

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Notes

1 L’expression « cabinet ministériel » peut prêter à confusion. Initialement, elle désignait avant tout le Cabinet des ministres, soit l’ensemble des ministres, secrétaires et sous-secrétaires d’État solidairement et politiquement responsables devant le Parlement. En ce sens, elle incarnait un concept constitutionnel classique, hérité de la tradition parlementaire britannique, le Government Cabinet. Ce n’est que depuis le début du XXe siècle que l’expression permet de désigner le Cabinet du ministre, c'est-à-dire l’équipe formée par ses collaborateurs immédiats (voir Siwek-Pouydesseau, 1969 : 7, note 1).

2 À titre d’illustration, les cabinets des ministères régaliens sont portés par des traditions internes qui n’existent pas au sein des cabinets de secrétariats d’État éphémères, érigés essentiellement pour des raisons d’affichage politique. De même, la personnalité des ministres constitue nécessairement une variable d’ajustement non négligeable dans la manière dont sont constitués et animés les cabinets ministériels.

3 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 26 août 1789, art. 6.

4 « Ce n’est pas le verbe du législateur, le texte de la loi lui‐même, qui est constitutif d’une norme juridique, mais son sens, ce qu’il veut dire, ce qu’il vise à évoquer à l’esprit, c'est-à-dire le contenu de pensée qu’il ne fait que véhiculer » (Amselek, 1983 : 1476).

5 Exception faite de sa section responsable du contentieux, qui conserve évidemment son autonomie vis-à-vis des ministères.

6 « Le ministre parlementaire est l’œil du public et des Chambres sur les administrations. […] Il est donc nécessaire que le ministre se fasse assister de collaborateurs personnels, absolument de son choix, en qui il ait une absolue confiance, qui lui signalent les abus à redresser et les réformes à réaliser. L’ensemble de ces collaborateurs immédiats est le Cabinet » (Barthélemy et Duez, 1933 : 788).

7 Voir, par exemple, Henri Chardon : « Nous avons vu que [le] contrôle [du ministre] se manifeste actuellement par l’examen des pièces qu’il faut signer, que cette signature est hors de proportion avec l’importance des affaires, et la nature des attributions ministérielles, mais si réduite qu’elle soit, fût‐elle ramenée à un visa des affaires les plus importantes, à un examen des réclamations qu’elles ont pu soulever, ce contrôle exigerait encore un temps considérable ; quelle que soit sa puissance de travail, le ministre n’y peut suffire : il doit être aidé. Par qui ? Par des fonctionnaires permanents du ministère ? Ce serait confier le contrôle aux contrôlés. Le ministre doit donc amener avec lui des gens en qui il a une confiance absolue, qui sont ses hommes, pour l’aider dans cette besogne journalière, lui signaler les erreurs, les abus, et multiplier sa puissance d’action et de contrôle. Renfermée dans ces limites, la fonction est une conséquence de l’organisation des ministères et un rouage nécessaire » (1908 : 127).

8 Le sens étymologique du terme « contrôle » éclaire le type de relation que le Cabinet entretient avec l’Administration. Cette dernière remplit pleinement son « rôle », mais le Cabinet fait office de « contre-rôle » c'est-à-dire qu'il fonctionne comme un « registre double qu’on tient pour la vérification d’un autre » (Littré, 2004 : 294).

9 « Le Parlement n’est plus l’instance de délibération au sein de laquelle doit, théoriquement, se dégager une volonté nationale et devant laquelle doivent s’expliquer les ministres. Ces derniers concoctent les projets de loi dans leur cabinet à la suite d’une concertation qui a lieu dans les coulisses du ministère entre différents groupes de pression, dont la force est de réussir à avoir ou non l’oreille du ministre ou de son entourage. » (Beaud et Blanquer, 1999 : 10)

10 « Le gouvernement par les cabinets, c’est le régime de l’irresponsabilité dans l’improvisation et la discontinuité » (Massigli, 1958) ; « Les cabinets ministériels sont d’essence politique, leur ambiguïté est de n’avoir aucun fondement de responsabilité démocratique » (Siwek-Pouydesseau, 1969 : 117) ; « La mise en examen des cabinets ministériels » (Quermonne, 1994 : 69) ; le cabinet ministériel apparaît comme la « “boîte noire” du système dans laquelle les responsabilités sont diluées et incontrôlables » (Beaud, 1999 : 166).

11 Voir Olivier Beaud « […] le limogeage des “collaborateurs” du Ministre est donc seulement la conséquence du fait que le Président protège “ses” Ministres envers et contre tout, y compris contre le Premier ministre. Or, comme le Président est désormais irresponsable et comme il décide potentiellement de tout, son irresponsabilité s’étend à tous ses vassaux. La sanction politique échoue alors sur les hauts fonctionnaires ou collaborateurs des Ministres (membres de cabinet) » (1998 : 1555-1556).

12 Décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels,

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Régis Catta , « Le cabinet ministériel à la française, un serviteur entre deux maîtres », Éthique publique [En ligne], vol. 20, n° 1 | 2018, mis en ligne le 13 juillet 2018, consulté le 11 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/3171 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.3171

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Auteur

Jean-Régis Catta

Titulaire d’un doctorat en droit public (Université Paris 2 Panthéon-Assas) et d’une licence de philosophie (Université Paris-Sorbonne), Jean-Régis Catta s’est intéressé au cabinet ministériel essentiellement sous l’angle du droit constitutionnel. Ancien élève de l’ENA, il travaille aujourd’hui au sein du ministère de la Justice français.

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