Navigation – Plan du site
Enjeux et défis de l’interface politico-administrative en divers régimes démocratiques

Enjeux démocratiques et éthiques de l’interface politico-administrative au Québec

Benoît Rigaud

Résumés

Le présent article s’intéresse aux principales règles et modalités qui encadrent l’exercice de la fonction gouvernementale au Québec par ses relations avec la fonction administrative. Après une mise en contexte d’ordre juridique et organisationnel, il explore la pratique des relations d’interface en ce qui a trait à la délégation de pouvoir, à la reddition de comptes, à la transparence administrative et aux rôles des organismes dont les dirigeants sont désignés par le Parlement. Après avoir relevé la possibilité que ces relations d’interface suscitent des enjeux éthiques, l’importance d’adopter une perspective d’analyse plus globale est mise en relief, prenant ainsi acte de la nécessité de s’intéresser au tandem politico-administratif et à ses élites, mais sans pour autant s’y limiter pour aussi considérer le rôle de tierces parties dans la régulation des institutions et la contribution à la qualité de la vie démocratique.

Haut de page

Texte intégral

L’auteur tient à remercier M. Pierre Bernier pour les commentaires formulés sur des versions de travail du présent article, en particulier en ce qui concerne l’Armstrong Memorandum. Il remercie également les personnes qui ont accepté de lire et d’enrichir la perspective présentée ici. Il est clair cependant que les propos tenus n’engagent que l’auteur.

1Au Québec, le régime politique est de type parlementaire britannique, aussi appelé système de Westminster. La fonction gouvernementale y relève du Conseil des ministres. Primus inter pares, le premier ministre détient le privilège d’interpréter les conclusions des délibérations en Conseil des ministres. Les décisions relatives à la mise à l’ordre du jour des Conseils des ministres sont une manifestation, tout à la fois, du pouvoir prédominant du premier ministre et de la dimension collective de la responsabilité ministérielle.

2L’étendue des pouvoirs du premier ministre au Québec et au Canada n’a que peu d’équivalents au sein des régimes démocratiques matures. Il est ordinairement ou coutumièrement député, chef du parti majoritaire en Chambre et, à ce titre, chef du gouvernement. Il est aussi chef de l’administration publique, ce qui contredit la vision de Woodrow d’une séparation entre le politique et l’administratif et a amené certains auteurs à évoquer les risques d’une excessive centralisation des pouvoirs au Canada (Savoie, 1999 ; Simpson, 2001 ; Dunn, 2002 ; Aucoin et Savoie, 2009). Des évolutions récentes, notamment la médiatisation en continu des affaires publiques et son corollaire, la maîtrise de l’image et du message, ainsi qu’un contrôle accru sur les dépenses publiques se traduisant par une gestion budgétaire descendante, ont encore accentué ce processus de centralisation.

  • 1 La souveraineté étant par essence parlementaire dans le système de Westminster, cet encadrement du (...)
  • 2 Dans le présent article, nous nous concentrons sur le gouvernement du Québec, en évoquant seulement (...)
  • 3 Pour une présentation de l’analyse de l’État en termes de fonctions, voir Bergeron (2017).

3Dans le présent article, nous nous intéressons aux principales règles et modalités qui encadrent, dans le respect des principes démocratiques1, l’exercice de la fonction gouvernementale au Québec2 par ses relations avec la fonction administrative3. Les deux premières sections servent de mise en contexte. La première présente l’organisation de la fonction administrative au Québec, alors que la deuxième expose les devoirs des dirigeants administratifs à l’égard des ministres. Cette deuxième section est une adaptation au Québec du Armstrong Memorandum, un document enchâssant de telles règles et modalités au Royaume-Uni, et vient rappeler la filiation entre les institutions de Whitehall et celles en vigueur sur la Colline parlementaire à Québec.

4Nous explorons ensuite la pratique des relations d’interface en ce qui a trait à la délégation de pouvoir entre le politique et l’administratif, à la reddition de comptes, à la transparence administrative et aux rôles des organismes dont les dirigeants sont désignés par le Parlement. Dans ces sections, nous relevons de possibles enjeux vécus par les responsables gouvernementaux et les dirigeants administratifs. En conclusion, nous mettons en relief l’importance d’adopter une perspective d’analyse plus globale, prenant ainsi acte de la nécessité de nous intéresser au tandem politico-administratif et à ses élites, mais sans pour autant nous y limiter pour aussi considérer le rôle de tierces parties dans la régulation des institutions et la contribution à la qualité de la vie démocratique.

L’organisation de la fonction administrative au Québec

  • 4 Pour une présentation complète de l’organisation administrative de l’État québécois, se référer aux (...)

5L’État québécois est composé de plusieurs structures organisationnelles de droit public4 dont il convient de distinguer en particulier les administrations centrales des administrations décentralisées au sens de Vincent Lemieux (2001). Les administrations centrales sont les ministères, dirigés par un ministre qui est aussi, par convention, un membre de l’Assemblée nationale. Leurs employés ont, sauf quelques rares exceptions, le statut de fonctionnaires au sens de la Loi sur la fonction publique. Les fonctionnaires sont recrutés au mérite pour occuper un emploi particulier, suivant ainsi la logique d’une fonction publique d’emploi, pour ensuite, dans le respect de certaines règles, accéder à la permanence, ce qui est le propre d’une fonction publique dite de carrière. Quelque 49 000 personnes avaient un statut de fonctionnaires au Québec au 31 mars 2017, soit un peu plus du dixième de l’emploi public total (Secrétariat du Conseil du trésor, 2017 : 3).

  • 5 Les sous-ministres peuvent aussi être « à contrat » et recrutés en dehors du bassin des fonctionnai (...)

6Les hauts dirigeants administratifs des administrations centrales sont appelés sous-ministres et sont, dans leur grande majorité5, des fonctionnaires de carrière de classe « administrateurs d’État » et visés en tant que tels par la Loi sur la fonction publique. Les administrateurs d’État, nommés aussi « titulaires d’un emploi supérieur », sont généralement des experts en gestion publique et des spécialistes des politiques publiques particulières sous la responsabilité du ministère dans lequel ils sont affectés. Ils sont nommés en Conseil des ministres sur recommandation du premier ministre pour une durée indéterminée afin d’appuyer le ministre dans ses fonctions dans le respect des lois, selon des règles et des modalités précisées dans la deuxième section du présent article.

  • 6 Le féminin serait plus approprié dans ce paragraphe étant donné que les femmes constituent 58,5 % d (...)

7La coordination entre les diverses actions spécialisées entreprises par le gouvernement fait l’objet en amont d’échanges entre les cabinets ministériels et le Bureau du premier ministre, ainsi qu’entre le Secrétariat général du gouvernement (qui est le premier fonctionnaire de l’État, chef de la fonction publique et sous-ministre du premier ministre) et les hauts fonctionnaires. La planification des travaux parlementaires repose en particulier sur des procédures au cours desquelles le ministère du Conseil exécutif consulte les ministères concernés et s’assure auprès du ministère porteur de soumettre à l’Assemblée nationale un texte faisant consensus au sein de l’exécutif. Le forum des sous-ministres peut servir par ailleurs à fluidifier cette dynamique de coordination. Les hauts fonctionnaires sont soutenus dans l’exercice de leur fonction par les cadres relevant de leur autorité, et ces derniers sont eux-mêmes soutenus par des professionnels et des techniciens6. C’est « cette cascade de paliers et de lignes hiérarchiques, partant de l’autorité supérieure jusqu’au maillon le plus bas, [qui] assure une unité de commandement et d’imputabilité [jugée] comme une des garanties de la neutralité, de l’efficacité et de la transparence de l’action administrative publique » (Bernier, 2017 : 389).

8Une équipe de conseillers politiques généralement recrutés hors des rangs de la fonction publique soutient le ministre dans la gestion quotidienne de ses activités, notamment entre la capitale et sa circonscription. Elle le conseille en prêtant une attention particulière à l’articulation de l’ordre du jour ministériel avec celui du gouvernement. Elle le protège de toute atteinte à sa réputation (Maltais et Harvey, 2007), ce qui requiert des habiletés en matière de communication et de marketing politiques. Les cabinets ministériels sont au Québec de taille plutôt modeste, du moins si l’on tient compte du rôle important de filtre qu’ils peuvent jouer dans les relations d’interface, ainsi qu’en ce qui a trait à l’intermédiation avec la société civile et les groupes de pression. Chaque ministre dispose d’une enveloppe budgétaire pour couvrir les frais de fonctionnement de son cabinet. Ce budget est géré par le directeur de cabinet qui est aussi responsable de la gestion du personnel. Les contrats des membres d’un cabinet peuvent être révoqués sans préavis, généralement avec indemnités et avec la possibilité de passer des concours réservés pour accéder à la fonction publique.

  • 7 Voir notamment l’article 29 de la Loi sur la fonction publique qui précise qu’un fonctionnaire peut (...)

9Pour maintenir l’intégrité de l’interface et la pertinence pour les membres du gouvernement de bénéficier du soutien complémentaire, d’une part, de leurs conseillers politiques et, d’autre part, d’une fonction publique professionnelle et impartiale, les allers-retours entre les deux côtés de l’interface sont limités, par les us et coutumes, dans les cheminements de carrière. Il s’agit ici d’une règle implicite fondée dans la culture politico-administrative du Québec puisque, sur le plan juridique, plusieurs dispositions de la Loi sur la fonction publique permettent une affectation temporaire d’un fonctionnaire dans un cabinet, voire prévoient des incitatifs à cette fin7.

10Cette courte description des principaux acteurs des administrations centrales montre la mise en place au Québec d’un dispositif permettant une certaine séparation entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative, malgré le statut du premier ministre de chef de l’administration publique. Le Québec n’adhère qu’imparfaitement au modèle traditionnel de Whitehall tel qu’il existait au Royaume-Uni avant les années 1990, et qui se caractérisait notamment par un directeur de cabinet venant des rangs de la fonction publique et affecté temporairement auprès d’un ministre. Le premier enjeu sur le plan éthique est ainsi celui de la mise en relation du politique et de l’administratif, de recherche de complémentarité entre les rôles du cabinet et ceux de la fonction publique, mais aussi de conciliation entre deux temporalités différentes : celle des affaires publiques médiatisées dont la durée de référence est « la journée ! »; celle des politiques publiques qui se déploient sur des années voire des décennies.

  • 8 Cette distinction est d’autant plus importante en période électorale et fait l’objet, dans le régim (...)

11Bien que certains principes soient reconnus, l’essentiel reste tributaire du style de gestion du ministre et du lien de confiance construit au sein du « ménage à trois » qu’il forme avec son sous-ministre et son directeur de cabinet. Par ailleurs, observable depuis les années 1980, une politisation dite « fonctionnelle » des hauts fonctionnaires, c’est-à-dire « qui vise à améliorer le fonctionnement de la machine gouvernementale par une communauté de vues » entre le ministre et son sous-ministre (Bourgault et Dion, 1989 : 66), a plutôt amené à une valorisation des lieux d’interface plutôt qu’à une séparation nette entre fonctions gouvernementale et administrative. Le défi pour le sous-ministre demeure celui de l’équilibre entre son devoir de servir le gouvernement en place dans le cadre des affaires gouvernementales officielles, et non pour les activités politiques partisanes8, afin de préserver sa capacité à conserver la confiance des autorités publiques au gré des alternances.

12Parmi les administrations décentralisées, celles qui sont le plus proches du centre sont les organismes gouvernementaux. Ces organismes sont objets d’une décentralisation dite « fonctionnelle » et sont de nature très différente : des conseils, des commissions, des tribunaux administratifs, des offices, des sociétés administratives et des sociétés d’État (terme équivalant au vocable « entreprises publiques »). Ils disposent d’une certaine autonomie de gestion et l'application de leur loi constitutive relève d’un ministre qui exerce sur eux une responsabilité de tutelle. Leur raison d’être réside dans une volonté de les mettre à distance de l’autorité ministérielle pour éviter les apparences d’immixtion du politique, notamment lors de l’adjudication de droits et d’obligations (le cas des tribunaux administratifs), de la formulation de conseils émanant de mécanismes corporatistes ou de participation citoyenne, ou encore en ce qui concerne la prestation de services publics commerciaux. Certains de ces organismes disposent d’une structure de direction dans laquelle sont représentées « les parties prenantes », ou encore d’experts externes au gouvernement, dans le but d’offrir aux responsables politiques une pluralité de perspectives et de s’approcher des préoccupations des administrés. C’est le cas par exemple du Conseil de gestion de l’assurance parentale ou encore de Transition énergétique Québec.

  • 9 Le taux élevé de syndicalisation dans les administrations décentralisées a pour conséquence cependa (...)
  • 10 Selon la liste des coordonnées des dirigeants ou des personnes responsables des organismes gouverne (...)

13Leur création participe d’un phénomène « d’agencification » des administrations publiques par lequel, dans la mouvance du nouveau management public, une plus grande marge de manœuvre peut être donnée aux gestionnaires publics notamment en ce qui concerne la gestion des ressources humaines9. Un très grand nombre de ces organismes sont en activité au Québec (194 en avril 201810), témoignant de la diversité des domaines d’intervention de l’État québécois, mais aussi parfois des difficultés à réviser leurs mandats voire à les abolir. Les dirigeants de ces organismes gouvernementaux sont également nommés en Conseil des ministres, mais leur mandat est généralement à durée déterminée.

14Les autres administrations décentralisées sont de nature politique (les municipalités et les commissions scolaires dirigées par des élus) ou font partie des « réseaux » : le réseau de la santé et des services sociaux (composé notamment des établissements hospitaliers) et les trois réseaux de l’éducation (le réseau de l’enseignement obligatoire, le réseau collégial et le réseau universitaire).

15Les enjeux de l’interface politico-administrative concernent avant tout les administrations centrales, qui sont le champ d’observation premier considéré dans le présent article. Les administrations centrales procèdent à divers contrôles sur les administrations décentralisées dont le calibrage est essentiel pour laisser une logique de spécialisation s’exprimer, tout en maintenant l’application du principe de la responsabilité ministérielle. Dans les faits, les lois constitutives des entités en place pouvant toujours donner lieu à des interprétations divergentes, cette structure en réseau de l’administration publique québécoise peut susciter des tensions entre le « central » et les organismes. Un deuxième enjeu renvoie ainsi aux conditions d’exercice de l’autorité ministérielle dans ses relations avec les nombreuses entités publiques bénéficiant d’un certain degré d’autonomie au Québec. Si le style de gestion plus ou moins collaboratif du ministre, de son sous-ministre et du dirigeant d’organisme s’avère encore une fois essentiel, il n’en demeure pas moins qu’il doit composer avec les dispositions d’un cadre institutionnel qui le conditionne et dont les grands principes seront exposés dans la prochaine section.

Les devoirs des dirigeants administratifs à l’égard des ministres

16Au Québec, en pratique, les fonctionnaires sont au service du gouvernement légitimement constitué. Dans quelques situations, des lois procurent aux fonctionnaires un rôle précis, mais en général ce sont le premier ministre et ses ministres qui exercent le pouvoir exécutif, soit directement ou du moins sur leur avis, et qui en répondent devant l’Assemblée nationale. La fonction publique n’est pas une entité reconnue d’un point de vue constitutionnel et n’a donc pas un champ de compétences distinct de celui de l’autorité gouvernementale constituée. Elle a pour rôle et fonction de conseiller le gouvernement dans la formulation de politiques publiques, de le soutenir pour que ses décisions soient appliquées, ainsi que d’assurer la prestation de services publics de qualité, conformément à l’article 2 de la Loi sur la fonction publique.

17La fonction publique est au service du gouvernement dans son ensemble. Sur le plan individuel, les devoirs d’un fonctionnaire sont en premier lieu envers le ministre (statut d'autorité hiérarchique) dirigeant le ministère auquel il est affecté. Chaque ministre est responsable devant l’Assemblée nationale de la conduite des affaires de son ministère, de sa contribution aux politiques gouvernementales, ou des responsabilités qui lui sont expressément assignées, notamment par la loi du ministère qu’il dirige. La responsabilité devant l’Assemblée nationale signifie que le ministre doit expliquer la manière dont il exerce ses pouvoirs aux députés, et qu’il doit rendre compte de ses actions et de celles de son ministère. Les fonctionnaires – et cela comprend en l’occurrence le sous-ministre – sont, eux, responsables de leurs actions et de leur conduite auprès de leur ministre.

  • 11 Ce qui peut faire l’objet de contrôles, le cas échéant, d’ordres professionnels comme le Barreau ou (...)
  • 12 Notamment le Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics.

18Il est du devoir des fonctionnaires de servir leur ministre avec intégrité et au meilleur de leur capacité, et les citoyennes et les citoyens sont en droit de s’attendre à un service de qualité. La fonction publique québécoise est une organisation professionnelle11 et non partisane. Il peut s’y appliquer un ensemble de règles et de codes de conduite12, qui visent notamment la prévention des conflits d’intérêts et l’encadrement de l’exercice des droits politiques des fonctionnaires, dans le respect des principes généraux de neutralité politique et de réserve dans l’expression des opinions politiques conformément aux articles 10, 11 et 12 de la Loi sur la fonction publique.

  • 13 Ce qui dessert la mise en place de mécanismes de rémunération à la performance.

19Déterminer ce que doit être l’action publique est de la responsabilité du ministre, en adéquation avec l’application du principe du gouvernement responsable et de la solidarité ministérielle. La fonction publique n’a pas d’identité propre reconnue dans ce processus. Il est attendu des fonctionnaires qu’ils agissent de telle manière qu’ils obtiennent et conservent la confiance du ministre, et ce, malgré les remaniements ministériels ou les changements de gouvernement. Dans leurs échanges avec le ministre et ses conseillers politiques, les fonctionnaires doivent faire preuve d’impartialité, agir sans crainte et sans attendre une rétribution particulière13 afin de les conseiller honnêtement, ce qui peut aboutir en des avis contredisant les préférences ministérielles.

  • 14 L’article 5 de la Loi de la fonction publique l’exprime notamment : « Le fonctionnaire est tenu d’o (...)

20Les fonctionnaires doivent faciliter l’accès aux documents produits sous un gouvernement précédent, ou faire état de tout événement susceptible d’influencer les décisions du gouvernement en place. Ils contreviennent en revanche à leurs obligations lorsqu’ils dissimulent de l’information qui pourrait être pertinente pour le ministre, lorsque leur conseil diffère de ce qu’ils jugent être le meilleur, ou lorsqu’ils cherchent à retarder ou à empêcher la prise d’une décision à laquelle ils s’opposent. Une fois que le ministre a pris une décision, compte tenu de ce qui est précédemment évoqué en ce qui a trait à l’accès à l’information pertinente et à des avis sans connivence, il est du devoir des fonctionnaires de rendre cette décision effective avec diligence, qu’ils y adhèrent ou non14.

21Une obligation générale de discrétion entoure les activités des fonctionnaires, une obligation énoncée notamment dans l’article 6 de la Loi sur la fonction publique. Elle vise aussi bien les fonctionnaires actifs que retraités, et a pour but de leur permettre de gagner et de conserver la confiance de l’autorité constituée, mais également de ne pas nuire à l’efficacité des mesures gouvernementales, notamment en matière budgétaire. Les relations avec les citoyens, les médias, les parlementaires et les groupes de pression sont en premier lieu du domaine d’action du ministre et de son cabinet. Les fonctionnaires sont habilités à participer à ces relations sur autorisation explicite du politique, ou dans des circonstances particulières énoncées dans des lois ou des règlements. En aucun cas, cette obligation générale ne doit restreindre l’application des dispositifs d’accès à l’information administrative et de protection des renseignements personnels.

La délégation de pouvoir

22Les démocraties représentatives contemporaines donnent lieu à une multitude de délégations de pouvoir : celles liant le peuple aux détenteurs de chacun des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, celles encore liant les gouvernants et les responsables administratifs. L’idée même de délégation suppose que les délégataires bénéficient d’une certaine autonomie définie comme la capacité de se doter de règles et d’agir en fonction d’elles. La description de ces règles permet de montrer dans quelle mesure les pouvoirs du politique sont, dans les faits, limités par la reconnaissance de pouvoirs autonomes aux autorités administratives.

23Au Canada prévalent la doctrine du gouvernement responsable et son pendant dans la tradition de Whitehall, l’anonymat de la fonction publique dans la gestion des affaires publiques. La fonction administrative ne peut y être, en théorie, autonome de la fonction gouvernementale. Ceci étant dit, depuis les années 1980, les responsables gouvernementaux ont cherché à habiliter les gestionnaires publics. Dans un contexte de réformes inspirées par le nouveau management public et d’initiatives de gestion axée sur les résultats, la frontière entre le politique qui décide et l’administratif qui exécute est devenue plus poreuse, notamment par la mise en place de dispositifs de délégation formelle d’autorité et de signatures en matière de gestion et d’administration conséquentes au profit du sous-ministre et autres hauts dirigeants administratifs (Hurley, 2006). Le premier responsable administratif d’un ministère veille ainsi à la conformité des procédures avec les normes en vigueur, notamment en matière de gestion du personnel et de gestion budgétaire. Son mandat serait orienté vers la gestion interne de l’organisation publique, alors que le ministre s’occuperait surtout des relations avec les publics cibles.

  • 15 Ce qui n’est pas le cas au fédéral où seuls les sous-ministres en titre sont nommés en Conseil des (...)
  • 16 Notons qu’à partir de ce cadre institutionnel partagé au Canada, certains gouvernements ont innové (...)

24Hormis quelques dispositions comme celles relatives au maintien d’un système de recrutement au mérite sous l’autorité des dirigeants administratifs dans la fonction publique, un véritable transfert de responsabilités au profit de la bureaucratie n’a cependant que rarement découlé au Québec de cette inflexion. L’assujettissement de l’exercice de la responsabilité administrative à la responsabilité politique s’exprime de manière manifeste dans les conditions de nomination et d’affectation des hauts fonctionnaires. Les hauts fonctionnaires (portant le titre de sous-ministre, de sous-ministre associé ou de sous-ministre adjoint15) sont nommés à la discrétion du gouvernement réuni en conseil soit, à toutes fins utiles, à la discrétion du premier ministre16. Le ministre concerné est parfois consulté selon son influence au sein du Conseil des ministres. Le mandat d’un haut fonctionnaire dans un ministère étant à durée indéterminée, des pratiques de soutien à leur carrière ont été mises en place. Les titulaires d’un emploi supérieur sont ainsi visés par un système de gestion des ressources humaines particulier, sous la responsabilité du secrétaire général du Conseil exécutif et bénéficiant du soutien d’une structure spécialisée au sein du ministère du Conseil exécutif, le Secrétariat aux emplois supérieurs.

25De plus, bien que ne disposant pas de pouvoir autonome en théorie, l’évolution de la gouverne a placé la fonction publique dans une position stratégique importante par ses interventions aussi bien en amont qu’en aval de la décision gouvernementale. Par l’intermédiaire de ses dirigeants, elle intervient lors de l’ensemble du processus d’élaboration des politiques publiques. Cela comprend en amont de la décision les activités d’analyse (notamment juridique) et de soutien opérationnel lors des activités de consultation de la société civile. Elle occupe aussi un rôle essentiel en aval de la décision, lors de la mise en œuvre des politiques, par la mobilisation des ressources financières, informationnelles et humaines nécessaires, ou encore par le suivi de partenariats avec des ressources externes au gouvernement sur accord exprès du ministre. Son rôle est également important en matière d’évaluation des politiques et des programmes.

  • 17 Voir à titre d’exemple David Epstein et Sharyn O’Halloran (1999).

26Cette position peut soulever un enjeu éthique étant donné que la fonction publique y joue un rôle à la fois de juge et partie. Toute une tradition d’analyse de l’administration publique, influencée par la théorie des contrats et des coûts de transaction, propose notamment une architecture institutionnelle et des outils de gestion permettant de limiter l’asymétrie d’information, ou encore l’aléa moral, entre l’administratif et le politique17. Les conditions de nomination des hauts dirigeants administratifs et la mise à disposition du ministre d’une équipe de proches collaborateurs sont autant de facteurs qui viennent atténuer les risques de « capture » des ministères par les fonctionnaires au Québec.

  • 18 Leurs actions peuvent également faire l’objet d’enquêtes de la part d’une autorité relevant du Parl (...)
  • 19 Exactement, l’article 5 se lit ainsi : « Le fonctionnaire est tenu d’office d’être loyal et de port (...)

27Par ailleurs, la Loi sur la fonction publique suscite une interrogation éthique quant à la capacité d’agir des fonctionnaires lorsque les décisions gouvernementales influencent la qualité des services publics. En effet, d’un côté, les fonctionnaires sont liés par leurs devoirs envers l’autorité gouvernementale constituée. D’un autre côté, selon les termes des articles 2 et 5 de la Loi, il est attendu de leur part qu’ils permettent l’accès aux services auxquels la population a droit18 et exercent leurs fonctions dans l’intérêt public19. Or si le Québec « n’a pas conduit de réforme radicale, ni en matière de gestion ni, plus globalement, en matière de gouverne » (Côté, 2006 : 4), c’est que l’orientation suivie depuis la fin des années 1990 consiste plutôt en un rationnement des capacités internes des administrations (contrôle des dépenses, notamment en termes de salaires et de crédits de fonctionnement) qu’en une réduction assumée par le politique, et validée juridiquement, du panier des services publics et de l’étendue du filet de protection sociale.

28Les administrations publiques se trouvent dans la situation paradoxale de revoir leurs façons de faire alors que leurs capacités à innover sont entravées et que leur dépendance envers des partenaires externes s’accentue. Cette tendance a été critiquée autant par des chercheurs universitaires (voir notamment Lamari, s. d.), des syndicats et des ordres professionnels. Elle est aussi, selon les membres de la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction (connue sous le nom de « Commission Charbonneau »), une des raisons de la vulnérabilité des administrations publiques aux risques de corruption et de collusion.

La reddition de comptes

29Entre les gouvernants et la population, le type de reddition de comptes est politique et s’effectue principalement dans le cadre de la procédure électorale. En dehors de la période des élections, et même si le recours aux médias sociaux nourrit des attentes pour plus de démocratie directe et instantanée, les gouvernants n’ont pas d’obligation de rendre des comptes sur le respect de leurs engagements directement à la population.

30L’exercice de la responsabilité quant au bon fonctionnement du système politique s’effectue essentiellement par l’intermédiaire des travaux parlementaires. La fonction publique soutient les responsables gouvernementaux dans leurs exercices de reddition de comptes (publication du rapport annuel de gestion, exercice de défense des crédits budgétaires devant les parlementaires) en documentant les faits (recensement des activités, état de situation sur l’exécution du budget venant à échéance par exemple) afin qu’ils puissent répondre en détail aux questions des députés.

31En marge de cette règle générale voulant que le politique soit, au nom de la responsabilité ministérielle, en première ligne pour rendre compte, certains gouvernements, comme celui du Québec, ont octroyé un rôle plus actif aux hauts dirigeants administratifs en amenant les sous-ministres à comparaître en comité parlementaire (Savoie, 2006).

32Ainsi, au Québec, en vertu de l’article 29 de la Loi sur l’administration publique en vigueur depuis l’an 2000, la Commission de l’administration publique de « l’Assemblée nationale doit entendre au moins une fois tous les quatre ans le ministre, si celui-ci le juge opportun, et, selon le cas, le sous-ministre ou le dirigeant d’organisme afin de discuter de leur gestion administrative » pour préciser les conditions dans lesquelles ils rendent des services à la population. Cette commission parlementaire est la seule à être présidée par un membre de l’opposition officielle et son mode de fonctionnement est marqué par un certain degré de collégialité. Dans son cadre, les échanges entre députés ont la réputation d’éviter une partisanerie excessive, témoignant en cela d’une approche relativement consensuelle en ce qui a trait aux réformes administratives au Québec.

33Il est clair actuellement que si le sous-ministre comparaît en commission, il se prononce au nom de son ministre, et non en son nom propre. Cet état de fait marque un retour à l’esprit de Whitehall à la suite de l’abrogation de la Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d’organismes publics de 1993 au moment de l’adoption de la Loi sur l’administration publique de 2000. Il n’y a pas ainsi au Québec une structure d’imputabilité des fonctionnaires analogue à celle implantée au fédéral à la suite des recommandations de la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires présidée par le juge Gomery.

34Dans le cadre de Loi fédérale sur la responsabilité de 2006, les sous-ministres et autres dirigeants d’agences gouvernementales y ont obtenu le statut d’administrateurs aux comptes, ce qui suppose qu’ils peuvent être amenés à comparaître devant un comité parlementaire pour l’informer de la mise en œuvre des politiques. La Loi distingue leur rôle de celui des ministres lors de telles comparutions : les administrateurs aux comptes sont censés se limiter à expliquer les mesures prises pour rendre le système de contrôle interne efficace, alors que les ministres, en vertu du principe de la responsabilité ministérielle, sont habilités à défendre le bien-fondé des politiques gouvernementales. Les administrateurs aux comptes rendent ainsi compte devant un comité parlementaire, alors que les ministres sont plutôt en position de rendre compte à un comité parlementaire (Smith, 2008). On peut s’interroger sur la véritable plus-value de cette distinction entre rendre des comptes à des députés et rendre des comptes devant des députés. Les règles actuellement en vigueur au Québec présentent, par contraste, l’avantage de prévenir tout vacuum en matière de responsabilité en maintenant intact le principe de responsabilité ministérielle dans ses implications.

La transparence administrative

35Pour un gouvernement, agir de manière transparente signifie divulguer l’ensemble de l’information gouvernementale, dans le respect de la protection de la vie privée et des enjeux de sécurité nationale notamment. Daniel Lathrop et Laurel Ruma (2010) voient quant à eux le gouvernement comme une plateforme sur laquelle les gouvernements déposeraient de l’information de manière systématique, que les gouvernés pourraient télécharger librement. Dans les faits cependant, la frontière est souvent difficile à tracer entre l’information gouvernementale pouvant être rendue publique et celle devant demeurer confidentielle.

36De plus, la mise en œuvre d’initiatives dans le domaine donne lieu, selon certains analystes (Hood, 2010), à des effets inattendus étant donné qu’elles inciteraient les responsables politiques et les dirigeants administratifs à s’intéresser avant tout à la conformité de leurs actions pour éviter d’être blâmés. La recherche de solutions innovantes deviendrait alors secondaire et le discours tenu dans la documentation gouvernementale édulcoré. Le traitement de l’enjeu de la transparence s’éloignerait de ce qu’il devait être à l’origine, un moment de dialogue entre les administrations publiques et les citoyens rendant possible, par l’écoute, une co-construction des politiques publiques.

37Au Québec et au Canada, les pratiques de divulgation de l’information administrative doivent se conformer notamment au principe de la confidentialité des délibérations du Conseil des ministres. Consacré par la jurisprudence de la Cour suprême du Canada (décision Babcock du 11 juillet 2002), ce principe a pour objectif de favoriser l’expression libre des opinions entre ministres sans qu’ils aient à craindre les critiques émanant de l’opposition, des groupes de pression et de la société civile. À l’issue de ces délibérations à huis clos entre des membres du gouvernement liés par leur serment de discrétion, la confidentialité constitue un outil important permettant au gouvernement d’afficher sa cohésion en référence au principe de la solidarité ministérielle (Tremblay, 2009).

38Le principe de confidentialité des délibérations du Conseil des ministres peut être invoqué dans le cadre du dispositif d’accès à l’information. Au Québec, selon les termes de la loi, la plus haute autorité administrative d’un ministère ou d’un organisme public agit en tant que responsable de l’accès et traite, en principe, les demandes d’accès à l’information de manière autonome, sans intervention du ministre et des cabinets politiques, et en fonction de la jurisprudence de la Commission d’accès à l’information (CAI). Celle-ci reconnaît notamment que toute information concernant une décision ministérielle ou gouvernementale dont la divulgation n’a pas été expressément autorisée peut être retenue par les responsables de l’accès pour préserver le principe de confidentialité.

39Pareillement, en amont du dépôt du budget, les échanges entre le politique et l’administratif sont protégés principalement afin d’éviter d’influencer les décisions économiques des entités visées par les annonces à venir. Dans la pratique, les devoirs du sous-ministre envers son ministre, qui consistent ultimement à protéger sa réputation et par le fait même celle du ministère, peuvent susciter des dilemmes lors de la mise en œuvre de ces dispositions relatives à l’accès à l’information gouvernementale.

40Dans un document d’orientation datant de décembre 2015, le gouvernement du Québec expose différentes options de révision de son dispositif en la matière (Gouvernement du Québec, 2015). Il y est notamment considéré de rendre obligatoire la diffusion d’études, de rapports de recherche et de statistiques produits par les administrations publiques, lorsqu’ils sont jugés accessibles. Ceci s’accompagnerait d’une modification du statut de la CAI en tant qu’organisme non juridictionnel voué à la surveillance, la médiation, la promotion et l’information. Les fonctions juridictionnelles incomberaient quant à elles au Tribunal administratif du Québec. Ces propositions de réforme viennent rappeler qu’un troisième type d’acteur, outre ceux du tandem politico-administratif, joue un rôle important dans le traitement de l’enjeu de la transparence administrative, les autorités de surveillance et de contrôle émanant du pouvoir législatif.

Les rôles des organismes dont les responsables sont désignés par le Parlement

41Dans son ouvrage de 2008, Pierre Rosanvallon lie le renforcement des pouvoirs de ces autorités de surveillance et de contrôle au rejet des excès de la partisanerie et de la défense des intérêts particuliers, nourrissant un impératif d’impartialité comme un des fondements de la légitimité démocratique et principe directeur de la conduite des affaires publiques.

42Dans les systèmes politiques canadiens, et dans le contexte des relations décrites plus tôt entre le politique et l’administratif au sein de l’exécutif, cet impératif se traduirait par une mise en valeur des autorités de surveillance parlementaires. Ces autorités, liées à la source de la souveraineté qu’est le Parlement dans le système de Westminster, sont des organisations publiques qui peuvent s’afficher comme étant extérieures au gouvernement en place et en mesure de porter un regard neutre sur les politiques publiques.

  • 20 Ou révocables seulement en cas de faute grave, des dispositions que l’on retrouve également dans le (...)

43Pour observer les variations quant au degré d’autonomie de ces autorités par rapport au gouvernement, Fabrizio Gilardi (2002) a défini un ensemble de critères relatifs à la provenance de leurs revenus, à la détermination de leurs règles de régie interne et à leur reddition de comptes. Parmi ces indicateurs figurent également, et au premier chef, les conditions de désignation de leur dirigeant, soit la durée de son mandat, la possibilité de le révoquer et la possibilité de le renouveler. Selon Gilardi (2002), des mandats longs (cinq ans et plus) non renouvelables et non révocables20 sont des conditions d’une forte autonomie. Les processus de nomination de ces personnes désignées par le Parlement fournissent une occasion pour les partis d’opposition, sous le regard des médias, de s’interroger sur les activités du gouvernement et de l’influencer pour qu’il mette en œuvre, le cas échéant, des mesures correctrices.

44À partir de ces critères, certaines autorités de surveillance parlementaires présentent au Québec un haut degré d’autonomie par rapport au gouvernement en place. C’est particulièrement le cas du Vérificateur général. Nommé sur proposition du premier ministre et à la suite d’une adhésion d’au moins les deux tiers des députés, son mandat de dix ans non renouvelable lui offre une liberté de s’exprimer sur l’utilisation des fonds publics en rendant des comptes directement à l’Assemblée nationale du Québec.

45Outre le Vérificateur général, l’Assemblée nationale du Québec nomme sept autres officiers contribuant à la surveillance de l’application de la loi dans des activités stratégiques pour la vie démocratique. Il s’agit du Directeur général des élections, du Commissaire au lobbyisme, du Président de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, du Commissaire à l’éthique et à la déontologie, du Protecteur du citoyen, du Président de la Commission d’accès à l’information et du Président de la Commission de la fonction publique.

  • 21 Au fédéral, c’est le Commissaire à l’intégrité de la fonction publique qui assume ce rôle.

46Certaines prérogatives de ces officiers ne se limitent pas à la simple surveillance des activités de l’exécutif et visent plutôt un véritable rôle de chien de garde, impliquant des compétences autonomes en matière d’inspection et d’enquête. Les pouvoirs octroyés au protecteur du citoyen au Québec en matière de divulgations d’actes répréhensibles en sont notamment une illustration21. Par l’adoption de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics en décembre 2016, le législateur a prévu la mise en place d’un processus protégeant les personnes détenant de l’information relative à des actes répréhensibles de la part d’une vaste partie des employés publics. L’article 16 de la Loi prévoit en particulier que le protecteur du citoyen peut aviser par écrit le gouvernement de l’absence de mesures satisfaisantes de la part d’un organisme gouvernemental dans lequel se serait déroulé un tel acte et peut exposer la situation dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel à l’Assemblée nationale. Le protecteur du citoyen peut également, s’il le juge fondé, transmettre des renseignements au commissaire à la lutte contre la corruption.

47Si l’architecture institutionnelle influence les capacités d’action de ces autorités de surveillance parlementaires, elle n’expliquerait cependant pas tout. Considérant comme leur finalité la production et la diffusion d’informations de manière impartiale, en ciblant des faits et non en sanctionnant des positions idéologiques, l’essentiel pour ces autorités consiste à paraître crédibles en attirant l’attention des autorités gouvernementales, des partis d’opposition, des médias et, ultimement, du public. On touche ici à l’essentiel concernant les enjeux de l’interface politico-administrative : si les choix d’architecture institutionnelle agissent en amont pour prévenir des controverses éthiques quant au fonctionnement des institutions publiques, il viendra toujours un moment où des décisions seront rendues publiques et scrutées par des acteurs externes du tandem politico-administratif. Les dynamiques internes au sein de ce tandem seront ainsi jugées au regard de leur plus-value pour la qualité de la vie démocratique.

48L’ajout de structures de surveillance se disant à l’extérieur du gouvernement ne serait pas la solution unique aux enjeux démocratiques et éthiques de l’interface politico-administrative. Elle peut également avoir son lot d’effets pervers lorsque les contrôles visent strictement la mise en conformité et mènent à de nouvelles règles venant encore alourdir les processus bureaucratiques (Power, 1997) et codifier davantage les interactions entre le politique et l’administratif, ce qui entre en contradiction avec l’esprit des institutions de Westminster (Dunn, 2002). Les enjeux de l’interface politico-administrative au Québec seraient ainsi surtout des enjeux de mise en œuvre, de maintien de son intégrité et d’amélioration continue des processus déjà en place, comme celui de l’accès à l’information par exemple.

49Il convient aussi de se poser la question du niveau adéquat des capacités des administrations publiques pour répondre à des besoins croissants engendrés par une relation de plus en plus paradoxale entre la sphère du savant et celle du politique. De plus en plus en effet, n’importe quel enjeu semble pouvoir devenir politique, tout en revêtant une « épaisseur » technique et historique typique de nos sociétés modernes (Beck, 2001). Un tel rapport entre science et politique pose des défis majeurs de vulgarisation des connaissances et de leurs implications en termes de politiques publiques.

50Une réaction possible pour un gouvernement est de faire fi de la parole scientifique, en qualifiant de fausses nouvelles les résultats des processus de production des connaissances lorsqu’ils viennent contredire ses préférences. Une autre est, au contraire, de prendre acte de la complexité du monde et de développer des politiques publiques sur un registre résolument pragmatiste (Shields, 2008), ce qui suppose un maillage étroit entre les scientifiques et les décideurs, et la recherche de solutions à des problèmes concrets par la participation et la délibération du plus grand nombre.

51La mise en œuvre de cette approche pragmatiste des politiques publiques rencontre toutefois de nombreuses difficultés : dilemme entre respect de l’autorité et exercice de leur libre arbitre par les fonctionnaires en tant qu’experts ; conciliation entre le devoir de discrétion des fonctionnaires et les attentes de la population en termes de gouvernement ouvert ; arrimage entre la délibération publique et la délibération en Conseil des ministres ; savoir-faire à approfondir au sein des cabinets politiques et de la fonction publique en ce qui a trait à l’animation des mécanismes de participation citoyenne ; problème d’attractivité du secteur public dans des domaines d’expertise de pointe ; dépendance des administrations publiques vis-à-vis d’entreprises qui sont aussi parfois assujetties à leur régulation ; mise à plat des processus d’intermédiation qui vient ébranler les accès privilégiés des groupes de pression établis. La montée en puissance des autorités de surveillance parlementaires observée serait, pour reprendre la grille de lecture de Rosanvallon (2008), révélatrice de ces difficultés.

Conclusion

52Les institutions et leur interprétation rendent possible partout au Canada une forte centralisation des pouvoirs autour du premier ministre. Nous avons cependant montré que plusieurs règles et normes visant au premier chef l’exercice de la fonction administrative contribuent à prévenir des risques éthiques et à préserver les mécanismes de responsabilisation.

53L’équilibre démocratique des institutions vient, en grande partie, des us et coutumes dans le système québécois. L’institutionnalisation de chiens de garde et la codification ne sont pas des voies naturellement privilégiées, au contraire des États-Unis par exemple. Cet état de fait peut apparaître comme un avantage en ce qui a trait à la capacité d’adaptation des institutions étant donné que les acteurs de l’interface politico-administrative sont amenés à se questionner de manière continue sur ce qui relève du politique, sur ce qui peut être délégué à l’administratif et à ses experts, et sur le niveau adéquat de contrôle et de surveillance.

54Le système politico-administratif québécois a toutefois tendance, malgré sa faible prédisposition, à codifier davantage les interactions en son sein. La volonté de venir davantage documenter, justifier et expliquer les décisions gouvernementales apparaît comme le dénominateur commun de ce changement qui pose des défis aussi bien pour le politique que pour l’administratif. En effet, il incombe toujours au politique de définir une vision de l’avenir suscitant l’adhésion du plus grand nombre lors du moment électoral. Et il incombe à l’administratif d’analyser et de recommander des chemins de passage pour faire advenir cette vision dans le respect de l’État de droit, de l’éthique publique et à la lumière de l’avancement des connaissances.

55On observe donc un besoin de valoriser la fonction gouvernementale, tout comme la fonction administrative, alors que par ailleurs la société civile et les groupes de pression ont également accru leurs capacités d’analyse, de contre-expertise et de mobilisation. Les transformations en cours auront, vraisemblablement, pour effet la multiplication d’interactions qui ne se limiteront plus seulement au tandem politico-administratif pour concerner plus globalement l’interface entre l’État et la société, les échanges avec la sphère scientifique, la société civile et les groupes de pression, sous peine sinon d’aboutir en des politiques publiques difficilement applicables car non acceptées, ou se basant sur des prénotions plutôt que sur des données probantes.

56La vision pluraliste du politique n’étant pas exempte de rapports de domination et les règles à la base d’un fonctionnement démocratique de l’État ayant en théorie pour raison d’être leur abolition, ou du moins la prévention de leur excès, ces transformations présentent un risque si elles se réduisent à placer la fonction publique sur un pied d’égalité avec les lobbies en tant que source d’influence auprès des responsables gouvernementaux. Dans « le paradis pluraliste » (Schattschneider, 1960), le rôle de conseiller de la fonction publique aurait tendance à s’atrophier pour se limiter à la simple application des orientations politiques, et ceci viendrait par la suite légitimer une accentuation de la politisation des nominations aux postes administratifs. Le maintien d’une fonction publique professionnelle et impartiale, avec les capacités suffisantes de jouer pleinement son rôle de conseiller dans un environnement de plus en plus complexe, apparaît ainsi essentiel dans les débats sur l’évolution de nos démocraties.

Haut de page

Bibliographie

Aucoin, Peter, et Donald J. Savoie (2009), « The Politics-Administration Dichotomy. Democracy versus Bureaucracy? », dans O. P. Dwivedi, Tim A. Mau et Byron Sheldrick (dir.), The Evolving Physiology of Government. Canadian Public Administration in Transition, Ottawa, University of Ottawa Press, p. 97-117.

Beck, Ulrich (2001), La Société du risque : Sur la voie d'une autre modernité, Paris, Aubier.

Bergeron, Gérard (2017), « L’État en fonctionnement : la gouverne », dans Nelson Michaud, Secrets d’États ?, Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 77-104.

Bernier, Pierre (2017), « L’organisation de la fonction administrative de l’État », dans Nelson Michaud (dir.), Secrets d’États ?, Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 361-400.

Bourgault, Jacques et Stéphane Dion (1989), « Brian Mulroney a-t-il politisé les sous-ministres ? », Administration publique du Canada/Canadian Public Administration, vol. 32, no 1, p. 63-83.

Comité sur les conditions d’emploi des titulaires d’emplois supérieurs en provenance de l’extérieur de la fonction publique du Québec (2013), Attirer et retenir des titulaires compétents à la tête de l’administration gouvernementale ; un enjeu crucial de gouvernance, Québec, Gouvernement du Québec.

Côté, Louis (2006), « L'expérience québécoise en matière de réforme administrative: la loi sur l'administration publique », Administration publique du Canada/Canadian Public Administration, vol. 49, no 1, p. 1-22.

Dunn, Christopher J. C. (2002), « The Central Executive in Canadian Government: Searching for the Holy Grail », dans Christopher J. C. Dunn (dir.), The Handbook of Canadian Public Administration, Don Mills, Oxford University Press, p. 305-340.

Epstein, David et Sharyn O'Halloran (1999), Delegating Powers: A Transaction Cost Politics Approach to Policy Making under Separate Powers, Cambridge, Cambridge University Press.

Gilardi, Fabrizio (2002), « Policy credibility and delegation to independent regulatory agencies: a comparative empirical analysis », Journal of European Public Policy, vol. 9, no 6, p. 873-893.

Gouvernement du Québec (2015), Orientations gouvernementales pour un gouvernement plus transparent, dans le respect du droit à la vie privée et la protection des renseignements personnels (Synthèse), Québec, Gouvernement du Québec, [en ligne], https://www.institutions-democratiques.gouv.qc.ca/transparence/documents/synthese-orientations-gouv.pdf (20 février 2018).

Hood, Christopher (2010), The Blame Game: Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in government, Princeton, Princeton University Press.

Hurley, James Ross (2006), « La responsabilité, la reddition de comptes et le rôle des sous-ministres dans le gouvernement du Canada », dans Rétablir l'imputabilité. Études : volume 3, Commission d'enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, p. 127-162.

Lamari, Moktar (s. d.), « Réingénierie et austérité, ou comment atrophier la fonction publique québécoise », Vie économique, vol. 4, no 2, [en ligne], http://www.eve.coop/mw-contenu/revues/17/167/RVE_Vol4_no2_Moktar.pdf (15 février 2018).

Lathrop, Daniel, et Laurel Ruma (2014), Open government. Collaboration, transparency, and participation in practice, Cambridge, O'Reilly.

Lemieux, Vincent (2001), Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir, Montréal, Presses de l’Université de Montréal.

Maltais, Daniel, et Marie-Ève Harvey (2007), « Les gestionnaires de l’ombre : les directeurs de cabinets ministériels », Administration publique du Canada/Canadian public administration, vol. 50, no 1, p. 53-78.

Power, Michael (1997), The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford, Oxford University Press.

Rosanvallon, Pierre (2008), La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Le Seuil, Paris.

Savoie, Donald J. (1999), Governing from the centre: the concentration of power in Canadian politics, Toronto, University of Toronto Press.

Savoie, Donald J. (2006), « The Canadian public service has a personality », Administration publique du Canada/Canadian public administration, vol. 49, no 3, p. 261-281.

Schattschneider, Elmer. E. (1960), The semisovereign people: a realist's view of democracy in America, New York, Holt, Rinehart and Winston.

Secrétariat du Conseil du trésor (2017), L’effectif de la fonction publique du Québec 2016-2017, Québec, gouvernement du Québec.

Shields, Patricia M. (2008), « Rediscovering the Taproot: Is Classical Pragmatism the Route to Renew Public Administration? », Public Administration Review, vol. 68, no 2, p. 205-221.

Simpson, Jeffrey (2001), The Friendly Dictatorship, Toronto, McClelland & Stewart.

Smith, Alex (2008), « L'obligation de rendre compte des administrateurs des comptes devant les comités parlementaires », Ottawa, Parlement du Canada, [en ligne], http://www.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/prb0818-f.htm (16 février 2018).

Tremblay, Guy (2009), « Les fondements du secret des délibérations du Conseil exécutif », Québec, Conférence 2009 des juristes de l’État, p. 325-338, [en ligne], http://www.conferencedesjuristes.gouv.qc.ca/files/documents/2l/b1/lesfondementsdusecretdesdeliberationsduconseilexecutif.pdf (16 février 2018).

Haut de page

Notes

1 La souveraineté étant par essence parlementaire dans le système de Westminster, cet encadrement du pouvoir gouvernemental est supposé avoir été sanctionné par le Parlement dont certains membres, lorsque issus du parti majoritaire en Chambre, composent le gouvernement. Il y aurait ainsi plus exactement autolimitation du pouvoir gouvernemental plutôt qu’une imposition de règles et de normes par une autorité extérieure. Le pouvoir judiciaire jouerait mieux ce rôle de limitation ou d’encadrement de l’action gouvernementale.

2 Dans le présent article, nous nous concentrons sur le gouvernement du Québec, en évoquant seulement de manière secondaire la situation d’autres gouvernements au Canada.

3 Pour une présentation de l’analyse de l’État en termes de fonctions, voir Bergeron (2017).

4 Pour une présentation complète de l’organisation administrative de l’État québécois, se référer aux études produites par L’Observatoire de l’administration publique de l’ENAP dans le projet « L’État québécois en perspective » : http://www.observatoire.enap.ca/Observatoire/6128/Presentation.enap

5 Les sous-ministres peuvent aussi être « à contrat » et recrutés en dehors du bassin des fonctionnaires. Le recours au recrutement par contrat a permis certaines nominations partisanes, qui restent globalement minoritaires (voir notamment Comité sur les conditions d’emploi des titulaires d’emplois supérieurs en provenance de l’extérieur de la fonction publique du Québec, 2013).

6 Le féminin serait plus approprié dans ce paragraphe étant donné que les femmes constituent 58,5 % de l’effectif de la fonction publique en mars 2017 (Secrétariat du Conseil du trésor, 2017).

7 Voir notamment l’article 29 de la Loi sur la fonction publique qui précise qu’un fonctionnaire peut demander un avis sur son classement s’il décide d’exercer son droit de retour à la suite d’un passage dans un cabinet politique.

8 Cette distinction est d’autant plus importante en période électorale et fait l’objet, dans le régime parlementaire canadien, de la convention dite de transition.

9 Le taux élevé de syndicalisation dans les administrations décentralisées a pour conséquence cependant le maintien d’un régime de ressources humaines ayant de fortes similitudes avec ce qui prévaut dans la fonction publique, notamment en ce qui a trait au cheminement de carrière selon l’ancienneté.

10 Selon la liste des coordonnées des dirigeants ou des personnes responsables des organismes gouvernementaux fournie par le Secrétariat aux emplois supérieurs à l’adresse suivante : https://www.mce.gouv.qc.ca/repertoire-haute-direction.htm. Il est à noter que le Conseil des ministres nomme aussi des dirigeants d’autres organismes, comme les universités du réseau de l’Université du Québec, mais qui ne sont pas des organismes sur lesquels un ministère exerce une responsabilité de tutelle comme les organismes gouvernementaux.

11 Ce qui peut faire l’objet de contrôles, le cas échéant, d’ordres professionnels comme le Barreau ou celui des ingénieurs lorsque les employés de l’État sont aussi des membres de ces organismes et occupent un poste dont la description de fonction réfère à ce statut.

12 Notamment le Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics.

13 Ce qui dessert la mise en place de mécanismes de rémunération à la performance.

14 L’article 5 de la Loi de la fonction publique l’exprime notamment : « Le fonctionnaire est tenu d’office d’être loyal et de porter allégeance à l’autorité constituée. Il doit exercer ses fonctions dans l’intérêt public, au mieux de sa compétence, avec honnêteté et impartialité et il est tenu de traiter le public avec égards et diligence ».

15 Ce qui n’est pas le cas au fédéral où seuls les sous-ministres en titre sont nommés en Conseil des ministres.

16 Notons qu’à partir de ce cadre institutionnel partagé au Canada, certains gouvernements ont innové et ont cherché à mettre à distance le pouvoir politique dans le processus de nomination et d’affectation des hauts fonctionnaires. En Alberta, à la suite des réformes dans les années 1990, des changements quant aux relations contractuelles entre le politique et l’administratif ont visé à normaliser la gestion de carrière des hauts fonctionnaires par rapport aux conditions générales d’emploi dans la fonction publique. Par exemple, le processus de recrutement des sous-ministres en Alberta est régi par la Loi sur la fonction publique et est mené par un panel de sous-ministres qui inclut le sous-ministre auprès du premier ministre. De surcroît, à la suite de son recrutement, un sous-ministre devait signer un contrat de performance le liant au sous-ministre auprès du premier ministre et à son ministre. Le contrat de performance était lui-même intégré au contenu de la lettre de mandat, un document public accessible sur le site Web de chacun des ministères qui fixait les priorités gouvernementales assignées au ministre et au sous-ministre, et fournissait des orientations claires sur les cibles interministérielles qu’ils devaient atteindre. Le gouvernement dirigé par Rachel Notley depuis 2015 a mis fin à cette pratique, préférant référer notamment au programme politique sur lequel il s’est fait élire. À noter également que les lettres de mandat du premier ministre fédéral Justin Trudeau à l’attention des autres membres du Conseil des ministres sont publiques.

17 Voir à titre d’exemple David Epstein et Sharyn O’Halloran (1999).

18 Leurs actions peuvent également faire l’objet d’enquêtes de la part d’une autorité relevant du Parlement, le Protecteur du citoyen.

19 Exactement, l’article 5 se lit ainsi : « Le fonctionnaire est tenu d’office d’être loyal et de porter allégeance à l’autorité constituée. Il doit exercer ses fonctions dans l’intérêt public, au mieux de sa compétence, avec honnêteté et impartialité et il est tenu de traiter le public avec égards et diligence ».

20 Ou révocables seulement en cas de faute grave, des dispositions que l’on retrouve également dans le droit commun des relations de travail.

21 Au fédéral, c’est le Commissaire à l’intégrité de la fonction publique qui assume ce rôle.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Benoît Rigaud , « Enjeux démocratiques et éthiques de l’interface politico-administrative au Québec », Éthique publique [En ligne], vol. 20, n° 1 | 2018, mis en ligne le 13 juillet 2018, consulté le 20 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/3204 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.3204

Haut de page

Auteur

Benoît Rigaud

Benoît Rigaud détient un doctorat (Ph. D.) en science politique de l'Université Laval. Sa thèse a porté sur les politiques des risques environnementaux, leur médiatisation et les réponses formulées à leur endroit par les administrations publiques, notamment par leur agencification. Jusqu'en 2014, il était coordonnateur de la recherche subventionnée à L'Observatoire de l'administration publique de l'ENAP. Ses recherches au sein de l'ENAP ont porté sur l'administration publique et les politiques publiques au Québec dans une perspective historique et comparative. Il est affecté depuis au ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques du gouvernement du Québec.

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • OpenEdition Journals