Navigation – Plan du site
Facteurs qui pèsent sur l’éthique et la déontologie des rapports politico-administratifs

Peut-on parler d’une éthique corporative au gouvernement fédéral canadien : les croyances comme ciment culturel

Jacques Bourgault

Résumés

Les sous-ministres fédéraux du Canada assument un rôle pivot entre la politique et l’administration sans pour autant être politiquement partisans. Ils assument une loyauté multiple à l’égard des personnes qui les nomment, de celles dont ils relèvent, de celles qu’ils dirigent et envers leurs pairs. Leur comportement est encadré par des structures, des procédures et une culture qui développe une forme d’éthique comportementale de loyauté tout au long de leur carrière.

Haut de page

Texte intégral

1Cet article vise à présenter les enjeux et les défis éthiques de l’interface politico-administrative en régime démocratique – les principaux éléments de son cadre juridique, les pratiques de cet espace complexe – et de traiter des facteurs qui influencent l’éthique de ces rapports en considérant les conditions de cette dynamique au palier central du gouvernement du Canada. L’expression « sous-ministre » (SM) réfère à la spécificité du plus « haut dirigeant administratif », de l’administration canadienne parmi l’ensemble des hauts dirigeants administratifs, du fait de la loi ou des conventions.

2Les deux premières sections portent sur l’identité des sous-ministres, sur leurs rôles et les règles qui gouvernent leur comportement. La troisième aborde l’évolution récente du cadre relationnel avec les dirigeants politiques et le défi de s’adapter pour servir. Pour finir, la quatrième section traite des loyautés multiples (le périmètre de la loyauté et la fabrique d’une culture de loyauté corporative).

Les sous-ministres du gouvernement fédéral canadien

Que sont les sous-ministres?

  • 1 Ou organismes de statut équivalent.

3Placés à la tête des ministères1, œuvrant sous l’autorité du ministre, les sous-ministres dirigent les organisations comme administrateurs généraux, et sont responsables des ressources comme officiers des comptes publics. Longtemps principal conseiller du ministre en toutes matières, le sous-ministre partage aujourd’hui son influence sur les politiques avec les conseillers des cabinets ministériels et le Bureau du premier ministre (BPM).

  • 2 Expectative raisonnable de conserver son emploi tant qu’il y a du travail et que ce travail est bie (...)

4Nommés de manière discrétionnaire par un ordre en conseil préparé à l’initiative exclusive du premier ministre, ils font partie d’une fonction publique dite « professionnelle », c’est-à-dire qui cherche à recruter et à promouvoir surtout dans ses propres rangs, mais sans permanence garantie à aucun égard2, avec possibilité de terminaison discrétionnaire de l’affectation.

5Ils n’appartiennent pas à un « corps d’emploi », au sens connu en Europe, mais à un unique « groupe d’emploi » (les Deputy Minister) au sens américain du terme (Senior Executive Service). La communauté des sous-ministres vit cependant comme le fait un grand corps d’emploi.

6Le plus haut sous-ministre, greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet et chef de la fonction publique, dirige des secrétariats d’appui au gouvernement, dont celui qui gère les emplois supérieurs, donc les nominations, les affectations, l’évaluation, la rémunération et la relève.

Qui sont les sous-ministres ?

7Presque toujours fonctionnaires de carrière fédéraux, non partisans, ils tendent à refléter la diversité du Canada dans le genre, la langue et la provenance géographique, fibre de la fonction publique canadienne.

  • 3 Notons de récentes exceptions venant des provinces dont le cas du directeur général de Toronto, Pet (...)

8Nommés sous-ministres pour la première fois dans la fin de la quarantaine, ils détiennent en général un doctorat ou deux maîtrises, dont une en gestion. Lors de leur première nomination comme sous-ministres, ils viennent des rangs des sous-ministres associés3 où ils ont fait trois à cinq ans, et auparavant du cadre des sous-ministres adjoints où ils ont travaillé de trois à cinq ans également.

9Leur carrière préalable à cette affectation aura duré en moyenne vingt ans dans une variété de ministères et de types d’affectations. Presque tous auront œuvré dans les organismes centraux comme le Bureau du Conseil privé (BCP), le Secrétariat du Conseil du trésor, ou au ministère des Finances, et plusieurs au ministère des Affaires mondiales.

10Ils sont en général exempts de passé politique ; néanmoins plusieurs chefs de cabinet conservateurs ont été faits sous-ministres quinze ans plus tard, nommés par un premier ministre libéral. On dénote moins d’une dizaine de cas de nominations « politisées » depuis cinquante ans, plutôt des amitiés personnelles du premier ministre.

11Leur première affectation a lieu dans un ministère moins exposé politiquement et de moindre envergure. Ils y demeurent environ trois ans et, si tout se déroule bien et s’ils le souhaitent, ils auront trois ou quatre autres affectations dans la communauté, à des postes toujours plus importants. La communauté des sous-ministres joue un rôle déterminant dans la gestion corporative qui alimente la culture organisationnelle du groupe des hauts dirigeants.

Rôles et règles : état des lieux

12La première obligation des sous-ministres est de servir l’État. Ceci implique de se mettre au service du gouvernement du jour, dans le respect de la légalité. Ceci implique de lui fournir des conseils avec professionnalisme, de lui être loyal – notamment, lorsqu’il le faut, par une attitude proactive – et de lui faciliter la réalisation de l’agenda pour lequel il est réputé avoir la confiance de la Chambre.

13Les sous-ministres du gouvernement du Canada sont fiers de se présenter comme des serial servers et monogames en série. Ils prétendent pouvoir servir avec professionnalisme tous les gouvernements successifs qui occuperaient le pouvoir. Ils disent s’adapter, pouvoir identifier et rappeler l’intérêt public à long terme dans les projets et les décisions, et protéger des règles de saine administration dans un État de droit, lesquelles règles découlent de la loi, des règlements, des traditions et des coutumes.

14Dans une administration publique sage et prudente, le sous-ministre doit pouvoir reconnaître les règles qui s’appliquent dans les rapports entre politique et administration, les diffuser tant vers sa hiérarchie que vers le haut, les instances politiques. Il doit éduquer ses employés au bien-fondé et à la nécessité de ces règles ainsi qu’aux réactions à avoir en situation de risque que ces règles soient brisées. Il doit enfin, par son leadership et ses actions, protéger les règles.

  • 4 Ces règles trouvent leurs sources dans la loi, les règlements, les conventions et les traditions de (...)

15Quelques règles4 (Bourgault, à paraître) sont rappelées par les sous-ministres en 2015 ; elles portent sur ce qui peut être fait ou ne doit pas être fait. Qui décide ? Qui signe ? Que lit le ministre ? Comment gérer tel enjeu ? Qui peut intervenir auprès d’un fonctionnaire ? Quel ton de discours adopter dans une réunion ou une conversation avec les fonctionnaires ? Comment régler un différend ? etc.

  1. Le ministre doit s’être fait dire que le sous-ministre lui parlerait toujours avec franchise, que cela lui plaise ou non, mais qu’il était là pour l’aider dans son agenda et son travail et pour le protéger.

  2. Il faut s’assurer que c’est vraiment le ministre qui le veut quand un conseiller dit à un employé que « Le ministre souhaiterait que… ». Ou encore si un document mentionne que « Sur la recommandation du secrétariat du ministre… » un sous-ministre fait changer le texte pour « Sur la recommandation du ministre… »

  3. Le principe de la prudence :

  • par exemple, les sous-ministres adjoints et les directeurs généraux ne fournissent aux membres des cabinets aucune opinion, particulièrement sur les sujets sensibles, sans la permission du sous-ministre

  • ne pas tenir de rencontre des sous-ministres adjoints et des directeurs généraux avec le chef de cabinet sans la présence ou l’autorisation du sous-ministre

  • ne jamais prendre d’engagement envers le chef de cabinet ou le ministre, sans avoir préalablement consulté le sous-ministre

  • ne jamais s’engager ou entreprendre une action seulement pour être accommodant avec le chef de cabinet

  • les ordres venant du chef de cabinet doivent être signés par le ministre […] (Bourgault, à paraître).

16Le respect de la légalité et des formes peine à côtoyer le respect de la démocratie. Or dans un État de droit, l’État et ses agents, incluant le Conseil des ministres et les ministres, sont soumis au droit. Cet aspect des choses peut frustrer des politiciens arrivés au pouvoir pour une courte période, dans un esprit de propriété de l’administration et impatients d’apporter les changements leur tenant à cœur.

  • 5 La Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, dite Commis (...)
  • 6 Loi fédérale sur la responsabilité (L.C. 2006, ch. 9).
  • 7 Loi sur la Gestion des finances publiques, L.R.C. (1985) c. F-11.
  • 8 Le départ du sous-ministre des infrastructures chargé des subventions de stimuli économiques en 200 (...)

17Plusieurs règles de droit encadrent les obligations éthiques des fonctionnaires, particulièrement les sous-ministres. Par exemple, à la suite du rapport de la Commission Gomery5 au sujet du scandale des commandites, le législateur a renforcé les principes d’imputabilité des sous-ministres. Quand un ministre insiste pour faire signer des documents dont la conformité légale est moins que certaine, la Loi sur la Responsabilité6 a notamment modifié la Loi sur la Gestion des finances publiques7 pour instaurer un processus de règlement des situations de désaccords en matière d’engagements financiers. Ainsi, lorsqu’il y a différend insoluble, l’administrateur des comptes (SM) demande l’avis écrit du secrétaire du Conseil du trésor (par exemple, si lui et le ministre ne s’entendent pas sur l’interprétation ou l’application de quelque politique, directive ou norme établie par le Conseil du trésor) ; la lettre expose la question d’une manière claire et équilibrée ; copie de cette lettre est transmise au ministre. Le ministre peut alors soumettre un mémoire formel au Conseil du trésor pour plaider sa position. La décision du Conseil est exécutoire. Le vérificateur général du Canada reçoit copie ultraconfidentielle de la totalité de l’échange. La procédure incite les acteurs à la retenue, encore que des politiciens ont obtenu des autorisations contestées de dépenses8.

18Cette même loi de 2006 a créé le Commissaire à l’intégrité du secteur public dont les débuts (2006-2012) furent jugés inefficaces. Existe également le Code de valeurs et d’éthique du secteur public qui s’applique aussi aux sous-ministres. Le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) aborde la question éthique à plusieurs égards et sert à l’évaluation de la performance des sous-ministres. Le sondage trisannuel des 275 000 fonctionnaires comporte des questions à ce sujet. Enfin, plusieurs agents du Parlement ont des responsabilités particulières en matière d’observation et même de contrôle de l’action des sous-ministres : le Bureau du vérificateur général, Le Commissaire à l’environnement, la Commission de la fonction publique qui a déjà publiquement retiré des pouvoirs de nomination à des administrateurs généraux (hauts fonctionnaires dirigeants). Les sous-ministres regrettent le temps passé à ces multiples redditions de comptes (Savoie, 2013 ; Bourgault, 2003 et à paraître).

19Dans la mesure où toutes les situations ne sont pas prévisibles et où tout ne peut être codé, les traditions et les conventions jouent un rôle majeur dans l’interprétation du comportement souhaitable d’un sous-ministre.

  • 9 Gouvernement du Canada (2017), Guide du sous-ministre (suit les éditions de 2002, 2007, 2012).

20Il en va ainsi des règles générales d’engagement des sous-ministres auprès des ministres, se situant entre la politique partisane et la politique fonctionnelle. Leurs fondements, déclinaisons et impacts sur les rôles à tenir ont déjà fait l’objet de publications (Bourgault et Dion, 1989). Les règles de comparutions devant le Parlement dérivent des Osmotherly Rules britanniques : le sous-ministre comparait toujours au nom de son ministre. Il peut demander à ne pas être assermenté ou encore à ne pas devoir répondre à une question. Il comparait pour donner les informations qu’il est autorisé à donner. Le gouvernement a ensuite précisé les obligations interdépendantes de reddition de comptes des sous-ministres9. Les obligations de rendre compte sont « à la fois multiples et complexes […] et […] découlent des divers pouvoirs, autorisations et responsabilités liés au poste » (Bourgault et Dion, 1989).

21Le sous-ministre doit d’abord soutenir le premier ministre et le Cabinet, il doit soutenir les responsabilités individuelles et collectives de son ministre, notamment pour les opérations quotidiennes. Advenant toute difficulté, « le sous-ministre a l’obligation de rendre des comptes au premier ministre, par l’entremise du greffier du Conseil privé…. Les sous-ministres sont également comptables au Conseil du Trésor et à la Commission de la fonction publique pour les pouvoirs spécifiques qui leur ont été délégués ou conférés » (Gouvernement du Canada, 2017). Faute de pouvoir équilibrer harmonieusement ces responsabilités de reddition de comptes, « il doit consulter le greffier du Conseil privé » (Gouvernement du Canada, 2017).

  • 10 Paraphrasant le Guide du sous-ministre à la lumière de la déclaration du premier ministre A. Borden (...)

22Ils peuvent devoir comparaître devant les comités du Parlement « pour répondre aux questions concernant l’exercice de leurs pouvoirs, y compris les erreurs administratives », mais « la responsabilité d’un sous-ministre n’est pas soumise aux considérations politiques qui s’appliquent aux ministres » (Gouvernement du Canada, 2017). Certaines dispositions devraient alors trouver application10 :

  • C’est le ministre qui est comptable devant le Parlement et en accepte la responsabilité. Le ministre applique la déclaration Borden : on lui a signalé une erreur, il a commandé une enquête complète et pris ensuite les mesures adéquates.

  • Le sous-ministre est responsable de l’efficacité de la gestion du ministère et rend compte au ministre de ce qui n’a pas fonctionné. Il l’aide à en rechercher les causes, à apporter les correctifs nécessaires et à régler tout problème systémique qui aura été mis en évidence, les pratiques de gestion au sein du ministère.

  • Dans son appui des responsabilités du ministre, le sous-ministre peut très bien comparaître à cet effet devant un comité parlementaire, faisant preuve de réserve en protégeant l’identité des fonctionnaires fautifs.

23Les textes et les conventions éloignent les sous-ministres de la politique partisane : ils ne peuvent être candidats ni avoir quelque rôle en politique. Comme tous les fonctionnaires, ils font preuve de réserve, de confidentialité, d’anonymat, etc.

24La politisation fonctionnelle reste inévitable compte tenu de la nécessité de servir le premier ministre, le Cabinet et le ministre. Ce faisant, ils ne servent pas les personnalités politiques ou les partis, mais les institutions et l’intérêt à long terme du pays. Qui reçoit d’abord les subventions parmi les dossiers qualifiés ? La distinction n’est pas toujours facile à établir entre partisane et fonctionnelle et la rationalisation s’invite dans la réflexion d’un sous-ministre qui aide son chef à bien se préparer pour une émission populaire de télé : il y va de l’intérêt de son ministère que son ministre y fasse bonne figure !

25Le rôle de conseil et de soutien au ministre (et à travers lui au gouvernement) connaît plusieurs manifestations : le développement des politiques, le conseil sur le portefeuille, la gestion du ministère et le conseil stratégique. Elles se superposent souvent et il est difficile de séparer clairement l’allocation du temps. L’étude de 2015 montre que comparativement à 2001, les sous-ministres allouent paradoxalement moins de temps en contact direct avec le ministre toujours plus sollicité par l’extérieur. Le centre et les agents demandent directement autant de temps, mais leurs requêtes génèrent plus de travail « interne ». La communauté requiert aussi un peu moins de temps (29 % contre 18 %).

  • 11 Tiré de Bourgault (2003 : 21-27).

Répartition du temps des sous-ministres11 (moyennes hebdomadaires en %)

Nb de SM

Moyenne hres\sem

Moyenne de temps de rencontre Ministre

Moyenne
de temps
en interne

Moyenne de temps Centre et agents

Moyenne de temps Communauté des SM

Moyenne d’heures à l’extérieur du bureau

2001

28

69

20 %

31 %

12 %

29 %

8 %

2015

34

65,31

16,24 %

41 %

13 %

18,14 %

10,3 %

26L’agenda des sous-ministres, pour des sujets attribués au travail au sein du ministère, est plus orienté par les demandes du ministre, du centre et des agents du Parlement. Le temps requis pour valider la préparation d’une comparution du ministre sur une nouvelle politique ou le texte d’un rapport sur la gestion demandé par un agent du Parlement se répartit dans plusieurs catégories. Les sous-ministres de 2015 présentent une approche très stratégique, systématisée et systémique de la gestion de leur temps : l’intentionnalité est partout, la rigueur habite les agendas, et les interfaces des plages horaires sont articulées.

Les temps changent : évolution du cadre relationnel

Des ministres fragilisés et des défis récurrents pour les sous-ministres

27Le triangle d’or – ou ménage à trois – est typiquement formé du ministre, du sous-ministre et du chef de cabinet. Qui aura le plus d’influence sur le ministre ? Un sous-ministre des années 1970 disait que les chefs de cabinets trop entreprenants se voyaient donner « toute la corde nécessaire pour se pendre », après quoi le ministre revenait vers son sous-ministre pour le « bien » conseiller. Alain Baccigalupo avait proposé une typologie pour le Québec en 1973 avec les cabinets « boîte aux lettres », conseillers (expertise), stratèges (brain-trust) ou écrans, puis Micheline Plasse a adapté la typologie aux chefs de cabinet fédéraux en 1992.

28La contribution des politiciens change. Les premiers ministres fixent un ordre du jour assez restreint et le poursuivent avec beaucoup d’opiniâtreté et d’intensité. On n’est plus au temps où les premiers ministres ont deux ou trois idées de base, et pour le reste, composent avec ce qui se présente. Harper avait ses cinq priorités, puis ses incitatifs économiques et, enfin, sa lutte contre le déficit.

29Les chefs de cabinet du premier ministre sont de plus en plus des « minders » confidents du premier ministre, mais deviennent de puissants bras d’intervention dans les différents appareils de l’Administration comme l’ont fait les Pelletier, Goldenberg, Giorno, etc. (Goldenberg, 2006 ; Craft, 2015).

30Les cabinets d’aujourd’hui présentent deux caractéristiques assez nouvelles : leurs chefs sont systématiquement choisis et affectés par le BPM, influençant ainsi leur loyauté supérieure, si bien que certains ministres en arrivent à les considérer comme des « espions » du premier ministre.

31Les chefs de cabinet se concertent collectivement par de fréquentes réunions – hebdomadaires sous Harper. La littérature récente sur les modèles de pays du Commonwealth illustre plusieurs types de cabinets et rôles modernes pour les chefs de cabinets et conseillers (Lindquist et Echbaum, 2016 ; Connaughton, 2015). Les officiers de communication des cabinets auraient tenu des conférences quasi quotidiennes.

32Sous Harper, le Conseil des ministres ne se réunissait qu’à quelques occasions par année, ayant délégué ses prérogatives au comité ministériel Plans et Priorité (P&P), une forme d’Inner Cabinet composé des ministres les plus proches de Harper. Il avalisait les décisions des autres comités ministériels. Faute de réunions du Conseil des ministres, l’ensemble des ministres continue de perdre de l’influence depuis vingt ans (Savoie, 1999). Les ministères et les sous-ministres ressortent affaiblis par le système de veto au bénéfice de l’Inner Cabinet.

33Le Conseil du trésor s’adonne de plus en plus à la microgestion au grand dam des ministres. On dit qu’il considère jusqu’à 10 000 pages de documents détaillés par réunion. Les sous-ministres de 2015 préfèrent ne pas demander de fonds supplémentaires tellement la charge de travail et de soucis n’en vaut pas la peine.

34Les ministres ressortent donc affaiblis de plusieurs façons : quasi absence de conseil des ministres, des chefs de cabinet qui les contrôlent au nom du BPM, un accès rare et difficile au premier ministre, etc. Certains, comme Christian Paradis, s’en plaignent publiquement après leur sortie de fonction. Les ministres se font ordonner par le BPM d’agir en agents de communication.

35Les chefs de cabinet et les membres des cabinets pratiquent des intrusions nombreuses et quelquefois intempestives dans la vie des ministères si bien que les sous-ministres en viennent à attacher une importance particulière à des « règles d’engagement » jusqu’alors tenues pour acquises.

36Lorsque des projets de ministres ou de ministères ne convergent pas avec les vues du BPM ou si ce dernier trouve que les premiers manquent d’enthousiasme envers leurs initiatives, on convoque une réunion de résolution de problème, que les sous-ministres appellent ironiquement The 4 corners dance. Cette réunion destinée à se faire rare et brève regroupe le ministre (ou son chef de cabinet), le BPM, un employé du BCP et le sous-ministre. Les réunions ont gagné en longueur et se sont faites de plus en plus fréquentes. Les ministères subissent une autre forme d’intrusion du centre-partisan dans la conduite des affaires. Le BCP voit son autorité traditionnelle diluée et sort affaibli de ce processus et n’est plus en mesure de protéger l’influence du ministre.

37Dans ce nouveau contexte, le ménage à trois ne fonctionne plus de la même manière. Un ministre bien considéré par le premier ministre aura de l’autonomie et son sous-ministre de l’influence s’il s’entend bien avec le ministre. Inversement, un ministre peu considéré par le premier ministre aura un chef de cabinet en relation étroite avec le Cabinet du premier ministre. Ce chef de Cabinet vivra probablement plusieurs types d’altercations avec le sous-ministre si celui-ci défend les règles d’engagement précédemment décrites.

  • 12 Ministre/sous-ministre/chef de cabinet.
  • 13 Ministre/premier ministre/Bureau du premier ministre/chef de cabinet/sous-ministre.

38Dans un tel contexte, le triangle M-SM-CDC12 est devenu le polygone M-PM-BPM-CDC-SM13, et l’exercice de l’influence pour le sous-ministre a gagné beaucoup de complexité tout en perdant de la prévisibilité.

Le défi continu des sous-ministres : s’adapter pour… servir !

39Le sous-ministre n’est plus le principal conseiller du ministre en toutes choses. La concurrence vient du BPM, du parti, des groupes, des think tanks, etc. Compte tenu de ce qui s’observe dans les autres pays de type Westminster, la sensibilité des politiciens et la relativisation de l’influence de l’Administration semblent modifier la relation. Les sous-ministres doivent s’adapter et adapter leur organisation de plusieurs manières.

40Ils se voient toujours à la fois comme des facilitateurs de la réalisation des priorités des gouvernements qu’ils servent, et des conseillers portant la perspective à long terme de l’intérêt public. Les modes contemporains de communication accélèrent le rythme des événements et la pression sur les ministres pour donner des réponses rapides. Les sous-ministres sont donc sollicités à ces égards. Ils doivent adapter la capacité de réponse du ministère en termes de rapidité, fiabilité et utilité pour le ministre et le gouvernement. Ils doivent s’adapter au nouveau processus de consultation, d’influence et de décision.

  • 14 Entrevue 2015, dans Bourgault (à paraître).

41Un sous-ministre dit : « Tu dois maintenant te demander quel est le taux de succès de tes conseils qui t’apparaît supportable14 ».

42Les postures ont un peu évolué. On n’acceptera pas de faire une chose illégale à la demande du ministre ; on acceptera difficilement de faire quelque chose qui n’est pas interdit mais qui semble, de l’interprétation du sous-ministre, contraire à l’intérêt public à long terme ; on acceptera de faire ce en quoi on est en désaccord, mais qui ne s’oppose pas à l’intérêt public de manière significative dans ses effets sur la légitimité de l’action publique aux yeux des citoyens.

43Savoir continuer de servir dans ce nouveau contexte politico-administratif, où l’efficacité et l’efficience le disputent à la conformité, permet de survivre comme sous-ministre.

L’enjeu éthique de la gestion des loyautés multiples

Le périmètre de la loyauté

44La loyauté constitue un thème récurrent au sujet de l’éthique des hauts dirigeants. Quel est son sens dans le nouveau contexte ? De manière simple on pourrait conclure qu’il s’agit d’être à la hauteur de la confiance témoignée de manière formelle ou implicite par d’autres. Tout n’est pourtant pas simple en matière de pouvoir. On peut tenter de lever le voile sur les « nombreuses loyautés » des hauts dirigeants administratifs :

  • La première, éthique, la loyauté par rapport à soi-même : son éthique, ses valeurs et la pertinence qu’une personne choisit d’avoir.

  • Le ministre, qui détient l’autorité hiérarchique, et que le sous-ministre doit servir avec loyauté.

  • Le premier ministre qui choisit le nominé, le fait nommer et peut le remplacer.

  • Le gouvernement, réputé avoir approuvé la nomination et que le sous-ministre doit servir dans une perspective de gestion corporative.

  • Le secrétaire général, instigateur de la nomination et chef de la fonction publique dont le sous-ministre fait l’objet.

  • Les autres sous-ministres délégants pour les ressources financières, humaines et les processus contractuels.

  • Les autres sous-ministres, collègues du titulaire, qui font partie de la communauté des sous-ministres et avec qui le sous-ministre s’engage fréquemment sur des objets de politique ou de gestion.

  • L’équipe de direction, partie prenante d’un contrat avec le leader du ministère.

  • Les employés qui attendent du leadership, de la protection et une forme d’engagement envers la vocation du ministère de la part du plus haut dirigeant.

45L’intérêt public constitue un objet de loyauté de transition : en pratiquant une des autres loyautés, on prétend se faire loyal à l’intérêt public. Dans une autre acception du terme, des universitaires ont prétendu que par convention constitutionnelle, l’administration publique constituait une institution distincte qui la justifierait de s’opposer à certaines décisions légales du pouvoir politique.

46Chaque loyauté a son périmètre, sa texture et sa densité. Par exemple, le périmètre de la loyauté du haut dirigeant administratif est de prévenir le ministre de toute situation éventuellement périlleuse dont on l’a prévenu, de l’informer complètement sur les dossiers soumis, de s’acquitter de ses responsabilités de gestion de manière à ne pas mettre le ministre ou le gouvernement dans l’embarras et d’appuyer le ministre dans sa reddition de comptes au Conseil des ministres, au Parlement et à ses agents. Chaque loyauté est à géométrie et à densité variables, selon qui elle implique et la gravité des conséquences pénales ou politiques de la situation particulière donnée. La loyauté est « ajustable » par les jugements situationnels que pose le haut dirigeant selon les circonstances.

  • 15 Entrevue du 22 juillet 2015, dans Bourgault (à paraître).

47La tradition et l’économie des textes de nomination font dire en 2015 : « Comme sous-ministre vous êtes d’abord imputable au premier ministre et au Cabinet, ensuite au ministre15 ». Le Guide du sous-ministre le rappelle sous forme de principe : « Le fait que les sous-ministres soient nommés en vertu d’une recommandation du premier ministre témoigne de la responsabilité qu’a celui-ci envers le rendement global du gouvernement » (Gouvernement du Canada, 2017).

  • 16 Voir le témoignage de M. Jean-Paul Beaulieu à la Commission Charbonneau. Déplacé, son successeur a (...)

48La hiérarchie des loyautés repose aussi sur l’éthique personnelle des titulaires. Voilà un sujet truqué alors que les rationalisations souvent entendues font prendre des postures discutables. « Si je ne le fais pas, mon successeur le fera et il ne sera pas aussi compétent dans les autres domaines de la tâche!16 » ou encore « Au fond, cette action n’est pas totalement condamnable! » « J’ai passé ma vie entière à atteindre ce niveau et je souhaite conserver ce poste! Je fais certaines choses pour cela quand elles ne sont pas illégales! »

49La loyauté à soi-même permet au haut dirigeant de se regarder dans la glace avec fierté. Son prix varie selon qu’on est ou pas admissible à la retraite ou qu’une autre affectation ou un emploi extérieur nous attend ou encore selon qu’on entende faire partie des personnes mises dans le coup pour la prochaine décision. Ceci ferait partie de la « violence organisationnelle » (Hubbard et Paquet, 2014 : 63-5).

50Sur la base des témoignages entendus durant les nombreuses recherches sur le sujet, le second niveau de loyauté va au premier ministre. Ainsi des ministres sont placés sous surveillance des hauts dirigeants administratifs. Le troisième niveau de loyauté, en cas de conflit entre un ministre et le gouvernement, est le greffier, chef de la fonction publique du Canada, celui qui préside à leur processus d’évaluation du rendement. Tout de suite après vient la loyauté envers les collègues qui ont délégué des pouvoirs de signature d’engagements ministériels pour les ressources.

51L’écologie institutionnelle fait en sorte qu’aux niveaux subséquents la loyauté se décline en fonction du contexte et des enjeux : l’équipe de direction, le ministère, les collègues de la communauté se trouveront pris en compte dans une certaine mesure.

52En général, les loyautés ne se font pas frontalement conflictuelles, c’est-à-dire qu’on peut être « en bonne partie simultanément loyal à plusieurs personnes ou groupes ». Des conflits mineurs de loyauté se fondent sur des malentendus dans les attentes ou encore sur des attentes déraisonnables envers le comportement de quelqu’un. Certains conflits de loyauté sont assez graves comme ceux qui génèrent une situation à somme nulle ou quasi nulle. Par exemple une réorganisation défavoriserait un secteur du ministère aux dépens d’un autre. Ces déloyautés se trouvent quelques fois « planifiées » par le sommet afin d’atteindre un objectif plus grand ou un certain équilibre. Par exemple, on nomme sous-ministre Z pour contrebalancer l’impétuosité ou l’inexpérience politique ou administrative d’un ministre M ; ou encore la lettre de mandat du sous-ministre prévoit une certaine réduction de mission ou de postes dans un ministère, ce qui avantage tout le gouvernement sera défavorable à un ministère en particulier. Ce sont les plus faciles à arbitrer dans la conscience d’un sous-ministre, car les attentes comportementales sont signifiées formellement ou implicitement.

53Les plus difficiles à arbitrer sont les conflits imprévisibles de loyautés. Ils proviennent de diverses sources : une erreur comportementale de quelqu’un ou un fait imprévisible. Si le premier cas peut être couvert par certaines règles du jeu destinées à régulariser une situation (publier un communiqué précisant la pensée de...), le second implique un jugement situationnel assez raffiné. Par exemple, une autorité prendrait le sous-ministre à témoin pour confirmer en public une hérésie ou un mensonge. Ou encore des règles sont édictées pour diriger l’enquête ou la soumission d’offres dans un certain sens et le sous-ministre doit s’en déclarer satisfait. Enfin, une situation documentée par la science ou les faits se trouve ignorée par les autorités politiques pour adopter une série d’actions. Doit-on démissionner (statisticien en chef de Statistique Canada) ou regarder ailleurs (affaire des commandites et contributions) ou produire par écrit une dissidence qui, bien que documentée et respectueuse, pourra un jour gêner après avoir été diffusée (affaire Netflix) ?

54Les codes de conduite, la tradition et les conventions, la culture organisationnelle, les exemples observés chez les prédécesseurs, les valeurs pour lesquelles on a nommé quelqu’un ou encore la perception de redevabilité peuvent intervenir pour guider le jugement éthique situationnel. À l’occasion, il faut choisir entre démissionner ou obéir à des ordres désagréables plus ou moins subtilement exprimés.

55On s’attend des employés régis par le code d’éthique de leur profession qu’ils respectent ce code, quitte à se retirer d’un dossier. Un sous-ministre devrait lui aussi respecter le code d’éthique de la profession qu’il prétend encore pratiquer : avocat, comptable, ingénieur, etc. Est-il possible de conduire les dossiers de telle manière qu’un haut dirigeant n’ait pas à se compromettre dans des affaires « limites » ? Envers des clientèles particulières, il ne saurait y avoir d’obligations éthiques qui excèdent le périmètre de la loi que le haut dirigeant doit respecter.

56Quelques principes fondamentaux guident ce « jugement situationnel » :

  1. Servir l’État signifie servir le gouvernement du jour avec professionnalisme dans le respect de la légalité.

  2. Le rôle du haut fonctionnaire est de permettre au gouvernement de réaliser le projet politique qui l’a porté au pouvoir.

  3. Le professionnalisme implique de documenter les dossiers en informations validées et à jour et en analyses complètes et de donner à l’autorité une opinion franche, quelquefois courageuse sans craindre pour son poste ou son statut.

  4. L’autorité politique démocratiquement désignée et politiquement responsable a le droit absolu de prendre toutes les décisions dans le cadre de la légalité et elle en sera tenue responsable.

  5. La perspective de travail du haut dirigeant est de fournir des avis qui prennent en compte l’intérêt public à long terme du pays tout en étant politiquement applicables.

  6. La fonction publique doit mettre en œuvre les décisions politiques sans états d’âme et avec loyauté.

57Des situations particulières se présentent et les conventions prescrivent le comportement souhaité, les décisions porteuses d’effets graves ou à long terme qui surviennent en campagne ou en précampagne électorale et les transitions de gouvernements.

  • 17 Souvent pratiqués pour remercier des amis alors que le renouvellement n’est pas une urgence ou que (...)
  • 18 Plusieurs se sont indignés, y voyant une punition exagérée du fait que ce greffier n’ait pas eu d’a (...)
  • 19 Il faut dire que les secrétaires généraux y sont systématiquement changés dans les jours suivant l’ (...)

58Le cas des intermèdes présente des défis éthiques. Lorsqu’un conseil des ministres a démissionné ou lors d’une campagne électorale, intervient la convention de Care Taking qui dans ces cas, veut que le haut dirigeant fasse le maximum pour prévenir une action dommageable à l’intérêt public par le gouvernement sortant. Voici deux cas : durant une campagne électorale, un gouvernement voulait vendre à des intérêts privés un édifice gouvernemental majeur, quitte à le louer auprès de cette entreprise ensuite. Le greffier d’alors a fait échouer cette tentative en documentant méticuleusement le caractère néfaste du projet, en soumettant un avis clairement défavorable aux autorités politiques pour décourager ces dernières. Dans un autre cas, la résistance du greffier fut jugée insuffisante par la communauté des sous-ministres lorsque le premier ministre Harper a procédé à une série de nominations et de renouvellement intempestifs17 durant la campagne électorale de 2015. Quelques semaines après l’arrivée au pouvoir des libéraux, le greffier fut remplacé.18 La même situation de tels renouvellements est survenue à la fin de l’ère Charest au Québec19.

  • 20 Le Canada a connu plusieurs gouvernements minoritaires au fil des cinquante dernières années et il (...)
  • 21 Le fait de servir à la suite des gouvernements différents (Bourgault et Dunn, 2014 : 7).

59Le cas des transitions gouvernementales comporte deux types de situations : un parti gouvernemental ou une coalition succède à un gouvernement formé de membres d’un ou plusieurs partis, ou encore un gouvernement d’un parti se trouve reconduit au pouvoir, mais avec un nouveau premier ministre, et probablement de nouveaux ministres. Enfin, des transitions « mineures » surviennent lorsqu’un même premier ministre forme un gouvernement avec des ministres affectés à des portefeuilles différents. L’administration canadienne20 dans une posture de serial servers21 ne sait pas toujours qui prendra le pouvoir à la suite des élections et ne doit donc pas s’alarmer des changements possibles.

60La gestion de la transition entre deux éventuels gouvernements génère de volumineux cahiers permettant aux nouveaux ministres de bien connaître la situation des portefeuilles et d’envisager les options de politiques publiques qui se rattachent à leur programme électoral. De son côté, l’Administration préparera le même cahier sur l’état des politiques, programmes et enjeux pour tous les partis en lice. Trois sections principales les composent : historique récent, développements en cours et état des problèmes à traiter. L’Administration envisagera l’effet des programmes de chacun sur la conduite des affaires du ministère.

La fabrique d’une culture de loyautés structurées

61L’éthique comportementale repose sur une certaine culture corporative commune des sous-ministres qui permet d’arbitrer sinon de prédire où iront les loyautés. Ceux-ci y sont préparés, gérés, sanctionnés et consolidés dans cette perspective.

Les sous-ministres sont préparés d’assez longue main avant leur sélection

62Au début d’une carrière d’une vingtaine d’années, des fonctionnaires sont identifiés par le niveau N+1 pour être susceptibles de faire une carrière prometteuse. Certains ont pu être recrutés à l’occasion de programmes d’élites comme les « Jeunes économistes » (pas toujours « économistes »). D’autres ont choisi des mentors dont l’influence n’est pas démentie par la performance de l’agent concerné ; certains ont été repérés par leur supérieur.

63Les sous-ministres sont « acculturés progressivement et validés ». On leur offre de suivre des formations de base en gestion, de participer à des événements (Canada 125) ou des équipes (Perspectives 2020). Il s’agit de voir l’individu en action hors de son cadre habituel, de l’observer en interactions avec le groupe et de lui permettre de développer un réseau de relations hors de son travail ministériel. Ici interviennent sa motivation personnelle et ses choix de vie : il est légitime que tous ne soient pas avides de consacrer plus de 37 heures par semaine à leur vie professionnelle. Or la carrière exige plus. Les formations se font progressivement plus régulières, exigeantes en temps, en déplacements et en réflexions personnelles. On leur donne des tâches et des affectations plus complexes assorties de coachings, de supervisions et de mentorats : il faut voir ce que les gens peuvent réussir. D’autres N+1 suggèrent d’autres affectations de cadres dans plusieurs ministères, types de fonctions et peut-être même, régions du pays. Les programmes de développement ciblent, au fil de la carrière, des contingents de plus en plus réduits. Suivent, sur avis de nouveaux N+1, des affectations de sous-ministres adjoints, puis sous-ministres délégués et sous-ministres en titre.

64Au fil du temps, les candidats ont été coachés, observés, mentorés, acculturés, ont eu des expériences de gestion diversifiées et se sont créé des réseaux diversifiés. On a informellement testé leur adaptabilité culturelle au groupe du dessus.

Les sous-ministres sont « gérés »

  • 22 Comité de sous-ministres sur la haute fonction publique qui gère les ressources humaines chez les s (...)

65La difficulté des dernières affectations s’est faite croissante. Ils sont passés par les grands organismes centraux pour comprendre leur perspective d’intervention. Ce sont des gens aguerris qui se trouvent identifiés par le CHFP22, puis recommandés par le greffier au premier ministre pour les fonctions de sous-ministres. La progression dans la communauté n’est pas le fruit du hasard. On tend à offrir de premières affectations plus simples aux nouveaux sous-ministres et la nomination comme greffier constitue le palier suprême. Les catégories salariales reflètent cette progression.

66La progression dépend largement de l’évaluation du rendement, un autre instrument de gestion, largement menée par la communauté : des mandats d’attentes (quatre sections d’engagements) sont donnés par le greffier en début d’année, souvent avec des indicateurs (mesures de rendement) ; vient ensuite une auto-évaluation des résultats (individuels sur les politiques et programmes, la gestion et le leadership) et des résultats collectifs. Puis, un groupe rencontre le ministre et d’autres acteurs, dont les organismes centraux. Il remet son rapport au CHFP, lequel siège plusieurs journées en juin pour discuter de la performance de quelque 90 hauts dirigeants administratifs. Le rapport individualisé de la délibération est soumis au greffier qui le fait signer par le premier ministre et le signifie au sous-ministre. S’ensuivent des possibilités de progression de rémunération, bonifications salariales et possibilités d’affectations (meilleures ou non !).

67La consolidation tient aussi à la participation active des sous-ministres à la « gestion corporative » : chaque mercredi matin, un déjeuner rassemble pour 90 minutes un groupe de 53 sous-ministres. Le vendredi, tous les 15 jours, toute la communauté est convoquée à un lunch d’apprentissage (sur thème ou en vue d’un événement probable). Quatorze autres comités de sous-ministres fonctionnent (de 8 à 21 personnes), dont COSO/CHFP ; des dîners mensuels d’apprentissage ou de réflexion ; des retraites annuelles (2-3 fois 1-2 jours) ; une disponibilité d’appui mutuel en continu ; des comités ad hoc ; des sièges à des conseils d’administration ; une possibilité de fréquenter le Club de pêche (devenu marginal), sans compter les activités sociales « professionnelles » (lancements, retraites, réceptions d’ambassades, etc.) qui permettent des conversations occasionnelles.

Conclusion

  • 23 The International Civil Service Effectiveness (InCiSE) Index 2017.

68Les temps changent pour les dirigeants politiques et administratifs. Les sous-ministres doivent s’adapter pour servir. L’administration publique canadienne a vécu des défis, faux (subventions et contribution) et réels (affaire des commandites ; achats de l’armée ; système de paie Phénix ; problèmes de Service Canada, etc.) Mais des études comparatives la classent première au monde en 201723, notamment pour son efficacité.

69Le défi de l’administration canadienne est de pratiquer une adaptation continue en conservant son ADN. Il est bien connu que la culture avale les structures et les procédures tous les matins au petit-déjeuner : il en va de même pour la culture éthique.

70L’infrastructure éthique sous-tendant le rôle et les obligations des sous-ministres du Canada évolue peu malgré les changements dans l’organisation des acteurs politiques. Les mêmes principes continuent de s’appliquer. La manière de les vivre évolue cependant. Il a fallu rappeler certains présumés acquis sous forme de traditions et de conventions. Certains changements, comme la montée en puissance du premier ministre, remettent des règles en cause. Certains reprochent au greffier (secrétaire général) d’être devenu un porte-parole du premier ministre et de contrôler le comportement des sous-ministres de manière pavlovienne (Heintzman, 2016). Le cadre légal s’est un peu adapté avec la Loi sur la gestion des finances publiques. Les dilemmes sont inévitables, c’est la culture acquise progressivement qui en dispose, car les structures codées ne peuvent remplacer la culture surveillée (Mintzberg et Bourgault, 2001). Voilà pourquoi la gestion active et continue d’une éthique corporative importe à ce point.

Haut de page

Bibliographie

Baccigalupo, Alain (1978), Les grands rouages de la machine administrative québécoise, Montréal, Agence d’Arc.

Bourgault, Jacques (à paraître), Les sous-ministres fédéraux de 2015, COFAP inc.

Bourgault, Jacques (2003), Le rôle et les défis contemporains des sous-ministres du gouvernement du Canada, Ottawa, ccg.

Bourgault, Jacques et Christopher Dunn (2014), Deputy Ministers in Canada, Toronto, IPAC-University of Toronto.

Bourgault, Jacques et Stéphane Dion (1989), « Governments Come and Go but What of Senior Public Servants? Canadian Deputy Ministers and Transitions in Power (1867-1987) », Governance, vol. 2, no 3, p. 125-51.

Connaughton, Bernadette (2015), « Navigating the Borderlines of Politics and Administration: Reflections on the Role of Ministerial Advisers », International Journal of Public Administration, vol. 38, no 1, p. 37-45,

Craft, Jonathan (2015), « Revisiting the Gospel: Appointed Political Staffs and Core Executive Policy Coordination », International Journal of Public Administration, vol. 38, no 1, p. 56-65.

Goldenberg, Eddie (2006), The Way it Works: inside Ottawa, Toronto, McClelland & Stewart.

Gouvernement du Canada (2017), Guide du sous-ministre du Canada, Bureau du Conseil privé du Canada, Ottawa.

Heintzman, Ralph (2016), « Bordercrossing: The PBO, PCO and the boundary of the public service », Canadian Public Administration, vol. 59, no 3, p. 357-381.

Hubbard, Ruth et Gilles Paquet (2014), Probing the Bureaucratic Mind, Ottawa, Invenire.

Lindquist, Evert et Chris Eichbaum (2016), « Remaking Government in Canada: Dares, Resilience, and Civility in Westminster Systems », Governance, vol. 29, no 4, p. 553-571.

Mintzberg, Henry et Jacques Bourgault (2001), Manager en public, Toronto, UTP-IAPC.

Plasse, Micheline (1992), « Les chefs de cabinets ministériels du gouvernement fédéral canadien », Administration publique du Canada, vol. 35, no3, p. 317-338.

Savoie, Donald, (1999), Governing from the Centre, Montréal, Mc-Gill-Queens.

Savoie, Donald (2013), Whatever Happened to the Music Teacher? How Government Decides and Why, Montreal, Mc-Gill Queens.

Haut de page

Notes

1 Ou organismes de statut équivalent.

2 Expectative raisonnable de conserver son emploi tant qu’il y a du travail et que ce travail est bien fait.

3 Notons de récentes exceptions venant des provinces dont le cas du directeur général de Toronto, Peter Wallace, fonctionnaire ontarien de carrière et nommé directement secrétaire du Conseil du Trésor à compter du 4 avril 2018. S’agit-il d’une tendance nouvelle ? L’interconnaissance entre les Butts, Telson, Mendehlson confirme-t-elle l’influence du BPM ou s’agit-il d’un simple hasard ?

4 Ces règles trouvent leurs sources dans la loi, les règlements, les conventions et les traditions des systèmes de Westminster.

5 La Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, dite Commission Gomery, a été constituée en février 2004.

6 Loi fédérale sur la responsabilité (L.C. 2006, ch. 9).

7 Loi sur la Gestion des finances publiques, L.R.C. (1985) c. F-11.

8 Le départ du sous-ministre des infrastructures chargé des subventions de stimuli économiques en 2009 peut être mis en relation avec les facteurs qui ont généré l’Affaire Clement : « Misled. The Auditor-General report's may not use the word, but that's what the federal government did to Parliament, and therefore to Canadians, by spending $50 million of public money in the Muskoka region of Ontario for the 2010 G8 summit, and calling it “investments in infrastructure to reduce border congestion” », Globe and Mail, 9 juin 2011.

9 Gouvernement du Canada (2017), Guide du sous-ministre (suit les éditions de 2002, 2007, 2012).

10 Paraphrasant le Guide du sous-ministre à la lumière de la déclaration du premier ministre A. Borden à la Chambre des communes alors que l’opposition recherchait la démission d’un ministre au nom de la responsabilité parlementaire. Voir Official Report of the Debates of the House of Commons of the Dominion of Canada, First Session. Eleventh Parliament. Edward VII, 1909, Vol XCII, 1909, p. 6723.

11 Tiré de Bourgault (2003 : 21-27).

12 Ministre/sous-ministre/chef de cabinet.

13 Ministre/premier ministre/Bureau du premier ministre/chef de cabinet/sous-ministre.

14 Entrevue 2015, dans Bourgault (à paraître).

15 Entrevue du 22 juillet 2015, dans Bourgault (à paraître).

16 Voir le témoignage de M. Jean-Paul Beaulieu à la Commission Charbonneau. Déplacé, son successeur a signé les documents litigieux.

17 Souvent pratiqués pour remercier des amis alors que le renouvellement n’est pas une urgence ou que la nomination n’aurait pas nécessairement lieu advenant un changement de parti au gouvernement.

18 Plusieurs se sont indignés, y voyant une punition exagérée du fait que ce greffier n’ait pas eu d’affectation « honorable » pendant plusieurs semaines.

19 Il faut dire que les secrétaires généraux y sont systématiquement changés dans les jours suivant l’élection.

20 Le Canada a connu plusieurs gouvernements minoritaires au fil des cinquante dernières années et il est arrivé aussi que l’issue du scrutin soit difficilement prévisible, comme ce fut le cas notamment en 2015.

21 Le fait de servir à la suite des gouvernements différents (Bourgault et Dunn, 2014 : 7).

22 Comité de sous-ministres sur la haute fonction publique qui gère les ressources humaines chez les sous-ministres et exécute le processus d’évaluation du rendement.

23 The International Civil Service Effectiveness (InCiSE) Index 2017.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Jacques Bourgault , « Peut-on parler d’une éthique corporative au gouvernement fédéral canadien : les croyances comme ciment culturel », Éthique publique [En ligne], vol. 20, n° 1 | 2018, mis en ligne le 13 juillet 2018, consulté le 22 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/3348 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.3348

Haut de page

Auteur

Jacques Bourgault

Jacques Bourgault fut professeur titulaire à l’UQAM (aujourd’hui retraité) et avocat de 1992 à 2018. Il est professeur associé à l’ENAP et a publié de nombreux articles sur la haute fonction publique et sur diverses dimensions du management public. Il a prononcé plusieurs centaines de conférences et réalisé de nombreuses consultations au Canada et à l’étranger.

Haut de page

Droits d’auteur

Tous droits réservés

Haut de page
  • OpenEdition Journals