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Facteurs qui pèsent sur l’éthique et la déontologie des rapports politico-administratifs

Les réformes de l’encadrement juridique des cabinets ministériels en France : quelle amélioration de la transparence et de la probité ?

Frédéric Edel

Résumés

La présente étude vise à exposer le cadre juridique applicable aux conseillers ministériels en France qui, malgré différentes dispositions législatives adoptées depuis les années 2000, demeure encore largement lacunaire et reste, pour une large part, en complet décalage avec l’importance du rôle qu’ils jouent dans le fonctionnement de l’institution gouvernementale. Les récentes réformes marquent toutefois des progrès notables vers une plus grande publicité ou transparence, notamment des conditions entourant la nomination des conseillers et leur rémunération, mais aussi vers une meilleure prévention et une meilleure sanction des entorses à la probité ou l’intégrité, principalement en luttant contre les enrichissements illicites et le conflit d’intérêts.

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Texte intégral

1En France, les cabinets ministériels constituent une pièce essentielle du fonctionnement de l’institution gouvernementale : ils forment dans les faits le maillon incontournable reliant le politique et l’administratif. L’importance acquise par les collaborateurs de l’exécutif sous la Ve République est cependant en complet décalage avec la place qu’ils occupent au sein des textes de droit positif. Alors même que les prérogatives exercées par les conseillers personnels auprès des ministres sont vues comme indissociables de la fonction ministérielle, le texte de la Constitution du 4 octobre 1958 ne les mentionne pas une seule fois. Leur existence constitutionnelle repose sur une sorte de convention ou de coutume constitutionnelle (Catta, 2012 : 240 sq.). En France, l’encadrement juridique du phénomène des cabinets ministériels est le résultat de dispositions législatives et réglementaires éparses qui ne forment pas, à proprement parler, un réel statut. Le régime juridique des cabinets ministériels y est défini de manière résiduelle.

2Cette situation reflète une conception typiquement française qui refuse de distinguer organiquement le Cabinet du ministre qu’il sert et qui considère les collaborateurs comme faisant corps avec le ministre. Cette tradition politique et juridique répugne à consacrer pleinement son rôle de charnière entre le ministre et l’Administration et n’entend pas reconnaître la particularité des activités des collaborateurs du ministre, laquelle est faite d’un entrelacs de considérations autant politiques que techniques.

3Dans les faits, la fonction des conseillers ministériels est pourtant fondamentale : un cabinet ne se limite pas à être la simple voix de son maître ; il assume l’agenda et la communication du ministre, assure les relations avec le Parlement, prescrit à l’Administration la politique à mettre en œuvre tout en vérifiant qu’elle a été menée conformément aux vues du ministre, et participe au travail de coordination interministérielle.

4Ce n’est qu’assez récemment que le droit applicable aux membres des cabinets ministériels a évolué. Ces changements n’ont pas vraiment eu pour objet de préciser leur organisation, fonctionnement ou responsabilité, ils ont essentiellement porté sur des questions d’ordre éthique ou déontologique. Une mise en perspective historique hégélienne des progrès récemment accomplis par le droit des cabinets en ce domaine fait apparaître que ces avancées sont le résultat de la négation de la période qui l’a précédée : les réformes adoptées en 2002, 2013 et 2017 l’ont été en réaction à des affaires ou à des scandales politiques afin d’empêcher que ne surviennent des situations de prévarication ou de dysfonctionnement, qui avaient été favorisées par le vide juridique ayant trop longtemps entouré l’existence des cabinets. Il n’est à ce jour que très partiellement comblé.

5Partant, la présente étude vise à exposer le régime juridique des cabinets ministériels à l’aune des réformes adoptées ces dernières années et à en examiner les forces et les faiblesses d’un double point de vue : déontologique et démocratique.

  • 1 Art. 20 de la Constitution.
  • 2 Nous n’entrerons pas dans le détail des particularités de la réglementation concernant le Cabinet d (...)

6Cette étude prend ainsi place dans ce contexte paradoxal qui, d’un côté, refuse au cabinet ministériel toute reconnaissance organique et fonctionnelle et, de l’autre, entend néanmoins y apporter des améliorations d’ordre essentiellement déontologique et démocratique. Notre propos se centrera sur les cabinets ministériels et n’abordera pas, au sein de l’exécutif, le Cabinet du président de la République, lequel comporte quelques particularités et se trouve moins directement en contact avec les services ministériels. En effet, dans la configuration institutionnelle française qui – malgré la position hégémonique du président de la République – comporte des traits importants d’un régime parlementaire dans lequel, selon les termes de la Constitution française, « [le Gouvernement] “dispose de l’administration” »1, ce sont, avant tout, les cabinets ministériels qui sont principalement et quotidiennement à l’interface entre le personnel politique et l’appareil administratif2.

7Le cadre juridique applicable aux collaborateurs ministériels – à leur entrée en fonction puis lors de l’occupation et de la cessation des fonctions – a ainsi évolué vers une plus grande publicité ou transparence, notamment des conditions entourant la nomination des conseillers et leur rémunération, mais aussi vers une meilleure prévention et une meilleure sanction des entorses à la probité ou à l’intégrité, principalement en luttant contre le conflit d’intérêts. Ces avancées déontologiques sont par ailleurs vecteurs d’une confiance et d’une légitimité démocratique accrues envers l’institution des cabinets ministériels.

Les réformes de l’encadrement juridique de l’entrée en fonctions des conseillers ministériels

8L’encadrement juridique de l’entrée en fonctions des conseillers ministériels concerne la question de savoir qui est recruté dans un cabinet gouvernemental, et celle de savoir combien de personnes y sont recrutées. Les récentes réformes marquent des progrès notables quant à la transparence et à la légalité des nominations, mais aussi quant à la moralité ou à la probité du choix des personnes appelées en cabinet. En revanche, la question reste ouverte quant à savoir si la limitation drastique des effectifs des cabinets marque, ou non, une amélioration de la nature démocratique de l’institution ministérielle, en ce sens qu’elle contribuerait à une clarification des responsabilités.

Qui sont-ils ?

  • 3 Art. 142 de la Loi de finances du 13 juillet 1911 mis en œuvre par un décret du 13 fév. 1912 et app (...)

9Un ministre dispose d’un pouvoir discrétionnaire de nomination et de révocation des membres qui composent son cabinet. Les premiers textes encadrant, de manière limitée, ces nominations apparurent en 1911 et 1912 (Bigaut, 1997 : 81-82) : ils imposaient leur officialisation et précisaient « le nombre et la nature des emplois »3 à prévoir pour chaque cabinet de ministre (soit de plein exercice, soit de rang inférieur). À ce jour, les deux décrets qui ont expressément pour objet de déterminer le régime applicable aux nominations des membres de cabinets portent toujours et encore principalement sur ces seuls trois aspects. Il s’agit, d’une part, d’un décret pris sous la Ve République, modifié depuis lors, mais toujours en vigueur – le décret no 48-1233 du 28 juillet 1948 portant règlement d’administration publique en ce qui concerne les cabinets ministériels –, et, d’autre part, d’un décret signé dès sa prise de fonction par l’actuel président de la République – le décret no 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels –, ce dernier texte coexistant avec celui 1948.

Des obligations minimales de publicité et de légalité

  • 4 Ainsi désignés par le décret de 1948 : « chef du secrétariat particulier », « attaché », « chargé d (...)

10Le décret de 1948 dispose que « les nominations des membres des cabinets ministériels sont faites par arrêté ministériel publié au Journal officiel. Cet arrêté précise les titres des personnes nommées et l’emploi auquel elles sont appelées au sein du cabinet ». Le décret de 1948 ajoute que « le cabinet d’un ministre ne peut comporter d’autres emplois » que celui de « directeur de cabinet », ainsi qu’un nombre strictement défini d’emplois qui sont sous l’autorité de ce dernier : « directeur adjoint », « chef de cabinet », « chef adjoint », « conseiller technique » et autres collaborateurs4.

11La réglementation fixe ainsi une organisation hiérarchique minimale ainsi qu’un nombre limité de membres, mais elle pose d’abord et avant tout une obligation de publicité. Doivent donc être rendus publiques : la nomination des membres du cabinet, leur qualité ou qualification ainsi que les fonctions qu’ils y occupent. Le citoyen est ainsi en mesure de connaître l’identité des conseillers du Prince d’abord, leur compétence ou leur qualification, ensuite, et enfin la nature des missions qui leur sont confiées ; chaque ministre est ainsi politiquement placé dans la situation de devoir, le cas échéant, justifier publiquement son choix. Bien que minimales, les garanties apportées par ces exigences contribuent à une décision gouvernementale plus transparente.

  • 5 La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est une autorité administrative i (...)

12Toutefois cette exigence de publicité n’a, dans les faits, pas été respectée totalement par les gouvernements successifs. Comme le résume la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique5 dans un rapport rendu en avril 2017 : « En pratique, les dispositions du décret de 1948 ne sont plus respectées depuis de nombreuses années. D’une part, le plafond du nombre de collaborateurs dans chaque cabinet a longtemps été fixé – à une limite supérieure à celle du décret – par circulaire du Premier ministre. D’autre part, les membres du Gouvernement ont pris de longue date l’habitude de recruter des conseillers officieux, dont la nomination ne fait pas l’objet d’un arrêté publié au Journal officiel. Cette pratique, qui tient soit à la volonté de contourner les plafonds des effectifs soit de se doter de conseillers spéciaux sans que ces derniers apparaissent publiquement dans les organigrammes, rend particulièrement malaisée l’identification de la composition exacte des cabinets ministériels et méconnaît les dispositions applicables en la matière » (Haute Autorité, 2017 : 40). Ce constat qui était connu de tous était d’autant plus inquiétant que la Haute Autorité précise qu’elle ne disposait « d’aucun moyen pour connaître l’identité de ces conseillers officieux, ainsi que la date de leur nomination ou de la fin de leurs fonctions ». Cette dernière appelait donc à « clarifier la réglementation applicable aux différentes catégories de collaborateurs des responsables politiques » (Haute Autorité, 2017 : 40).

  • 6 En effet, les gouvernements précédents fixaient les plafonds des effectifs par la voie de circulair (...)
  • 7 « C’est vrai, ce n’est plus possible de prendre des CDD en cachette, ce que tout le monde faisait a (...)
  • 8 Des subterfuges sont toutefois trouvés : créer auprès d’un ministre (celui des comptes publics par (...)

13C’est pourquoi la réglementation établie à partir de 2017 met – enfin – en place plusieurs garde-fous. Tout d’abord, la valeur du texte qui régit les conditions de nomination dans les cabinets ministériels est celle d’un décret en Conseil des ministres6. Ensuite, il précise explicitement que les nominations devront, préalablement à la publication de l’arrêté ministériel au Journal officiel, être soumises au premier ministre « qui s’assure du respect des dispositions [relatives à la taille du cabinet des membres du Gouvernement] ». Enfin, il indique expressément que « nul ne peut exercer des tâches au sein d’un cabinet ministériel » s’il n’a pas été nommé par arrêté publié au Journal officiel, ce qui semble cette fois sonner le glas de la pratique des conseillers officieux. Le Secrétariat général du Gouvernement, qui est sous l’autorité du premier ministre, semble cette fois opérer un contrôle effectif et strict de la réglementation relative aux cabinets ministériels7. Ne plus pouvoir contourner la règle en ayant recours à des conseillers officieux8, c’est tout simplement respecter le principe de légalité et, plus largement, se conformer aux principes d’un État de droit et d’un régime libéral, lequel pose des limites à l’exercice du pouvoir. Mettre fin à une pratique d’opacité au profit d’une publicité désormais complète des nominations marque une étape importante dans le respect de l’exigence de transparence des institutions et de la nature démocratique du régime, lequel implique que l’ensemble des participants à la décision publique gouvernementale doivent pouvoir être pleinement identifiés par les citoyens et leurs représentants, car, à défaut, aucun contrôle démocratique n’est possible.

Des obligations minimales de probité et d’équité

14Le décret de 1948 comporte ensuite une obligation, là aussi minimale, quant à la moralité des personnes nommées au sein des cabinets ministériels puisque ces derniers doivent ne pas avoir été déchus, par une juridiction pénale, de leur droit de vote ou d’éligibilité, à la suite d’une condamnation d’un crime ou d’un délit. Cette disposition fait donc obstacle à des nominations de personnes dont le comportement passé jette un doute sur leur honnêteté.

15À ces conditions de nomination issues de textes ad hoc s’ajoutent des conditions tirées de textes plus généraux dont certaines des dispositions visent les membres de cabinets.

  • 9 Loi no 2017-1339 du 15 septembre 2017, JORF no 0217 du 16 septembre 2017. Cette loi fait suite à la (...)

16En premier lieu, une récente loi du 15 septembre 2017 pour « la confiance dans la vie politique »9 a entendu mettre fin au népotisme dont ont parfois pu bénéficier des proches d’un responsable politique parlementaire, gouvernemental et local pour intégrer le cabinet de ce dernier.

17La loi interdit à un membre du Gouvernement d’embaucher la personne avec laquelle il est en couple – quel qu’en soit le cadre, qu’il s’agisse du mariage, d’un partenariat contractuel (appelé « Pacte civil de solidarité » ou PACS) ou d’un concubinage –, ni ses propres parents ou enfants, ni ceux de l’autre membre du couple. La violation de cette interdiction emporte l’illégalité de l’acte de nomination et, le cas échéant, la cessation de plein droit du contrat. Si aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du membre du cabinet, en revanche un décret en Conseil d’État détermine les modalités selon lesquelles le membre du Gouvernement rembourse les sommes versées en violation de cette interdiction. Le fait, pour un membre du Gouvernement, d’avoir ainsi employé un membre de sa famille est puni d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

18De surcroît, chaque ministre doit informer la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique du fait qu’il compte parmi les membres de son cabinet : son propre frère ou sa propre sœur ; l’enfant de son frère ou de sa sœur ; le conjoint, concubin ou partenaire « pacsé » du frère ou de la sœur mais aussi des enfants de ces derniers. Doivent pareillement être signalés : le frère ou la sœur de la personne avec qui le ministre vit en couple, mais aussi un éventuel ex-conjoint, ex-concubin ou ex-partenaire de PACS ainsi que les enfants ou les frères et sœurs liés à cette ex-relation.

  • 10 Un lien familial correspondant aux deux grands types de situations précédemment décrits.

19Plus largement encore et toujours en application de la loi du 15 septembre 2017, lorsqu’un membre de cabinet gouvernemental a un lien familial10 avec un autre membre du Gouvernement, il en informe sans délai le membre du Gouvernement dont il est le collaborateur ainsi que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. De nombreux exemples de ces situations ont existé : tel était par exemple le cas, entre 2014 et 2016, du directeur adjoint du Cabinet de la ministre de la Fonction publique et époux de la ministre de la Culture.

  • 11 Art. 12, al. 3, de la Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionna (...)

20En deuxième lieu, il résulte du statut général des fonctionnaires qu’un fonctionnaire nommé en cabinet ne peut, dans le même temps, être nommé « pour ordre »11 dans un emploi au sein de l’Administration dans le seul but qu’il bénéficie des avantages qui y sont attachés sans en exercer les fonctions correspondantes ; à défaut cette seconde nomination en dehors du cabinet est frappée de nullité. A ainsi été jugée nulle et non avenue la nomination dont avait bénéficié un directeur du Cabinet du garde des Sceaux qui, tout en continuant d’en exercer les fonctions, avait été promu, par ailleurs, durant la même période, avocat général à la Cour de cassation, sans qu’il en occupe jamais l’emploi. Pendant qu’il assume ses fonctions de conseiller ministériel, le membre d’un cabinet ne saurait se voir attribuer des faveurs indues liées à une nomination fictive, par anticipation du poste qu’il occupera à la cessation de ses fonctions.

  • 12 Art. 4 du décret no 2008-15 du 4 janvier 2008 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionn (...)
  • 13 Art. 12 de l’ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de (...)
  • 14 Selon une étude menée par l’École des hautes études en sciences sociales (Centre européen de sociol (...)

21En troisième lieu – dans le même esprit d’anticipation de la fin des responsabilités de conseiller –, il est en effet défendu aux fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l’École nationale d’administration (les administrateurs dits civils, les magistrats des juridictions administratives et financières, les membres des inspections générales des finances, de l’administration ou des affaires sociales, du corps préfectoral et du corps diplomatique)12 ou à ceux du corps de la magistrature judiciaire13 d’entrer dans un cabinet avant quatre années de services effectifs après titularisation. Cette obligation ne vise pas tant à s’assurer des aptitudes que confère une expérience du fonctionnement de l’appareil étatique qu’à poser des limites au phénomène dit d’« accélérateur de carrière » dont bénéficient les fonctionnaires passés en cabinet lorsqu’à leur sortie ils sont promus dans un nouveau poste ou un nouveau corps et qui, de ce fait, introduit une certaine rupture de l’égalité des chances dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires entre ceux qui ont côtoyé le Prince et ceux qui n’ont pas eu ce privilège. Cette règle ne recherche donc pas tant la qualité de la décision gouvernementale que l’équité en posant des limites à la pratique de favoritisme dont bénéficient les fonctionnaires à l’issue de leur passage en cabinet14.

Combien sont-ils ?

22À ces mesures, qui traduisent la volonté d’améliorer la transparence et la probité ou l’équité des conditions de nomination des membres de cabinets, s’ajoutent des mesures, qui pour des raisons tout à la fois organisationnelles et démocratiques (voire éthiques) de cantonnement du rôle des cabinets, entendent limiter le nombre de leurs membres. Eu égard aux conséquences pratiques d’un tel contingentement, il n’est toutefois pas certain que celui-ci parvienne à clarifier la répartition des responsabilités entre Cabinet et Administration et, par là même, à renforcer la légitimité démocratique des décisions prises par les uns et les autres.

La question de la limitation des effectifs des cabinets

23Le décret du 18 mai 2017 est venu réaffirmer la limitation des effectifs des cabinets ministériels. Il fixe aujourd’hui ce plafond à dix membres pour un ministre, huit pour un ministre délégué et cinq pour un secrétaire d’État. L’adoption du décret de 2017 procède en effet de la volonté de mettre fin à la pratique quasi systématique suivie par les gouvernements successifs de contournement du décret officialisant et plafonnant les effectifs des cabinets ministériels.

24C’est ainsi qu’en 2016, environ 40 % des cabinets outrepassaient les contingentements définis par le décret de 1948. Il est vrai que le volume important des cabinets a été jusqu’en 2017 une caractéristique distinctive du cabinet à la française. Il suffit d’avoir à l’esprit que « ce sont 650 collaborateurs qui, en 2015, interagissent avec 130 directeurs d’administrations centrales, 17 cadres dirigeants divers et 452 chefs de service ou sous-directeurs » et que durant la décennie des années 1990 « il y eut jusqu’à 720 membres de cabinets, alors qu’il n’y avait que 695 énarques administrateurs civils en poste dans les directions des ministères » (Eymeri-Douzans, 2015, 64).

25L’actuel président de la République a donc souhaité endiguer ce phénomène qui tend à superposer, aux effectifs des cadres dirigeants des services administratifs centraux, des effectifs équivalents, voire plus nombreux, de collaborateurs ministériels. À ses yeux :

  • 15 Entretien Emmanuel Macron, Acteurs publics, 13 avril 2017.

Il est indispensable que la chaîne de décision entre l’échelon politique et les services soit simplifiée et raccourcie. Peu de pays interposent autant de collaborateurs entre les ministres et les administrations, alors que celles-ci sont, en France comme ailleurs, parfaitement capables de répondre directement aux sollicitations des décideurs politiques. Je souhaite qu’une relation de confiance s’établisse entre les ministres et leurs principaux collaborateurs, que sont les directeurs d’administration centrale. Pour cela, il faut que les cabinets cessent de faire écran sur tous les sujets, ce qui est déresponsabilisant et démotivant. Les cabinets se concentreront donc sur l’accompagnement politique et stratégique, l’interaction avec le Parlement ou la gestion de la communication du ministre15.

  • 16 Acteurs publics, « Enquête exclusive sur les effectifs et les profils des cabinets ministériels » ( (...)
  • 17 Ibid., au 1er août 2016.
  • 18 Seul le cabinet du gouvernement de Raymond Barre (1978-1981) affichait un nombre inférieur de 260 c (...)

26En application du décret du 18 mai 2017, l’actuel gouvernement ne comportait plus, en septembre 2017, que 295 collaborateurs ministériels16 (contre 563 sous le gouvernement précédent17). Il s’agit donc d’une réduction qui est – à une exception près – sans précédent dans l’histoire de la Ve République18.

La question du caractère légitime ou illégitime du « cabinet-écran »

27Comme on le constate dans les propos du chef d’État français, la limitation de la taille des cabinets poursuit, selon ses défenseurs et pour une large part, une finalité d’ordre démocratique de clarification des responsabilités. Davantage qu’une préoccupation d’un usage parcimonieux des deniers publics, le contingentement des cabinets répond à une peur : celle de voir un cabinet pléthorique devenir trop puissant et usurper, tout à la fois, le pouvoir du ministre – seul bénéficiaire d’une légitimation d’origine démocratique – et celui de l’Administration – seule chargée de la mise en œuvre des décisions gouvernementales.

28Cette critique du « cabinet-écran » est très anciennement et très largement partagée en France. Elle omet toutefois une dimension importante du problème notamment dans la période contemporaine caractérisée par l’accroissement du nombre et de la complexité des décisions ainsi que par l’accélération du temps de la décision ; cette omission est la suivante : en l’absence de conseillers en nombre suffisant et dès lors qu’aucun ministre n’est doué du don d’ubiquité, une autre usurpation risque de se produire qui est celle de l’accaparement du pouvoir de décision politique par l’Administration. Nous rejoignons ici la position de ceux qui pointent le caractère « illusoire » (Schrameck, 2006 : 191) ou « intrinsèquement vicié » (Catta, 2012 : 224) des propositions de réforme qui – de manière récurrente depuis la IIIe République – souhaitent réduire le poids des cabinets ministériels. À rebours d’une vulgate profondément ancrée, Jean-Régis Catta considère le cabinet comme un « légitime ‘écran’ entre le ministre et l’administration » et souligne que, dans le système politico-administratif français, il est l’organe support d’une nécessaire « fonction gouvernementale » (ibid., 2012 : 220 et 207) qui consiste en une fonction d’impulsion mais aussi de contrôle politique de l’activité des directions ministérielles. Un contingentement trop draconien comporte le danger d’abandonner aux services ministériels la formulation des projets de loi et la détermination de leurs modalités d’application.

  • 19 « On est débordés » ; « Pour les ministres, c’est pareil. C’est l’enfer » ; « [C]ertains conseiller (...)
  • 20 « À Bercy [ministère des Finances], un conseiller admet carrément que les directeurs d’administrati (...)

29De fait, les premiers témoignages portant sur le fonctionnement des cabinets ministériels depuis 2017 laissent à penser qu’on assisterait actuellement à une certaine reconfiguration des rôles qui tendrait vers une plus grande intégration de l’Administration dans le processus décisionnel (Bissuel et al., 2017). Il semble que les directeurs d’administration (voire leurs subordonnés) soient, par la force des choses, davantage sollicités et impliqués pour, tout à la fois, la constitution des dossiers, l’élaboration des premières orientations et la participation aux réunions interministérielles. Parallèlement, il semblerait que l’on assiste à une attrition des capacités décisionnelles du Cabinet, leurs membres éprouvant des difficultés à répondre à l’ensemble des demandes de prise de décision émanant des services ministériels19. Cette baisse drastique du nombre de conseillers techniques des cabinets semble contribuer à un certain brouillage de l’habituelle ligne de partage entre la fonction décisionnelle remplie par le cabinet et la fonction exécutive qui incombe aux directions administratives20.

Les réformes de l’encadrement juridique de l’occupation et de la cessation des fonctions des conseillers ministériels

  • 21 Décret du 23 janvier 1974.
  • 22 Décret no 2005-850, 27 juillet 2005, modifié relatif aux délégations de signatures des membres du G (...)

30Avant l’intervention des réformes de 2013 et 2017, les règles qui régissaient expressément le fonctionnement d’un cabinet demeuraient tout à fait minimes : outre l’existence d’une hiérarchie (précédemment mentionnée), il n’y avait guère que la question de la délégation de signature du ministre aux membres du cabinet qui, depuis un décret de 194721, était réglementée : une telle délégation est possible au profit du directeur ou du chef de cabinet pour les arrêtés uniquement, mais ne l’est pas pour les décrets22, les décisions les plus importantes devant rester dans les mains du ministre.

31Dans tous les cas, délégation de signature ou non, les collaborateurs n’endossent aucune responsabilité politique, qui, juridiquement, pèse uniquement sur les membres du Gouvernement. La responsabilité politique du Gouvernement étant peu effective, l’irresponsabilité de leur entourage s’en trouve redoublée.

32Les réformes adoptées ces dernières années n’ont pas résolu ce problème ; elles ont toutefois apporté des améliorations substantielles quant à la publicité ou la transparence des fonds publics consacrés à la rémunération des conseillers ministériels et quant à la lutte contre les conflits d’intérêts auxquels ils sont exposés pendant leur passage en cabinet et à leur sortie.

Combien gagnent-ils ?

33La rémunération des collaborateurs de cabinet a pendant longtemps été caractérisée par sa totale opacité. Ce n’est que depuis le début des années 2000 qu’une partie du voile sur la rémunération des membres des cabinets a été levée.

Un dispositif de publicité des rémunérations

  • 23 À l’exception notable des personnels officieux qui, depuis le 18 mai 2017, devraient avoir disparu.

34L’opacité autour des effectifs des cabinets ministériels s’est notamment estompée grâce à un nouveau document budgétaire, institutionnalisé à partir du projet de loi de finances de l’année 2000, sur les « personnels affectés dans les cabinets ministériels ». Au fil des ans, ce document – qui relève de la catégorie dite des « jaunes budgétaires » – a été de plus en plus précis : il permet aujourd’hui de rendre compte au sein d’un document unique non seulement de la composition des cabinets ministériels23, mais aussi des crédits globaux alloués pour la rémunération des collaborateurs des cabinets.

35Cette annexe budgétaire explicative distingue et définit deux grands types de collaborateurs travaillant au sein des cabinets : les collaborateurs fonctionnaires et les collaborateurs contractuels. Les premiers, les agents titulaires, sont de trois types : les personnels affectés par le ministère (ce sont les agents titulaires déjà en fonction dans le ministère) ; les personnels mis à disposition (ce sont les agents titulaires qui demeurent dans leur corps statutaire d’origine, ils sont réputés occuper leur emploi, continuent à percevoir la rémunération correspondante que leur verse leur administration d’origine, mais exercent des fonctions hors du service où ils ont vocation de servir, à savoir le cabinet) ou les personnels recrutés par voie de détachement (il s’agit des agents titulaires placés hors de leur corps d’origine, mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de leurs droits à l’avancement et à la retraite). Les seconds – les agents non titulaires – n’appartiennent pas à la fonction publique statutaire et sont dénommés « personnels recrutés sur contrat ».

36Depuis un décret du 5 décembre 2001, la rémunération des collaborateurs de cabinets – fonctionnaires ou contractuels – comporte aujourd’hui explicitement deux parties : d’une part, la rémunération principale – qui, pour les premiers, est essentiellement constituée par leur traitement indiciaire et, pour les seconds, librement déterminée par un « contrat de cabinet » – ; d’autre part, une rémunération accessoire qui – pour les uns et pour les autres – est une « indemnité forfaitaire destinée à rémunérer les sujétions particulières qu’ils supportent dans l’exercice de ces fonctions ».

  • 24 Le Monde, 23 janv. 2017. Il s’agit de l’affaire des primes de cabinet en liquide concernant Claude (...)

37Or jusqu’en 2001, les primes des collaborateurs de l’exécutif ont été payées au moyen des « fonds spéciaux », aussi appelés parfois fonds secrets. « Chaque mois, le chef de cabinet du premier ministre allait retirer ces fonds, en liquide, à la Banque de France, puis recevait à Matignon les chefs de cabinet des membres du Gouvernement, afin de leur remettre des enveloppes de billets. Les chefs de cabinet, conformément aux directives de répartition du ministre et de leur directeur, répartissaient ensuite ces billets aux collaborateurs », de manière tout à fait arbitraire (Caron, 2015 : 324) et sans les déclarer à l’administration fiscale. Dans ce cadre-là, ces fonds n’étaient soumis à aucune affectation particulière et n’étaient ainsi soumis à aucun contrôle, ni financier ni comptable. N’étant pas maniés par un comptable public, ces fonds échappaient notamment à la règle protectrice de la séparation de l’ordonnateur et du comptable (Sy, 2017 : 42). Depuis 2002 cette pratique est censément révolue. Toutefois, à l’occasion d’une enquête judiciaire dans le cadre d’une affaire impliquant l’ancien directeur de cabinet du ministre de l’Intérieur entre 2002 et 2004, la justice pénale a condamné ce dernier des chefs de « complicité de détournement de fonds publics et recel », pour avoir « délibérément rétabli des primes de cabinet en liquidités, qui avaient été abolies par le précédent Gouvernement pour moraliser la vie publique » à des fins d’« enrichissement personnel » et celui de trois « proches collaborateurs »24 ; l’intéressé a été puni de deux ans de prison (dont un ferme), de cinq ans d’interdiction d’exercer toute fonction publique et d’une amende de 75 000 euros.

Un dispositif de publicité des rémunérations encore insuffisant

  • 25 Au motif que les rémunérations des agents des ministères affectés en cabinet suivent les règles de (...)

38Depuis la publication du « jaune budgétaire », est rendue publique pour chaque cabinet l’enveloppe annuelle globale des primes destinée à rémunérer les sujétions particulières de l’ensemble des membres du cabinet. De la sorte, il est certes possible de mettre en rapport ce montant global avec le nombre de bénéficiaires et d’obtenir un chiffre moyen des primes allouées, mais une telle information demeure minimale. Le document ne dit rien des modalités ni de fixation des primes en question ni de répartition entre les membres du cabinet. Par ailleurs, le document budgétaire fait certes état d’un montant total annuel des rémunérations brutes globales (principales et accessoires) versées aux membres des cabinets de chaque ministre ; cependant il ne présente pas les rémunérations annuelles brutes de tous les collaborateurs employés dans les cabinets ministériels, mais une partie seulement d’entre eux puisque les rémunérations des agents des ministères affectés en cabinet n’y sont pas retracées...25 Au final, il n’est donc possible d’obtenir que des moyennes peu signifiantes, qui de surcroît, ne couvrent pour certaines d’entre elles qu’une partie du personnel employé.

39Tout au plus, dans le cadre des pouvoirs constitutionnels reconnus au Parlement de poser des questions au Gouvernement, un député a-t-il obtenu de manière ponctuelle des chiffres sur la moyenne des trois rémunérations respectivement les plus élevées et les moins élevées des collaborateurs de chacun des ministres de deux gouvernements successifs entre 2010 et 2013 (Dosière, 2012). En toute hypothèse, le public ne dispose d’aucune information sur les rémunérations individuelles, la Commission d’accès aux documents administratifs rejetant toute demande faite en ce sens.

40À l’exception de l’hypothèse de la rémunération principale des conseillers ministériels qui sont par ailleurs des fonctionnaires affectés et des fonctionnaires mis à disposition dont les émoluments sont encadrés statutairement, la rémunération principale des fonctionnaires détachés, des personnels recrutés sur contrats ainsi que l’ensemble des primes pour sujétions particulières échappent à tout encadrement juridique et comportent encore de nombreuses zones d’ombre.

41En définitive, si le dispositif d’encadrement et de publicité des rémunérations a notablement été amélioré à partir du début des années 2000, il est à ce jour encore très insuffisant. La fixation d’une échelle de rémunération et d’une cotation des primes selon l’importance des fonctions ainsi que la lourdeur des astreintes seraient un approfondissement souhaitable de la démarche de transparence amorcée en 2002.

Qui servent-ils ?

  • 26 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, JORF no 0238 du 1 (...)

42Dès lors qu’il est indéniable que les collaborateurs des cabinets ministériels participent à l’exercice d’une mission de service public, ils sont soumis au respect des valeurs d’ordre déontologique énoncées par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique selon laquelle les « personnes […] chargées d’une mission de service public exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts »26. Dès lors que le cabinet ministériel est le lieu où s’élabore et se décline, dans chaque décision, l’intérêt général, les réformes actuelles apportent des garde-fous à l’encontre de la tentation de privatiser la décision publique : tel est l’objet de la lutte contre le conflit d’intérêts mise en place par cette même loi du 11 octobre 2013.

Les déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

43Depuis 2013, les membres des cabinets ministériels sont tenus de déposer auprès de leur ministre et auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique deux déclarations : une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts. Ces deux déclarations doivent être établies dans les deux mois suivant la nomination, en cas de changement de situation (mariage ou héritage, par exemple) et, pour la déclaration patrimoniale, dans les deux mois suivant la cessation des fonctions. Contrairement aux déclarations effectuées par leur ministre, celles des membres des cabinets ne sont pas rendues publiques.

44En premier lieu, la déclaration de situation patrimoniale permet de prévenir tout enrichissement obtenu de manière illicite au moyen de l’exercice des fonctions de membre de cabinet ministériel (corruption passive, trafic d’influence, etc.). La déclaration de situation patrimoniale produite par le collaborateur de cabinet fait état, de manière exhaustive, exacte et sincère : d’une part, de l’actif, soit l’ensemble de ses biens propres (biens immobiliers, valeurs mobilières, assurance vie, comptes bancaires, véhicules, emprunts ou dettes diverses, etc.) ainsi que les biens détenus en commun (avec leur conjoint dans le cadre d’un mariage conclu sous le régime de la communauté ou avec d’éventuels indivisaires dans le cadre d’une succession) ; d’autre part, les emprunts et les dettes formant le passif.

45Pour assurer sa mission, la Haute Autorité bénéficie notamment de l’appui de l’administration fiscale, déliée du secret à son égard, qui peut lui communiquer les éléments dont elle dispose ou les obtenir de la part d’autres personnes publiques ou privées (statut de société, éléments cadastraux, évaluation de parts sociales ou d’un bien immobilier, soldes de comptes bancaires, bilans de société, actes authentiques ou de procédures judiciaires, etc.). À l’issue du contrôle, le collège de la Haute Autorité peut, lorsque des biens ont été omis ou sous-évalués, demander au déclarant de compléter sa déclaration ou, lorsque le manquement est plus substantiel et dans les cas les plus graves, transmettre le dossier au parquet compétent. Le fait d’omettre une partie substantielle de son patrimoine ou d’en fournir une évaluation mensongère est un délit puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende et entraîne, le cas échéant, la privation des droits civiques pour une durée maximale de dix ans et l’interdiction d’exercer une fonction publique qui peut être définitive.

  • 27 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, art. 2.

46En second lieu, la déclaration d’intérêt vise à prévenir et à détecter les potentiels conflits d’intérêts, soit « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif [de la] fonction »27 de conseiller ministériel. La déclaration d’intérêts doit faire état de l’ensemble des liens d’intérêts du déclarant, issus de ses activités professionnelles ou de celles de son conjoint, d’activités bénévoles, de la détention d’actions, participations à des organes dirigeants de structures publiques ou privées, etc.

47La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique contrôle la déclaration et joue alors un rôle de conseil auprès du déclarant, lui recommandant des solutions (déport, abandon de l’intérêt…) pour prévenir toute situation problématique. En cas de difficulté persistante, la Haute Autorité peut adresser une injonction, qui peut être rendue publique, de faire cesser le conflit d’intérêts, dont la méconnaissance est un délit puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Après examen de déclarations d’intérêts déposées en 2016, la Haute Autorité a envoyé dix courriers à des membres de cabinet.

  • 28 Saisine du ministre par son directeur de cabinet, et saisine du directeur de cabinet par les autres (...)
  • 29 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, art. 2, al. 4.

48À l’instar de tout agent public, le conseiller ministériel est tenu de se déporter lorsqu’un dossier présente un risque de conflit d’intérêts : en application de la loi de 2013, il est tenu de saisir son supérieur hiérarchique28 qui « à la suite de la saisine ou de sa propre initiative, confie, le cas échéant, la préparation ou l’élaboration de la décision à une autre personne placée sous son autorité hiérarchique29 ».

La déclaration à la Commission de déontologie de la fonction publique en cas de départ vers le secteur privé

  • 30 Depuis la loi no 2007-148 du 2 février 2007 et de manière implicite depuis la loi no 93-122 du 29 j (...)
  • 31 Loi no 93-122 du 29 janvier 1993, art.87 ; décrets no 2007-611, 22 avril 2007 et 2007-658, 2 mai 20 (...)

49La prévention des conflits d’intérêts perdure par-delà le temps de l’occupation des fonctions de conseillers ministériels puisque, depuis 200730, la législation leur interdit, pendant trois ans après leur passage en cabinet, de travailler pour une entreprise privée si au Cabinet du ministre ils ont été chargés d’assurer le contrôle ou la surveillance de cette entreprise, de conduire des contrats avec elle ou d’émettre un avis sur de tels contrats, ou de proposer directement au ministre ou au directeur de cabinet des décisions concernant des opérations réalisées par cette entreprise ou de formuler un avis sur de telles décisions31.

  • 32 Loi no 2009-972 du 3 août 2009.
  • 33 Créée en 1991, consacrée par l’art. 87 de la loi no 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévent (...)
  • 34 Telles qu’elles sont définies à l’art. 25 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 précit.
  • 35 Telle que définie à l’art.432-13 du Code pénal. Les condamnations sont extrêmement rares (Mission d (...)

50Un membre de cabinet qui envisage d’exercer une activité dans le secteur privé ou dans le secteur public concurrentiel a l’obligation, depuis 200932, d’en informer la Commission de déontologie de la fonction publique33 qui apprécie si l’activité risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service ministériel pour lequel il a travaillé ; ou bien de méconnaître tout principe déontologique de la fonction publique (dignité, impartialité, intégrité, probité, laïcité, égalité…)34 ou de placer l’intéressé en situation de commettre l’infraction de prise illégale d’intérêts commise par une personne ayant exercé une fonction publique35. Elle examine ainsi si les activités privées qu’il envisage d’exercer ne sont pas incompatibles avec ses précédentes fonctions.

  • 36 Pour un ex. parmi d’autres : avis no 12.A0558 du 11 avril 2012.
  • 37 On relève ainsi au cours de la période 1995-2000 un seul avis d’incompatibilité lié à l’exercice de (...)

51La Commission assortit fréquemment son avis de compatibilité d’une réserve tenant à ce que l’intéressé s’abstienne de toute relation avec les membres du cabinet qui y exerçaient leurs fonctions en même temps que lui36. Les avis d’incompatibilité sont, quant à eux, peu fréquents37.

  • 38 Avis no 10.A1440 du 15 décembre 2010.
  • 39 Avis no 16.E2575 du 6 octobre 2016.

52La Commission a émis un avis d’incompatibilité s’agissant du directeur de cabinet du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, qui souhaitait exercer les fonctions de président du directoire du groupe d’une grande entreprise, dès lors qu’il avait, dans le cadre de ses fonctions, à la fois formulé un avis sur la mise en œuvre du plan de financement et sur le programme d’investissements de cette entreprise et avait proposé directement à l’autorité compétente une décision sur un projet de cession d’une filiale par cette même société38. De la même manière, elle a donné un avis défavorable au projet d’un membre de cabinet ministériel qui, dans le cadre de ses fonctions, avait simplement visé plusieurs notes émanant des services et destinées au ministre pour solliciter l’accord de ce dernier à une prise de garantie sur des contrats concernant des entreprises du même groupe que celle que cet agent entendait rejoindre39.

  • 40 Avis no 16.E2559 du 6 octobre 2016.

53En revanche, lorsqu’un fonctionnaire qui exerce des fonctions de directeur de cabinet a pris le soin de ne jamais connaître de sujets se rapportant à une entreprise qu’il envisage de rejoindre et qu’à la date de cessation de ses fonctions administratives le ministre atteste que cette règle a été respectée durant les trois années précédant son départ, alors la Commission estime que l’interdiction prévue par la réglementation ne trouve pas à s’appliquer40.

54Ce dispositif de contrôle demeure toutefois inabouti, tout d’abord parce que « les éléments d’information dont dispose la Commission, qui proviennent des déclarations de l’intéressé, de l’administration, du directeur de cabinet, voire du ministre, sont extrêmement limités » (Catta, 2012, 298) et ensuite parce que l’absence de publication des avis rendus par la Commission, prive ces derniers de tout effet et de l’absence de pouvoir de contrôle a posteriori, pas même d’un droit d’interroger les intéressés partis dans le privé (Mission d’information…, 2018 : 72-73).

Conclusion

55Les législations intervenues depuis les années 2000, notamment en 2013 et 2017, ne comblent que partiellement le vide juridique qui, en France, caractérise la situation du cabinet gouvernemental : l’avancée la plus importante est celle de la prévention et du contrôle des conflits d’intérêts et des enrichissements illicites par la Haute Autorité de la transparence de la vie publique. Toutefois, des progrès pourraient encore être accomplis sur l’étendue et les modalités du dispositif de publicité des rémunérations des membres des cabinets ministériels et sur le contrôle de ceux partant vers le secteur privé.

  • 41 Les collaborateurs étant au mieux de simples complices d’une infraction.

56Le principal point aveugle est celui de la responsabilité des membres des cabinets ministériels puisqu’il n’existe, au sens juridique, ni responsabilité disciplinaire, ni responsabilité budgétaire, ni responsabilité politique (Ségur, 2015). La responsabilité pénale tend à combler un tel vide et à s’y substituer dans certaines affaires, mais elle est affectée d’un double biais : soit les conseillers endossent une responsabilité pénale qui n’est pas la leur en jouant le rôle de « fusible », soit ils y échappent, partiellement ou totalement, en raison d’une fiction juridique selon laquelle le ministre ayant délégué sa signature est réputé avoir pris lui-même la décision41 ou en raison du fonctionnement pratique des circuits décisionnels au sein du cabinet dont le flou ou la complexité empêche de déterminer leur rôle exact (Ségur, 2015 : 346 sq. ; Catta, 2012 : 300 sq.). Une plus grande formalisation serait sans doute souhaitable, mais elle impliquerait une remise en cause d’une tradition juridique et politique fortement ancrée qui, en France, dénie au cabinet ministériel toute fonction institutionnelle propre.

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Bibliographie

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Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (1), [en ligne], https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028056315 (8 mai 2018).

Loi no 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (1), [en ligne], https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032433852&categorieLien=id (8 mai 20187).

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Loi no 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique (1), [en ligne], https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2017/9/15/JUSC1715753L/jo/texte (8 mai 2018).

Ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, [en ligne], https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000339259 (8 mai 2018).

Texte intégral de la Constitution du 4 octobre 1958 en vigueur, [en ligne], http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur.5074.html (8 mai 2018).

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Notes

1 Art. 20 de la Constitution.

2 Nous n’entrerons pas dans le détail des particularités de la réglementation concernant le Cabinet du premier ministre.

3 Art. 142 de la Loi de finances du 13 juillet 1911 mis en œuvre par un décret du 13 fév. 1912 et appliqué durant toute la IIIe République jusqu’à son abrogation par le régime de Vichy.

4 Ainsi désignés par le décret de 1948 : « chef du secrétariat particulier », « attaché », « chargé de mission », mais ces dénominations ne correspondent plus tout à fait aux pratiques actuelles.

5 La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est une autorité administrative indépendante chargée de la prévention et du contrôle la probité des responsables publics. Toutes les décisions de l’institution sont prises par un collège composé, outre son président, de huit membres, dont six sont issus des plus hautes juridictions françaises et deux sont nommés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

6 En effet, les gouvernements précédents fixaient les plafonds des effectifs par la voie de circulaires du premier ministre, qui s’affranchissaient des limites fixées par le décret de 1948.

7 « C’est vrai, ce n’est plus possible de prendre des CDD en cachette, ce que tout le monde faisait avant, assume-t-on à Matignon » (Bissuel et. al., 2017).

8 Des subterfuges sont toutefois trouvés : créer auprès d’un ministre (celui des comptes publics par exemple) des secrétaires d’État sans attribution (deux en l’occurrence) ou bien créer une « mission » ou une « délégation » sur tel ou tel dossier (« sécurité et défense », « retraites ») (Bissuel et. al., 2017).

9 Loi no 2017-1339 du 15 septembre 2017, JORF no 0217 du 16 septembre 2017. Cette loi fait suite à la retentissante affaire d’emplois familiaux concernant l’embauche de son épouse et de ses enfants par l’ancien premier ministre François Fillon au sein de son cabinet parlementaire lorsqu’il était député.

10 Un lien familial correspondant aux deux grands types de situations précédemment décrits.

11 Art. 12, al. 3, de la Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

12 Art. 4 du décret no 2008-15 du 4 janvier 2008 relatif à la mobilité et au détachement des fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l’ENA ; il en est de même pour les administrateurs des postes et télécommunications et aux administrateurs du Conseil économique, social et environnemental (art. 6). En cas de méconnaissance de cette disposition, l’intéressé est placé d’office en disponibilité (art. 4).

13 Art. 12 de l’ordonnance no 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

14 Selon une étude menée par l’École des hautes études en sciences sociales (Centre européen de sociologie et de science politique) et l’École nationale d’administration (Centre d’expertise et de recherche administrative) sur la carrière et le profil des anciens élèves issus de dix promotions de 1985 à 2015, environ un tiers des anciens élèves de l’ENA a fait l’expérience d’un passage en cabinet, lequel s’effectue en moyenne au bout de sept ans. Mais les énarques ne représentent qu’un quart des membres des cabinets ministériels (Denord et Thine, 2015 : 14).

15 Entretien Emmanuel Macron, Acteurs publics, 13 avril 2017.

16 Acteurs publics, « Enquête exclusive sur les effectifs et les profils des cabinets ministériels » (enquête menée au 15 septembre 2017).

17 Ibid., au 1er août 2016.

18 Seul le cabinet du gouvernement de Raymond Barre (1978-1981) affichait un nombre inférieur de 260 collaborateurs (officieux inclus) si l’on se réfère au chiffrage effectué par Jean-Michel Eymeri-Douzans et Xavier Bioy (2016 : 30). Dans les deux chiffrages de 1978 et de 2017, les collaborateurs du président de la République ne sont pas comptabilisés (ceux du premier ministre le sont).

19 « On est débordés » ; « Pour les ministres, c’est pareil. C’est l’enfer » ; « [C]ertains conseillers ne quittent pas leurs bureaux avant 2 heures du matin » ; « On frôle l’embolie, assure un conseiller […] Les ministres sont acculés, ils peuvent à peine traiter les urgences médiatiques » ; « Il y a beaucoup moins de personnes en capacité de décider, donc on attend davantage les retours d’arbitrages et au final les décisions sont plus longues à prendre », etc. (Bissuel et. al., 2017).

20 « À Bercy [ministère des Finances], un conseiller admet carrément que les directeurs d’administration font désormais partie du Cabinet » (Bissuel et. al., 2017).

21 Décret du 23 janvier 1974.

22 Décret no 2005-850, 27 juillet 2005, modifié relatif aux délégations de signatures des membres du Gouvernement, art. 2.

23 À l’exception notable des personnels officieux qui, depuis le 18 mai 2017, devraient avoir disparu.

24 Le Monde, 23 janv. 2017. Il s’agit de l’affaire des primes de cabinet en liquide concernant Claude Guéant, par ailleurs ancien ministre de l’Intérieur (2011-2012) et ancien secrétaire général de la Présidence de la République (2007-2011).

25 Au motif que les rémunérations des agents des ministères affectés en cabinet suivent les règles de droit commun prévues par leur statut et les pratiques de gestion propres à chaque ministère employeur à l’intérieur des cadres réglementaires et législatifs.

26 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, JORF no 0238 du 12 octobre 2013, art. 1 tel que modifié par l’art. 29 de la loi no 2016-1691 du 9 décembre 2016.

27 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, art. 2.

28 Saisine du ministre par son directeur de cabinet, et saisine du directeur de cabinet par les autres conseillers.

29 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, art. 2, al. 4.

30 Depuis la loi no 2007-148 du 2 février 2007 et de manière implicite depuis la loi no 93-122 du 29 janvier 1993.

31 Loi no 93-122 du 29 janvier 1993, art.87 ; décrets no 2007-611, 22 avril 2007 et 2007-658, 2 mai 2007.

32 Loi no 2009-972 du 3 août 2009.

33 Créée en 1991, consacrée par l’art. 87 de la loi no 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, elle a vu son champ de compétence élargi, d’abord en 2007, puis par la loi no 2016-483 du 20 avril 2016.

34 Telles qu’elles sont définies à l’art. 25 de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 précit.

35 Telle que définie à l’art.432-13 du Code pénal. Les condamnations sont extrêmement rares (Mission d’information…, 2018 : 14).

36 Pour un ex. parmi d’autres : avis no 12.A0558 du 11 avril 2012.

37 On relève ainsi au cours de la période 1995-2000 un seul avis d’incompatibilité lié à l’exercice de fonctions dans un cabinet. On en compte trois entre 2010 et 2016.

38 Avis no 10.A1440 du 15 décembre 2010.

39 Avis no 16.E2575 du 6 octobre 2016.

40 Avis no 16.E2559 du 6 octobre 2016.

41 Les collaborateurs étant au mieux de simples complices d’une infraction.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Frédéric Edel , « Les réformes de l’encadrement juridique des cabinets ministériels en France : quelle amélioration de la transparence et de la probité ? », Éthique publique [En ligne], vol. 20, n° 1 | 2018, mis en ligne le 13 juillet 2018, consulté le 20 août 2018. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/3492 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.3492

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Auteur

Frédéric Edel

Chercheur au Centre d’expertise et de recherche administrative de l’École nationale d’administration, Frédéric Edel est docteur en droit public et, en outre, titulaire d’une maîtrise de sciences politiques ainsi que d’un certificat d’aptitude à la profession d’avocat. Frédéric Edel est aussi chargé d’enseignement à l’Université de Strasbourg où il donne des cours dans diverses matières du droit public. Il est, par ailleurs, rédacteur en chef adjoint de la Revue française d’administration publique et membre du Conseil scientifique de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, ainsi que membre de l’Institut international des droits de l’homme/Fondation René Cassin. Ses principaux domaines de recherche portent sur le droit public, la fonction publique, sur les droits de l’homme, et notamment sur les rapports entre pouvoirs ou administrations publics et égalité ou non-discrimination, sous différents aspects, et tout particulièrement celui d’une théorie générale du principe d’égalité.

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