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Enjeux et défis de l’interface politico-administrative en divers régimes démocratiques

Vers une politisation des rapports politico-administratifs dans les démocraties anglo-saxonnes ?

Luc Juillet

Résumés

Cet article examine les fondements éthiques ainsi que l’état actuel des rapports entre les instances politiques et administratives des démocraties anglo-saxonnes (Royaume-Uni, Canada, Australie et Nouvelle-Zélande), en portant une attention particulière au phénomène de la politisation. Après avoir expliqué les raisons qui ont amené ces pays à faire de la neutralité politique de l’administration publique une valeur cardinale de leur modèle de gouvernement, nous explorons certaines tendances contemporaines qui font maintenant craindre l’érosion de ce principe, notamment l’émergence d’un environnement médiatique qui amène certains politiciens à souhaiter une fonction publique plus sensible à leurs besoins partisans. Trois formes de politisation sont explorées tour à tour : l’usage de critères partisans dans la nomination des fonctionnaires, la croissance du nombre et de l’importance du personnel politique, et l’émergence d’un comportement partisan par les fonctionnaires de carrière. Dans l’ensemble, nous verrons que, malgré des pressions indéniables et des changements importants dans l’organisation des rapports politico-administratifs, la politisation demeure un phénomène circonscrit. La neutralité politique reste une norme prépondérante des rapports politico-administratifs des démocraties anglo-saxonnes.

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Texte intégral

1En raison du passé impérial du Royaume-Uni, les démocraties anglo-saxonnes, notamment le Royaume-Uni, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, partagent aujourd’hui un ensemble de normes et de caractéristiques institutionnelles – souvent désigné comme « modèle de Westminster » ou « modèle de Whitehall » – qui façonnent leurs gouvernements et leurs administrations publiques (Rhodes, Wanna et Weller, 2009). Une forme particulière de rapports politico-administratifs, qui accorde une importance prépondérante à la neutralité politique de l’Administration, constitue une partie importante de ce modèle et, encore aujourd’hui, l’impartialité politique des fonctionnaires est une valeur cardinale dont se réclament autant les politiciens que les fonctionnaires de ces pays.

2Depuis quelques décennies, le modèle anglo-saxon de rapports politico-administratifs est toutefois sous pression. Les gouvernements vivent aujourd’hui dans un environnement politique et médiatique turbulent, où les attentes sont élevées, la confiance populaire souvent faible et leur performance rapidement critiquée. À certains égards, gouverner est devenu une « campagne électorale permanente ». Dans ce contexte, plusieurs politiciens aimeraient voir les fonctionnaires à leur service répondre plus rapidement à leurs demandes, poursuivre avec davantage de zèle la mise en œuvre de leur programme et contribuer plus activement à défendre la performance du gouvernement auprès du public. Certains observateurs craignent que, en raison de ces pressions, nous assistions à une politisation du rôle des fonctionnaires, ce qui aurait pour effet de transformer de façon importante les rapports politico-administratifs traditionnels des démocraties anglo-saxonnes (Aucoin, 2012 ; Mulgan, 2007 ; Eichbaum et Shaw, 2007).

3Le présent article examine l’état actuel des rapports politico-administratifs des démocraties anglo-saxonnes en portant une attention particulière au phénomène de la politisation. Tout d’abord, nous expliquons pourquoi, en démocratie, le défi principal de tout modèle de rapports politico-administratifs est d’assurer à la fois la compétence, la réactivité et la loyauté de la fonction publique. Nous verrons ensuite que, pour atteindre cet objectif, les pays anglo-saxons ont donné une place importante à la neutralité politique de leurs administrations publiques, avec des conséquences notables pour le choix et l’encadrement de leur personnel. Finalement, nous examinons la nature et l’effet de la politisation sur les rapports politico-administratifs. Dans l’ensemble, nous verrons que, malgré des changements importants dans l’organisation de ces rapports et des pressions indéniables sur les fonctionnaires, on continue d’observer la prépondérance normative du principe de la neutralité politique. Ainsi, malgré un environnement difficile, le modèle traditionnel des rapports politico-administratifs de ces pays continue de susciter l’adhésion de leurs gouvernements comme de leurs fonctionnaires.

Assurer compétence, loyauté et réactivité : le problème des rapports politico-administratifs

4Dans toute société, la fonction publique joue un rôle essentiel en aidant le gouvernement à exercer le pouvoir politique. Elle l’aide à prendre des décisions, notamment en offrant des conseils dans la formulation des politiques gouvernementales, et elle met en œuvre ses décisions. Elle administre les ressources de l’État, offre des services importants à la population et maintient des infrastructures publiques dont dépend le bon fonctionnement de la société. Pour ces raisons, il est largement reconnu que la compétence professionnelle de l’administration publique est un facteur important pour assurer le succès d’une société.

5Toutefois, afin d’assurer l’efficacité de la bureaucratie comme instrument de la volonté gouvernementale, la compétence ne suffit pas : il importe aussi d’assurer sa loyauté et sa réactivité (en anglais, responsiveness, c’est-à-dire sa capacité et sa volonté de répondre avec diligence) aux directives du gouvernement. Une fonction publique compétente, mais qui, dans le respect des lois, refuserait de mettre en œuvre les décisions du gouvernement ou travaillerait à miner son action par une mise en œuvre déficiente, ne servirait manifestement pas l’intérêt public. Il en va de même pour l’appui à la formulation des politiques publiques : une fonction publique qui refuserait de mettre toute son expertise au service du gouvernement en lui offrant les meilleurs conseils possibles ne jouerait pas son rôle. Pour ces raisons, l’objectif central des rapports politico-administratifs est d’assurer que le gouvernement puisse disposer d’une fonction publique qui est à la fois compétente, loyale et réactive.

6Si cet objectif semble allez de soi, il faut toutefois noter que le contexte politique dans lequel s’exerce le gouvernement démocratique engendre des conditions qui peuvent miner la loyauté et la réactivité des fonctionnaires. D’abord, les fonctionnaires sont eux-mêmes des citoyens soumis aux lois et prenant part à la communauté politique. À cet égard, leur statut d’employé de l’État n’a pas pour effet de faire disparaître leurs préférences politiques et leurs convictions idéologiques quant à la conduite des affaires gouvernementales. Puisque l’alternance politique est la norme en démocratie, les allégeances partisanes et les convictions idéologiques des gouvernements changent nécessairement au cours des années. Il est donc inévitable que, s’ils restent employés de l’État, les fonctionnaires devront à divers moments servir un gouvernement dont ils ne partagent pas les convictions et les préférences en matière de politiques publiques, ou un gouvernement prônant des politiques avec lesquelles ils sont fortement en désaccord. Dans une telle situation, un gouvernement peut légitimement craindre que ses fonctionnaires ne soient pas loyaux ou, à tout le moins, qu’ils ne lui offrent pas les meilleurs services possibles lorsque leurs préférences politiques divergent.

7En principe, il existe deux solutions possibles au problème de la loyauté et de la réactivité des fonctionnaires. D’une part, en accédant au pouvoir, un gouvernement peut choisir de nommer à la fonction publique un personnel qui partage ses allégeances partisanes ou dont il est assuré de la loyauté personnelle. De plus, si la promotion ou le maintien en emploi de ces fonctionnaires dépendent de la satisfaction des membres du gouvernement et de la réélection du parti au pouvoir, ils auront des raisons supplémentaires pour demeurer loyaux et répondre avec zèle aux directives gouvernementales. En pratique, une telle solution demande qu’on laisse aux dirigeants politiques la liberté de nommer le personnel de la fonction publique sur la base de critères politiques, qu’on limite la sécurité d’emploi des fonctionnaires pour qu’ils puissent être remplacés s’ils perdent la confiance du gouvernement et qu’on espère que le gouvernement pourra trouver des partisans détenant les compétences nécessaires pour assurer une administration de qualité.

8D’autre part, il est aussi possible pour le gouvernement de compter sur le professionnalisme de fonctionnaires nommés uniquement sur la base de leur compétence et qui resteront en poste malgré l’alternance des partis au pouvoir, mais dont on exigera par ailleurs qu’ils agissent toujours avec neutralité, loyauté et réactivité, sans égard à leurs préférences politiques personnelles. Une telle solution présume évidemment que, conscients de servir la démocratie parlementaire plus que de simples intérêts partisans, les fonctionnaires peuvent faire abstraction de leurs convictions politiques personnelles. On présume également que le gouvernement croit suffisamment à leur loyauté et à leur impartialité pour leur faire confiance et ainsi développer des rapports productifs avec les fonctionnaires de l’administration centrale. En somme, dans cette perspective, la neutralité politique des fonctionnaires doit être une valeur cardinale de la fonction publique et le comportement des fonctionnaires ne doit pas faire place au doute chez les politiciens momentanément à la tête de l’État.

9Évidemment, ces deux solutions – la compétence partisane reposant sur des nominations politiques qui tiennent compte des affinités idéologiques et la compétence neutre associée à une fonction publique de carrière sélectionnée uniquement sur la base des compétences professionnelles – sont deux archétypes. En pratique, non seulement les arrangements institutionnels assurant le contrôle partisan ou la compétence neutre varient d’un type de régime politique à l’autre, mais la plupart des démocraties ont aussi fait des choix qui combinent ces deux approches à divers degrés. Comme nous le verrons dans la prochaine section, les démocraties anglo-saxonnes ont, quant à elles, privilégié très largement la compétence neutre de l’Administration.

La compétence neutre : le choix des démocraties anglo-saxonnes

10Pour mieux comprendre le choix des démocraties anglo-saxonnes, il est utile de noter à quel point ils diffèrent de ceux d’autres démocraties. Par exemple, les États-Unis sont connus comme un modèle fort de compétence partisane. Ils ont tout de même une bureaucratie majoritairement constituée de fonctionnaires de carrière, sélectionnés sur la base du mérite et dont on s’attend qu’ils agissent de façon loyale et non partisane. Mais leur haute fonction publique est très largement fondée sur un modèle de compétence partisane. Chaque président américain nomme ainsi, à sa discrétion, des milliers d’alliés politiques dans la haute fonction publique américaine, utilisant notamment ces nominations politiques pour mieux contrôler la mise en œuvre de son programme par les diverses agences du gouvernement (Lewis, 2012 : 580-581). Ils peuvent puiser à cette fin dans un grand bassin d’alliés partisans détenant une expérience gouvernementale et une expertise considérable et qui, dans les périodes pendant lesquelles leur parti ne contrôle pas l’exécutif, trouvent refuge dans les officines du Congrès et dans une panoplie impressionnante de think tanks, d’instituts universitaires et de firmes de lobbying (voir, par exemple, Lepont, 2016). Néanmoins, comme l’administration Trump nous le rappelle aujourd’hui avec éclat, ce système donne parfois lieu à des problèmes de compétence.

11Sans aller aussi loin que les États-Unis, l’Allemagne a également une haute fonction publique largement partisane. Même s’ils ont fait carrière dans la fonction publique, on s’attend des fonctionnaires qui accèdent aux deux échelons les plus élevés de l’administration allemande qu’ils aient des allégeances partisanes connues. La loi allemande a même prévu un statut particulier pour ces fonctionnaires, celui de « fonctionnaire politique », qui permet aux ministres de les mettre à la « retraite temporaire » dès qu’ils doutent de leur loyauté politique. Ainsi, une forte proportion de hauts fonctionnaires allemands voient leur carrière interrompue par des changements dans la composition partisane du gouvernement fédéral (Suleiman, 2007 : 320-323). Ainsi, même si les fonctionnaires allemands sont principalement embauchés par voie de concours sans ingérence politique, et que la constitution allemande spécifie qu’ils sont au service de la société et non d’un parti politique, la haute fonction publique est quant à elle fondée sur la loyauté partisane.

12En comparaison, les démocraties anglo-saxonnes ont développé un modèle de rapports politico-administratifs qui privilégie davantage la compétence neutre et donne donc une place très forte à la neutralité politique de l’ensemble de l’Administration. D’abord, dans tous ces pays, la loi prévoit que les nominations ainsi que les promotions des fonctionnaires doivent se faire uniquement sur la base du mérite, sans ingérence politique de la part du gouvernement. La seule exception concerne un nombre réduit de postes de hauts dirigeants administratifs dont la dotation est réservée explicitement à la prérogative du gouvernement.

13Pour assurer le respect du principe du mérite, une commission spécialisée émet des directives en matière de recrutement, surveille leur mise en œuvre par les administrateurs et rend public le résultat de ses enquêtes et vérifications. Afin de les mettre elles-mêmes à l’abri de l’ingérence politique, ces commissions bénéficient d’ailleurs d’une certaine indépendance. Par exemple, la Commission de la fonction publique du Canada se rapporte directement à la Chambre des communes. Le choix de son président doit être confirmé par les deux chambres du Parlement et, bénéficiant d’un mandat de sept ans, celui-ci ne peut être démis de ses fonctions que « pour cause » et sur la base d’une motion adoptée par le Parlement (Juillet et Rasmussen, 2008 : 209). Le Public Service Commissioner en Australie, le State Services Commissioner en Nouvelle-Zélande et les membres de la Civil Service Commission du Royaume-Uni bénéficient de garanties similaires d’indépendance.

14Ces protections contre l’ingérence politique dans la carrière des fonctionnaires concernent l’ensemble de la fonction publique, à l’exception de l’échelon le plus élevé. En effet, les sous-ministres et les sous-ministres associés au Canada, les secrétaires permanents au Royaume-Uni, les secrétaires ministériels en Australie et les chiefs executives de la Nouvelle-Zélande ont toujours été formellement nommés par le gouvernement. Nul doute que cette exception témoigne d’une volonté historique des dirigeants politiques de se préserver la possibilité de congédier les hauts fonctionnaires qu’ils jugeraient déloyaux ou inaptes à mettre en œuvre leur programme politique. S’ils le souhaitent, ils peuvent ainsi nommer des alliés partisans à ces postes névralgiques. Toutefois, même dans ce cas, la norme de la compétence neutre s’est imposée dans l’ensemble des démocraties anglo-saxonnes. En pratique, même si des nominations politiques partisanes sont possibles au sommet de la bureaucratie, elles y sont très rares, excepté dans certains états australiens et provinces canadiennes.

15De plus, toutes les démocraties anglo-saxonnes ont adopté des dispositions législatives, des codes de conduite et diverses mesures administratives afin d’assurer que, une fois en poste, les fonctionnaires n’adoptent pas un comportement partisan pouvant semer le doute sur leur impartialité. Par exemple, en Australie, la Public Service Act affirme que la fonction publique doit demeurer apolitique et que l’impartialité est une de ses valeurs fondamentales. En Nouvelle-Zélande, le code de conduite s’appliquant à la fonction publique précise que l’impartialité politique est l’une de ses quatre valeurs fondamentales, et des lignes directrices publiées sur cette question en 2010 soulignent non seulement l’obligation des fonctionnaires de respecter la neutralité politique, mais affirment même que ce principe est une convention constitutionnelle du pays. Au Canada, le code de valeurs et d’éthique dont le respect est considéré comme une condition d’emploi pour les fonctionnaires exige également qu’ils demeurent impartiaux et affirme qu’un « secteur public non partisan est essentiel à notre système démocratique » (Gouvernement du Canada, 2011 : 3). Le code de conduite britannique contient une disposition similaire.

16Finalement, avec divers niveaux de prescription, chacun de ces pays pose des limites à la liberté des fonctionnaires de participer à la vie politique. Dans tous les cas, il s’agit de s’assurer que ces activités politiques, menées à titre de citoyens en dehors du cadre du travail, ne viennent pas semer le doute sur la neutralité politique de l’Administration et sa capacité de servir loyalement des gouvernements de divers partis politiques. Pour cette raison, les contraintes de réserve sont typiquement plus sévères pour le personnel occupant des postes plus élevés et dont les fonctions demandent une relation de confiance plus forte avec les ministres. Ainsi, au Canada, la loi interdit explicitement toute activité politique aux sous-ministres, à l’exception du vote. Les autres fonctionnaires doivent faire preuve de jugement et leur comportement est surveillé par la Commission de la fonction publique, qui publie des lignes directrices et peut sanctionner les employés pris en défaut. Avant de se porter candidat à une élection, un fonctionnaire doit également obtenir la permission de cette Commission, qui jugera si une telle candidature engendrerait un risque pour l’impartialité de la fonction publique.

17Les trois autres pays ont adopté des mesures similaires. Par exemple, au Royaume-Uni, l’ensemble des cadres (c’est-à-dire les membres du Senior Civil Service) ainsi que les fonctionnaires des quelques échelons qui les précèdent ne peuvent détenir un poste dans un parti politique, faire du porte-à-porte pour un candidat à une élection ou même s’exprimer publiquement sur des questions faisant l’objet de débats politiques. À l’exception de certaines catégories d’emploi techniques, les autres fonctionnaires doivent obtenir la permission de leur employeur avant de participer à la vie politique, cette permission n’étant octroyée que si l’on juge que cette participation n’entachera pas la neutralité de l’Administration. Par ailleurs, comme en Australie, les fonctionnaires britanniques doivent démissionner avant de se porter candidats à une élection.

18On voit donc que la neutralité politique de l’Administration est devenue un principe fondamental dans l’ensemble des démocraties anglo-saxonnes, un principe qui structure de façon importante les rapports politico-administratifs. On s’attend des fonctionnaires qu’ils servent des gouvernements successifs, aux couleurs partisanes et aux idéologies diverses, avec loyauté, diligence, voire même avec ferveur, sans égard à leurs propres préférences politiques. Largement assurés que leur carrière ne dépendra pas de considérations partisanes, ils doivent néanmoins se consacrer à servir la démocratie en offrant les meilleurs services possibles au gouvernement, et en faisant preuve d’une loyauté irréprochable, tout en assurant une prestation impartiale des services publics aux citoyens qui y ont droit. De leur côté, les ministres doivent respecter le caractère non partisan de la fonction publique. Grâce à cette norme et aux mesures juridiques et institutionnelles qui la soutiennent, les démocraties anglo-saxonnes espèrent bénéficier d’une fonction publique de carrière, qui soit à la fois professionnelle, expérimentée et loyale.

Les rapports politico-administratifs à l’épreuve de la politisation

19Depuis une trentaine d’années, on constate pourtant une préoccupation croissante à l’égard de la « politisation » des démocraties anglo-saxonnes, c’est-à-dire de l’érosion de la neutralité politique de leurs administrations publiques. Ce phénomène prend plusieurs formes et son étendue demeure matière à débat. Toutefois, il va sans dire que, si le phénomène devait prendre de l’ampleur, nous assisterions alors à une transformation importante des rapports politico-administratifs dans ces pays. Dans cette section, nous explorons le concept de politisation, ses causes et ses effets potentiels sur les rapports politico-administratifs.

20Il importe d’abord de noter que le phénomène de politisation des dernières années ne représente pas un simple retour au patronage du XVIIIe siècle. Il ne s’agit pas ici simplement d’utiliser l’emploi public comme une ressource à allouer à des intérêts privés dont on voudrait récompenser la générosité et la loyauté à l’égard du parti. Pour la classe politique d’aujourd’hui, la politisation est surtout motivée par le désir d’exercer un contrôle plus direct sur la fonction publique afin d’accroître sa réactivité aux demandes gouvernementales et, dans un environnement hypermédiatisé, d’assurer une meilleure gestion des communications du gouvernement (Grube, 2015).

21Aujourd’hui, les gouvernements cherchent à réaliser leurs objectifs dans un environnement qu’ils maîtrisent encore moins que par le passé, caractérisé par la mondialisation des échanges et des communications, les bouleversements technologiques et la rapidité du changement social. Par ailleurs, la multiplication des mécanismes d’imputabilité, combinée à la facilité et à la rapidité avec lesquelles l’information se diffuse dans la société, les rend de plus en plus exposés et vulnérables à la critique. C’est d’autant plus le cas que les citoyens ont moins confiance à l’égard des politiciens et que la couverture médiatique de la vie politique est très « personnalisée », l’accent étant mis sur les chefs qui finissent par assumer l’essentiel du blâme autant que du crédit de la performance du gouvernement.

22Dans cet environnement difficile, il n’est pas étonnant que plusieurs politiciens souhaitent exercer un plus grand contrôle sur la fonction publique. Par rapport à la rapidité du changement social, ils aimeraient la voir réagir plus rapidement, voire avec anticipation, aux problèmes auxquels le gouvernement doit faire face. Considérant les risques politiques associés aux ratés inévitables d’une grande administration, ils souhaiteraient aussi pouvoir contrôler davantage la mise en œuvre des politiques gouvernementales afin de pouvoir éviter certaines erreurs et de garantir que les fonctionnaires restent concentrés sur l’atteinte des résultats souhaités par le gouvernement.

23Finalement, dans un environnement médiatique aussi turbulent que punitif, ils souhaiteraient voir les fonctionnaires participer plus activement à la défense du gouvernement plutôt que de se retrancher derrière un devoir d’impartialité pour justifier une attitude publique jugée parfois trop réservée. À tout le moins, le gouvernement souhaiterait avoir un plus grand contrôle sur l’information partagée par la fonction publique pour mieux gérer ses communications et maîtriser son message (Marland, Lewis et Flanagan, 2017).

24En somme, l’environnement actuel accorde une plus grande importance à la réactivité de la fonction publique, à la prévention des erreurs et à la maîtrise des communications. Pour certains politiciens, la politisation de l’Administration, en promettant un contrôle accru sur la fonction publique, représente un moyen d’atteindre ces objectifs.

25En pratique, la politisation peut prendre plusieurs formes (Hustedt et Houlberg Salomonsen, 2014). La forme la plus évidente, la politisation formelle, consisterait à simplement remplacer l’évaluation indépendante du mérite par des considérations partisanes ou idéologiques dans la nomination, la promotion, l’évaluation et même la rétention des fonctionnaires (Peters et Pierre, 2004). Selon ce point de vue, l’allégeance personnelle des fonctionnaires aux préférences politiques du gouvernement serait un facteur de motivation supplémentaire pour les amener à contribuer avec davantage de zèle à la réussite des initiatives gouvernementales, d’autant plus que leur carrière serait dorénavant largement dépendante de la satisfaction des dirigeants politiques responsables de leur nomination. Pour les démocraties anglo-saxonnes, cette forme de politisation représenterait une forme de dérive vers le modèle américain de rapports politico-administratifs.

26Si elle avait lieu, cette forme de politisation serait principalement observée à deux niveaux. D’une part, on verrait une réforme de la législation encadrant l’emploi dans la fonction publique afin de permettre davantage de nominations politiques. Or de telles modifications n’ont pas eu lieu. En fait, même si le Canada, l’Australie et le Royaume-Uni ont modifié leurs lois au cours des vingt dernières années, ils ont tous réaffirmé leur adhésion au principe du mérite. D’autre part, pour les nominations des plus hauts fonctionnaires relevant de la prérogative du premier ministre, on observerait une croissance notable du nombre de personnes nommées ayant une affiliation partisane connue. Or, malgré certaines controverses (Halligan, 2013 : 115-118), de tels changements n’ont pas eu lieu. En fait, excepté dans certains états australiens et provinces canadiennes, les nominations partisanes au sommet de la fonction publique continuent d’être des exceptions qui confirment la règle (Aucoin, 2006 : 336).

27Si l’on ne voit pas de signes de politisation formelle, on constate certainement l’émergence de deux autres formes de politisation : la politisation administrative et la politisation fonctionnelle. Ces formes de politisation ont donné lieu à d’importants débats et risquent également de transformer les rapports politico-administratifs des démocraties anglo-saxonnes. Nous allons les examiner tour à tour.

La politisation administrative et la croissance du personnel politique

28Si l’on n’a pas politisé davantage la nomination des fonctionnaires, c’est peut-être parce que les gouvernements souhaitant accroître leur contrôle sur l’Administration ont plutôt choisi de le faire en augmentant substantiellement leur personnel politique. En effet, ces conseillers ministériels (ou conseillers spéciaux au Royaume-Uni) sont maintenant beaucoup plus nombreux et jouent un rôle plus important dans le fonctionnement des gouvernements. Au Canada, ils étaient 559 en 2015, un nombre étonnamment élevé si l’on considère que le Cabinet comptait alors 31 ministres (Wilson, 2016 : 338). L’Australie en comptait 420 (Maley, 2015 : 46). Bien qu’ils y soient beaucoup moins nombreux, leur nombre a également augmenté au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande (Sausman et Locke, 2004 : 104-105 ; Eichbaum et Shaw, 2007).

29Ce personnel qui travaille auprès des ministres ou au Bureau du premier ministre occupe des fonctions diverses allant de l’offre de conseils sur les politiques gouvernementales et les stratégies partisanes jusqu’à la gestion des communications et des liens avec les groupes d’intérêts (Wilson, 2016). La charge de travail des ministres étant très élevée, ces effectifs sont considérés représenter une ressource salutaire leur permettant de mieux s’acquitter de leur fonction et de mieux contrôler leur environnement. En effet, en s’appuyant sur ce personnel qui partage leur lecture « politique » des enjeux et dont l’avenir dépend de leur succès politique, les ministres améliorent leur capacité d’évaluer ou de contester les avis offerts par la fonction publique, de communiquer avec les médias et les groupes externes ou encore de répondre rapidement aux événements de l’actualité. De plus, le personnel politique aide les ministres à mieux contrôler le travail de leurs ministères et à s’assurer que les fonctionnaires travaillent avec diligence et assiduité à réaliser leurs objectifs. Dans une enquête récente sur le personnel politique canadien, Wilson rapportait d’ailleurs que 85 % des conseillers interrogés jugeaient rendre leur ministère plus réactif aux demandes ministérielles (Wilson, 2016 : 348).

30En travaillant de près avec les ministres, le personnel politique est en mesure d’exercer une véritable influence et il n’y a pas de doute que sa présence croissante a modifié la dynamique des rapports politico-administratifs en y intégrant un « troisième élément » (Shaw et Eichbaum, 2015). Si son influence a d’abord été jugée plutôt négative, on porte aujourd’hui un jugement plus nuancé sur sa contribution.

31Plusieurs fonctionnaires et observateurs ont d’abord craint que les conseillers ministériels ne soient un vecteur de « politisation administrative » de la fonction publique (Hustedt et Houlberg Salomonsen, 2014 : 794) et que, en s’interposant entre les ministres et les fonctionnaires, ils nuisent à une relation productive entre le politique et l’administratif. Par exemple, on peut craindre, comme cela est observé dans d’autres régimes, que certains d’entre eux ne filtrent les analyses et les conseils transmis aux ministres par la fonction publique, notamment dans le but d’exclure les informations jugées contraires aux intérêts et aux préférences du gouvernement. Dans une telle situation, les conseillers politiques contribueraient à une détérioration des rapports politico-administratifs plutôt que de simplement compléter les analyses des fonctionnaires par une perspective plus politique.

32De plus, même s’il participe indéniablement à l’exercice du pouvoir et communique constamment avec les fonctionnaires (Wilson, 2016 : 343), le personnel politique ne détient pas lui-même l’autorité légale ou la légitimité démocratique lui permettant de donner des instructions aux fonctionnaires. La loi ne lui confère aucun pouvoir décisionnel au sein de l’exécutif politique et, n’étant pas fonctionnaires, ces conseillers se situent hors de la hiérarchie administrative. En raison de ce statut ambigu, il est donc aussi difficile d’assurer leur imputabilité. Ainsi, dans l’éventualité où certains d’entre eux s’autoriseraient à intervenir trop librement « au nom du ministre » dans les processus administratifs, on aurait raison de craindre une détérioration de la qualité du gouvernement démocratique (Maley, 2015). L’intervention abusive du personnel politique dans le travail de la fonction publique était d’ailleurs au cœur des plus grandes controverses les impliquant, notamment en Australie et au Royaume-Uni (Tiernan, 2007 ; Sausman et Locke, 2004 : 106 ; Shaw et Eichbaum, 2015 : 67).

33Au cours des dernières années, on a fait une évaluation plus nuancée de la contribution du personnel politique. Par exemple, les travaux empiriques de Chris Eichbaum et Richard Shaw (2008) sur la Nouvelle-Zélande, de Maria Maley (2015) sur l’Australie ou encore de Jonathan Craft (2015 ; 2017) et de Paul Wilson (2016) sur le Canada suggèrent que le personnel politique contribue à l’efficacité de l’action gouvernementale, notamment en aidant à la coordination interministérielle des politiques et en anticipant les écueils politiques susceptibles de mener à l’échec de certaines politiques. Ces travaux suggèrent également que, malgré la présence indéniable de cas problématiques, les rapports entre la haute fonction publique et le personnel politique peuvent être harmonieux et productifs lorsque ce dernier comprend et respecte les limites de son rôle. Certains hauts fonctionnaires avancent même qu’un personnel politique efficace peut constituer un frein à la politisation de la fonction publique : si les ministres disposent de ressources politiques adéquates, ils ne demanderont pas aux fonctionnaires de jouer un rôle plus partisan.

34Finalement, il semble difficile de trancher sur l’effet global de l’accroissement du personnel politique sur la qualité du gouvernement et, plus particulièrement, sur les rapports politico-administratifs des démocraties anglo-saxonnes. D’une part, il est facile de comprendre pourquoi Lord Turnbull, un ancien secrétaire du cabinet de Tony Blair, s’inquiétait dans une comparution devant le Parlement britannique en 2009 que le personnel politique ait entraîné la détérioration du lien entre les ministres et leurs hauts fonctionnaires et même diminué l’autorité de la fonction publique (House of Lords, 2010 : 78). De plus, il est indéniable que plusieurs dérives ont eu lieu et que le personnel politique a joué un rôle dans certaines des plus grandes controverses politiques des dernières décennies, particulièrement au Royaume-Uni et en Australie (Tiernan, 2007).

35D’autre part, il est manifeste que, dans l’environnement politique des dernières décennies, le personnel politique répond à un véritable besoin. Sa participation aux rapports politico-administratifs est vraisemblablement irréversible. Dans cette perspective, depuis une décennie, on a vu l’émergence d’initiatives visant à mieux former et encadrer le personnel politique. Le gouvernement britannique a révisé son code de conduite ministériel en 2009 pour clarifier le rôle des conseillers spéciaux, notamment en précisant qu’ils ne doivent pas nuire à la transmission des conseils entre la fonction publique et les ministres (Hustedt et Houlberg Salomonsen, 2014 : 804). Le gouvernement canadien a, quant à lui, resserré ses règles encadrant le personnel politique à plusieurs reprises. Elles rappellent maintenant au personnel politique qu’il n’est pas autorisé à donner des directives aux fonctionnaires et que leurs communications avec la fonction publique devraient normalement passer par le Bureau du sous-ministre afin d’éviter les pressions inappropriées sur les fonctionnaires situés plus bas dans la hiérarchie. L’Australie a aussi adopté un code de conduite pour le personnel politique en 2009 (Halligan, 2013: 121). Bref, conscient des dangers, on semble avoir choisi de mieux encadrer ce personnel dans l’espoir d’éviter la politisation administrative et de préserver des rapports politico-administratifs productifs.

La politisation fonctionnelle et la possibilité d’une « promiscuité partisane »

36Un dernier débat concerne une forme plus insidieuse de politisation : la politisation fonctionnelle. Dans ce cas, il s’agit d’une érosion de la neutralité politique de l’Administration en raison d’un changement dans l’attitude, les valeurs et le comportement des fonctionnaires (Hustedt et Houlberg Salomonsen, 2014 : 793-794). Pressés de réagir avec toujours plus de diligence et de ferveur aux demandes ministérielles, les fonctionnaires adoptent un comportement plus politique, voire même partisan, dans l’exercice de leurs fonctions, au mépris des valeurs et des normes de conduite traditionnelles de la fonction publique. Par exemple, dans l’objectif d’aider le gouvernement à faire progresser ses intérêts partisans dans l’arène publique, des fonctionnaires seraient amenés à produire des analyses biaisées et complaisantes de propositions gouvernementales plutôt que d’offrir des avis objectifs basés sur leur expérience et leur expertise (Mulgan, 2007 : 573-575).

37D’ailleurs, les communications sont un enjeu particulièrement important pour la politisation fonctionnelle. Dans la conception traditionnelle des rapports politico-administratifs, le fonctionnaire, même s’il s’agit d’un porte-parole du ministère, ne doit pas défendre les choix gouvernementaux, et encore moins en faire activement la promotion auprès de la population. On lui reconnaît le devoir d’informer les parlementaires et la population des politiques mises en œuvre et d’en expliquer le fonctionnement ou les effets anticipés sur les services aux citoyens. Toutefois, la justification et la défense des choix politiques du gouvernement, notamment face aux critiques de l’opposition et des lobbies, doivent être laissées aux politiciens pour ne pas entacher le caractère non partisan de la fonction publique. Or, au cours des dernières années, il semble que les gouvernements s’attendent des fonctionnaires qu’ils fassent la promotion ou du moins défendent publiquement leurs politiques, prêtant ainsi leur crédibilité de spécialistes ou d’administrateurs non partisans à la justification de choix essentiellement politiques (Grube, 2015 ; Mulgan, 2007 : 577-581).

38Des débats similaires ont émergé autour de l’usage partisan des communications des ministères et de la publicité gouvernementale. Encore récemment, il était admis que les budgets gouvernementaux devaient être employés uniquement pour communiquer des informations d’intérêt public en évitant de leur donner un caractère partisan. Au cours des dernières années, l’importance que certains gouvernements ont donnée à la coordination des communications gouvernementales pour projeter une image de marque (brand, en anglais) favorisant le parti au pouvoir est venue remettre ce principe en question (Marland, Lewis et Flanagan, 2017). Le gouvernement canadien sous Stephen Harper a donné le meilleur exemple d’une telle approche. Dans le but de mieux contrôler son environnement médiatique, le gouvernement exigeait que l’ensemble des communications des ministères soit préalablement approuvé par le Bureau du premier ministre. De plus, les sites Web du gouvernement canadien ont été modifiés pour adopter les couleurs du parti conservateur. Les fonctionnaires ont aussi eu l’ordre de ne plus faire référence au « gouvernement du Canada », mais bien au « gouvernement Harper » dans leurs communiqués de presse et autres produits de communication (Marland, Lewis et Flanagan, 2017 : 134). Bref, en plus d’un contrôle partisan très serré sur la parole des fonctionnaires, les communications gouvernementales ont pris une teinte partisane qui a mis mal à l’aise plusieurs fonctionnaires.

39Dans l’ensemble, il est difficile de savoir à quel point la politisation fonctionnelle a pénétré les bureaucraties des démocraties anglo-saxonnes. Si les exemples semblant confirmer une telle dérive sont nombreux, il reste difficile d’évaluer si ces cas signalent un changement en voie de se généraliser (Grube, 2015 : 306 ; Nethercote, 2012). Chose certaine, on note également des cas où les fonctionnaires ont réagi à des comportements qu’ils considéraient comme clairement contraires aux normes traditionnelles. Par exemple, lorsque le premier ministre travailliste australien Kevin Rudd a utilisé publiquement une analyse interne de la haute fonction publique pour discréditer le programme économique de ses adversaires durant la campagne électorale de 2013, les secrétaires ministériels des finances et du budget ont publiquement désavoué son interprétation de leur analyse. Une telle intervention publique de hauts fonctionnaires lors d’une campagne électorale aurait normalement été inimaginable. Toutefois, dans ce cas, elle fut jugée nécessaire afin d’éviter que la fonction publique soit perçue comme ayant joué un rôle partisan (Grube et Howard, 2016 : 524-526).

40Au Canada, le statisticien en chef, Munir Sheikh, a démissionné en 2010 lorsque le gouvernement Harper a prétendu que sa décision d’abandonner l’obligation de remplir un formulaire plus détaillé du recensement était basée sur l’avis de ses fonctionnaires. Cette décision était controversée parce qu’elle risquait de miner sérieusement la qualité des données issues du recensement national. Ainsi, en affirmant que ses fonctionnaires spécialisés et non partisans l’assuraient que cette décision ne nuirait pas à la qualité des données, le gouvernement répondait à cette critique. Toutefois, puisque ces fonctionnaires n’avaient jamais offert un tel avis, le statisticien a d’abord refusé de défendre la décision gouvernementale publiquement, puis il a démissionné afin de pouvoir nier publiquement avoir offert un tel avis au gouvernement (Grube et Howard, 2016 : 526-529).

41Comme le cas australien, le cas de Munir Sheikh est une situation exceptionnelle. On ignore combien de fonctionnaires seraient prêts à de tels sacrifices pour éviter d’être instrumentalisés à des fins partisanes. Nul doute que la politisation fonctionnelle est bien plus susceptible de se manifester dans des circonstances plus routinières. Ces deux cas suggèrent néanmoins que la norme d’une fonction publique non partisane demeure importante dans l’esprit des fonctionnaires. D’ailleurs, dans le cadre d’une série d’entrevues, Isabelle Fortier, Yves Emery et Rachel Roldan ont noté une forte résistance des fonctionnaires canadiens à l’idée de la politisation fonctionnelle, jugée contraire à leur identité professionnelle (2016 : 86). Ayant interrogé des hauts fonctionnaires australiens, canadiens et britanniques, Dennis Grube et Cosmo Howard concluent également qu’ils adhèrent encore fortement à la norme d’une fonction publique politiquement neutre (2016 : 522).

42De plus, au cours des dernières années, les gouvernements eux-mêmes ont été amenés à réaffirmer l’importance de la neutralité politique de leur administration. Durant la dernière décennie, toutes les démocraties anglo-saxonnes ont adopté des mesures législatives ou des codes d’éthique qui réitèrent l’importance de la neutralité politique de l’administration publique. Plusieurs de ces documents s’adressent d’ailleurs directement aux ministres. Par exemple, au Canada, le guide préparé à l’intention des ministres et signé par le premier ministre rappelle leur « obligation de maintenir la tradition de neutralité politique de la fonction publique » (Gouvernement du Canada, 2015 : 48). Évidemment, de tels énoncés de valeurs et de principes sont d’une utilité toute relative lorsque vient le temps de résister aux pressions issues des crises et des conditions difficiles de la vie politique. Néanmoins, ces efforts pour réaffirmer l’importance de la neutralité politique de l’Administration témoignent de la place que ce principe continue d’occuper dans la conception que les acteurs politiques et administratifs se font des rapports politico-administratifs qui devraient prévaloir dans les démocraties anglo-saxonnes.

Conclusion

43Assurer la loyauté, la réactivité et la compétence de l’administration publique est une condition essentielle du bon fonctionnement du gouvernement de toutes les démocraties. Dans les démocraties anglo-saxonnes, la neutralité politique de l’Administration, comme principe structurant des rapports politico-administratifs, contribue depuis plus d’un siècle à assurer que des gouvernements aux orientations politiques variées, choisis par leur population, ont toujours à leur disposition une bureaucratie compétente pour les conseiller et mettre en œuvre leurs choix politiques. À cet égard, le type de rapports politico-administratifs qu’on associe au modèle de Westminster a très bien servi ces démocraties. Dans cette perspective, il n’est pas étonnant que les gouvernements de ces pays, comme leurs fonctionnaires, continuent de valoriser et de réaffirmer l’importance de la neutralité politique de l’Administration.

44Toutefois, ce modèle de rapports politico-administratifs ne continuera d’être valorisé qu’aussi longtemps qu’il permettra à ces gouvernements de performer adéquatement dans un environnement qui semble de plus en plus complexe et difficile. Le phénomène de politisation que l’on observe depuis quelques décennies est une réponse compréhensible à des transformations sociales et politiques plus profondes, notamment dans le domaine des communications, et qui ne semblent pas susceptibles d’être renversées. En réponse à ces pressions immédiates et durables, on peut espérer que, d’une part, la classe politique ne cédera pas à la tentation de politiser davantage la fonction publique, risquant ainsi d’éroder sa compétence et sa capacité à bien servir à long terme les gouvernements et les populations de ces démocraties. D’autre part, afin d’éviter de telles dérives, il incombe aussi aux fonctionnaires de relever les défis d’un tel environnement et de faire la preuve que la compétence neutre peut également être garante d’une réactivité suffisante aux attentes légitimes des gouvernements contemporains.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Luc Juillet , « Vers une politisation des rapports politico-administratifs dans les démocraties anglo-saxonnes ? », Éthique publique [En ligne], vol. 20, n° 1 | 2018, mis en ligne le 14 juillet 2018, consulté le 12 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/3571 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.3571

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Auteur

Luc Juillet

Luc Juillet enseigne à l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa et il est actuellement vice-président de l’Association canadienne des programmes en administration publique (ACPAP). Il est également rédacteur associé de la revue Administration publique du Canada. Au cours des dernières années, ses recherches ont porté principalement sur l’encadrement éthique des titulaires de charges publiques et sur l’usage de la vérification interne comme technique d’imputabilité dans le secteur public.

Luc Juillet teaches at the Graduate School of Public and International Affairs at the University of Ottawa and he currently serves as vice-president of the Canadian Association of Programs in Public Administration (CAPPA). He is also Associate Editor of the journal Canadian Public Administration. In recent years, his research has mainly focused on the regulation of the ethics of public office holders as well as on the use of internal auditing as a technique of accountability in the public sector.

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